財(cái)政市場(chǎng)、土地資本化與異質(zhì)性城市化

方熠威

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

改革開(kāi)放的40 年，是經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的40 年，也是城市化水平顯著提高的40 年。1978 年到2018 年，我國(guó)的城市化率從17.55%增長(zhǎng)至59.58%，凈增長(zhǎng)42.03%，年平均增長(zhǎng)率1.05%。然而，與其他國(guó)家內(nèi)生性為主的城市化不同，我國(guó)在城市化進(jìn)程中體現(xiàn)出了由內(nèi)外雙重動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的鮮明特點(diǎn)。一方面是來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口自然增長(zhǎng)以及資源轉(zhuǎn)移流動(dòng)等內(nèi)生力量，另一方面則是政府在“經(jīng)營(yíng)城市”等思維指導(dǎo)下的有意助推，甚至可以認(rèn)為這種外生性力量發(fā)揮了主導(dǎo)作用（李強(qiáng)等，2012）。但是，近年來(lái)，我國(guó)的城市化呈現(xiàn)出異質(zhì)性的特點(diǎn)，究其原因，主要來(lái)自于地方政府土地財(cái)政的收入模式及其衍生出的土地資本化現(xiàn)象。

當(dāng)前，學(xué)界一般用“央地財(cái)政分權(quán)+地方政府競(jìng)爭(zhēng)”的分析框架解釋上述現(xiàn)象，認(rèn)為我國(guó)地方政府處在財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等以及相互間競(jìng)爭(zhēng)激烈的處境之中，因此不得不以土地為抓手，開(kāi)啟“以地生財(cái)”的“特殊”生利模式，從而影響到城市化進(jìn)程。本文依托這一框架，并引入雷艷紅（2018）所提出的“財(cái)政市場(chǎng)”分析邏輯，認(rèn)為地方政府利用了市場(chǎng)的思維方式，追求收入產(chǎn)出的效率最大化。地方政府通過(guò)建立融資平臺(tái)和轉(zhuǎn)讓土地以獲得額外收入，彌補(bǔ)事權(quán)行使的財(cái)政差額，有助于擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，實(shí)現(xiàn)城市更新，但究其本質(zhì)是使土地資本化，助長(zhǎng)了地價(jià)房?jī)r(jià)的過(guò)快提高，為人口的自由流動(dòng)加高壁壘，從而導(dǎo)致異質(zhì)性城市化的出現(xiàn)。

為詳細(xì)說(shuō)明上述問(wèn)題，本文安排如下：第一部分，解釋土地財(cái)政的出現(xiàn)過(guò)程，認(rèn)為土地財(cái)政既是中國(guó)式財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)共同作用的產(chǎn)物，也是地方政府在財(cái)政市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交換以滿足收益最大化的重要途徑；第二部分，針對(duì)近年來(lái)炙手可熱的地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)象進(jìn)行評(píng)析，認(rèn)為它是政府在財(cái)政市場(chǎng)上的效率工具，而它的出現(xiàn)加速了土地財(cái)政的本質(zhì)——土地資本化的實(shí)現(xiàn)；第三部分，分析指出在土地資本化的作用下，我國(guó)的城市化出現(xiàn)了異質(zhì)性，引發(fā)了兩組矛盾，生成了三種潛在風(fēng)險(xiǎn)；結(jié)語(yǔ)部分對(duì)全文進(jìn)行簡(jiǎn)單的回顧，并結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)環(huán)境和時(shí)代任務(wù)，提出改變異質(zhì)性城市化發(fā)展模式的緊迫性。

一、土地財(cái)政：中國(guó)式分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)下的財(cái)政市場(chǎng)選擇

（一）土地財(cái)政：高度依賴土地及其相關(guān)收入的財(cái)政模式

關(guān)于土地財(cái)政的討論，最早出現(xiàn)于2002 年，并于2006 年開(kāi)始成為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)（駱祖春，2012），它指的是政府為獲取預(yù)算外收入而圍繞土地進(jìn)行的財(cái)政收支安排，是一種高度依賴土地及其相關(guān)收入的財(cái)政模式（陳志勇、陳莉莉，2010）?，F(xiàn)行的土地制度是這種模式產(chǎn)生的充要條件（李尚蒲、羅必良，2010）。從產(chǎn)權(quán)上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的土地屬于公有制，可進(jìn)一步細(xì)分為城市土地和農(nóng)村土地兩種類型，前者歸國(guó)家所有，后者歸集體所有。使用權(quán)和所有權(quán)的可分離性，創(chuàng)造了尋利空間，為地方政府所俘獲，利用其代表國(guó)家行使土地控制權(quán)的身份，開(kāi)辟了“生財(cái)”路徑。

土地財(cái)政包含土地出讓收入、土地稅費(fèi)收入以及土地融資三種形式（蔣震、邢軍，2011），也正因此，一般對(duì)土地財(cái)政衡量，主要通過(guò)這三種收入占政府財(cái)政總收入的比例來(lái)表現(xiàn)，其中土地出讓金又是主要來(lái)源。截至目前，已有多位學(xué)者（李尚蒲、羅必良，2010；楊園園，2010；駱祖春，2012）運(yùn)用不同的指標(biāo)和量化工具對(duì)我國(guó)的土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)行過(guò)預(yù)算，得出的結(jié)論均顯示：自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，我國(guó)各口徑的土地財(cái)政規(guī)模皆呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)?？梢哉J(rèn)為，土地財(cái)政已經(jīng)成為了我國(guó)地方政府財(cái)政行為中的重要組成部分和收入供給來(lái)源。

事實(shí)上，政府靠土地獲得收入并不是我國(guó)的特殊國(guó)情，世界上多數(shù)國(guó)家均存在類似的現(xiàn)象。但是，我國(guó)地方政府財(cái)政體系中的土地財(cái)政比例之大，較為罕見(jiàn)。究其原因，可歸結(jié)為我國(guó)特殊的財(cái)政分權(quán)模式及地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也體現(xiàn)出財(cái)政市場(chǎng)邏輯支配下的行為特點(diǎn)。

（二）中國(guó)式財(cái)政分權(quán)

關(guān)于中國(guó)的財(cái)政體系及分權(quán)特征，眾多學(xué)者進(jìn)行了大量的研究，比較有代表性的如Qian、Roland（1998）提出的財(cái)政聯(lián)邦主義和預(yù)算軟約束，他們認(rèn)為從廣義上來(lái)說(shuō)中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與世界其他地方的財(cái)政分權(quán)沒(méi)有差別，都指中央政府將財(cái)政控制下放給地方政府，但是中國(guó)的地方政府又控制著大量的地方企業(yè)，且主要承擔(dān)著行政事務(wù)，因而表現(xiàn)出特殊性。周黎安（2017）的“行政發(fā)包制”觀點(diǎn)則認(rèn)為，發(fā)包人和承包人（即中央政府和地方政府）將必然生成一個(gè)隱形契約：承包方在一定程度內(nèi)可以自尋財(cái)路。這也就意味著在正式的財(cái)政分權(quán)分配框架下還隱含著一種非正式的財(cái)政權(quán)力，它給予了地方政府?dāng)U大并留存這部分財(cái)政收入的許可。與高度集中的政治行政權(quán)力體制相比，我國(guó)政府體系內(nèi)的財(cái)政制度呈現(xiàn)著明顯的分權(quán)特點(diǎn)。

事實(shí)上，我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了集權(quán)與分權(quán)間的變化。新中國(guó)剛成立時(shí)，百?gòu)U待興，形成了高度集中、統(tǒng)一管理的財(cái)政體制。在這一安排下，地方政府的財(cái)政自主權(quán)非常小，但新生國(guó)家的建設(shè)得以順利完成。以改革開(kāi)放為標(biāo)志，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了走向分權(quán)的轉(zhuǎn)折。改革開(kāi)放初期，財(cái)政承包制形成了府際間“分灶吃飯”（王瑞民、陶然、劉明興，2016）的格局，地方政府通過(guò)較高的邊際分成改變了財(cái)政權(quán)上的央地配比，獲得了較多的收入控制權(quán)和使用權(quán)。在經(jīng)歷了向地方政府“伸手要錢”的窘境后，中央政府于1994 年推行了以“采用相對(duì)固定的分稅種的辦法來(lái)劃分中央與地方收入”為核心（孫秀林、周飛舟，2013）的分稅制，加強(qiáng)了財(cái)政集權(quán)。來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付和自身的信息優(yōu)勢(shì)使得地方政府的財(cái)政分權(quán)有了改善，但是仍然無(wú)法應(yīng)對(duì)龐大的行政事務(wù)。有學(xué)者就認(rèn)為，我國(guó)的地方政府需要用三成財(cái)權(quán)去行使七成事權(quán)，使其被迫另尋“財(cái)路”。

（三）兩個(gè)層面的地方政府競(jìng)爭(zhēng)

府際關(guān)系的本質(zhì)是利益關(guān)系，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變也意味著權(quán)力分配的變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資源的重要性被無(wú)限放大，成為了各主體競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。它的有限性決定了地區(qū)之間必然存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，特別是在分稅制推行后，地方政府之間就成了“‘兄弟競(jìng)爭(zhēng)’，而不是兩個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的競(jìng)爭(zhēng)”。需要注意的是，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中市場(chǎng)導(dǎo)向化的特征愈發(fā)明顯，但是地方政府絕不是被動(dòng)的參與者（曹正漢等，2011），而是對(duì)資源的開(kāi)發(fā)使用有重大影響作用的積極分子。在以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和利益最大化為目標(biāo)函數(shù)的前提下，地方政府有很強(qiáng)的意愿去挖掘和發(fā)揮可利用的資源，而土地開(kāi)發(fā)的時(shí)效性則給予了地方政府極大的誘惑。

地方政府間另一個(gè)層面的競(jìng)爭(zhēng)則來(lái)自官員，已有眾多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)研究，其中最具代表性的是周黎安（2007，2010，2017）提出的“政治晉升錦標(biāo)賽”，其核心就是描述我國(guó)官員體系內(nèi)部的一種以“GDP”為核心的晉升激勵(lì)模式。雖然近年來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)不能“唯GDP 論”，但是五年規(guī)劃中提出的增長(zhǎng)底線（6.5%）在層層發(fā)包的政治體制下要求著各地方政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬性任務(wù)，其實(shí)質(zhì)相同，只是表現(xiàn)形式由“選拔”變成了“考核”（或“過(guò)關(guān)”）。這種“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的思維支配著地方官員探索提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和城市化水平的路徑，土地財(cái)政似乎仍然是合適的答案。劉佳等（2012）就通過(guò)我國(guó)地市級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)地方政府官員及其任期對(duì)土地財(cái)政具有顯著的影響，且這種影響在中西部地區(qū)更加明顯。

（四）財(cái)政市場(chǎng)邏輯的行為投射

財(cái)政市場(chǎng)觀點(diǎn)由雷艷紅（2018）提出，它立足并分化于公共選擇理論的政治市場(chǎng)概念，認(rèn)為“市場(chǎng)”已經(jīng)突破原有意義上的交換場(chǎng)所，“具有將一切事物納入交易范疇的認(rèn)知力量”，政府與轄區(qū)內(nèi)的納稅人（民眾）之間恰好構(gòu)成了此種關(guān)系。其核心主旨在于，將政府作為組織主體納入以財(cái)政為標(biāo)的的市場(chǎng)分析框架內(nèi)，認(rèn)為政府要實(shí)現(xiàn)“收入—支出—產(chǎn)出”的目標(biāo)—行為鏈條并不容易，必然面臨著同一政治體系內(nèi)的其他主體（甚至還包括企業(yè)）關(guān)于資源和受眾的競(jìng)爭(zhēng)，選擇接受競(jìng)爭(zhēng)就意味著參與并構(gòu)建了“財(cái)政市場(chǎng)”。

囿于實(shí)現(xiàn)“收入供給支出”和競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)的土地財(cái)政行為，是地方政府在財(cái)政市場(chǎng)邏輯支配下的有限理性選擇，是“效率”這一規(guī)范性指導(dǎo)力量對(duì)市場(chǎng)存在主體的影響作用下的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政市場(chǎng)目標(biāo)的行為投射。從邏輯上來(lái)說(shuō)，財(cái)政市場(chǎng)與“中國(guó)式分權(quán)+地方政府競(jìng)爭(zhēng)”的思路是保持一致的，并給予了來(lái)自市場(chǎng)關(guān)系層面的補(bǔ)充。

具體來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政從三個(gè)層面滿足了地方政府的財(cái)政市場(chǎng)邏輯。

1.交易動(dòng)機(jī)。政府是公共生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，是公共事務(wù)管理的行為人，也是公共服務(wù)的供給，因而“必須以穩(wěn)定的收入作為生存發(fā)展的基礎(chǔ)”。同時(shí)，在與上級(jí)政府所構(gòu)成的“委托—代理”關(guān)系中，地方政府作為代理者，又必須履行其所“承包”的行政事務(wù)，維持“穩(wěn)定”且可增長(zhǎng)的財(cái)政收入便成為其在市場(chǎng)中的主要?jiǎng)訖C(jī)。土地作為地方政府可“處置”的資源，對(duì)其的買賣出讓能夠幫助地方政府實(shí)現(xiàn)“主營(yíng)業(yè)務(wù)收入”之外的資金來(lái)源。

2.交易關(guān)系。一般而言，市場(chǎng)的交易雙方為生產(chǎn)者和消費(fèi)者，雷艷紅（2018）認(rèn)為，在財(cái)政市場(chǎng)中，政府是生產(chǎn)者或供給者，納稅人是消費(fèi)者，雙方圍繞公共產(chǎn)品（包括公共資源和公共服務(wù)）實(shí)現(xiàn)交換。而在土地轉(zhuǎn)讓關(guān)系中，其市場(chǎng)化特征更加明顯，政府或其代理人與“購(gòu)買者”（主要是企業(yè)）對(duì)土地開(kāi)發(fā)和使用權(quán)進(jìn)行交割，實(shí)現(xiàn)直接的買賣關(guān)系。

3.交易原則與方式。財(cái)政市場(chǎng)的交易遵循強(qiáng)制原則、協(xié)商原則和競(jìng)爭(zhēng)原則（雷艷紅，2018），其原因在于多主體的競(jìng)爭(zhēng)。交易價(jià)格的敲定一般需要所涉雙方共同協(xié)商，但在土地出讓中，更多實(shí)行的是拍賣（價(jià)高者得）——這一更市場(chǎng)化的交易模式。另一方面，地方政府所主導(dǎo)的土地轉(zhuǎn)讓行為，建立在契約規(guī)則及其制度之上，具有排他性這一重要的市場(chǎng)特征，對(duì)于購(gòu)買者，提供了交易保障；對(duì)于出讓方——地方政府，也提供了實(shí)現(xiàn)利益（公、私兩方面）最大化的可能性。

可以看到的是，土地財(cái)政是地方政府在履職責(zé)任和競(jìng)爭(zhēng)壓力共同作用下的一種基于市場(chǎng)邏輯的行為選擇，其產(chǎn)生機(jī)理是給定條件有限狀態(tài)下的目標(biāo)函數(shù)最大化，呈現(xiàn)出合理性，但是，這一行為模式背離了政府公共性的本質(zhì)，也扭曲了城市擴(kuò)張的正常進(jìn)路，導(dǎo)致了土地的資本化。

二、土地資本化：土地財(cái)政與地方政府融資平臺(tái)共同作用

（一）地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)

地方政府融資平臺(tái)指的是由政府出資建立的以經(jīng)營(yíng)收入、政府財(cái)政為主要資金來(lái)源的企事業(yè)法人，它們獲政府授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理、投資、融資等活動(dòng)（詹向陽(yáng)，2010）。地方政府融資平臺(tái)同樣在“財(cái)政分權(quán)—府際競(jìng)爭(zhēng)—財(cái)政市場(chǎng)”邏輯下生成，雖然有學(xué)者認(rèn)為它屬于地方政府投融資機(jī)制的一種創(chuàng)新，但其實(shí)它的出現(xiàn)最早可以追溯到20 世紀(jì)80 年代末，在分稅制改革后數(shù)量增長(zhǎng)加快，并在2008 年中央政府出臺(tái)四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激政策后實(shí)現(xiàn)了井噴式發(fā)展（梅建明，2011）。正如前文所提到的，地方政府財(cái)、事權(quán)不對(duì)等且又面臨著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，與此同時(shí)，《預(yù)算法》又規(guī)定我國(guó)的政府債券發(fā)行主體僅限于中央政府層級(jí)，地方政府不能夠通過(guò)這一途徑滿實(shí)現(xiàn)財(cái)政市場(chǎng)的目標(biāo)，因此，融資平臺(tái)建設(shè)成了解決這一困境的選擇。還要提及的是，融資平臺(tái)不僅幫助政府取得了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的合理及合法性外殼，還減少了財(cái)政市場(chǎng)中的交易成本，成為了地方政府在財(cái)政市場(chǎng)中的效率工具。

（二）兩種融資手段的相互成就

事實(shí)上，土地財(cái)政和地方政府融資平臺(tái)是地方政府融資的兩種手段，但是二者之間存在著相互影響的關(guān)系。土地財(cái)政的實(shí)現(xiàn)過(guò)程包括了拆遷、征用、儲(chǔ)備、抵押、置押、獲取資金等方面，是土地?fù)Q取資本的過(guò)程（陳永杰，2017），后三個(gè)方面需要地方政府融資平臺(tái)參與其中。

地方政府融資平臺(tái)的主要任務(wù)是為地方政府進(jìn)行融資，是資本運(yùn)作的重要手段。在金融市場(chǎng)上，要想獲得貸款必須用資產(chǎn)進(jìn)行抵押，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，它所擁有的資產(chǎn)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、土地等，其中只有土地可發(fā)生使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更。因此地方政府便將其擁有的土地資源以資本的方式劃撥到融資平臺(tái)公司，后者以此作為質(zhì)押擔(dān)保向銀行進(jìn)行貸款，銀行再根據(jù)質(zhì)押的土地價(jià)值進(jìn)行估價(jià)，然后根據(jù)一定比例提供貸款（洪源、郭平，2012），土地的收益可觀性及地方政府的財(cái)政背書(shū)，使得類似的融資一般較容易實(shí)現(xiàn)。而在這一過(guò)程中，土地價(jià)值估算的高低又決定了地方政府融資平臺(tái)可獲貸款的大小，因此，地方政府又有動(dòng)力推動(dòng)相應(yīng)的地價(jià)的提高。

正如前文提到的，地方政府融資平臺(tái)的資金來(lái)源多為政府財(cái)政支持和基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目運(yùn)行收入。因此對(duì)于它們來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政收入的增加將擴(kuò)大資本供給，也提供了參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的巨大動(dòng)機(jī)，而這其中也必然面臨著土地轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題。可以看到，“融資平臺(tái)—土地轉(zhuǎn)讓—政府收入”已經(jīng)形成了一個(gè)完整的利益鏈條。

（三）政經(jīng)互動(dòng)

以地方政府融資平臺(tái)為代表的政府附屬企業(yè)或政府性較強(qiáng)的企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)，也成為了學(xué)界關(guān)注和研究的焦點(diǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)象，周黎安（2017）提出了一個(gè)“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的分析框架來(lái)進(jìn)行觀察，陳國(guó)權(quán)等（2017）則提出了“政企統(tǒng)合”治理模式來(lái)進(jìn)行概括。這些分析思路和表述（包括財(cái)政市場(chǎng)）雖有不同，但都揭示了這一現(xiàn)象的本質(zhì)，即政治和經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)（或結(jié)合）。地方政府融資平臺(tái)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，其目的是實(shí)現(xiàn)政府的意志，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，可以通過(guò)其市場(chǎng)化的企業(yè)邏輯，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化——這一財(cái)政市場(chǎng)的主要目標(biāo)。在土地“招拍掛”制度下，通過(guò)融資平臺(tái)公司來(lái)運(yùn)作土地的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和轉(zhuǎn)讓，一方面可以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化從而實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政收入的最大化，另一方面也可以使得這一行為過(guò)程更專業(yè)化。因此，本文認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)參與土地財(cái)政的實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)是用市場(chǎng)化的邏輯外殼和運(yùn)行方式來(lái)實(shí)現(xiàn)地方政府政治目的的一種互動(dòng)整合。

三、異質(zhì)性城市化及其衍生問(wèn)題

（一）“經(jīng)營(yíng)城市”背景下的土地財(cái)政

我國(guó)的城市化進(jìn)程具有顯著的政府主導(dǎo)的特點(diǎn)（李強(qiáng)等，2012），可以理解為政府在很大程度上影響甚至決定著所管轄地區(qū)的城市化水平。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，城市化水平同GDP 一樣是一個(gè)硬性且顯著的考核指標(biāo)。以往地方政府多主張推行“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”“經(jīng)營(yíng)土地”等策略，但隨著中央要求和發(fā)展環(huán)境的變化，“經(jīng)營(yíng)城市”成為了地方政府新的思維，它是一種將地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、招商引資和土地財(cái)政綜合起來(lái)的發(fā)展模式（周黎安，2017），可以視為對(duì)之前經(jīng)驗(yàn)策略的整合和補(bǔ)充，土地在其中發(fā)揮的作用仍然十分重要。

“經(jīng)營(yíng)城市”的主要目的是提高城市化的水平和質(zhì)量。當(dāng)前，我國(guó)大部分地區(qū)的城市化都進(jìn)入了“納瑟姆”曲線中的快速發(fā)展區(qū)間（30%-70%），也形成了對(duì)大量投資的迫切需求，主要是來(lái)自于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和公用事業(yè)。我國(guó)地方政府留存的財(cái)政收入中，有一大部分屬于“吃飯財(cái)政”，而剩余部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足此類項(xiàng)目的需要，這也與前文提及的“財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等”保持一致。因此，地方政府選擇通過(guò)融資平臺(tái)和出讓土地來(lái)增加可投入使用的資金。而作為城市化質(zhì)量提升的重要途徑，城市更新是空間的更新，也即土地的更新，其本質(zhì)是使土地的用途發(fā)生變化。例如舊城改造中，將會(huì)面臨著大量的拆遷、改擴(kuò)建等工程，將使得土地使用權(quán)再次“易主”。地方政府通過(guò)土地出讓、抵押、更新獲得資金，再用于城市的建設(shè)（例如基礎(chǔ)設(shè)施）既帶動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和官員的政績(jī)，也推高了土地價(jià)格，為后續(xù)類似的融資操作打下基礎(chǔ)（鄭思齊，2014）。

（二）土地財(cái)政導(dǎo)致的兩組矛盾

財(cái)政市場(chǎng)邏輯指導(dǎo)下的土地財(cái)政伴隨著地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作，形成了具有異質(zhì)性的城市化模式。這種城市發(fā)展模式由政府掌控，表現(xiàn)出極強(qiáng)的“機(jī)會(huì)主義”特點(diǎn)（郭亮，2017），從而形成了兩組尖銳的矛盾。

1.土地的城市化與人口的城市化之間的矛盾。

土地財(cái)政的核心原理是地方政府憑借其權(quán)威身份，從民眾手中低價(jià)收地，再通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行高價(jià)賣地（駱祖春，2012），而融資平臺(tái)的參與則實(shí)現(xiàn)了這一過(guò)程中地方政府收益的“帕累托改進(jìn)”。無(wú)論是城市邊界的擴(kuò)張還是城市內(nèi)部的更新，實(shí)際上都提高了空間維度上的城市化水平，可被稱為土地的城市化。但是，在給定房地產(chǎn)價(jià)格與土地財(cái)政“榮辱與共”關(guān)系（周黎安，2017）的前提下，市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)土地價(jià)值的最大化將必然推高地價(jià)、房?jī)r(jià)，這為仍然實(shí)行著戶籍制度的我國(guó)人口城市化增加了壁壘。趙燕菁（2014）就認(rèn)為，土地的城市化沒(méi)有帶來(lái)人口的城市化，這就引發(fā)了城市的“豪宅閑置”和農(nóng)村的農(nóng)民工依然在城鄉(xiāng)間流動(dòng)。也正因?yàn)檫@組矛盾的存在，使得我國(guó)的城市化進(jìn)程不可避免地面臨著“虛高”的指責(zé)。

2.代際利益間的矛盾。

土地財(cái)政的本質(zhì)是土地融資，而土地融資的本質(zhì)則是將附著在土地之上的當(dāng)期及遠(yuǎn)期價(jià)值提前貼現(xiàn)。地方政府通過(guò)土地財(cái)政滿足了自己的財(cái)政市場(chǎng)需求，也提升了土地城市化水平，但是對(duì)于任何地方、任何城市來(lái)說(shuō)，土地都是有限的。在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的思維支配下，地方政府及其官員容易出現(xiàn)短視效應(yīng)，即打破土地在城市化進(jìn)程中的價(jià)值釋放規(guī)律，力求在其任期內(nèi)充分實(shí)現(xiàn)，而不顧該地長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益。唐在富（2012）用“土地財(cái)政幻覺(jué)”來(lái)描繪這一現(xiàn)象，認(rèn)為政府有巨大的財(cái)稅激勵(lì)去加速土地開(kāi)發(fā)利用，而會(huì)忽視大量的隱形成本。在“耕地紅線”不可動(dòng)搖的條件下，“無(wú)地可賣”的局面不僅會(huì)到來(lái)，而且會(huì)提前到來(lái)。

（三）城市化中的潛在風(fēng)險(xiǎn)

土地資本化導(dǎo)致了異質(zhì)性城市化的出現(xiàn)，既包含著物質(zhì)門檻的提高，也包括潛在的風(fēng)險(xiǎn)增加。本文認(rèn)為，圍繞著上述兩個(gè)矛盾，異質(zhì)性城市化模式積累了金融、社會(huì)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府通過(guò)土地的資本化增加預(yù)算外收入，雖然有助于其拉動(dòng)地區(qū)內(nèi)投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（杜雪君、黃忠華、吳次芳，2009），但是土地出讓使得“不動(dòng)產(chǎn)動(dòng)產(chǎn)化”，從而提升了對(duì)政策和環(huán)境的敏感性，而土地抵押貸款和融資平臺(tái)發(fā)行的“城投債”等則產(chǎn)生了大量的負(fù)債和低效率（陸銘，2019），這些最終都將轉(zhuǎn)移到地方政府身上，使得地方政府潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)上升，也無(wú)形中增加了其財(cái)政壓力。另外，土地財(cái)政和融資平臺(tái)又?jǐn)D占了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸資源，扭曲了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)（蔣震、邢軍，2011），從而助推了房地產(chǎn)等市場(chǎng)的泡沫化。

正如前文所說(shuō)，土地財(cái)政影響下的城市空間擴(kuò)張給人口的城市化增加了壁壘。但其實(shí)，城市是人類社會(huì)的特有產(chǎn)物，城市化本質(zhì)就是人的城市化。當(dāng)因土地財(cái)政推高的房?jī)r(jià)使得越來(lái)越多的需求者被阻擋在城市之外，必然會(huì)引發(fā)民眾與政府的矛盾。土地財(cái)政和融資平臺(tái)的建設(shè)都體現(xiàn)了地方政府對(duì)城市經(jīng)濟(jì)功能的過(guò)度關(guān)注，這也說(shuō)明了在財(cái)政市場(chǎng)內(nèi)有限資源配給的偏向，從而反映出對(duì)公共服務(wù)均等化和質(zhì)量的提高缺少相應(yīng)的重視（周黎安，2017）。城市雖然也是經(jīng)濟(jì)的集聚，但城市的發(fā)展必須充分滿足居民的需要，如果單一地追求城市經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，而忽視其他方面的跟進(jìn)，將會(huì)使得城市發(fā)展畸形化。

政府原本應(yīng)該是公共利益的守護(hù)者和服務(wù)者，但是在土地財(cái)政的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，政府在市場(chǎng)中的角色卻發(fā)生了扭曲。融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)雖然緩解或隱藏了這一問(wèn)題，但它其實(shí)是政府參與市場(chǎng)行為的轉(zhuǎn)換中介，仍由政府操控，幫助其實(shí)現(xiàn)意志。事實(shí)上，土地財(cái)政使得政府成為了謀取土地買賣差價(jià)的生意人，這將喪失其權(quán)威和公信力（華生，2014）。而通過(guò)融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)土地資本化的操作模式，表面上符合市場(chǎng)的規(guī)范，但其遵循的邏輯是權(quán)力與信用的轉(zhuǎn)換（陳永杰，2017），將政治權(quán)力和市場(chǎng)手段結(jié)合，必將生成潛在的廉政風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

土地財(cái)政及其相關(guān)衍生現(xiàn)象一直是社會(huì)各界關(guān)注和熱議的焦點(diǎn)。事實(shí)上，土地財(cái)政在很大程度上釋放了城市發(fā)展的空間，促進(jìn)了我國(guó)城市化進(jìn)程（趙燕菁，2014），也幫助地方政府實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。我國(guó)是政治權(quán)力高度集中的單一制國(guó)家，土地財(cái)政則是在我國(guó)地方政府財(cái)、事權(quán)不匹配，同時(shí)又面臨著府際間競(jìng)爭(zhēng)的情況下出現(xiàn)的，它可以視作是地方政府在財(cái)政市場(chǎng)中的一種理性選擇。但是，由土地財(cái)政所引發(fā)的土地資本化現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致土地城市化與人口城市化形成沖突，土地的有限性又會(huì)使得代際間的利益發(fā)生矛盾，生成潛在的風(fēng)險(xiǎn)。中央所提出的“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，是各級(jí)政府的發(fā)展思維和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的標(biāo)尺。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期，地方政府要更有緊迫感去正視和調(diào)整土地財(cái)政這一“特殊”的“生財(cái)”現(xiàn)象。具體可通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作土地管理基金，健全科學(xué)的土地儲(chǔ)備制度，整理整合房產(chǎn)租稅費(fèi)，完善融資平臺(tái)監(jiān)督體系機(jī)制等舉措，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化更科學(xué)、更高質(zhì)量的發(fā)展。