中國(guó)的科技開(kāi)放落后于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放嗎？

文/黃寧（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

近年來(lái)，隨著中國(guó)科技發(fā)展的外部環(huán)境日益嚴(yán)峻，中國(guó)科技的對(duì)外開(kāi)放問(wèn)題受到了較多關(guān)注。有觀點(diǎn)認(rèn)為，科技全球化是長(zhǎng)期趨勢(shì)，中國(guó)必須擴(kuò)大科技開(kāi)放，才能收獲科技全球化紅利。也有觀點(diǎn)指出，面對(duì)美國(guó)科技打壓，中國(guó)更應(yīng)旗幟鮮明地推動(dòng)科技開(kāi)放，吸引和利用國(guó)外科技資源。更有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)四十多年來(lái)的對(duì)外開(kāi)放主要是經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的歷史，科技領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放落后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放。

堅(jiān)持?jǐn)U大科技開(kāi)放、建設(shè)開(kāi)放型科技體制，是中國(guó)貫徹新發(fā)展理念、打造對(duì)外開(kāi)放新格局的應(yīng)有之義。但中國(guó)的科技開(kāi)放是否落后于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放，卻值得深究。對(duì)此的分析不僅有助于把握中國(guó)科技開(kāi)放的現(xiàn)狀，還有助于將相關(guān)的討論明晰化、具體化。

一、中國(guó)科技開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的基本指標(biāo)對(duì)比

關(guān)于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的測(cè)度已有大量文獻(xiàn)進(jìn)行研究，得出了多種不同的指標(biāo)體系。其中的指標(biāo)可以分為兩類，一類是基于政策的直接指標(biāo)（如關(guān)稅稅率、貿(mào)易限制、投資限制等），另一類是基于結(jié)果的間接指標(biāo)（如外貿(mào)依存度、外資依存度、匯率扭曲指數(shù)等）。第二類中還有部分指標(biāo)是以利用計(jì)量模型測(cè)算的理論值與實(shí)際值的差額來(lái)衡量開(kāi)放度（如要素稟賦模型法、引力模型法等）。關(guān)于科技開(kāi)放的測(cè)度雖然缺乏文獻(xiàn)研究，但也有一些與經(jīng)濟(jì)開(kāi)放類似的指標(biāo)被廣泛使用。

本文僅以基本的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放間接指標(biāo)與相應(yīng)的科技開(kāi)放間接指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。一方面，難以將科技政策量化得出直接指標(biāo)。主要國(guó)際機(jī)構(gòu)（如OECD、世界銀行）關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策限制程度的指標(biāo)并沒(méi)有納入科技政策，無(wú)法進(jìn)行對(duì)比。另一方面，對(duì)同一國(guó)家不同領(lǐng)域開(kāi)放程度的比較，不同于對(duì)不同國(guó)家同一領(lǐng)域開(kāi)放程度的比較，不需要借助構(gòu)造模型來(lái)排除人口、經(jīng)濟(jì)、地理等因素的影響。

第一，進(jìn)口依存度與技術(shù)依存度的對(duì)比。2018 年中國(guó)的進(jìn)口依存度（貨物與服務(wù)進(jìn)口額/GDP）是19.6%（數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局），技術(shù)依存度（技術(shù)引進(jìn)費(fèi)/<技術(shù)引進(jìn)費(fèi)+企業(yè)研發(fā)支出>）則是12.3%（數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒2019》）。

第二，外資依存度與相應(yīng)科技開(kāi)放指標(biāo)的對(duì)比。2018 年中國(guó)外資依存度（外商直接投資額/GDP）為1%（數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）。相應(yīng)的科技開(kāi)放指標(biāo)有三個(gè)。一是國(guó)內(nèi)研發(fā)支出中外國(guó)資金的占比，2018 年為0.36%。二是中國(guó)發(fā)明專利中授予外國(guó)人的比例，2018 年為19.9%。三是中國(guó)人發(fā)明的PCT 專利中被外國(guó)人擁有的比例，2018 年為9.1%。

第三，WIPO 發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)（GII）中，同時(shí)涉及了部分經(jīng)濟(jì)開(kāi)放指標(biāo)和科技開(kāi)放指標(biāo)的國(guó)際排名。根據(jù)2019 年的GII，中國(guó)的加權(quán)平均適用關(guān)稅稅率（該指標(biāo)為市場(chǎng)復(fù)雜度Market Sophistication 下 的三級(jí)指標(biāo)）排在全球第73 位，而知識(shí)吸收（該指標(biāo)為商業(yè)復(fù)雜度Business Sophistication下的二級(jí)指標(biāo)，涵蓋了“貿(mào)易中知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)進(jìn)口占比”“貿(mào)易中高技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)口占比”“貿(mào)易中ICT 服務(wù)進(jìn)口占比”等三級(jí)指標(biāo)）和知識(shí)擴(kuò)散（該指標(biāo)為知識(shí)與技術(shù)產(chǎn)出Knowledge & Technology Outputs 下的二級(jí)指標(biāo)，涵蓋了“貿(mào)易中知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)出口占比”“貿(mào)易中高技術(shù)產(chǎn)品出口占比”“貿(mào)易中ICT服務(wù)出口占比”等三級(jí)指標(biāo)）分別排在全球第13 位和22 位。

上述指標(biāo)對(duì)比沒(méi)有產(chǎn)生統(tǒng)一的結(jié)果。中國(guó)的技術(shù)依存度低于進(jìn)口依存度，外資依存度與三個(gè)相應(yīng)的科技開(kāi)放指標(biāo)沒(méi)有統(tǒng)一的高低關(guān)系，而GII中的科技開(kāi)放指標(biāo)排名高于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放指標(biāo)排名。難以據(jù)此得出中國(guó)科技開(kāi)放是否落后于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的明確結(jié)論。實(shí)際上，上述指標(biāo)對(duì)比還存在三個(gè)缺陷。首先，對(duì)應(yīng)的指標(biāo)之間雖然具有形式上的相似性，卻缺乏邏輯上的可比關(guān)系。如果對(duì)某些指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，可能得出相反的結(jié)果。例如，國(guó)內(nèi)研發(fā)支出中外國(guó)資金的占比明顯低于外資依存度，但如果計(jì)算研發(fā)支出中外商投資企業(yè)研發(fā)支出（以2018年規(guī)上工業(yè)企業(yè)中外商投資企業(yè)的研發(fā)支出代替）的占比，所得數(shù)值（7.9%）反而遠(yuǎn)高于外資依存度（數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）。其次，上述科技開(kāi)放指標(biāo)實(shí)際主要反映了經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的結(jié)果，難以將科技開(kāi)放的影響區(qū)分出來(lái)。例如：技術(shù)引進(jìn)往往是引進(jìn)外資、進(jìn)口設(shè)備的配套過(guò)程；中國(guó)發(fā)明專利中授予外國(guó)人的比例主要反映了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的對(duì)外吸引力；外國(guó)人擁有中國(guó)人發(fā)明的專利，往往是跨國(guó)公司的在華分支或附屬機(jī)構(gòu)的中國(guó)雇員取得的研發(fā)成果，因而主要反映了外資企業(yè)在中國(guó)的參與程度。最后，指標(biāo)國(guó)際排名的先后也不能準(zhǔn)確反映開(kāi)放程度的高低。兩個(gè)領(lǐng)域的開(kāi)放程度是橫向比較，而國(guó)際排名是縱向比較。假定兩類指標(biāo)得到相同的國(guó)際排名，也不能排除兩個(gè)領(lǐng)域開(kāi)放程度的系統(tǒng)性差異。

二、從歧視性的角度比較中國(guó)的科技開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)開(kāi)放

鑒于上述指標(biāo)對(duì)比的局限，本文進(jìn)一步從科技開(kāi)放的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與具體領(lǐng)域進(jìn)行分析。一方面，開(kāi)放的本質(zhì)是“非歧視”。這不僅包括政策上的非歧視，也包括事實(shí)上的非歧視。歧視性的范圍和強(qiáng)度是判斷開(kāi)放程度的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，科技開(kāi)放的核心問(wèn)題在于，外國(guó)科技主體、科技要素在中國(guó)科技體系中的參與程度，特別是在政府主導(dǎo)的科技體制中的參與程度。

綜合這兩方面因素，本文選取了三個(gè)具體領(lǐng)域。一是國(guó)家科技計(jì)劃的開(kāi)放，二是科技優(yōu)惠政策的開(kāi)放，三是知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系的開(kāi)放。這三個(gè)領(lǐng)域均具有明顯的政府主導(dǎo)特征，還可以借助相關(guān)數(shù)據(jù)的遞進(jìn)關(guān)系辨別可能存在的歧視性，并將科技開(kāi)放的影響從經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的影響中區(qū)分出來(lái)。

（一）國(guó)家科技計(jì)劃的開(kāi)放

科技計(jì)劃是國(guó)家財(cái)政支持科技研發(fā)活動(dòng)的最重要方式，體現(xiàn)了國(guó)家科技發(fā)展的戰(zhàn)略方向。因此，國(guó)家科技計(jì)劃的對(duì)外開(kāi)放是科技開(kāi)放的標(biāo)志之一。而科技計(jì)劃開(kāi)放的關(guān)鍵在于，外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與科技計(jì)劃的準(zhǔn)入程度。

首先，從政策看。外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與中國(guó)科技計(jì)劃基本沒(méi)有制度障礙。各類科技計(jì)劃的管理辦法中均沒(méi)有對(duì)外籍科學(xué)家或外資機(jī)構(gòu)設(shè)立障礙。2017 年科技部還專門(mén)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)外籍科學(xué)家深入?yún)⑴c國(guó)家科技計(jì)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了這一政策導(dǎo)向。

其次，從事實(shí)看。根據(jù)科技部的統(tǒng)計(jì)，截至2019 年8 月，國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的專家?guī)熘泄灿?260 多名外籍專家，占比約1.4%。外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與科技計(jì)劃的情況，缺乏連續(xù)的公開(kāi)數(shù)據(jù)。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)，2016 年承擔(dān)或參與重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的外籍科學(xué)家為510 人，承擔(dān)重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的外商獨(dú)資企業(yè)為15 家，占到當(dāng)年承擔(dān)單位數(shù)（560 家）的2.7%。這兩項(xiàng)數(shù)值均高于中國(guó)外資依存度，也高于全國(guó)企業(yè)中外資企業(yè)的占比。

當(dāng)然，中國(guó)科技計(jì)劃的開(kāi)放還沒(méi)有達(dá)到歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的水平。主要差距在于，外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與中國(guó)科技計(jì)劃仍然受限于“境內(nèi)”這一條件。外籍科學(xué)家必須依托在大陸境內(nèi)注冊(cè)的內(nèi)、外資機(jī)構(gòu)，才能申報(bào)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目。換言之，國(guó)家財(cái)政科技資金是無(wú)法出境的。這與歐盟框架計(jì)劃等可以為境外的外籍科學(xué)家和外資機(jī)構(gòu)提供研發(fā)資金的做法相比，顯然未達(dá)到同樣的開(kāi)放水平。需要說(shuō)明的是，財(cái)政科技資金無(wú)法出境，并不意味著中國(guó)開(kāi)放科技計(jì)劃的意愿不足，而主要是受制于當(dāng)前的計(jì)劃項(xiàng)目管理能力，計(jì)劃項(xiàng)目管理能力又受限于科技研發(fā)水平。財(cái)政科技資金出境相當(dāng)于一種“研發(fā)外包”。隨著中國(guó)科技研發(fā)水平和計(jì)劃項(xiàng)目管理能力的提高，這種“研發(fā)外包”的可行性也在逐步上升。

綜合而言，在國(guó)家科技計(jì)劃方面，不存在對(duì)外籍科學(xué)家或外資機(jī)構(gòu)的歧視。

（二）科技優(yōu)惠政策的開(kāi)放

高新技術(shù)企業(yè)是一項(xiàng)具有代表性的科技優(yōu)惠政策。高新技術(shù)企業(yè)不僅可以獲得法定的所得稅減免，還可以享受各地方在資金獎(jiǎng)勵(lì)、融資支持、招標(biāo)投標(biāo)等方面提供的優(yōu)惠。因此，高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定是否具有歧視性，可以為判斷科技開(kāi)放程度提供參考。

首先，從政策看。高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定并不區(qū)分內(nèi)資與外資企業(yè)。只要是在大陸境內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)，符合客觀條件的，都可以申報(bào)。

其次，從事實(shí)看。如果將全國(guó)企業(yè)中外資企業(yè)的占比視為經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的指標(biāo)，那么高新技術(shù)企業(yè)中外資企業(yè)的占比就可以視為科技開(kāi)放的指標(biāo)，二者之差視為科技開(kāi)放超過(guò)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的程度。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2018 年在全國(guó)1857 萬(wàn)家企業(yè)中，外商投資企業(yè)有10.3 萬(wàn)家，占0.55%。在全國(guó)17.2 萬(wàn)家高新技術(shù)企業(yè)中，外商投資企業(yè)有5961 家，占3.5%。顯然，外商投資企業(yè)在高新技術(shù)企業(yè)中占比更高。從內(nèi)外資比較的角度，內(nèi)資企業(yè)中有0.9%被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，而外商投資企業(yè)中有5.8% 被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)。

由于外商投資大多集中在高技術(shù)領(lǐng)域，上述數(shù)據(jù)可能難以排除外資企業(yè)天然技術(shù)優(yōu)勢(shì)的影響。本文以高新技術(shù)企業(yè)中外商投資企業(yè)的占比3.5% 作為科技開(kāi)放的基準(zhǔn)值，用以比較高技術(shù)領(lǐng)域外商投資企業(yè)的占比（即排除外資企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)后的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放指標(biāo)）。一是在高技術(shù)制造領(lǐng)域。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2018 年高技術(shù)制造領(lǐng)域的全國(guó)規(guī)上企業(yè)共有33573 家，其中外商投資企業(yè)3754 家，占11.2%，的確高于3.5% 的基準(zhǔn)值。但該數(shù)值并不能合理反映外商投資企業(yè)在高技術(shù)制造業(yè)領(lǐng)域的占比。因?yàn)橐?guī)上企業(yè)的統(tǒng)計(jì)將大量中小微企業(yè)排除在外，而高新技術(shù)企業(yè)大部分是中小微企業(yè)。2018 年全國(guó)高新技術(shù)企業(yè)中有96%是中小微企業(yè)，81% 是小微企業(yè)。二是在高技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域。2018 年全國(guó)高技術(shù)服務(wù)企業(yè)共216 萬(wàn)家，其中外商投資企業(yè)有1.2 萬(wàn)家，占0.56%，即顯著低于3.5% 的基準(zhǔn)值。從高新技術(shù)企業(yè)分布最密集的服務(wù)部門(mén)看，無(wú)論是信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，還是科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，外商投資企業(yè)占比均為0.6%，也低于3.5%的基準(zhǔn)值。

因此，在科技優(yōu)惠政策方面，不存在對(duì)外資企業(yè)的歧視。

（三）知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系的開(kāi)放

由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)與科技發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系的開(kāi)放也是科技開(kāi)放的重要方面。知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系的開(kāi)放主要體現(xiàn)在，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的申請(qǐng)與授權(quán)是否存在對(duì)外歧視。

首先，從政策看。中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度受國(guó)際規(guī)則約束，不存在對(duì)外歧視。以專利為例，在中國(guó)有經(jīng)常居所或者營(yíng)業(yè)所的外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)或者外國(guó)其他組織申請(qǐng)中國(guó)專利，享受國(guó)民待遇。沒(méi)有經(jīng)常居所或者營(yíng)業(yè)所的外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)或者外國(guó)其他組織，也可以依照多邊條約、母國(guó)與中國(guó)簽署的雙邊條約或者簡(jiǎn)單的互惠對(duì)等原則辦理。

其次，從事實(shí)看。前文將中國(guó)發(fā)明專利授予外國(guó)人的比例作為科技開(kāi)放指標(biāo)之一，同時(shí)也指出其難以排除國(guó)內(nèi)市場(chǎng)吸引力的因素。但如果將中國(guó)發(fā)明專利申請(qǐng)中外國(guó)人的比例與中國(guó)發(fā)明專利授予外國(guó)人的比例進(jìn)行比較，則可以排除這種干擾。將前者視為經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的指標(biāo)，后者視為科技開(kāi)放的指標(biāo)，二者之差視為科技開(kāi)放超過(guò)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的程度。根據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的數(shù)據(jù)，在2018年發(fā)明專利的申請(qǐng)中，國(guó)外專利申請(qǐng)量占9.6%，而在發(fā)明專利的授權(quán)中，國(guó)外專利授權(quán)量占19.9%，比前者高出10.3個(gè)百分點(diǎn)。

由于外國(guó)人在中國(guó)申請(qǐng)發(fā)明專利往往是出于對(duì)華出口或在華經(jīng)營(yíng)的商業(yè)目的，專利質(zhì)量普遍較高。而本國(guó)人的部分申請(qǐng)則是出于非商業(yè)目的（如高校和科研單位的某些申請(qǐng)）。因此，如果排除掉高校和科研單位的專利數(shù)據(jù)，可以提高分析的準(zhǔn)確性。即比較“國(guó)外專利申請(qǐng)量/（國(guó)內(nèi)企業(yè)專利申請(qǐng)量+國(guó)外專利申請(qǐng)量）”與“國(guó)外專利授權(quán)量/（國(guó)內(nèi)企業(yè)專利授權(quán)量+國(guó)外專利授權(quán)量）”。2018 年專利數(shù)據(jù)顯示，前者為14.2%，而后者為27.9%，仍然高出13.7 個(gè)百分點(diǎn)。

因此，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系方面，也不存在對(duì)外歧視。

三、結(jié)論與建議

綜上分析，中國(guó)的科技開(kāi)放并不落后于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放。更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f(shuō)，并沒(méi)有證據(jù)表明，中國(guó)的科技開(kāi)放落后于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放，反而有很多間接指標(biāo)顯示出外國(guó)主體和要素在中國(guó)科技體系中的廣泛參與。一方面，由于科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合，很多科技開(kāi)放指標(biāo)本身就是經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的結(jié)果。另一方面，政府主導(dǎo)的科技體制也沒(méi)有顯示出歧視性，國(guó)家科技計(jì)劃、科技優(yōu)惠政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系均形成了較為公平的準(zhǔn)入機(jī)制，保證了外國(guó)主體和要素的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮。

盡管如此，也并不意味著中國(guó)科技的對(duì)外開(kāi)放已經(jīng)十分完善。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)的科技開(kāi)放還有較大的提升空間。

一是應(yīng)以經(jīng)濟(jì)開(kāi)放進(jìn)一步帶動(dòng)科技開(kāi)放。外國(guó)科技主體和科技要素在中國(guó)科技體系中的參與，是以其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中的參與為前提的。只有提供更高水平的外資準(zhǔn)入、更公平透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、更嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，才能吸引更多的高技術(shù)外商投資、高技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和高技術(shù)人才，并促使其通過(guò)融入中國(guó)科技體系放大研發(fā)收益。

二是穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家科技計(jì)劃的對(duì)外開(kāi)放。隨著國(guó)內(nèi)科技研發(fā)能力的提升，進(jìn)一步完善財(cái)政科研項(xiàng)目管理制度。優(yōu)先在中國(guó)科技“領(lǐng)跑”領(lǐng)域探索試行科技計(jì)劃資金出境。同時(shí)有必要放棄科技計(jì)劃“對(duì)等開(kāi)放”原則，將利用外國(guó)科技智力、構(gòu)建國(guó)際科研網(wǎng)絡(luò)、實(shí)現(xiàn)科研互利共贏作為開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)。

三是逐步消除跨境科研合作的障礙。目前的科技開(kāi)放主要體現(xiàn)在對(duì)境內(nèi)各類科技主體的非歧視待遇上。而以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化為特征的跨境科研合作正在成為國(guó)際科技合作的新趨勢(shì)。中國(guó)應(yīng)順應(yīng)這種趨勢(shì)，在確保網(wǎng)絡(luò)安全的前提下，為跨境科研合作提供更便利的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。例如，可將海南自由貿(mào)易港國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互試點(diǎn)逐步擴(kuò)展到科研密集的城市和地區(qū)，提高中國(guó)國(guó)際科研合作的中心度。