進(jìn)一步完善我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局的頂層設(shè)計(jì)

劉勇，李仙

（1.國務(wù)院發(fā)展研究中心；2.北京信息科技大學(xué)）

在全面分析了我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)三大層次（即高層大尺度、中層中尺度和基層小尺度）層次現(xiàn)狀和發(fā)展成就的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地提出了在進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段和全面建設(shè)現(xiàn)代化的新征程中，進(jìn)一步優(yōu)化未來我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的基本思路：在高層大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的優(yōu)化方面，將進(jìn)一步細(xì)化形成八大跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)新體系和新格局（簡(jiǎn)稱“448”方案）；在中層中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局優(yōu)化方面，將逐步形成以中心城市、都市圈和城市群為主體的互聯(lián)互通的市場(chǎng)一體化的空間結(jié)構(gòu)新體系和新格局；在基層小尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局優(yōu)化方面，將形成符合一個(gè)大國在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下必然形成的縣域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的“28”型分工協(xié)作新體系和新格局。

在宏觀經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然過剩仍然缺乏新支柱以及外向型經(jīng)濟(jì)遇到越來越大困難的形勢(shì)下，我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)卻成為為數(shù)不多的發(fā)展亮點(diǎn)之一，涌現(xiàn)出眾多地區(qū)熱點(diǎn)，表現(xiàn)出巨大的活力。我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出表現(xiàn)，得益于進(jìn)入21 世紀(jì)以來我國成功實(shí)施的一系列城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策、超大規(guī)模國內(nèi)需求潛力和巨大的空間市場(chǎng)回旋余地，也是未來繼續(xù)保持我國國民經(jīng)濟(jì)整體中高速增長，確?！傲€(wěn)”和“六?！蹦繕?biāo)順利實(shí)現(xiàn)，以及構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)和有力抓手。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央和國家領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，高度重視城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，并充分抓住了該領(lǐng)域新一輪良好發(fā)展的難得契機(jī)，先后出臺(tái)了一系列城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略、工程和規(guī)劃政策，有效地確保了新常態(tài)下不搞“大水漫灌”，通過實(shí)施新發(fā)展理念，取得國民經(jīng)濟(jì)明顯快于世界大多數(shù)國家和新興市場(chǎng)國家的中高速增長的奇跡。

“十四五”時(shí)期，我國將開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化新征程?，F(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，作為“十九大”提出的構(gòu)建“6+1”個(gè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分之一，必將繼續(xù)發(fā)揮其巨大國內(nèi)需求和市場(chǎng)回旋余地的獨(dú)特作用。為使城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系更好地發(fā)揮穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展和保民生的重要作用，更好地支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，有必要進(jìn)一步完善我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的頂層設(shè)計(jì)。2020年7 月中央政治局會(huì)議指出，我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，同時(shí)發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，必須把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)模、速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益、安全相統(tǒng)一。這為進(jìn)一步構(gòu)建和完善我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化新體系的頂層設(shè)計(jì)指明了方向。

事實(shí)上，從純粹區(qū)域空間的角度看，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國土空間展開和利用只有“點(diǎn)線面”三種基本形態(tài)：“點(diǎn)”指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系，是主體，僅占國土空間面積的不到3%（中國和世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)都基本如此）；“線”指連接各點(diǎn)之間的交通線路，是框架，也僅占國土資源的不到0.5%；“面”指農(nóng)田和生態(tài)，是基礎(chǔ)，其余的國土資源都可歸于此類（大約各占一半）。城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)就是由“點(diǎn)線面”三種基本形態(tài)缺一不可地有機(jī)組合而成的空間結(jié)構(gòu)組合體系，并按照國土空間范圍尺度大小分別構(gòu)成村莊域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域、縣域、地（市）域、省區(qū)和國域（以及大洲域和全球域）等多個(gè)層次。為描述和研究便利，也可為直接歸納為高層大尺度、中層中尺度和基層小尺度三個(gè)區(qū)域?qū)哟魏腕w系（對(duì)大國而言）。理論和實(shí)踐都表明，各層次城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系面臨和需要解決的問題不同，需要分別加以深入分析和認(rèn)識(shí)，并做出不同的戰(zhàn)略規(guī)劃和采取不同的政策措施。因此，進(jìn)一步完善我國現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系，就需要從以上三個(gè)層次的頂層設(shè)計(jì)入手。

一、我國高層大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的頂層設(shè)計(jì)——細(xì)化的區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的新型跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)體系的形成和構(gòu)建（“448”方案）

高層或大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，是指以省域?yàn)榛A(chǔ)單元的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，涉及整個(gè)國域、地帶和重大流域等，反映的是全國國土空間資源的利用保護(hù)的高質(zhì)量發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展新格局（重點(diǎn)是合理調(diào)控區(qū)域相對(duì)和絕對(duì)差距,以及經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展）。截至2020年上半年，作為一個(gè)大國，我國高層或大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)由“三大地帶”逐步演變形成為“四大板塊+若干重大區(qū)域戰(zhàn)略”的總體格局：即由西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展組成的“四大板塊”，加上由推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、共抓大保護(hù)長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，以及促進(jìn)老少邊貧（衰）地區(qū)加快發(fā)展和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)組成的若干重大區(qū)域戰(zhàn)略組成。

高層大尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，為進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段進(jìn)一步完善和優(yōu)化我國現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的頂層設(shè)計(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其未來進(jìn)一步完善和優(yōu)化的基本思路是，在現(xiàn)有“三大地帶”和“四大板塊”縱向宏觀城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)塊格局基礎(chǔ)上（反映了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的東西發(fā)展總量水平上的差距），納入新近提出的“長江流域經(jīng)濟(jì)帶（范圍可包括長江流域、浙江東南沿海獨(dú)立小流域和青藏高原）”和“黃河流域生態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展帶（范圍可包括黃淮海河流域及新疆）”，正在醞釀的“黑松遼流域經(jīng)濟(jì)區(qū)（包括東北三省區(qū)）”和“珠江流域經(jīng)濟(jì)帶（范圍可包括珠江流域、福建及福建東南沿海獨(dú)立小流域以及海南?。钡葯M向宏觀經(jīng)濟(jì)地帶區(qū)塊結(jié)構(gòu)（反映了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的南北發(fā)展結(jié)構(gòu)上的不同），通過上述縱向橫向宏觀經(jīng)濟(jì)地帶區(qū)塊的區(qū)劃，可以初步細(xì)化形成11 大新型跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)塊結(jié)構(gòu)體系（相當(dāng)于11 個(gè)成熟的、半成熟的和未成熟的城市群綿延帶體系）：即東北板塊經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括東北三省區(qū)；東部地區(qū)，包括華北京津冀魯四省區(qū)、華東滬蘇浙三省區(qū)、東南粵閩瓊?cè)^(qū)；中部地區(qū)，包括黃河中游晉豫兩省區(qū)、長江中游鄂湘皖贛川渝六省區(qū)、珠江中上游云貴桂三省區(qū)；遠(yuǎn)西部，包括西北蒙新地區(qū)、西南青藏地區(qū)等（見表1）。

在以上11 個(gè)初步劃分的新型跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)上，還要考慮跨省綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)自身的一些共同的特點(diǎn)，如這些經(jīng)濟(jì)區(qū)未來發(fā)展方向的一致性、發(fā)展面臨的共同問題、需要共同建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施以及省區(qū)數(shù)目的適當(dāng)增減調(diào)整等等，對(duì)其作進(jìn)一步調(diào)整和合并：一是在大黃淮海大流域地區(qū)，將中部劃分出來的黃河中游晉豫兩省區(qū)并于華北地區(qū)，形成大華北地區(qū)，以便于黃河中下游綜合治理和統(tǒng)籌華北平原（即黃淮海平原）與周邊山區(qū)的共同治理與發(fā)展；二是在黃河上游地區(qū)和西北地區(qū)，將近西部的黃河上游陜甘寧三省區(qū)并于遠(yuǎn)西部西北地區(qū)的蒙新地區(qū)，形成大西北地區(qū)，以便于統(tǒng)籌解決我國西北地區(qū)嚴(yán)重缺乏生態(tài)用水的問題；三是在長江上中游地區(qū)，將遠(yuǎn)西部西南青藏地區(qū)并于近西部的長江中游渝成兩省區(qū)，形成長江上中游地區(qū)，以便統(tǒng)籌長江上中游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展。由此，最終形成以下八大新型跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)新方案：即東北地區(qū)（遼吉黑三省區(qū)）、大華北地區(qū)（京津冀魯豫晉六省區(qū)）、大西北地區(qū)（陜甘寧蒙新五省區(qū)）、華東長江下游地區(qū)（滬蘇浙三省區(qū)）、華中地區(qū)（鄂湘皖贛四省區(qū)）、東南珠江下游區(qū)（粵閩瓊?cè)^(qū)及港澳臺(tái)）、大西南區(qū)（長江中游川渝和長江黃河源頭的青藏等四省區(qū)）和西南珠江中上游地區(qū)（云貴桂三省區(qū)）。

表1 按“四大板塊”和“四大流域”劃分的八大跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)方案（簡(jiǎn)稱“448”方案）

按照“四大流域”排列，八大跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)新方案為（簡(jiǎn)稱“448”方案）：

一是黑松遼流域地區(qū)：東北地區(qū)（遼吉黑三省區(qū)）；

二是黃淮海流域和新疆地區(qū)：大華北地區(qū)（京津冀魯豫晉六省區(qū)）和大西北地區(qū)（陜甘寧蒙新五省區(qū)）；

三是長江流域、浙江沿海獨(dú)立流域地區(qū)和青藏高原地區(qū)：華東長江下游地區(qū)（滬蘇浙三省區(qū)）、華中地區(qū)（鄂湘皖贛四省區(qū)）和大西南區(qū)（長江中游川渝和長江黃河源頭的青藏等四省區(qū)）；

四是珠江流域和福建沿海獨(dú)立流域地區(qū)：東南珠江下游區(qū)（粵閩瓊?cè)^(qū)及港澳臺(tái)）和西南珠江中上游地區(qū)（云貴桂三省區(qū)）。

進(jìn)一步細(xì)化的宏觀區(qū)域體系新方案，將更好地體現(xiàn)東西向流域經(jīng)濟(jì)對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的塑造和巨大影響，也能更好地反映和更有效地指導(dǎo)未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的大保護(hù)和高效利用的大方向。

二、我國中層中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的頂層設(shè)計(jì)——互聯(lián)互通的中心城市、都市圈和城市群空間市場(chǎng)一體化新格局的形成和構(gòu)建

中層或中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，是指以地（市）域?yàn)榛镜赜騿卧婕暗丶?jí)及以上城市行政區(qū)劃范圍內(nèi)的國土空間資源的利用和保護(hù)，具有一二三產(chǎn)業(yè)相對(duì)齊全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和完整的城鄉(xiāng)區(qū)域類型結(jié)構(gòu)，是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)，體現(xiàn)的是互聯(lián)互通的空間市場(chǎng)一體化新格局的進(jìn)一步優(yōu)化完善。目前，我國中層中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，逐步演變形成了以地級(jí)及以上中心城市為核心、以中心城市和其直接管轄的縣域行政區(qū)組成的都市圈，以及以3 個(gè)及以上都市圈（或地級(jí)行政區(qū)）組成的城市群，構(gòu)成的覆蓋全國國土的、層次分明的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化體系和格局。其中，中心城市、都市圈和城市群又以其人口、面積和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等指標(biāo)劃分為國際性、國家級(jí)、區(qū)域級(jí)等級(jí)別，以反映主次關(guān)系和發(fā)展政策支持重點(diǎn)。未來中層或中尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系和格局進(jìn)一步優(yōu)化的基本思路是：一是努力增加中心城市和都市圈的數(shù)量，構(gòu)建帶動(dòng)能力更強(qiáng)的和覆蓋面更廣的城鄉(xiāng)一體化空間結(jié)構(gòu)體系。目前，我國地級(jí)及以上中心城市只有297座，占我國縣域行政區(qū)劃單位數(shù)僅10%左右。而國土面積與我國相差無幾、人口僅為我國人口四分之一的美國，擁有相當(dāng)于中國地級(jí)市空間區(qū)域的所謂“大小都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”的單位數(shù)多達(dá)592 個(gè)，占其3034 個(gè)縣域行政區(qū)劃單元的20%左右。因此，未來我國地級(jí)及以上中心城市及其組成的都市圈單位數(shù)量至少應(yīng)該增加一倍，達(dá)到600個(gè)左右，占比與美國的20%基本一致，才能起到有效地組織和提升我國遼闊的國土空間全面開發(fā)和保護(hù)的功能和作用。二是通過不斷構(gòu)建新的城市群體系，實(shí)現(xiàn)城市生活方式有效覆蓋整個(gè)國土空間范圍的目標(biāo)。為此要進(jìn)一步增加城市群的數(shù)量并不斷提升其輻射功能和能力。目前，我國已經(jīng)規(guī)劃的各類城市群達(dá)21 個(gè)，國土覆蓋面積還有限。美國相當(dāng)于我國城市群的空間區(qū)域是所謂的“聯(lián)合都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”，大約有175個(gè)，覆蓋美國人口和國土面積為80%左右。未來我國城市群?jiǎn)挝粩?shù)量應(yīng)該進(jìn)一步增加到達(dá)70多個(gè)左右（美國要求2 個(gè)都市統(tǒng)計(jì)區(qū)就可以形成聯(lián)合都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，而我國需要3個(gè)及以上都市圈才能形成城市群，并可分為成熟型、半成熟型、未成熟型三類），爭(zhēng)取做到城市群覆蓋全部國土（美國是按照縣域與中心城市年度人員交往率達(dá)15%的標(biāo)準(zhǔn)納入都市統(tǒng)計(jì)區(qū)和聯(lián)合都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，我國是“市管縣”，并不需要這樣的標(biāo)準(zhǔn)，這有利于城市功能的輻射，可以做到城市群空間全國覆蓋）。

三、我國基層或小尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的頂層設(shè)計(jì)——優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的都市縣和農(nóng)業(yè)縣城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工協(xié)作新體系的形成和發(fā)展（“28”分工協(xié)作新體系）

基層或小尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，是指以縣域?yàn)榛镜赜騿卧?，涉及縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域和村域的國土空間資源利用和保護(hù)，體現(xiàn)的是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城鄉(xiāng)區(qū)域分工合作新格局的全面深化?？h域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工合作的基本地域單元，按照區(qū)域分工合作原理，可分為現(xiàn)代化都市縣和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣兩類。其中，現(xiàn)代化都市縣是指以現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)和以非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級(jí)以上城市所在的縣域，包括首都都市縣（北京中心6 城區(qū)）、直轄市都市縣、省會(huì)都市縣、地級(jí)市都市縣等；現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，指以規(guī)模化家庭農(nóng)場(chǎng)為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域，其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工和制造業(yè)，以及涉農(nóng)輔助性服務(wù)業(yè)為主。在新一輪國土資源空間規(guī)劃中，我國各縣域正在通過“雙評(píng)價(jià)”（即“資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)”和“國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)”）來確定未來發(fā)展的方向。目前，我國基層小尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，已經(jīng)演化為由297 個(gè)地級(jí)及以上城市所在縣域組成的（主要由符合實(shí)體城市性質(zhì)要求的市轄區(qū)組成）、以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的都市縣，和2500多個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣域（包括以農(nóng)業(yè)為主的市轄區(qū)）組成的縣域經(jīng)濟(jì)格局。與美國成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)成為美國縣域經(jīng)濟(jì)格局的最終形態(tài)——即20%的縣域?yàn)橐苑寝r(nóng)產(chǎn)品為原料的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的“大小都市縣”，其余80%均為發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣——相比，還有較大的距離。因此，進(jìn)一步優(yōu)化我國小尺度城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的基本思路是：未來我國也將在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)的條件下，逐步使地級(jí)市單位數(shù)量增加一倍，使其占到縣域單位數(shù)量的20%，其余80%的縣域均以發(fā)展成為現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)縣為目的（簡(jiǎn)稱縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“28”分工協(xié)作新體系），以實(shí)現(xiàn)一個(gè)大國的縣域經(jīng)濟(jì)空間格局頂層設(shè)計(jì)的最終目標(biāo)。