新一輪減稅降費的實施路徑分析

張念明

(山東社會科學院 財政金融研究所，山東 濟南 250000)

2019年中央提出的“實施更大規(guī)模的減稅降費”，是繼2008年“實行結(jié)構(gòu)性減稅”、2015年“實行減稅政策”、2016年“在減稅、降費、降低要素成本上加大工作力度”基礎上的重要決策部署，將對我國降低稅費負擔、公平稅費結(jié)構(gòu)、優(yōu)化稅費體系產(chǎn)生深刻影響。從已有文獻看，近年來我國學者對減稅降費的目標[1][2]、性質(zhì)[3][4]、成效[5][6]、影響[7][8]、制約因素與對策[9][10]等進行了較為廣泛的研究。但從操作層面看，厘清連續(xù)性減稅降費政策的發(fā)展脈絡與內(nèi)在理路，明確新一輪更大規(guī)模減稅降費的操作范式、傳導機制與實施路徑的文獻較少。本文擬從目標定位與操作路徑角度，對新一輪更大規(guī)模減稅降費的政策實施路徑予以探討。

一、減稅降費的內(nèi)涵與基本類型

減稅降費，是一國在現(xiàn)行稅費體系框架下，為實現(xiàn)既定發(fā)展階段的特定調(diào)控目標，通過對具體稅費要素的優(yōu)化調(diào)整或制度性重塑，調(diào)減納稅人特定稅費的負擔水平，降低稅費遵從成本，提升稅費治理效能，從而有效降低納稅人實際稅費“痛感”的系統(tǒng)性政策操作。基于不同的觀察維度，減稅降費的類型可有多種劃分。

(一)普惠性減稅降費與結(jié)構(gòu)性減稅降費

從受益主體的覆蓋面看，減稅降費可分為普惠性減稅降費與結(jié)構(gòu)性減稅降費。其中，普惠性減稅降費，是通過對主要稅費要素的標準化調(diào)整，普遍降低納稅人的一般稅率水平，或統(tǒng)一提高納稅人的具體涉稅標準，從而實現(xiàn)對所有納稅人“一視同仁”的稅費減負操作。結(jié)構(gòu)性減稅降費，是通過對特定稅費要素的選擇性操作，降低特定納稅人、特定稅費種類的實際負擔水平，同時輔以調(diào)增部分納稅人、部分稅(費)種的負擔水平，從而實現(xiàn)有增有減、算總賬，是“做減法”的差異化稅費減負操作。相較而言，普惠性減稅降費的減負力度大，技術上易操作，納稅人認同度高，但對政府財政收入沖擊大，平衡好財政總體承受力以及減負成本在各級政府間的合理分攤是關鍵點；結(jié)構(gòu)性減稅降費，算總賬是減負，策略上是有增有減，對政府財政沖擊小，政策操作可選空間較大，但技術操作復雜，納稅人受益水平參差不齊，減負認同度偏低，如何保障總量減負前提下的精準減負是操作關鍵點。

(二)制度性減稅降費與權宜性減稅降費

從減負政策的穩(wěn)健性看，減稅降費可分為制度性減稅降費與權宜性減稅降費。制度性減稅降費，是依托現(xiàn)行稅費框架體系，通過對具體稅費要素的制度性調(diào)整，降低稅率水平，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，夯實稅基結(jié)構(gòu)，使納稅人通過享受“更優(yōu)”稅制與稅制體系來降低稅費痛感的減負操作。權宜性減稅降費，是為適應特定時期的特定調(diào)控目標，在一定時限內(nèi)降低特定稅(費)種、特定納稅人的負擔水平，待形勢反轉(zhuǎn)或調(diào)控目標促成，取消、終止減負政策并恢復原初稅費水平的因應式減負操作。相對而言，制度性減稅降費的穩(wěn)健性強，稅收認同度高，具有穩(wěn)預期的可持續(xù)性，但涉及面廣、操作難度大、系統(tǒng)性強，如何保障減負的同時最終形成可信賴的更優(yōu)稅制是操作難點。權宜性減稅降費的操作靈活，策略性強，具有定向調(diào)控之效，但預期穩(wěn)定性弱，“朝令夕改”易誘發(fā)短期行為，如何導向精準調(diào)控的同時對接中長期稅制改革是操作重點。

(三)周期性減稅降費與競爭性減稅降費

從政策操作的參照系看，減稅降費可分為周期性減稅降費與競爭性減稅降費。周期性減稅降費，是根據(jù)逆周期調(diào)控原理，對經(jīng)濟下行態(tài)勢相機進行反向操作，通過總量可控的減稅降費對市場讓利，以期增強市場活力、實現(xiàn)經(jīng)濟上行的對沖式減負操作。競爭性減稅降費，是一國或地區(qū)為發(fā)揮本土經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢，通過競相降低轄區(qū)內(nèi)的稅費負擔水平，打造低負擔營商政策洼地，吸引各類優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素爭相聚匯的競爭性減負操作。周期性減稅降費的政策參照主要是對本土經(jīng)濟周期性波動的綜合判斷，以及對前期減稅降費或加稅增費政策的系統(tǒng)評估，對周期評判的準確性和減負政策的精準調(diào)控是操作難點。競爭性減稅降費的政策參照主要是本土稅費體系對實現(xiàn)優(yōu)勢發(fā)展的匹配支持程度，以及對其他經(jīng)濟體稅費競爭力的比較評估，打造既具比較優(yōu)勢又有本土執(zhí)行力的內(nèi)外平衡的稅費體系是操作重心。

(四)實質(zhì)性減稅降費與名義性減稅降費

從減負政策的獲得感看，減稅降費可分為實質(zhì)性減稅降費與名義性減稅降費。實質(zhì)性減稅降費，是在現(xiàn)行稅費體系框架下，立足納稅人實際訴求，瞄準納稅人主要稅費負擔，通過確立責權明晰的政府間財政分擔機制和執(zhí)行確認機制，將減稅降費紅利切實、可執(zhí)行地傳遞于納稅人的實質(zhì)性減負操作。名義性減稅降費，是指政府雖然在決策層面出臺了一系列減稅降費政策，但由于傳導機制不順暢、執(zhí)行裁量偏差大、政策受益成本高等原因，減負紅利難以實際到達納稅人的形式化減負操作。實際上，減稅降費政策從發(fā)布到生效，從執(zhí)行到落地，從申請到受益，總會存在一定的時滯效應，但導致政策受益難的主要節(jié)點在于制度設計、傳導機制與執(zhí)行力三重因素。一般而言，在政策設計上，稅率式減稅降費操作簡便，效果最直接；稅基式減稅降費具有間接引導作用，操作相對復雜，存在自由裁量空間，而傳導機制與執(zhí)行力則是確保減負紅利實質(zhì)到位的關鍵。

二、減稅降費的操作范式與傳導機制

(一)減稅降費的目標與操作范式

理論上看，減稅降費的政策目標可分為三類：一是基于需求管理的政策目標——宏觀調(diào)控目標，即通過減稅降費調(diào)控，平衡內(nèi)外需求，促進宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健增長；二是基于供給管理的政策目標——成本降減目標，即通過減稅降費措施，降低經(jīng)濟運行成本，促進創(chuàng)新能力提升；三是基于供需兩端管理的政策目標——預期引導目標，即通過減稅降費綜合施力，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與需求升級互促互進，促進高質(zhì)量發(fā)展。目標決定方向和操作路徑，不同的減稅降費目標具有不同的操作范式，不同的操作范式又有著不同的“工具箱”和運行機理?；谏鲜鋈惸繕耍瑴p稅降費的操作范式可分為宏觀調(diào)控范式、稅制優(yōu)化范式與預期引導范式。

1.宏觀調(diào)控范式。宏觀調(diào)控式減稅降費，是指為熨平周期下行誘致的短期經(jīng)濟波動，以驅(qū)動投資、消費、進出口“三駕馬車”為著力點，通過實施“一攬子”稅費優(yōu)惠操作，在總量上對宏觀稅費水平進行降減調(diào)整，在結(jié)構(gòu)上對稅負水平進行有減有增、以減為主的布局優(yōu)化，進而通過市場傳導機制擴散生成需求增加的乘數(shù)效應，最終促進總供需匹配均衡的政策實施路徑。宏觀調(diào)控式減稅降費的目標是總量維度的，保增長是首位目標，調(diào)結(jié)構(gòu)是次位目標，其是在現(xiàn)行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與稅費結(jié)構(gòu)框架下進行的“規(guī)則內(nèi)選擇”，政策操作具有總量調(diào)控、相機抉擇、臨時權宜、時效約束等基本特征，施力重心置于需求側(cè)，操作工具以靈活、易于實施的各項稅費優(yōu)惠為主，作用機制是通過對投資、消費、凈出口的減負優(yōu)惠，向市場快速讓渡政策紅利，拉動總需求增長，驅(qū)動經(jīng)濟止跌上行。宏觀調(diào)控式減稅降費的主要優(yōu)點是迅捷、靈活、低成本操作，具有短期穩(wěn)增長的“強針劑”作用，缺點在于過度使用稅費優(yōu)惠會導致稅基侵蝕，對需求結(jié)構(gòu)持續(xù)加碼施力會造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)固化甚至失衡。

2.稅制優(yōu)化范式。稅制優(yōu)化式減稅降費，是指為全面降低經(jīng)濟運行的“稅楔”成本，以納稅人主要稅費負擔為施力點，通過對稅(費)系、稅(費)種與稅費要素進行制度性調(diào)整，優(yōu)化稅費體系，公平稅費結(jié)構(gòu)，降低稅費負擔，進而通過市場傳導機制普遍形成成本降低的乘數(shù)效應，最終促進整體供給體系質(zhì)量和效率提升的政策操作路徑。稅制優(yōu)化式減稅降費的目標是結(jié)構(gòu)維度的，降成本是其直接目標，調(diào)結(jié)構(gòu)是其實質(zhì)目標，是旨在對現(xiàn)行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和稅費結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化重塑的“規(guī)則間選擇”操作，政策操作具有結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度變遷、系統(tǒng)協(xié)同等基本特征，施力重心置于供給側(cè)，操作工具以“大手術”的稅費改革為主，作用機制是通過對現(xiàn)行稅(費)制與稅費體系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，塑造低負擔、寬稅基、易遵從的穩(wěn)定稅費環(huán)境，實質(zhì)降低實體經(jīng)濟稅費成本，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。稅制優(yōu)化式減稅降費的優(yōu)點是著眼中長期，為經(jīng)濟發(fā)展塑造相適應的優(yōu)良稅費體系和稅費環(huán)境，但制度變遷的過程相對緩慢，且稅費改革的有效性受諸多因素影響，制度層面的稅費優(yōu)化尤其需要實踐層面的治理能力相匹配。

3.預期引導范式。預期引導式減稅降費，是指為推動經(jīng)濟發(fā)展向高質(zhì)量階段全面躍升，以建立與高質(zhì)量發(fā)展相適應的現(xiàn)代稅費制度為發(fā)力點，通過在決策層面確立稅費需求表達回應機制，在制度層面對稅費體系進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在實踐層面夯實現(xiàn)代稅費治理的征管基石，形成系統(tǒng)性、實質(zhì)性減稅降費的強大預期，進而確立勇于創(chuàng)新、高效投資、高質(zhì)量消費的良好稅費導向，最終促進供需體系高質(zhì)量匹配的政策路徑。預期引導式減稅降費的目標是導向性的，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是其根本目標，是減稅降費操作在稅制優(yōu)化范式與宏觀調(diào)控范式運用成熟基礎上的高級階段和升級版，政策操作具有頂層設計、綜合施策、精準引導等基本特征，以供需兩端的高質(zhì)量匹配為施力方向，政策操作注重“大手術”稅費改革與“小手術”稅費優(yōu)惠的整體協(xié)同，注重納稅人需求表達與高質(zhì)量回應的上下聯(lián)動，集稅費需求、稅費制度與稅費治理“三位一體”，形成與現(xiàn)代經(jīng)濟體系相適應的現(xiàn)代稅費體系。

(二)減稅降費的運行結(jié)構(gòu)與傳導機制

1. 減稅降費的“三維”配置結(jié)構(gòu)。從靜態(tài)層看，減稅降費作為一國政府對納稅人的政策性讓利，具有宏觀、中觀和微觀三個維度的配置結(jié)構(gòu)，即分別是宏觀上的基礎分配結(jié)構(gòu)、中觀上的支撐保障結(jié)構(gòu)和微觀上的實際布局結(jié)構(gòu)。其中，基礎分配結(jié)構(gòu)，是指減稅降費在政府與市場之間的配置關系，即首先在宏觀層面上明確政府向市場釋放多大規(guī)模的減負紅利，減負規(guī)模越大，則宏觀稅費水平降幅越大，市場獲益越多，同時也意味著政府減收規(guī)模越大。支撐保障結(jié)構(gòu)，是指減稅降費在政府內(nèi)部的配置關系，即減稅降費的實施成本在各級政府間如何分配，以及在財政、稅務等執(zhí)行部門間如何協(xié)同。減稅降費的實施成本分配越明晰，執(zhí)行部門的運作越協(xié)同，減稅降費的“中間損耗”越少，執(zhí)行力就越強；反之，若事權、支出責任與財力不匹配，執(zhí)行協(xié)同性弱，則宏觀層面的減負效果會在政府體系內(nèi)減損，最終傳遞到納稅人的減負效果會大幅縮水。實際布局結(jié)構(gòu)，是指減稅降費在市場內(nèi)部的配置關系，即減稅降費紅利在納稅人之間的具體布局。在無“中間損耗”的條件下，傳遞至市場的減負分配越均衡、越普惠、越精準，減稅降費的政策績效就越好。整體來看，基礎分配結(jié)構(gòu)確定減稅降費的總體規(guī)模，支撐保障結(jié)構(gòu)控制減稅降費的內(nèi)部損耗，實際布局結(jié)構(gòu)落實減稅降費的分配，三者相輔相成，共同形成有機聯(lián)動的系統(tǒng)性操作框架。

2. 減稅降費的鏈式傳導機制。從動態(tài)層面看，減稅降費從決策、執(zhí)行到落地，至少需要以下環(huán)環(huán)相扣、系統(tǒng)聯(lián)動的五大傳導機制：一是需求表達與回應機制。作為稅費的實際負擔者，納稅人是減稅降費的需求表達者，其通過各類正式與非正式渠道表達減負訴求，形成減稅降費的輿情導向，以期獲得政府的關注與回應。二是政策評估與決定機制。政府通過對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的綜合判斷，前瞻性評估減稅降費可能誘致的成效得失，決定實施減負政策。三是預算編制與執(zhí)行機制。中央政府通過預算程序編制稅式支出預算，明確減稅總體規(guī)模，進而確定各級政府實施成本分擔方案，核定轉(zhuǎn)移支付額度，地方各級政府據(jù)此編制減負預算，預算通過后進入執(zhí)行程序。四是市場傳導擴散機制。減負政策進入到執(zhí)行階段，通過市場供求與價格機制在納稅人之間進行分配，實際生成減負紅利。五是績效評估調(diào)整機制。通過事中、事后績效評估，及時系統(tǒng)評價減負政策的實施效果，適時優(yōu)化調(diào)整減負政策，提升減稅降費實效。

三、新一輪更大規(guī)模減稅降費的政策源起與基本面

(一)2008年以來我國減稅降費政策的脈絡

1.擴內(nèi)需主導階段(2008～2012年)。2008年年底，為應對由美國次貸危機誘發(fā)的國際金融危機的迅猛沖擊，我國選擇以需求管理為導向的宏觀調(diào)控策略，實施了以擴大政府投資為主、結(jié)構(gòu)性減稅為輔的政策調(diào)控體系。其中，擴大政府投資以“4萬億”投資計劃主導，結(jié)構(gòu)性減稅以保出口、促投資、穩(wěn)消費的“一攬子”稅費優(yōu)惠政策為主，如在短期內(nèi)多頻次調(diào)高出口退稅率、實施特定時限內(nèi)的多項增值稅、企業(yè)所得稅和車輛購置稅優(yōu)惠、調(diào)高個人所得稅免征額、取消停征百余項行政事業(yè)性收費等，即便是2009年在全國范圍內(nèi)實施的增值稅由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)型改革，由于其前期遵循分區(qū)域、分行業(yè)、分時段的分步實施方案，其實質(zhì)也是以“稅式優(yōu)惠”的方式推出的。總體而言，此一階段結(jié)構(gòu)性減稅政策的操作呈現(xiàn)出需求刺激、相機權宜、多點發(fā)力、時效約束的基本特征，對穩(wěn)增長、保就業(yè)、惠民生短期內(nèi)起到一定積極作用。

2.降成本主導階段(2012～2018年)。隨著“4萬億”空前投資政策的效力擴散，強經(jīng)濟刺激所誘致的投資效益遞減、產(chǎn)能過剩加劇、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、通貨膨脹攀升等負面效應也逐步浮出水面，積極財政政策重心逐漸由偏重投資的支出面操作向收入層面的減稅降費操作轉(zhuǎn)變，而且，在操作范式上，以降成本為主要目標的供給側(cè)操作逐步成為政策新選擇。其中，增值稅和社保費等稅費改革是政策操作的主要抓手。自2012年起，我國在上海分行業(yè)首推“營改增”試點，之后試點地區(qū)和領域逐步擴大，至2016年5月在全國范圍內(nèi)全行業(yè)推開，不動產(chǎn)得以納入進項抵扣范圍，在制度層面上我國多檔稅率并行的完全消費型增值稅得以確立。社保費改革主要是在現(xiàn)行低統(tǒng)籌層次的費制框架下，通過適度下調(diào)社會保險綜合費率，來降低作為企業(yè)納稅人主要費類的負擔水平。同時，通過簡政放權降低企業(yè)融資、電力、物流等成本，削減制度性交易成本，力求為納稅人全面減負。

3.穩(wěn)預期主導階段(2018年至今)。雖然“營改增”改革在制度層面統(tǒng)一了作為我國主要稅類的流轉(zhuǎn)稅制，但增值稅作為現(xiàn)代工業(yè)社會的產(chǎn)物，其運行具有一整套精致特殊的系統(tǒng)裝置，“營改增”減負效果取決于實踐層面的匹配度。受多檔稅率并軌、小規(guī)模納稅人比重過高、服務業(yè)輕資產(chǎn)化、專用發(fā)票難獲取、稅負轉(zhuǎn)嫁等多重因素影響，“營改增”改革在微觀層面的減負效果呈現(xiàn)出顯著的異質(zhì)性，高新技術企業(yè)、國有企業(yè)、上市企業(yè)、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)等減負效果明顯，而民營企業(yè)、中小企業(yè)、部分制造業(yè)和服務業(yè)企業(yè)等稅負仍然高位運行[11]。下調(diào)社保綜合費率的“規(guī)則內(nèi)”微調(diào)，使得納稅人的費負水平仍然未能實質(zhì)性下降，且在由稅務機關統(tǒng)一征收的體制改革背景下，繳費基數(shù)長期不實的狀況將難以為繼，費負預期上升壓力反而加大。減稅降費獲得感的參差不齊，導致納稅人對減負政策的信心不足，提振減負預期、增強減負實效是當務之急。當前，我國實施新一輪更大規(guī)模減稅降費，即是在穩(wěn)預期導向下，以供給側(cè)改革為重心，兼顧需求側(cè)調(diào)控，以更大格局、更大力度、更高水準來推進普惠減負、實質(zhì)減負和精準減負。

(二)當前新一輪更大規(guī)模減稅降費的基本面與特征

總體來看，當前新一輪更大規(guī)模減稅降費以稅率式減負為主，兼顧稅基式減負，以主體稅費減負為主，兼顧輔助稅費減負，通過將減稅降費紅利以“透明”方式明確宣示，凸顯出引導預期、增強政策向心力的鮮明色彩，為下一步更具普惠性、實質(zhì)性和公平性的減稅降費打下基礎。

1.普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉。當前，新一輪更大規(guī)模的減稅降費以普惠性減負為主導，同時輔以實施結(jié)構(gòu)性減負。在具體操作上，瞄準作為我國第一大稅種的增值稅，以“稅制優(yōu)化”和“稅負優(yōu)惠”的混合方式進行，采取全面降低稅負的“大手筆”，對納稅人形成減稅降費的良好政策預期。具體體現(xiàn)為全面降低實體經(jīng)濟稅負水平，重點降低制造業(yè)稅負，將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%稅率降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行 10%稅率降至 9%，保持 6%一檔稅率不變，但采取增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負只減不增，力圖通過降低稅率、簡化稅制、打通鏈條，打造環(huán)環(huán)相扣、輕負易行的現(xiàn)代增值稅制，實現(xiàn)納稅人主體稅負的明顯降低。

2.實質(zhì)性降費與公平性降費同存。在大力度降低實體經(jīng)濟稅負的同時，當前降費的施力重心置于作為我國納稅人第一大費類的社會保險費。長期以來，受社會福利體制、征管體制和征管能力等現(xiàn)實約束，我國社會保險費名義費率過高，納稅人社保負擔過重，導致繳費基數(shù)不實，虛報、瞞報、漏報現(xiàn)象普遍，社保費陷入“高費率、窄費基、松征管”的泥淖，尤其是在由稅務機構(gòu)統(tǒng)一征收的體制改革背景下，按現(xiàn)行費率統(tǒng)一、規(guī)范征收將顯著加大中小企業(yè)繳費壓力，部分企業(yè)難以承擔。當前的減稅降費操作，以大力下調(diào)費率為操作起點，將現(xiàn)行20%的職工養(yǎng)老保險單位繳費比例降至16%，同時穩(wěn)步降低其他社會保險費率，并要求穩(wěn)定現(xiàn)行征繳方式，在征收體制改革過程中各地不得自行清繳歷史欠費，確保小微企業(yè)社保繳費負擔有實質(zhì)性下降。

3.主體稅費減負與輔助稅費減負兼顧。在大力度降減現(xiàn)行稅費結(jié)構(gòu)主體負擔的同時，新一輪減稅降費還通過深化體制改革，進一步降低納稅人各類非稅負擔和制度性交易成本。如深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價降低 10%，中小企業(yè)寬帶平均資費降低15%，移動網(wǎng)絡流量平均資費降低20%以上等。

四、當前新一輪更大規(guī)模減稅降費操作存在的問題與不足

(一)在目標導向上，偏重直接減負效應，對減稅降費所誘致的多元衍生效應統(tǒng)籌不足

當前，新一輪減稅降費以普惠性、實質(zhì)性、精準性減負為目標導向，對微觀稅負主體形成強烈的預期減負效應。但除直接減負效應外，在我國現(xiàn)行稅費體系框架下實施大規(guī)模減稅降費，仍能誘發(fā)一系列具有濃厚本土色彩的正向效應。具體表現(xiàn)為：一是促進“地下經(jīng)濟”正規(guī)化。長期以來，受制于稅費征管能力、市場經(jīng)濟發(fā)育程度和信用體系不完善等因素影響，我國稅費制度的名義稅(費)率水平過高，實際征收率偏低，稅費執(zhí)行彈性大，導致部分稅源“隱匿化”，成為非正規(guī)經(jīng)濟。大規(guī)模降低名義負擔水平，降低經(jīng)濟運行稅費成本，有助于納稅人將“地下經(jīng)濟”正規(guī)化，提升經(jīng)濟稅費規(guī)模和運行質(zhì)量，為進一步下調(diào)稅費水平騰出空間。二是促進增值稅制“中性化”。作為當前我國第一大稅種，增值稅理論上具有市場中性效應，但由于我國增值稅標準稅率長期過高，增值稅環(huán)環(huán)抵扣運行的市場環(huán)境不完備，納稅人會根據(jù)議價能力將高稅收成本在各環(huán)節(jié)之間進行分散轉(zhuǎn)嫁，不均衡的稅負分配使得中小企業(yè)實難受益，名義上的“稅收中性”難顯公平。大力度降低增值稅標準稅率，降低市場運行總體“稅楔”成本，有助于減少稅負轉(zhuǎn)嫁，彰顯稅收中性，保障稅收公平，激發(fā)市場活力。三是推動稅費治理現(xiàn)代化。普惠性、大規(guī)模減稅降費會對政府收入形成沖擊，進而傳遞至支出層面影響政府效能發(fā)揮，但另一方面，降低名義負擔水平，會增加稅費遵從度，降低彈性執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，提升稅費制度執(zhí)行力，從而形成“降低負擔、拓寬財源、公平征管、優(yōu)化稅(費)制”的良性格局。一定程度而言，當前的減稅降費更多考慮降低名義負擔水平的直接減負，若能將上述拓寬稅基、增加收入的各項衍生效應測算在內(nèi)，則減負目標將更為全面，減負水平將有拓展空間。

(二)在操作路徑上，偏重降低名義稅率的預期引導，對“宏觀調(diào)控”與“稅制優(yōu)化”操作方式的協(xié)同挖掘不足

當前以降稅率為代表的預期引導式減稅降費，契合經(jīng)濟由高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求，但在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線下，要有效引導預期，需綜合、靈活運用“稅制優(yōu)化”與“宏觀調(diào)控”兩種操作范式，統(tǒng)籌處理好稅基與稅率、標準化稅制與稅收優(yōu)惠、間接稅與直接稅的關系，最終對納稅人形成制度性減稅降費的良好預期。當前大幅度降低增值稅、社會保險費名義負擔水平，會在宏觀上降低政府收入水平，若短期內(nèi)不能合理開源，將極大加重政府尤其是基層政府財政壓力，進而可能會使政策執(zhí)行效果大打折扣。實際上，新一輪減稅降費的主要目標是供給側(cè)減負、間接稅減負、企業(yè)納稅人減負，相應地，需求側(cè)稅費、直接稅、自然人納稅人稅費可成為主體稅費減負的對沖空間。一方面，近年來我國以需求側(cè)為重心的宏觀調(diào)控式減稅降費，過度運用幾乎涵蓋所有稅種的稅收優(yōu)惠操作，已經(jīng)對稅制體系造成相當程度的稅基侵蝕，并對稅率式減稅降費形成掣肘，全面清理、整合、歸并需求側(cè)稅費優(yōu)惠政策，深度清理稅基，可為稅率式減稅降費提供空間。另一方面，在制度操作層面，納稅人“痛感”較強的企業(yè)所得稅、殘疾人就業(yè)保障金、工會經(jīng)費等尚未納入操作范圍，從中長期看，預期引導式減負應與我國稅費結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本方向相對接，當前降低名義負擔水平是建立低負擔、寬稅基、廣覆蓋的現(xiàn)代增值稅制和社會保險稅制的開端，并應與增加直接稅比重、建立以自然人為中心的稅費體系的改革方向相銜接。

(三)在受益獲得感上，減負傳導機制未理順，減稅降費的有效性有待實踐檢驗

一是預算機制不健全。由于我國稅式支出預算長期缺失，減稅降費規(guī)模與操作缺乏嚴格的預算程序約束，更多是依靠行政程序推動，對透明性、規(guī)范性、嚴密性的法治化減負方式運用不足，導致減稅降費的精確性欠缺。二是財政歸宿不明晰。減負紅利通過政府間的層層傳遞到達市場，但當前政府間減稅降費實施的成本分擔機制不明確，尤其是在基層政府的支出責任與財力嚴重不匹配的條件下，大規(guī)模減稅降費造成的財政沖擊會降低其向市場減負讓利的意愿，導致政策落地難、加大征管力度甚或另辟財源，從而降低減稅降負實效。三是受益歸宿不明晰。增值稅減負受益歸宿取決于產(chǎn)業(yè)環(huán)境、納稅人議價能力、稅務管理水平、專用發(fā)票獲取難易程度等綜合因素，受益程度具有差異性，而社會保險費減負以“穩(wěn)定現(xiàn)行征繳方式”的行政化方式進行，短期內(nèi)具有減負效應，但隨著稅務統(tǒng)一征收的改革推進，中長期征管力度加大是趨勢，通過降低費率、拓寬費基、嚴格征管實現(xiàn)實質(zhì)性降負需要一系列整體聯(lián)動的配套改革，中長期減負實效仍待觀察。

五、進一步推進更大規(guī)模減稅降費的目標、原則與實施路徑

(一)目標定位

新一輪更大規(guī)模減稅降費的直接目標，是在保持前期減稅政策延續(xù)性基礎上，針對主要稅費負擔，普惠性、實質(zhì)性降低納稅人實際稅費水平，以降成本引導預期，激發(fā)釋放經(jīng)濟活力；其制度目標是通過統(tǒng)籌稅率下調(diào)與稅基調(diào)整、稅費優(yōu)惠清理與標準化稅制建設、間接稅降減與直接稅改革，優(yōu)化稅制與稅制體系，打造“低稅率、寬稅基、簡稅制、嚴征管”的現(xiàn)代稅費制度；其實質(zhì)目標是通過降低宏觀稅負水平，優(yōu)化收入分配格局，推動稅收治理現(xiàn)代化，助推高質(zhì)量發(fā)展。

(二)原則導向

1.需求導向。納稅人需求是減稅降費的政策源起與落腳點。對納稅人而言，減稅降費需求是一個從政策供給到服務落實的系統(tǒng)鏈條，在本質(zhì)上納稅人訴求財政承受范圍內(nèi)的最低稅費負擔，但從政策宣布到執(zhí)行、從執(zhí)行到受益均存在時滯和門檻，政策時滯更短、門檻標準更低、傳導機制更順、服務質(zhì)量更優(yōu)、受益獲得感更強，是納稅人操作層面的迫切訴求，新一輪更大規(guī)模減稅降費應凸顯需求導向原則。

2.實體導向。實體經(jīng)濟是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎支撐。新一輪更大規(guī)模減稅降費應將施力重心置于實體經(jīng)濟之上，通過進一步降低增值稅、企業(yè)所得稅、社會保險費等主要稅費負擔，普惠性削減置于實體經(jīng)濟內(nèi)的稅負成本，更大幅度降低制造業(yè)、交通運輸業(yè)、物流業(yè)等行業(yè)納稅人稅負，以及民營企業(yè)、中小企業(yè)稅負，以精準降成本激活力、穩(wěn)預期。

3.效果導向。減負實效是新一輪減稅降費的核心導向。自2008年以來，我國陸續(xù)推出一系列減稅降費政策，但納稅人受益感存在明顯的異質(zhì)性，形成“冷暖不均”的減負紅包分配格局。這既與減負力度有關，又與非普惠性操作方式關聯(lián)，也與傳導機制未理順密切關聯(lián)，新一輪減稅降費應以減負實效為原則，正視減負過程中的痛點、盲點，打通減負受益“最后一公里”。

(三)實施路徑

1. 以制度改革整體推動稅費優(yōu)化，進一步瞄準主體稅費加力減負。按照降低間接稅比重、提升直接稅比重的改革方向，瞄準作為納稅人主要負擔的增值稅、企業(yè)所得稅、社會保險費、殘疾人就業(yè)保障金、工會經(jīng)費等稅費種類，繼續(xù)簡化稅制、降低稅率、規(guī)范征管。對標普遍征收、環(huán)環(huán)征收、單一稅率的理想增值稅制要求，將當前三檔稅率并為兩檔及至一檔，縮減小規(guī)模納稅人數(shù)量，提升一般納稅人總量，填平增值稅環(huán)環(huán)抵扣機制，在稅基擴大基礎上進一步降低標準稅率水平。綜合評估企業(yè)所得稅的新一輪全球減稅潮影響，在科學測算基礎上，適度下調(diào)一般稅率水平，對小微企業(yè)實施企業(yè)所得稅統(tǒng)一免征政策。在盡快推動基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌基礎上，落實由稅務機構(gòu)統(tǒng)一征收的征繳體制改革，全面做實社會保險繳費基數(shù)，按照精算平衡原則，大力度統(tǒng)一降低社會保險綜合費率水平。改革殘疾人就業(yè)保障金和工會經(jīng)費制度，公開資金收支規(guī)模和用途，降低名義費率水平。

2. 創(chuàng)新完善宏觀調(diào)控，進一步優(yōu)化稅基結(jié)構(gòu)。建立健全納稅評估機制，系統(tǒng)梳理當前仍然生效或繼續(xù)執(zhí)行的各項稅費優(yōu)惠政策，尤其是增值稅和企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠，大力度清理“因事而設”“因地而設”甚至“因人而設”的稅費優(yōu)惠，深度優(yōu)化稅基，為降低主體稅種的名義負擔水平騰出空間。同時，將碎片化的各項稅費優(yōu)惠，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求進行統(tǒng)一整合歸并，形成系統(tǒng)性、協(xié)同性的政策集成體系，著力支持實體經(jīng)濟發(fā)展和新舊動能轉(zhuǎn)換，打造覆蓋各環(huán)節(jié)的創(chuàng)新型稅費優(yōu)惠生態(tài)系統(tǒng)。

3. 系統(tǒng)理順傳導機制，進一步打通減負傳遞通道。盡快實施稅式支出預算改革，將減稅降費納入預算程序框架；建立責權匹配的減稅降費實施成本分擔機制，明確各級政府對減稅降費的事權和支出責任，設立減稅降費轉(zhuǎn)移支付資金，加大地方一般性債券向基層下沉力度，確保地方尤其是基層政府有動力、有財力實施減稅降費政策，保障減負讓利不走樣、不打折；進一步深化“放管服”改革，簡化健全增值稅專用發(fā)票管理，明確并降低政策受益門檻標準，優(yōu)化服務流程，縮減政策時滯，降低政策受益遵從成本，使減負讓利紅利低成本、普惠性、高獲得感地傳遞給納稅人。同時，建立減稅降費績效評估機制，以定量與定性相結(jié)合方法，科學設計指標體系，對決策過程、減負方案、政策執(zhí)行力、產(chǎn)出和效果進行系統(tǒng)績效評估，適時調(diào)整優(yōu)化政策方向與布局，并與預算安排相對接。