檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度完善探析

張君清，黃 珊

環(huán)境保護日益受到社會的關(guān)注，從黨的十八大作出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，到習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會報告中再次強調(diào)“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，我國在生態(tài)環(huán)境保護方面取得了引人矚目的成就，其中，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟發(fā)揮了積極而重要的作用。［1］2019年，全國檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域辦理公益訴訟案件69000余件，比2018年上升16.6%。［2］對于生態(tài)環(huán)境保護制度，習(xí)近平總書記指出要“完善生態(tài)環(huán)境保護法律體系和執(zhí)法司法制度”［3］，這對檢察機關(guān)進一步完善環(huán)境公益訴訟制度、充分發(fā)揮對環(huán)境保護執(zhí)法、司法活動的法律監(jiān)督提出了更高的要求。2015年至今，雖然檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)容不斷得到充實，但由于該制度建立時間尚短，制度的完善需要一個過程，同時司法實踐中往往會遇到各種各樣的新問題和新挑戰(zhàn)，我們?nèi)匀灰獙z察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度加大調(diào)查研究力度，才能進一步完善生態(tài)環(huán)境保護法律體系和執(zhí)法司法制度，推動中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)不斷發(fā)展進步。本文通過對檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度進行詳細闡釋，對檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟案件的辦理過程中存在的問題進行梳理總結(jié)，進而結(jié)合司法實踐提出切實可行的完善建議，以期對檢察環(huán)境公益訴訟工作的順利開展有所裨益。

一、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度概述

在分析檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度存在的問題之前，我們首先要了解環(huán)境公益訴訟的涵義、重要意義，以及檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的種類和立法演進過程。

（一）環(huán)境公益訴訟的涵義與意義

環(huán)境公益訴訟是指由于行政機關(guān)或者其他公共權(quán)力機構(gòu)、企事業(yè)單位或者其他組織以及個人的違法行為或者不作為［3］，使環(huán)境公共利益遭受或者可能遭受侵害時，法律規(guī)定的檢察機關(guān)、行政機關(guān)或者其他組織為維護環(huán)境公共利益免受侵害而向人民法院提起的訴訟。

生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣與我們每一個人息息相關(guān)，過去粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日益惡化，為維護國家與人民的長遠利益，黨和國家將生態(tài)文明建設(shè)擺在了突出位置上，但是僅靠國家公權(quán)力或者公民的私權(quán)利來維護不可能完全達到保護生態(tài)環(huán)境的理想效果，因此環(huán)境公益訴訟應(yīng)運而生。法律賦予了檢察機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)或者其他組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。另外，環(huán)境公益訴訟并非僅限于通過訴訟手段來制止或者預(yù)防環(huán)境破壞的后果，無論是公告、檢察建議、督促有關(guān)行政機關(guān)或社會組織提起民事公益訴訟，還是建議行政機關(guān)依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，都能夠最大限度地解決環(huán)境損害問題，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的終極目的。

（二）檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的種類

學(xué)理上，環(huán)境公益訴訟有多種分類。例如按照當(dāng)事人與被破壞的環(huán)境公共利益是否有直接關(guān)系可以分為具有直接利害關(guān)系的環(huán)境公益訴訟與不具有直接利害關(guān)系的環(huán)境公益訴訟，按照訴訟的救濟作用不同可以分為預(yù)防型環(huán)境公益訴訟與補救型環(huán)境公益訴訟等，但是在司法實踐中最為重要的有兩種分類，一是根據(jù)訴訟主體的不同分為由檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟、由社會公益組織提起的環(huán)境公益訴訟以及由法定行政機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟。從近年來司法實踐數(shù)據(jù)來看，由檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟占比最大；二是根據(jù)適用法律的不同分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟是對公民或者非國家機關(guān)的公司、企業(yè)和社會組織等民事主體提出的訴訟。環(huán)境行政公益訴訟是對國家行政機關(guān)提起的訴訟。從上述兩種司法實踐中最常見的分類來看，檢察機關(guān)提起的公益訴訟主要分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，其中部分破壞環(huán)境民事公益訴訟案件與刑事案件一并審理，即所謂的刑事附帶民事公益訴訟。

（三）檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法演進

2012年以來，關(guān)于檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法和司法實踐成果豐碩：2012年8月31日修改的《中華人民共和國民事訴訟法》增加了對公益訴訟制度的規(guī)定，但沒有明確檢察機關(guān)的主體資格①參見2012年8月31日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第九條。；最高人民法院于2014年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，也只是規(guī)定了檢察機關(guān)可以支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟；明確檢察機關(guān)可以提起公益訴訟的是全國人民代表大會常務(wù)委員會2015年7月1 日出臺的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，隨后最高人民檢察院在2015年7月3日公布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》中明確了檢察機關(guān)可以提起民事和行政公益訴訟，并選擇北京、吉林等13 個省、自治區(qū)、直轄市開展試點工作［4］；同年12月16 日最高人民檢察院制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對檢察機關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容進行了細化規(guī)定；與之相應(yīng)，2016年2月22 日，最高人民法院通過了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，正式規(guī)定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格是在2017年6月27日修改的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》之中，此次修改吸收了公益訴訟兩年試點工作的經(jīng)驗成果②參見2017年6月27日《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、2017年6月27日《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條。；最高人民法院和最高人民檢察院于2018年3月2日聯(lián)合發(fā)布了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，為辦理檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件提供了統(tǒng)一的法律規(guī)范。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度存在的問題

自2015年公益訴訟試點工作開展以來，關(guān)于檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的司法實踐和理論研究如火如荼，隨著公益訴訟試點工作經(jīng)驗的不斷積累、理論調(diào)研成果的不斷轉(zhuǎn)化和相關(guān)司法解釋的相繼出臺，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟工作取得了顯著成效，但相關(guān)制度建立的時間尚短，相關(guān)法律法規(guī)還需不斷充實和完善，國家和人民對環(huán)境保護法律體系和執(zhí)法司法制度的要求正在日益提升，同時在司法實踐中不斷遇到各種新挑戰(zhàn)，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在沖突

根據(jù)2018年1月1日開始施行的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是指由省級、地市級政府及其指定的部門或者機構(gòu)，向違反法律法規(guī)從而造成生態(tài)環(huán)境損壞的單位或者個人提起的要求其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在適用范圍和訴訟目的上存在交叉重疊，因此這兩類訴訟在司法實踐中必然存在沖突。［5］例如針對同一起生態(tài)環(huán)境損害行為，由省級、地市級政府或其指定的部門或機構(gòu)提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而同時，檢察機關(guān)或者環(huán)保組織也提起了環(huán)境民事公益訴訟。雖然2019年6月5 日最高人民法院出臺的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第十七條明確規(guī)定了法院在受理針對同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟時，應(yīng)中止審理民事公益訴訟，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但對二者應(yīng)該如何有效銜接，法律規(guī)定還不夠完善。［6］相反，針對同一起生態(tài)環(huán)境損害行為，如果省級、地市級政府或其指定的部門或機構(gòu)、檢察機關(guān)或者環(huán)保組織都不予受理或者相互推諉，那么就無法達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。另外，現(xiàn)有文件規(guī)定及司法解釋對于提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的具體情形規(guī)定得較為籠統(tǒng)，而檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟范圍更為廣泛，二者的范圍界分并不明確。［7］所以，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間勢必要不斷完善法律法規(guī)，使二者有效銜接，以達各司其職、互補互助的理想狀態(tài)。

（二）生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估需要進一步規(guī)范

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是一項重要證據(jù)，但是在司法實踐中，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估卻成為環(huán)境公益訴訟的難題，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。眾所周知，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估涉及領(lǐng)域廣，對專業(yè)技術(shù)要求高，鑒定評估流程繁復(fù)，雖然最高人民檢察院發(fā)布了公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室專家委員會第一批專家名單，但是司法實踐當(dāng)中并非所有案件都需要鑒定評估，而哪些案件需要鑒定評估，哪些案件不需要卻沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同時缺少對于鑒定的必要性評估。二是鑒定評估費用來源沒有保障，［8］生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估往往花費巨大，甚至有的案件鑒定評估費用遠遠高于環(huán)境修復(fù)費用。雖然最高人民檢察院公布了檢察公益訴訟中不預(yù)先收取鑒定費用的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)名單，但是名單上吉林省的此類機構(gòu)僅一家，鑒定機構(gòu)單一，其鑒定結(jié)論的權(quán)威性容易受到質(zhì)疑，其他鑒定機構(gòu)的公平競爭權(quán)也會受到影響。

（三）訴前解決問題的方法需要不斷探索

2017年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》在第五十五條中規(guī)定檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟前應(yīng)當(dāng)先依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織提起訴訟①見《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款。，《中華人民共和國行政訴訟法》修改后在第二十五條中規(guī)定檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前應(yīng)當(dāng)先通過發(fā)出檢察建議的形式向負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)履行督促程序②見《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款。，因此，檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟前均要履行相關(guān)的訴前程序。根據(jù)公益訴訟工作的實施情況來看，在2018年全國檢察機關(guān)辦理的59312 件自然資源和生態(tài)環(huán)境類公益訴訟案件中，訴前程序案件辦理了53521 件，經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)整改達到97%［9］，可見訴前程序在解決問題中的重要作用。但是在訴前解決問題的工作中仍然存在著一些問題，需要我們不斷創(chuàng)新方法，加大工作力度，盡可能在訴前解決生態(tài)環(huán)境損害問題，把公益訴訟作為最后一道防線。一是環(huán)境公益訴訟對檢察機關(guān)辦案人員的綜合業(yè)務(wù)能力提出了更高要求，不僅要具備扎實的法律素養(yǎng)，還需要具備生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)知識，才能提出更加明確、更有針對性和可行性的檢察建議；二是判斷負有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)是否已經(jīng)履職的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尚無明確客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，或者不積極履行職責(zé)是由于客觀原因?qū)е碌模@種情況即便通過訴訟，也難以達到保護環(huán)境的理想效果，所以需要采取更為切實可行的方法來解決問題。

三、完善檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的建議

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的完善需要我們在理論上不斷探索，在實踐中不斷總結(jié)。針對該制度目前存在的問題，筆者從以下三個方面提出完善建議，希望對我國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟司法實踐有所助益。

（一）完善與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接機制

如前所述，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間存在著沖突，因此檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟的過程中，也可能會遇到由省級、地市級政府或其指定的部門或機構(gòu)針對同一環(huán)境損害行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，面臨著如何協(xié)調(diào)銜接的問題。所以，筆者認(rèn)為，要切實解決與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的沖突問題，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，需要從以下兩個方面入手：一是需要明確劃分提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟各自的范圍。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第一條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟針對的是民事侵權(quán)領(lǐng)域的案件，專門針對沒有特定受害人的影響較大、后果較嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，而環(huán)境公益訴訟案件范圍更廣，包括檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護的行為。筆者認(rèn)為，明確劃分兩種訴訟的范圍可以從細化生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件范圍入手。司法實踐中很多省、市也是通過出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償制度規(guī)范性文件來細化和明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件范圍。例如通化市委、市政府2019年9月出臺的《通化市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實施方案》中，就將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟范圍細化為六種情形，包括發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的，在本市重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的，在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的，在鴨綠江流域等生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域、在黑土地和草地等重點保護區(qū)域發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的，本市范圍內(nèi)發(fā)生的違法排污、礦山開采、河道采砂、水資源開發(fā)、交通道路及水利工程建設(shè)、非法損毀樹木、森林、濕地及非法狩獵殺害珍貴瀕危野生動物等系列生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)重行為的，以及發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。通過細化和明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟范圍來界定與環(huán)境公益訴訟之間的界限，既涇渭分明又靈活實用，具有較強的可操作性。二是必須要完善二者的銜接機制，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和不同主體提起的環(huán)境公益訴訟之間的順位及相關(guān)的程序。雖然《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第十七條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟，但是還需要明確規(guī)定與環(huán)境行政公益訴訟發(fā)生沖突時二者的順位。另外，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察機關(guān)或社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系，有的學(xué)者建議按照“首先政府、其次社會組織、最后檢察機關(guān)”的順位來確定，具有合理性。但本文認(rèn)為，在保護生態(tài)環(huán)境方面集合多家之力，互相支持與配合，才能夠在訴訟中達到更理想的效果，所以無論由誰提起訴訟，各方都應(yīng)該加強銜接，積極配合，通力合作。

（二）健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機制

作為環(huán)境公益訴訟制度的配套機制，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機制的完善刻不容緩，只有具有來源合法、內(nèi)容客觀真實、與案件密切關(guān)聯(lián)的鑒定評估才能為檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供有力的證據(jù)支持。因此，針對目前我國司法實踐中存在的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估方面的問題，我們可以從以下兩方面入手來完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機制：一是健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)法律法規(guī)，特別是要明確對鑒定必要性評估的內(nèi)容，防止“唯鑒定是從”的情況發(fā)生。同時要細化實體和程序性規(guī)定，明確鑒定評估涉及的范圍、鑒定責(zé)任的承擔(dān)等相關(guān)內(nèi)容，為生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估提供明確的法律依據(jù)。二是采取鑒定資金來源配套性措施。例如在法律規(guī)定中明確延緩涉案的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估費用支付，待案件裁判結(jié)果做出后再行支付，或者增加不預(yù)先收取鑒定費用的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)，或者成立專門的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估基金，切實解決鑒定費用來源問題。

（三）加大訴前解決問題的工作力度

加大訴前解決問題的工作力度，是對檢察機關(guān)提出的更高要求。為有效解決訴前工作中存在的問題，盡可能將環(huán)境損害問題解決在環(huán)境公益訴訟之前，我們可以從以下兩方面加大訴前解決問題的工作力度：一是加強檢察人才綜合業(yè)務(wù)能力建設(shè)，加大檢察建議工作力度。一方面加強對公益訴訟部門干警培訓(xùn)力度，增加生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域方面的內(nèi)容；另一方面在檢察機關(guān)招聘環(huán)節(jié)有針對性地招聘生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，在向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議時進一步細化檢察建議內(nèi)容，制定更加切實可行的建議措施。二是建立健全環(huán)境公益訴訟訴前聯(lián)動機制，多方合作共同解決環(huán)境損害問題。針對在訴前程序中發(fā)現(xiàn)的即使通過訴訟也難以解決的環(huán)境損害問題，通過召開聯(lián)席會議、積極開展磋商等方式，在環(huán)境損害問題涉及到的相關(guān)部門和企事業(yè)單位之間建立聯(lián)動機制，共同探索環(huán)境損害問題的解決途徑和方法，盡可能避免提起訴訟后執(zhí)行難、效果不理想的問題。

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度既是我國司法體制改革的一項豐碩成果，也是促進經(jīng)濟綠色發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境的一把利劍。作為新生事物，需要我們在實踐中不斷積累和總結(jié)經(jīng)驗，需要我們在理論上持續(xù)探索和創(chuàng)新，促進這項制度的不斷發(fā)展和完善。我們相信，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度一定能夠在我國生態(tài)文明建設(shè)中持續(xù)發(fā)力，更好地保護生態(tài)環(huán)境，造福千秋萬代！