新疆庫爾勒市失地農(nóng)民安置模式研究

景 麗

（中共巴音郭楞蒙古自治州委員會黨校，新疆 庫爾勒 841000）

一、庫爾勒失地農(nóng)民的基本情況

庫爾勒市位于新疆維吾爾族自治區(qū)的中部，地處歐亞大陸和新疆腹心地帶，承北啟南，為新疆的地理中心，是南北疆的過渡地帶，地處南北疆交通要沖。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，庫爾勒城市建設(shè)日新月異，城市空間不斷擴張。城市的建成區(qū)面積從以前不足10平方千米發(fā)展到現(xiàn)在的113平方千米，城鎮(zhèn)化率達到73%。在城市不斷擴張和發(fā)展過程中，為改善城市環(huán)境和提升城市的綜合服務功能，庫爾勒市實施了“三河貫通”工程。隨著庫爾勒城市的不斷擴張和“三河貫通”工程的啟動和實施，庫爾勒市大量土地被征用，很多農(nóng)民失去自己賴以生存的土地，位于城市近郊的“三鄉(xiāng)一鎮(zhèn)”（鐵克其鄉(xiāng)、恰爾巴格鄉(xiāng)、英下鄉(xiāng)、西尼爾鎮(zhèn)）是棚戶區(qū)改造和征地的重點?！叭l(xiāng)一鎮(zhèn)”共有25個村（社區(qū)），人口3.8萬人，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有18個村面臨撤村建居，參保繳費人數(shù)約2.4萬人（不含0～15歲人員），涉及集體土地超14.7平方千米。

二、庫爾勒市失地農(nóng)民安置方面存在的主要問題

（一）貨幣補償安置標準較低，難以滿足失地農(nóng)民生產(chǎn)生活需要

一是貨幣補償?shù)臉藴瘦^低。庫爾勒市在2008年前對磚混房屋的補償價規(guī)定為400元/平方米，果園補償價規(guī)定約為71元/平方米，這顯然難以保障失地農(nóng)民后續(xù)的生產(chǎn)生活需求。由于貨幣補償不到位，失地農(nóng)民無力負擔養(yǎng)老醫(yī)療保險。據(jù)統(tǒng)計，近郊“三鄉(xiāng)”農(nóng)民有將近3萬余人，而全市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險平均參保率為42.42%，可見參保率相對較低。此外，由于戶口和醫(yī)療保費繳費高等原因，很多失地農(nóng)民也不能加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險［1］。二是補償標準不一，補償款發(fā)放不到位，出現(xiàn)沒有及時兌現(xiàn)的情況。由于各地區(qū)的征地時間不一樣，因此，補償標準不一，有低有高，尤其是2008年以前的補償標準過低。

（二）新居安置標準不一，功能不完善

庫爾勒市規(guī)劃建設(shè)了17個農(nóng)民安置小區(qū)，建成了9個農(nóng)民就業(yè)安置市場和2個鄉(xiāng)級人力資源市場，4 000多戶1萬多名農(nóng)民搬入新居，并為農(nóng)民提供了6萬余平方米的門面房。農(nóng)民安置房面積60平方米至80平方米不等。存在的問題有：一是庫爾勒市對失地農(nóng)民給予的安置房和集體門面房房產(chǎn)證辦理存在問題，很多失地農(nóng)民辦不上房產(chǎn)證，心里沒有底，容易造成社會不穩(wěn)定；二是房屋安置房面積多在60平方米到80平方米，面積較小，對于家里人口多的農(nóng)民，很難滿足其居住需求；三是農(nóng)民安置小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務、管理有待進一步完善。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)難，生計維持難度大

一是失地農(nóng)民就業(yè)渠道有限，就業(yè)難度較大。失地農(nóng)民普遍文化水平不高，再加上長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對高速發(fā)展的社會缺乏認知，競爭能力較弱，就業(yè)難度大［2］。二是失地農(nóng)民的思想觀念守舊，創(chuàng)業(yè)能力不強。面對日益激烈的市場競爭，失地農(nóng)民缺乏主動應變的能力。庫爾勒市多數(shù)失地農(nóng)民就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變難，“等、靠、要”思想比較嚴重，對于再就業(yè)，過于依賴政府，等著政府安排，靠政府解決。三是失地農(nóng)民高不成低不就。失地農(nóng)民綜合素質(zhì)較低，無法進入大企業(yè)進行工作，而對于政府安排的外出打工、公益性崗位等，因工資較低，勞動強度大，他們又不愿意去，從而導致高不成低不就。四是政府的就業(yè)指導、培訓及安排的工作難以真正滿足失地農(nóng)民的就業(yè)需求。庫爾勒市政府主導的就業(yè)培訓指導資金和師資有限，再加上培訓時間短，達不到預期的效果，農(nóng)民難以扎實掌握相關(guān)技能；同時，培訓方式單一，培訓內(nèi)容脫離實際，與用工單位的要求差距較大，失地農(nóng)民參與的積極性不高；對失地農(nóng)民的培訓工種有限，缺乏對高端行業(yè)技能的培訓，難以真正滿足農(nóng)民的需求。

三、庫爾勒市失地農(nóng)民安置新模式

對于失地農(nóng)民的安置，我國采取的主要方式有貨幣安置、社會保障安置、就地安置、住房安置、異地移民安置等。庫爾勒市作為新疆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點市，在失地農(nóng)民安置上嚴格落實“先安置、后拆遷”的原則，加大“先安居，后征收”的執(zhí)行力度，重點加快征收安居小區(qū)建設(shè)力度，縮短征收安置過渡期，加快征收進程。庫爾勒結(jié)合自身發(fā)展實際，在實踐中積極探索和總結(jié)，在安置辦法上提出了“三個結(jié)合”，切實做好了失地農(nóng)民安置工作。

一是堅持貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合。庫爾勒市結(jié)合自身發(fā)展實際，開辟安置補償新模式。其設(shè)立征收安置補償資金專用賬戶，確保征收資金先期足額到位，給征遷群眾吃下“定心丸”。庫爾勒市在征地中及時調(diào)整征收補償標準，制定不同年度的房屋征收補償比較價，如磚混房屋補償價由以前的400元/平方米提高到現(xiàn)在的800元/平方米，果園補償價由71元/平方米提高到約300元/平方米，征收宅基地也給予一定補償，一定程度上維護了被征地農(nóng)民的利益。在新居安置上，庫爾勒市以失地農(nóng)民的切實利益為重，開創(chuàng)了補償一套樓房和一間門面房的安置方式。庫爾勒市按照規(guī)定對被征地農(nóng)民的合法建筑給予貨幣補償后，還根據(jù)被征地農(nóng)民的分戶情況，在市區(qū)內(nèi)各農(nóng)民安置小區(qū)和農(nóng)民就業(yè)市場，按遠低于市場的價格為被征地農(nóng)民就近安置一套樓房和一間門面房。綜合考慮征收房屋數(shù)量、土地面積和家庭人口情況等因素，被征地農(nóng)民補償?shù)陌仓梅课輸?shù)量也有所不同。一套樓房和一間門面房的安置方式，滿足了不同經(jīng)濟水平被征地農(nóng)民的需要，剩余的房屋還可以用來出租，增加了被征地農(nóng)民的收入，改善了生活水平。

二是堅持置換新居與分類安置相結(jié)合。庫爾勒市倡導以人為本，對于安置的樓房、門面房，由農(nóng)民分別按750元/平方米、900元/平方米回購，其余的由政府補貼。根據(jù)征地和分戶情況，回購一套80平方米安置樓房和一間20平方米門面房需支付7.8萬元，有的農(nóng)民手中還可結(jié)余數(shù)萬到數(shù)十萬元的貨幣補償。目前，庫爾勒市房地產(chǎn)市場房屋平均價格超3 500元/平方米、門面房平均價格超1萬元/平方米，庫爾勒市給被征地農(nóng)民安置樓房、門面房的價格遠遠低于全市房地產(chǎn)市場平均價格，被征地農(nóng)民得到了較大實惠［3］137-168。

三是堅持住宅安置與不動產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合。早在1989年4月塔里木石油勘探開發(fā)指揮部進駐庫爾勒市后，庫爾勒市就在離市區(qū)22千米的喬木克其的國有荒地上開發(fā)了超20平方千米土地分配給被征地農(nóng)民種植，用于解決鐵克其鄉(xiāng)部分被征地農(nóng)民的生計問題。隨著城市化進程的加快，庫爾勒市不斷創(chuàng)新被征地農(nóng)民安置方式。在大規(guī)模建設(shè)農(nóng)民安置小區(qū)的基礎(chǔ)上，通過市場、門面房出租或經(jīng)營，農(nóng)民務工及各類資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等穩(wěn)定的收入。

庫爾勒市開辟的貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合、置換新居與分類安置相結(jié)合、住宅安置與不動產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合的安置辦法，尤其是一套住宅加一套門面房或出租房的安置政策有效實現(xiàn)了“安居穩(wěn)民心、農(nóng)民變股東、收入不降低”的目的。

結(jié)語

對于失地農(nóng)民的安置，庫爾勒市從自身發(fā)展實際出發(fā)，因地制宜，充分考慮失地農(nóng)民的實際情況，切實做到“先安置，再征收”，開辟了西北邊疆少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民安置的新模式；同時，通盤考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、就業(yè)、子女上學等問題，增強了失地農(nóng)民的安全感和歸屬感，讓失地農(nóng)民真正融入城市，并積極投身到城市建設(shè)中。