邊界理論視角下的長(zhǎng)株潭城市群綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究

尹秋香

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

在國(guó)家中部崛起戰(zhàn)略中，作為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展扶持的四大城市群之一，長(zhǎng)株潭城市群對(duì)于加快中部崛起意義重大。在長(zhǎng)株潭城市群中，三市交界的生態(tài)綠心地區(qū)又是連接主軸的重要節(jié)點(diǎn)。根據(jù)《長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃（2010—2030）》，綠心地區(qū)位于長(zhǎng)沙、株洲和湘潭三市交匯地區(qū)，共涉及3 市10 個(gè)縣級(jí)行政單位的21 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；總面積約528 平方千米，其中，長(zhǎng)沙占57.9%，株洲占15.9%，湘潭占26.2%；功能定位是長(zhǎng)株潭三市的生態(tài)公共客廳和具有國(guó)際品質(zhì)的都市生態(tài)綠心。

從生態(tài)分布上看，該區(qū)域內(nèi)田園與湖泊、青山交織，丘陵與盆地交錯(cuò)，呈現(xiàn)出良好的生態(tài)完整性。對(duì)長(zhǎng)株潭三市及周邊城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，綠心地區(qū)在水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)隔離凈化、調(diào)節(jié)氣候和有效緩解城市熱島效應(yīng)等方面將發(fā)揮重要作用，具有很高的生態(tài)綠心價(jià)值。從行政管理上看，該區(qū)域又位于長(zhǎng)株潭三市交界地帶，盡管成立了長(zhǎng)株潭湖南省長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩型辦”），但因?yàn)槠錄](méi)有具體的行政職權(quán)和事權(quán)，對(duì)三市政府并不存在行政體制上的制約關(guān)系，綠心地區(qū)的管理實(shí)為“兩型辦形式統(tǒng)籌，三市各自管理”的模式［1］。

生態(tài)邊界和政治邊界的非契合性導(dǎo)致該區(qū)域面臨著極其嚴(yán)重的發(fā)展與保護(hù)的矛盾沖突，陷入“建設(shè)相爭(zhēng)搶、用地都不管”的尷尬境地：一方面，三市相向發(fā)展意愿強(qiáng)烈，城市擴(kuò)張、項(xiàng)目上新，不斷蠶食綠地面積，截至2017 年底，綠心地區(qū)林地面積比2014 年底減少約4 平方千米，森林覆蓋率下降1.85 個(gè)百分點(diǎn)；另一方面，三市在基本公共服務(wù)方面推諉缺位，“斷頭路”“斷頭橋”現(xiàn)象明顯，生態(tài)分割跨界污染嚴(yán)重。

二、長(zhǎng)株潭綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)

邊界效應(yīng)導(dǎo)致綠心地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出欠發(fā)達(dá)性、不協(xié)調(diào)性和不可持續(xù)性。為避免其淪為“公地悲劇”，阻礙長(zhǎng)株潭城市群的發(fā)展進(jìn)程，基于其生態(tài)定位，構(gòu)建跨邊界的生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制勢(shì)在必行。但在具體實(shí)踐過(guò)程中仍存在一系列難點(diǎn)。

（一）跨邊界生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)主體如何確定

《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》規(guī)定：省人民政府林業(yè)主管部門(mén)、發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水行政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)的有關(guān)工作；長(zhǎng)沙市、株洲市、湘潭市和涉及生態(tài)綠心地區(qū)的縣（市、區(qū)）人民政府具體實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)綠心地區(qū)的保護(hù)工作?？梢?jiàn)，目前長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心保護(hù)是權(quán)力分散制度下的多主體參與、多層次協(xié)同的管理模式。但是，在各級(jí)現(xiàn)實(shí)利益訴求不一致、權(quán)利責(zé)任邊界不明晰、同級(jí)主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、生態(tài)權(quán)益共享機(jī)制不健全的環(huán)境下，各個(gè)相關(guān)利益主體必然在具體問(wèn)題上協(xié)同不足，在政策執(zhí)行中拖延、推諉甚至回避，造成生態(tài)保護(hù)政策的落實(shí)大打折扣。因此，建立權(quán)威高效的政府協(xié)商溝通平臺(tái)，才能將生態(tài)訴求的基礎(chǔ)動(dòng)力和合作博弈的反動(dòng)力“黏合”起來(lái)，實(shí)現(xiàn)三市在生態(tài)保護(hù)方面的無(wú)縫對(duì)接。

（二）跨邊界生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制如何建立

《長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》將綠心地區(qū)定位為城市群發(fā)展中的生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)又根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?biāo)因素，將其劃分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和控制建設(shè)區(qū)三類(lèi)主體功能區(qū)?；诋?dāng)前我國(guó)“經(jīng)濟(jì)不生態(tài)、生態(tài)不經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式，某區(qū)域若是承擔(dān)生態(tài)上的分工必然會(huì)損失經(jīng)濟(jì)利益，最終導(dǎo)致區(qū)域間的失衡。特別是對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，作為承接生態(tài)分工的區(qū)域，內(nèi)含森林、河流、濕地等多種生態(tài)服務(wù)功能類(lèi)型，其時(shí)空流轉(zhuǎn)規(guī)律各不相同，在無(wú)法精確描述或計(jì)算生態(tài)損益時(shí)空范圍和強(qiáng)度的情況下，必須輔之以各類(lèi)補(bǔ)償與援助政策，才能維護(hù)綠心區(qū)域內(nèi)外的發(fā)展平衡與穩(wěn)定。因此，只有構(gòu)建有效的跨邊界生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，才能為長(zhǎng)株潭城市群的發(fā)展?fàn)I造長(zhǎng)期穩(wěn)定平衡的生態(tài)環(huán)境。

（三）跨邊界生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼唧w系如何實(shí)施

根據(jù)《長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心提質(zhì)行動(dòng)近期計(jì)劃》，目前生態(tài)綠心地區(qū)主要實(shí)施了退耕還林、中央財(cái)政造林補(bǔ)貼、礦山植被修復(fù)等重點(diǎn)生態(tài)工程，同時(shí)采取了公益林補(bǔ)助政策，其中，長(zhǎng)沙、湘潭、株洲的畝均年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為50、50、58 元。從實(shí)施效果來(lái)看，以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)補(bǔ)償模式本身存在一定的效率缺失，同時(shí)在湖南省整體財(cái)力有限、長(zhǎng)株潭三市發(fā)展不平衡的情況下，生態(tài)補(bǔ)償效果更是大打折扣。因此，只有打破現(xiàn)有單一的生態(tài)補(bǔ)償模式，實(shí)施立體化的跨邊界生態(tài)補(bǔ)償政策體系，才能實(shí)現(xiàn)綠心地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

三、長(zhǎng)株潭綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂竭x擇

針對(duì)上述難點(diǎn)，長(zhǎng)株潭城市群的綠心保護(hù)應(yīng)該從區(qū)域協(xié)調(diào)方面突破行政障礙，立足生態(tài)功能區(qū)定位，開(kāi)展跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同共治、生態(tài)效益共享、生態(tài)成本補(bǔ)償。

（一）構(gòu)建基于區(qū)域行政的生態(tài)協(xié)同共治模式

樹(shù)立區(qū)域行政管理意識(shí)，構(gòu)建“省級(jí)統(tǒng)籌+市縣實(shí)施+社會(huì)參與”的生態(tài)協(xié)同共治模式。一是省級(jí)統(tǒng)籌。成立由省委領(lǐng)導(dǎo)牽頭，長(zhǎng)株潭“兩型辦”、省直有關(guān)部門(mén)和長(zhǎng)株潭三市主要領(lǐng)導(dǎo)組成的綠心管理委員會(huì)，全面統(tǒng)籌綠心的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，負(fù)責(zé)生態(tài)綠心政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、總體規(guī)劃、考評(píng)體系、重大決策的制定，通過(guò)定期牽頭召開(kāi)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督省直單位、長(zhǎng)株潭三市共同推進(jìn)綠心生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。二是市縣實(shí)施。在全省統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，三市政府以綠心管委會(huì)出臺(tái)的總體政策規(guī)劃為基礎(chǔ)配合制定細(xì)化制度，并具體遵守落實(shí)，同時(shí)在產(chǎn)業(yè)、人口、土地、交通、投融資等方面制定配套的區(qū)域制度，逐步形成長(zhǎng)株潭三市共同遵守的戰(zhàn)略性政策框架，為生態(tài)綠心的保護(hù)與開(kāi)發(fā)提供制度保障。三是社會(huì)參與。養(yǎng)成生態(tài)文明自覺(jué)性，達(dá)成綠心生態(tài)治理共識(shí)；建立綠心重大事項(xiàng)聽(tīng)證制度，擴(kuò)大民眾有序參與綠心治理的規(guī)模；引導(dǎo)新聞媒體輿論監(jiān)督正確導(dǎo)向，加強(qiáng)綠心治理監(jiān)督。

（二）筑牢基于互惠共生的生態(tài)效益共享機(jī)制

基于分類(lèi)發(fā)展、兼顧公平的原則，構(gòu)建“主體功能區(qū)分類(lèi)補(bǔ)償+跨區(qū)域綜合補(bǔ)償”的生態(tài)效益共享機(jī)制。一是建立主體功能區(qū)分類(lèi)補(bǔ)償機(jī)制。不同的主體功能區(qū)意味著不同的建設(shè)允許模式、建設(shè)控制強(qiáng)度、生態(tài)保護(hù)強(qiáng)度等，因此，補(bǔ)償必須區(qū)別對(duì)待、有所側(cè)重。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，可實(shí)行“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”的模式，對(duì)遷移企業(yè)賠償經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)遷移人口發(fā)放生態(tài)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基本生活補(bǔ)助；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，農(nóng)民收入水平不高但存在一定開(kāi)發(fā)潛力，可實(shí)行“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+產(chǎn)業(yè)扶持”的模式，給農(nóng)民發(fā)放一定的生態(tài)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基本生活補(bǔ)助，同時(shí)實(shí)施積極的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策以增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展動(dòng)力；對(duì)于控制建設(shè)區(qū)，其開(kāi)發(fā)潛力相對(duì)較大，可實(shí)行“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+財(cái)政轉(zhuǎn)移支付+建設(shè)指標(biāo)補(bǔ)償”的模式，對(duì)于確需生態(tài)保護(hù)的區(qū)域，除了對(duì)居民進(jìn)行生活補(bǔ)助外，還可加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并給予其他地方建設(shè)指標(biāo)補(bǔ)償，以調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的積極性［2］。二是建立跨區(qū)域綜合補(bǔ)償機(jī)制。充分利用“兩型社會(huì)”綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)的先行先試權(quán)，探索綜合運(yùn)用財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、基金投入、引導(dǎo)社會(huì)投入等多種補(bǔ)償手段，推進(jìn)土地利用、責(zé)任分擔(dān)、政績(jī)考核等體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)綠心區(qū)域內(nèi)部控制建設(shè)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的跨區(qū)域補(bǔ)償，綠心區(qū)域外對(duì)綠心區(qū)域內(nèi)的跨區(qū)域補(bǔ)償。

（三）完善基于多方參與的生態(tài)成本補(bǔ)償體系

按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)配合、社會(huì)參與的原則，構(gòu)建“公共補(bǔ)償+互助補(bǔ)償+市場(chǎng)補(bǔ)償”的生態(tài)成本補(bǔ)償體系。一是建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、項(xiàng)目和政策支持為輔的公共補(bǔ)償體系。從省、長(zhǎng)株潭三市財(cái)力中拿出一定比例資金，成立綠心生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，并將分散在各部門(mén)的補(bǔ)助資金統(tǒng)一納入生態(tài)補(bǔ)償科目，實(shí)行考核動(dòng)態(tài)調(diào)整的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式；加大對(duì)生態(tài)公益林撫育工程等重大生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的支持力度；實(shí)施財(cái)政稅收、投資項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障等優(yōu)惠政策，改善投資環(huán)境，通過(guò)扶持受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)發(fā)展生態(tài)型、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，以培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。二是建立主體功能區(qū)域內(nèi)部的互助補(bǔ)償體系。在綠心區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)塊劃定一定范圍，接納區(qū)域內(nèi)部水源地等生態(tài)保護(hù)區(qū)的招商項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)異地開(kāi)發(fā)等；從綠心區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)塊的土地出讓金收益中提取一定比例，用于區(qū)域內(nèi)部環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施等生態(tài)工程建設(shè)或?qū)λ吹氐壬鷳B(tài)保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償。三是建立資源要素有償使用的市場(chǎng)補(bǔ)償體系。在排污權(quán)交易上，通過(guò)控制排污總量和污染源達(dá)標(biāo)，嘗試建立政府管制下的排污權(quán)交易市場(chǎng)，設(shè)立排污許可準(zhǔn)備金制度，逐步推進(jìn)對(duì)企業(yè)排污行為的收費(fèi)。在水資源的有償使用上，設(shè)立水價(jià)調(diào)節(jié)專(zhuān)項(xiàng)資金，并將水環(huán)境保護(hù)費(fèi)、自備水用戶(hù)污水處理費(fèi)、居民階梯式水價(jià)增額部分、非居民超計(jì)劃超定額加價(jià)收費(fèi)等均納入資金繳納范圍，近期用于水源地保護(hù)，長(zhǎng)期可用于重大設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目等方面。