省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分?jǐn)?shù)量經(jīng)濟(jì)分析

任立宏 付戰(zhàn)峰 李新龍 郭明杰 劉自勝 崔 潮

（焦作市財(cái)政局，河南 焦作454003）

1.省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題的提出

財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的職責(zé)和任務(wù)；支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。 我國(guó)政府事權(quán)劃分一般根據(jù)外部性原則、信息處理復(fù)雜性原則和激勵(lì)相容原則“三原則”來進(jìn)行。

我國(guó)政府層級(jí)劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)層次， 各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)劃分存在縱橫重疊，在支出責(zé)任劃分上難以準(zhǔn)確厘定。 中央政策的頂層設(shè)計(jì)基本思路是合理劃分中央和地方的支出責(zé)任，按照“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央和地方支出責(zé)任及承擔(dān)方式。 省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，在堅(jiān)持“財(cái)政事權(quán)中央決定”原則的前提下，需要確定如何進(jìn)行定量問題。

2.省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的數(shù)量經(jīng)濟(jì)分析

省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，通過收集整理政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù)， 并使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）進(jìn)行數(shù)量經(jīng)濟(jì)分析，以在省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任中實(shí)現(xiàn)量化應(yīng)用。

2.1 數(shù)量經(jīng)濟(jì)模型的引入

DEA 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法是當(dāng)前效率測(cè)度中應(yīng)用最廣泛的方法，是一種以相對(duì)效率概念為基礎(chǔ)的多投入多產(chǎn)出分析方法，適用于多輸入多輸出的有效性綜合評(píng)價(jià)問題，在處理多輸入多輸出的有效性評(píng)價(jià)方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。 利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)對(duì)財(cái)政支出效率評(píng)估，通過選取對(duì)應(yīng)的投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)，科學(xué)、合理地測(cè)算當(dāng)?shù)刎?cái)政資金支出效率的高低，從而給出合理的建議。 具體使用其中規(guī)模報(bào)酬可變的BCC 模型。 BCC 模型的效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為：（1）當(dāng)θ=1，Si-=Sr+=0 時(shí)，決策單元為DEA 有效， 意味著投入和產(chǎn)出達(dá)到了最優(yōu)；（2）當(dāng)θ=1，Si-和Sr+不全為0 時(shí)， 決策單元為DEA 弱有效。 具體分為：Si-=0，Sr+≠0 時(shí)，意味著可以減少部分投入而保持產(chǎn)出不變；Si-≠0，Sr+=0 時(shí)，意味著可以在原有投入的基礎(chǔ)上增加產(chǎn)出；（3） 當(dāng)θ＜1 時(shí)，則決策單元為DEA 無效。

2.2 省與市（縣）財(cái)政支出效率的評(píng)價(jià)

對(duì)于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的效應(yīng)評(píng)估，通過借鑒評(píng)價(jià)財(cái)政支出效率的方法進(jìn)行分析。 效率評(píng)價(jià)的基本思路是衡量單位投入所產(chǎn)生的效益， 通過界定相應(yīng)資源的投入和各種效益的產(chǎn)出，經(jīng)過綜合比較進(jìn)而最終分析其投入產(chǎn)出的技術(shù)效率。 利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法中的BCC 模型，以產(chǎn)出為導(dǎo)向， 從靜態(tài)角度來分析河南省18 地市的財(cái)政支出效率問題。 并以此為依據(jù)，對(duì)當(dāng)前的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行分析。

選用數(shù)據(jù)為2017 年相關(guān)財(cái)政數(shù)據(jù)。 使用的軟件為Deap 2.1。 為了使原始數(shù)據(jù)滿足數(shù)據(jù)包絡(luò)分析時(shí)的要求， 對(duì)所有原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，即用該項(xiàng)數(shù)據(jù)除以對(duì)應(yīng)的均值。 僅以教育為例，通過實(shí)證分析，來評(píng)估在不同的公共支出方面，各級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分情況的好壞。

受教育權(quán)是每個(gè)公民最基本的權(quán)力之一。 同時(shí)，教育具有很強(qiáng)的正外部性，政府在教育方面的支出對(duì)于當(dāng)?shù)厝瞬诺呐囵B(yǎng)、事業(yè)的發(fā)展具有非常重要、長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。本文選取“小學(xué)、初中、高中教師數(shù)量”、“小學(xué)、初中、高中在校生人數(shù)”作為產(chǎn)出指標(biāo)，選取“小學(xué)、初中、高中教育支出”作為投入指標(biāo)。 其中，“小學(xué)、初中、高中教育支出”是將小學(xué)、初中、高中教育支出進(jìn)行加總得到的。 此外， 由于河南省高等教育與職業(yè)教育分布不均衡，因此在計(jì)算分析時(shí)并沒有選取關(guān)于職業(yè)教育與高等教育的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表1 為河南省18 座城市“小學(xué)、初中、高中教師數(shù)量”、“小學(xué)、初中、高中在校生人數(shù)”和“小學(xué)、初中、高中教育支出”的原始數(shù)據(jù)。

表1 教育方面原始數(shù)據(jù)

根據(jù)表1 可以看出，在不同城市之間，無論是教師數(shù)量、 在校生數(shù)量還是教育支出方面，不同地市間的差距還是比較大的。 教師數(shù)量與在校生人數(shù)間的差異， 主要原因是不同城市之間，常住人口有著較大的差距：如在校生人數(shù)最多的南陽市 （其小學(xué)、 初中、 高中在校生人數(shù)接近168萬），在2017 年的常駐人口為1005 萬，為當(dāng)年最多的城市。 而教師人數(shù)最多的周口市，其在2017年的常住人口為876 萬，位居當(dāng)年第三位。

而在對(duì)教育的投入上，一方面與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝跀?shù)量有關(guān)，但更重要的原因在于當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的多少，或者說與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的聯(lián)系。 如：鄭州市作為河南省的省會(huì)城市，盡管其教師人數(shù)與在校生人數(shù)位列全省第三位，然而教育支出則位居榜首。

表2 為數(shù)據(jù)包分析后的結(jié)果。

表2 各地市教育方面效率值

根據(jù)表2 可以看出， 河南省18 座城市在教育方面的財(cái)政支出綜合效率偏低， 均值僅為0.375。 其中， 綜合效率高于均值的只有5 座城市，按效率從高到低分別為：濮陽市、南陽市、焦作市、周口市和許昌市。 而綜合效率低于均值的則有15 座城市，按效率從高到低分別為：駐馬店市、漯河市、新鄉(xiāng)市、濟(jì)源市、安陽市、平頂山市、開封市、洛陽市、鄭州市、信陽市、商丘市、三門峽市和鶴壁市。

以2017 年數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行測(cè)算， 可以看出濮陽市在教育方面的財(cái)政支出效率是最好的，達(dá)到了DEA 有效。 而鶴壁市的綜合效率為最低，僅為0.135。

在使用BCC 模型在進(jìn)行數(shù)據(jù)包絡(luò)分析時(shí)，軟件會(huì)幫助我們把測(cè)算得到的綜合效率進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率與規(guī)模效率。 通過對(duì)結(jié)果的進(jìn)一步拆分，可以幫助我們更好的了解到財(cái)政支出在教育方面的具體情況。

由表2 可知，在純技術(shù)效率方面，河南省18座城市的均值為0.688。 其中，高于均值的共有9座城市，按照效率從高至低依次為：濮陽市、南陽市、周口市、濟(jì)源市、鄭州市、駐馬店市、商丘市、許昌市和洛陽市。 特別是濮陽市、南陽市、周口市與濟(jì)源市4 座城市， 在2017 年教育方面的財(cái)政支出在純技術(shù)效率方面均達(dá)到了1， 說明這4 座城市財(cái)政資金投向合理， 能夠有效提高當(dāng)?shù)匦W(xué)、初中、高中教育的在校生師生數(shù)量。

在規(guī)模效率方面，通過表2 可以發(fā)現(xiàn)，河南省共有10 座城市的規(guī)模效率高于平均水平，由高到低分別為：濮陽市、漯河市、焦作市、三門峽市、平頂山市、鶴壁市、開封市、安陽市、許昌市和新鄉(xiāng)市。 而規(guī)模效率低于均值的共有8 座城市，其效率值由高到低分別為：南陽市、駐馬店市、洛陽市、周口市、信陽市、濟(jì)源市、商丘市和鄭州市?？傮w而言，河南省各地市財(cái)政在教育方面支出的規(guī)模效率與技術(shù)效率相比表現(xiàn)較好。

2.3 財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的效應(yīng)評(píng)估

在教育方面，絕大多數(shù)教育事項(xiàng)都是由省財(cái)政與市縣財(cái)政按照一定比例分擔(dān)的。 在表3 中可以看到，義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障與普通高中教育國(guó)家助學(xué)金兩項(xiàng)教育方面的財(cái)政支出與第二部分的實(shí)證研究所選取的數(shù)據(jù)較為吻合，將其在省與市縣間財(cái)政支出的分擔(dān)比例進(jìn)行匯總，具體如表3 所示。

表3 部分教育事項(xiàng)省與市縣支出責(zé)任分擔(dān)比例

根據(jù)表11 可以發(fā)現(xiàn)，在教育方面，除了鄭州市與濟(jì)源市是 “省財(cái)政承擔(dān)40%， 市財(cái)政承擔(dān)60%”以外，其余各地市多是省財(cái)政與市縣財(cái)政各一半或省財(cái)政承擔(dān)更多的責(zé)任。

將18 個(gè)城市按照省財(cái)政承擔(dān)的比例， 分成不同的3 組。 其中，省財(cái)政承擔(dān)比例為60%的組別，其綜合效率平均值為0.44；而省財(cái)政承擔(dān)比例為50%與40%的組別，其綜合效率平均值降為0.32。 因此，可以認(rèn)為：教育方面財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的上移，可以提高財(cái)政資金的支出效率。

3.省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的建議

省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分要探索利用數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、辦法和路徑，進(jìn)行試驗(yàn)和完善。

3.1 省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分?jǐn)?shù)字化

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)海量信息的大環(huán)境中， 大數(shù)據(jù)收集、處理的規(guī)模和能力日新月異，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)已成為新的增長(zhǎng)模式。 梳理政府間關(guān)系，解決省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題， 應(yīng)將政府支出責(zé)任的劃分?jǐn)?shù)字化，運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，把公平與效率能夠很好的用數(shù)字表現(xiàn)和計(jì)量出來。

3.2 應(yīng)用數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)模型進(jìn)行財(cái)政支出責(zé)任劃分

在財(cái)政支出責(zé)任中引入數(shù)量經(jīng)濟(jì)模型加以數(shù)理分析，以正確的模型支撐正確的結(jié)論。 財(cái)政需要將模型研究與對(duì)策研究相結(jié)合，發(fā)展和運(yùn)用財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)模型和數(shù)據(jù)處理技術(shù)， 對(duì)省與市（縣） 支出責(zé)任問題進(jìn)行定性分析與定量分析相結(jié)合、 理論研究與對(duì)策研究相結(jié)合的深入探討，以尋找財(cái)政支出責(zé)任劃分的可行路徑。

3.3 使用數(shù)據(jù)因素法分析解決省與市（縣）財(cái)政事權(quán)現(xiàn)實(shí)問題

隨著省與市（縣）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的逐步劃清，轉(zhuǎn)移支付制度變革的主體任務(wù)，就是依據(jù)各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)，根據(jù)支出責(zé)任大小，通過上下級(jí)財(cái)力測(cè)算，科學(xué)合理配置財(cái)政資源，做到各級(jí)政府特別是基層政府“有錢辦事”，在基本財(cái)力得到保障的前提下更好去辦事。 要通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)測(cè)算，運(yùn)用政府大數(shù)據(jù)支撐財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，加大上一級(jí)財(cái)政投入，在政府之間通過縱向或橫向轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)行公平合理的負(fù)擔(dān)，以努力改善基本公共服務(wù)條件。