關(guān)于PPP項目管理的思考與建議

汪黎

PPP項目屬于一種公私合營的經(jīng)營項目模式，其在實施過程中往往將實現(xiàn)政府以及社會資本共贏作為主要目標，是一項由政府部門與社會資本共建的長期穩(wěn)定的合作方案。通常情況下，PPP項目涉及的投資金額較大，大都是大型公益項目，項目周期相對較長。相較于其他建設(shè)項目，PPP項目的優(yōu)勢主要在于其是唯一一項能夠在當期未形成預(yù)算就可以實施的項目，局限性則主要是指項目管理單位想要確保項目能夠順利實施，就必須具備較高的管理水平和實力。

PPP項目簡述

PPP項目的全稱為Public-Private Partnership，其主要是指通過政府部門與社會資本之間的合作，推動某些公共設(shè)施建設(shè)項目開展的一種運作模式，這同時也是一種新的項目融資模式。PPP項目最初是于1998年在英國被提出并加以運用，并在20世紀80年代初步引入中國，在各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進行了初步的實施，通過對BOT等運作方式的利用，在我國成功建設(shè)了一批諸如水廠、電廠、市政橋梁以及高速公路等工程。經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，PPP項目在我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中發(fā)揮了十分重要的作用，有效提升了各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。

PPP項目管理的基本模式

一是金字塔型分級管理模式。這類管理模式主要表現(xiàn)為等級劃分較為嚴格、清晰，屬于立體的三角錐結(jié)構(gòu)，其通過多層管理，能夠?qū)崿F(xiàn)對PPP項目開展過程的全面管理，在實際應(yīng)用過程中往往劃分為基層、中級、高級三個層級，這也是企業(yè)傳統(tǒng)管理模式中的一種常見形式。在金字塔中，各層級都具備相對獨立且完善的規(guī)范化管理流程，相關(guān)人員需要按部就班地完成自身負責的各項工作，并在企業(yè)內(nèi)部逐步形成一套“高層決策、中層管理、基層執(zhí)行”的管理方式，確保能夠?qū)PP項目的開展實施全面管理。但同時，這類管理工作模式也存在一定的負面影響，如：受等級觀念影響，部分基層人員出現(xiàn)問題時很難向中層或高層人員進行反饋，導(dǎo)致部分較為新穎的管理理念和創(chuàng)新思路無法得到有效應(yīng)用，而高層管理人員已經(jīng)形成了一套較為完善的管理模式在項目管理過程中缺乏創(chuàng)新。為了改善這一現(xiàn)狀，企業(yè)可以根據(jù)項目的實際開展需要，不斷提升基層人員的工作地位，使其能夠積極提出創(chuàng)新工作思維，并要求中層管理人員為其創(chuàng)造一定的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)各層級人員的工作積極性，促進PPP項目管理工作不斷優(yōu)化和完善。

二是扁平化圓錐形管理模式。這類管理模式最初是由美國較為知名的管理學(xué)家提出的，是一種學(xué)習(xí)型管理模式。相較于金字塔管理模式，這類管理模式更加注重的是減少管理工作的層級劃分，確保各項管理決策能夠在各部門間及時傳遞，實現(xiàn)企業(yè)管理效率的有效提升。在這樣的模式下，項目的管理人員以及基層人員之間不再具有明顯的界限，面對多變的市場經(jīng)濟形勢采取的管理方式也更為靈活，對于傳統(tǒng)管理模式中人員冗雜、效率較低等問題進行了有效解決，實現(xiàn)了PPP項目各項數(shù)據(jù)信息傳遞效率的有效提升，確保項目決策更為科學(xué)。

三是智慧型管理模式。這類管理模式重點突出以人為本的管理理念，在實際實施過程中融合了一定的西方先進管理思維，并結(jié)合我國當前的管理模式，在項目推進過程中將人作為管理工作的重點內(nèi)容，形成了一套智慧型管理組織，對PPP項目開展的全過程進行管理。智慧型管理模式中的“以人為本”主要是指對于管理人員當前的管理思維、技巧、工具以及項目管理過程中的管理組織結(jié)構(gòu)等方面內(nèi)容進行不斷完善和優(yōu)化。PPP項目在實際開展過程中往往會涉及較為復(fù)雜的工作內(nèi)容，而智慧型管理模式的組織結(jié)構(gòu)可以對于各項工作內(nèi)容中存在的問題進行及時發(fā)現(xiàn)，并迅速做出反應(yīng)，進行有效的解決。當項目管理工作存在某一環(huán)節(jié)的紕漏時，智慧型管理模式可以對該項紕漏及時填補，并充分調(diào)動各部門的主觀能動性，為PPP項目管理工作的開展提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

PPP項目管理過程中存在的問題

政府層面

1.未嚴格按照項目合同進行履約

在PPP項目的開展過程中，部分政府部門與項目公司簽訂了合同后，往往未能嚴格按照合同的要求履行，在施工過程中部分施工人員對于合同中作出了明確規(guī)定的內(nèi)容仍然不夠了解，導(dǎo)致項目的實際施工效果與合同約定的效果不一致，在一定程度上損害了政府部門的合法權(quán)益。

2.對績效管理工作缺乏重視

績效管理工作能夠?qū)PP項目的開展起到一定的激勵作用，但當前，政府部門在項目開展過程中，對于績效管理工作仍然缺乏重視，尚未形成完善的績效管理考核體系，且對于考核結(jié)果的應(yīng)用范圍較小，未能將其與獎懲制度相結(jié)合，導(dǎo)致績效考核工作的效果較差。

企業(yè)層面

1.現(xiàn)有的管理方案不夠完善

當前，PPP項目在實際開展過程中涉及的管理內(nèi)容較多，一些項目管理部門在對PPP項目進行實際的管理時未能形成完善、合理的管理方案，現(xiàn)有的管理方案在內(nèi)容上存在設(shè)計較為混亂的現(xiàn)象，且對于各部門的工作完成情況未能形成合理的量化指標，導(dǎo)致其在實際的工作開展過程中往往都僅關(guān)注自身的工作內(nèi)容，未能樹立良好的工作目標和策略，項目管理工作應(yīng)有的效用得不到充分發(fā)揮。

2.存在一定的風(fēng)險

PPP項目在實施過程中可能面臨的風(fēng)險主要有法律變更風(fēng)險、投資風(fēng)險以及融資風(fēng)險三類。法律變更風(fēng)險主要是指受到政府、部門等方面的法律以及制度規(guī)范的影響，PPP項目的開展范圍、合法性、合同協(xié)議以及回報機制等因素發(fā)生了一定的變化而導(dǎo)致項目無法正常開展的風(fēng)險。投資風(fēng)險主要是指PPP項目實際的開展過程中通常會涉及較大金額的投資，若在這一過程中有關(guān)部門未能針對PPP項目的開展設(shè)置合理的投資計劃和方案，對于投入的資金缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致后期的項目存在一定的投資風(fēng)險，項目被迫中止。融資風(fēng)險則主要是指PPP項目受到金融市場政策缺失。融資方法較為單一等問題的影響，在合同規(guī)定的時間內(nèi)很難實現(xiàn)融資的落實而引發(fā)風(fēng)險，如資金籌措存在一定難度等。PPP項目的一項重要的特點就是在招標階段對某社會資本進行選擇后，政府部門應(yīng)當與其先行簽訂特許權(quán)方面的相關(guān)協(xié)議，社會資本憑借該協(xié)議在約定的期限內(nèi)完成融資工作，進而使特許經(jīng)營權(quán)盡快生效。

3.PPP項目的信息化建設(shè)不夠完善

首先，在信息化技術(shù)高速發(fā)展的環(huán)境下，各PPP項目參與單位為了實現(xiàn)自身管理工作的閉環(huán)，都逐步引入了CRM、OA等信息系統(tǒng)對管理工作進行輔助。這雖然在一定程度上提升了各單位整體的信息化水平，但對于項目管理單位信息化平臺的構(gòu)建造成了一定的困難，很難實現(xiàn)信息平臺的統(tǒng)一管理。

其次，未能形成有效的多端融合。隨著社會的不斷發(fā)展，移動設(shè)備逐漸在我國的經(jīng)濟生活中得到了普及，但一些PPP項目的負責人在實際的工作中未能加強對各類移動端設(shè)備的應(yīng)用，對于施工現(xiàn)場人員的實際工作需求缺乏足夠的了解，未能及時配備有關(guān)的移動設(shè)備，導(dǎo)致PPP項目開展過程中的信息互通渠道有限。

最后，缺乏對各項新技術(shù)的應(yīng)用。近年來，隨著各項新興技術(shù)逐步發(fā)展和完善，各企業(yè)也逐步加強了對信息技術(shù)的應(yīng)用。但一些PPP項目在實際開展過程中，由于管理人員對信息技術(shù)缺乏了解，實際的施工過程中仍然采用傳統(tǒng)的管理模式，未能及時引進先進的信息技術(shù)手段，導(dǎo)致項目整體的管理工作水平很難得到有效提升。

PPP項目管理的優(yōu)化措施

政府層面

1.嚴格按照項目合同進行履約

在PPP項目簽訂后，政府部門在履約過程中，應(yīng)當嚴格按照合同約定的內(nèi)容進行項目的開展，有效維護政府部門的合法權(quán)益，幫助政府部門對項目公司的實際情況具備詳細的了解，并實施有效的監(jiān)管，以免陷入“難追責”的困境。

2.加強對績效管理工作的重視

政府部門在PPP項目的開展過程中，應(yīng)當不斷加強對績效管理工作的重視，構(gòu)建科學(xué)的績效管理考核體系，確保其能夠覆蓋至項目開展的各個環(huán)節(jié)。同時，還應(yīng)當加強對績效考核結(jié)果的應(yīng)用，將其與年終的考核相結(jié)合，并設(shè)置一定的獎懲措施，對于較為重要的指標設(shè)置一定的獎勵體系，有效提升PPP項目的開展效果。

企業(yè)層面

1.制定完善的管理方案

一方面，應(yīng)當設(shè)立一定的階段化管理工作方案，將PPP項目的開展劃分為項目開展前期、開展中期以及項目的竣工三個階段，在前期加強對各項合同以及協(xié)議的管理，在中期加強對項目實施過程的管理等。這類管理方式能夠?qū)崿F(xiàn)各項工作職責的明確劃分和落實，當發(fā)現(xiàn)存在不合理的操作問題時，可以有效追責，以免對項目后續(xù)的開展質(zhì)量造成影響。另一方面，應(yīng)當形成一定的量化管理方案。量化管理方案主要是指將項目管理過程中的各項工作內(nèi)容盡可能地按照“數(shù)量化”的形式進行管理，并準確地分配各項管理內(nèi)容和職責，形成科學(xué)的量化指標，有效提高PPP項目的管理質(zhì)量。

2.加強對風(fēng)險的識別

以A企業(yè)為例，其在PPP項目的投標環(huán)節(jié)，通常需要由企業(yè)的法務(wù)部門根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范，制定法律意見書，針對投標過程中存在的各類法律風(fēng)險進行預(yù)測和防范，并委托事務(wù)所的專業(yè)人員，針對某些PPP項目交易過程中過于復(fù)雜的交易流程和模式進行專門風(fēng)險分析，盡可能地降低法律風(fēng)險發(fā)生概率。同時，還應(yīng)當加強對PPP項目各開展階段的管控。在項目識別過程中，應(yīng)當重點分析PPP項目的需求，明確PPP項目的標的、質(zhì)量、合同金額等內(nèi)容。在對PPP項目實施前的準備階段，企業(yè)應(yīng)當對項目的具體情況、風(fēng)險分配、支付方式、合同、監(jiān)管模式等各項工作都加強管理，同時加強對投融資活動的管理，確保PPP項目的開展能夠籌集到充足的資金。

3.加強PPP項目的信息化建設(shè)

首先，應(yīng)當建立一套協(xié)同的工作平臺。PPP項目的管理單位應(yīng)當積極構(gòu)建統(tǒng)一的管理平臺，打破各單位間的信息孤島，在各單位間建立有效的數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)各項數(shù)據(jù)信息的良好互通，提高信息共享水平。統(tǒng)一的信息系統(tǒng)的構(gòu)建，還能夠有效避免各單位數(shù)據(jù)信息的重復(fù)錄入，確保項目的各項數(shù)據(jù)信息能夠具備較高的準確性和完整性，減少數(shù)據(jù)錯誤的發(fā)生，有效提升PPP項目管理工作效率。

其次，加快多端融合。項目管理部門應(yīng)當加強對手機、筆記本電腦等移動設(shè)備的應(yīng)用，充分了解其特性，根據(jù)現(xiàn)場各施工人員的信息化系統(tǒng)的實際使用需求，配備較為完善的移動設(shè)備，并對于不同環(huán)境下的具體應(yīng)用場景進行充分考量。

最后，加強對各項新興技術(shù)的應(yīng)用。項目管理單位想要有效提升自身的管理工作水平，就應(yīng)當不斷加強對各項新技術(shù)的應(yīng)用，了解其實際的適用范圍，根據(jù)不同的項目場景，選擇合適的信息技術(shù)進行引用，有效提升PPP項目的整體管理水平。

綜上所述，隨著PPP項目在我國大量實施，其對于我國社會公共服務(wù)質(zhì)量提升的重要性已經(jīng)得到了初步顯現(xiàn)，但當前，PPP項目管理工作仍然存在一定的問題，嚴重影響了PPP項目在我國全面推進，因此政府部門應(yīng)當積極加強對PPP項目工作的重視，盡快尋求有效的措施，對PPP項目實施過程中存在的問題進行盡快解決，推動PPP項目自身優(yōu)勢充分發(fā)揮，對我國的現(xiàn)代化建設(shè)提供有力支撐。

（作者單位：樅陽縣財政局）