干部異地交流的結(jié)構(gòu)性變化及其政治分析
——以省級(jí)地方黨委常委會(huì)為例

沈士光

（中共上海市委黨校 公共管理教研部，上海200233）

中共十八大以來，干部異地交流呈現(xiàn)出層次高、數(shù)量多、地域跨度大的特點(diǎn)。 省級(jí)地方黨委常委會(huì)組成人員共約370 人，其中異地交流人數(shù)多達(dá)241 人。①①本文所有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均來自中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)、中國(guó)政要數(shù)據(jù)庫(kù)、人民網(wǎng)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)網(wǎng)、百度等網(wǎng)站。 下同。既有中央部委交流到地方的，也有地方與地方之間互相交流的；既有東部沿海向中西部地區(qū)的交流，也有中西部地區(qū)向東部沿海的交流。 總的來說，在省級(jí)黨委常委會(huì)組成人員中呈現(xiàn)出“異地”與“本地”之間的結(jié)構(gòu)性變化。 這種結(jié)構(gòu)性變化不僅能夠堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)全黨增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，而且能夠改善黨內(nèi)政治生態(tài)，對(duì)于合理配置高級(jí)干部人才隊(duì)伍、提高干部素質(zhì)、提高省級(jí)地方黨委的執(zhí)政能力具有極大裨益。

一、加大異地交流力度，省級(jí)地方黨委常委會(huì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化

實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部交流任職制度是促進(jìn)干部健康成長(zhǎng)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。 總體而言，干部交流任職有利于人才資源的合理分布，符合領(lǐng)導(dǎo)人才的成長(zhǎng)規(guī)律，有利于干部隊(duì)伍“五湖四海”格局的形成和領(lǐng)導(dǎo)干部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及有利于干部避開復(fù)雜的人際關(guān)系［1］。 盡管《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定要推進(jìn)“地區(qū)之間”的干部交流，但是由于省級(jí)之間屬于“異地”，當(dāng)干部從一個(gè)熟悉的工作環(huán)境、生活環(huán)境到全新陌生的環(huán)境中，需要熟悉和適應(yīng)工作環(huán)境所需的時(shí)間、負(fù)擔(dān)與家庭兩地生活所需的成本以及跨越“舒適區(qū)”在陌生環(huán)境下能夠保持倫理道德的操守和“慎獨(dú)”等，異地交流就成為不少人爭(zhēng)議的話題。 有人認(rèn)為它存在著“容易導(dǎo)致短期工作效率降低，不利于工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，不利于專業(yè)型領(lǐng)導(dǎo)人才的培養(yǎng)，交流干部工作生活成本增加”［2］等問題。 因此，長(zhǎng)期以來，無論組織部門還是干部個(gè)人均存在著不言自明的難題，對(duì)于異地交流制度總是處于“欲說還休”的境地，存在著推動(dòng)力度不大、計(jì)劃性不強(qiáng)、應(yīng)付性等深度影響制度推動(dòng)的障礙。 然而，中共十八大后，領(lǐng)導(dǎo)干部異地交流呈突然發(fā)力和加速之勢(shì)，尤其是省級(jí)地方黨委常委會(huì)組成人員的交流力度呈現(xiàn)出極強(qiáng)的態(tài)勢(shì)并持續(xù)至今，使得“異地”和“本地”干部在常委會(huì)構(gòu)成上出現(xiàn)了顯著的結(jié)構(gòu)性變化。

（一）省委書記和省長(zhǎng)絕大多數(shù)異地交流任職

省委書記和省長(zhǎng)，是由本地人擔(dān)任還是由“外來人”擔(dān)任，歷來爭(zhēng)議頗多。 中共十八大以來的八年間，省委書記和省長(zhǎng)異地交流的力度之大歷史少有。 據(jù)最新統(tǒng)計(jì)（截至2020 年1 月），除三省區(qū)外，其他省市區(qū)的黨委書記均屬異地交流干部。 在省長(zhǎng)中，除4 位未曾離開本省任職外，其他省市長(zhǎng)均屬異地交流干部。 根據(jù)人民網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)，2015 年，有13 省份調(diào)整“一把手”。 2016 年，有20 個(gè)省級(jí)政府更換“一把手”，其中橫向交流的有5 位，垂直交流的有3 位，合計(jì)占比達(dá)40%。這種現(xiàn)象在中共十八大之前是極為罕見的。

有學(xué)者2007 年統(tǒng)計(jì)，在1978—2005 年的27年間，共發(fā)生了49 次省委書記、省長(zhǎng)交流，平均每年每2 人次都不到［3］。 在以往地方黨委常委會(huì)的成員構(gòu)成中，本地干部占多數(shù)，這種本著“來自哪里，去往哪里”的理念是基于領(lǐng)導(dǎo)干部“鄉(xiāng)情”觀念，在“家鄉(xiāng)”任職能夠更加帶有感情，也更有動(dòng)力。 這種考量不能說沒有道理，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代環(huán)境和條件下，領(lǐng)導(dǎo)干部投身革命和建設(shè)，出生入死，只有報(bào)答家鄉(xiāng)的情懷，沒有狹隘的家鄉(xiāng)觀念，也沒有利用裙帶關(guān)系為自己謀取私利的雜念，更不會(huì)結(jié)黨營(yíng)私，圖謀形成和擴(kuò)大地方政治勢(shì)力。換言之，是用本地干部抑或異地干部，多從調(diào)動(dòng)干部的積極因素而不是消極因素上進(jìn)行考量。 然而，隨著改革開放的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)干部的思想發(fā)生著深刻變化，尤其是主要負(fù)責(zé)干部長(zhǎng)期在一地工作，難免會(huì)陷入盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系中，甚至有尾大不掉之勢(shì)。 中共十八大之前，極少數(shù)居心不良者，逐漸形成地方政治勢(shì)力和派系，如“山西會(huì)”、“石油系”等，這些情況引起中央的高度重視和警惕。 盡管中共十八大之前，省級(jí)黨委常委會(huì)組成人員已經(jīng)不是“清一色”的本地干部，但是本地干部在常委會(huì)中仍然占有絕對(duì)的主導(dǎo)，尤其是黨政“一把手”出身于本地的干部仍然是多數(shù)。而中共十八大以后，地方黨委常委會(huì)組成人員“異地”與“本地”的比例，發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。

（二）大多數(shù)省委常委異地任職

在黨章和黨內(nèi)法規(guī)中，省級(jí)地方黨委常委會(huì)由哪些職務(wù)組成并沒有具體明確的規(guī)定。 總的來說，改革開放以來，常委會(huì)規(guī)模相對(duì)縮小，進(jìn)入常委會(huì)的職務(wù)也在變化。 如經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展初期，政府副職進(jìn)入常委會(huì)的人數(shù)比較多；在社會(huì)矛盾沖突比較明顯的時(shí)期，總工會(huì)主席、公安局（廳）長(zhǎng)擔(dān)任常委會(huì)成員；而目前擔(dān)任常委的統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)曾經(jīng)未進(jìn)入常委會(huì)，在2001 年中央提出“加強(qiáng)地方統(tǒng)戰(zhàn)工作，條件合適的情況下，統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)由本級(jí)黨委常委擔(dān)任”要求后，省級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)就成為常委會(huì)組成人員。 也就是說，省級(jí)地方黨委常委會(huì)組成人員是與時(shí)俱進(jìn)、不斷變化的。

2015 年12 月修訂印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第二章第八條只規(guī)定了“常委會(huì)委員配備，由上級(jí)黨委根據(jù)工作需要，按照有利于貫徹執(zhí)行民主集中制、提高議事決策水平的原則決定”。 自2004 年10 月，中共十六屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”要求以及減少地方黨委副書記為2 人（簡(jiǎn)稱“減副”）之后，省級(jí)地方黨委常委會(huì)組成人員基本上由書記、省長(zhǎng)、專職副書記、紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、常務(wù)副省長(zhǎng)、省會(huì)城市書記、秘書長(zhǎng)、省軍區(qū)司令員、副省級(jí)城市或地級(jí)書記組成。

中共十八大以來，省級(jí)地方黨委常委會(huì)成員的異地交流是全方位的，東中西部深度交融。 根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第二章第八條規(guī)定：“常委會(huì)委員名額，省級(jí)為11 至13 人，市、縣兩級(jí)為9 至11 人，個(gè)別地方需要適當(dāng)增減的，由黨中央決定或者省級(jí)黨委根據(jù)中央精神審批?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，除了河北省、西藏自治區(qū)黨委常委會(huì)成員14 人外，其余均在11 ～13 人之間。 異地交流干部約占七至八成比例，甚至九成以上，如海南省委和遼寧省委，常委共有13 人，長(zhǎng)期在本省工作的僅1 人；重慶市委12 位常委中，僅3 位是長(zhǎng)期在本地工作，8 位是異地交流干部（軍隊(duì)常委不計(jì)入內(nèi)）。 較為普遍的是長(zhǎng)期在本省工作的干部約4 人，最多的西藏自治區(qū)常委14 人中有6人，1 人是在十八大之前異地交流；黑龍江省委共有13 位常委，有5 位常委長(zhǎng)期在本省工作。 中共十八大以來，現(xiàn)任省級(jí)地方黨委常委會(huì)組成人員中，異地交流人數(shù)共達(dá)241 人。

（三）中央部委交流到省級(jí)地方黨委的干部呈專業(yè)化特征

中央部委領(lǐng)導(dǎo)干部到省級(jí)地方進(jìn)行交流在過去一個(gè)時(shí)期也是常見的做法，一方面，熟悉地方工作，增加從政歷練；地方的領(lǐng)導(dǎo)干部也可以從中央部委學(xué)到專業(yè)知識(shí)，增加有益的經(jīng)驗(yàn)；另一方面，中央部委的工作經(jīng)驗(yàn)為地方發(fā)展繁榮中的溝通協(xié)調(diào)等工作提供更為順暢的渠道。 一般來說，從中央部委到地方交流，再?gòu)牡胤缴险{(diào)中央，體現(xiàn)了增強(qiáng)環(huán)境適應(yīng)性、積累地方經(jīng)驗(yàn)、提高工作能力的組織意圖。 中共十八大以來，除極個(gè)別省委外，其他省市區(qū)的地方黨委常委會(huì)成員中均有中央部委的交流干部，多達(dá)58 人，每個(gè)省（市、區(qū)）黨委常委會(huì)中少則1 人，多則4 人，最多達(dá)5 人。 根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，有的中央部委交流干部在短期內(nèi)已經(jīng)有2 次異地交流的經(jīng)歷。

中共十八大以來，中央部委領(lǐng)導(dǎo)干部交流到地方黨委主要呈現(xiàn)出顯著的專業(yè)化特征，包括三個(gè)方面的專業(yè)化：一是新興經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化。 比如多位工業(yè)和信息化部的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任地方黨委常委對(duì)地方新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)形成很大的益處。 二是意識(shí)形態(tài)專業(yè)化。 比如長(zhǎng)期在中央宣傳部門任職的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任省級(jí)常委的宣傳部長(zhǎng)，對(duì)指導(dǎo)地方意識(shí)形態(tài)是有很大好處的。 三是法律專業(yè)化。 十八大以來，中紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院等政法系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部交流到地方擔(dān)任常委，他們具有很高的法律素養(yǎng)、法治思維、豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)和把握政策的能力，對(duì)地方黨委提高法治能力和反腐敗力度具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的益處。

二、省級(jí)地方黨委常委會(huì)干部異地交流結(jié)構(gòu)性變化的政治分析

中共十八大以來，省級(jí)地方黨委常委會(huì)干部異地交流的結(jié)構(gòu)性變化體現(xiàn)了新時(shí)代以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面從嚴(yán)治黨在黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”隊(duì)伍上的戰(zhàn)略布局和政治安排。 一方面，通過異地交流形式使常委會(huì)干部呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化而在短時(shí)期內(nèi)達(dá)到加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)省級(jí)黨委會(huì)干部的“四個(gè)意識(shí)”、“四個(gè)自信”和“兩個(gè)維護(hù)”，并盡快改進(jìn)地方政治生態(tài)。 習(xí)近平總書記非常重視地方政治生態(tài)，他指出：“有的地方政治生態(tài)是非常庸俗的。如果形成一些派系勢(shì)力，就拉你入伙，不入伙就打掉你，所以很難清流。 在這樣的地方工作，既要堅(jiān)持原則、出淤泥而不染，有蓮花精神，也要有足夠的智慧，要能對(duì)付。 如果同流合污，最后終究會(huì)淘汰?！保?］另一方面，通過加大省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部異地交流的力度，轉(zhuǎn)變干部任職觀念，將異地交流任職從所謂的“異態(tài)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)”，為黨的干部隊(duì)伍新老交替進(jìn)行中長(zhǎng)期的謀劃布局。

（一）省級(jí)地方黨委常委會(huì)結(jié)構(gòu)性變化有利于全面從嚴(yán)治黨

全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵和核心是從嚴(yán)治理黨的干部隊(duì)伍，尤其是黨的高級(jí)干部。 習(xí)近平總書記指出：“好干部是管出來的。”這個(gè)“管”不僅包括制定各種規(guī)范性文件規(guī)范黨的干部的行為規(guī)范和公務(wù)活動(dòng)，也包括加大干部異地交流力度，而加大干部異地交流力度的“管”，在當(dāng)下是通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來促進(jìn)和達(dá)成的。 如果異地交流干部的力度不大，即他們?cè)诔Ｎ瘯?huì)中的人數(shù)僅為極少數(shù)，那么對(duì)組織的變化并不能起到多大的促進(jìn)效果。 但是當(dāng)常委會(huì)中異地交流人數(shù)達(dá)到一半以上，情況就不一樣了，結(jié)構(gòu)性變化促進(jìn)了組織氛圍的變化。

首先，黨委書記的異地交流身份為結(jié)構(gòu)性變化起到重要的基礎(chǔ)性作用。 十八大以來，除了兩個(gè)省區(qū)的省委書記外，其他省級(jí)黨委書記均是在十八大后擔(dān)任這一職務(wù)的，且均屬于異地交流干部。 黨委書記在黨委常委會(huì)中負(fù)有主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，具有舉足輕重的作用。 現(xiàn)任省級(jí)地方黨委書記對(duì)十八大以來黨在全面從嚴(yán)治黨要求上有深刻的領(lǐng)悟，堅(jiān)定擁護(hù)以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，堅(jiān)決維護(hù)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)地方黨員干部增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，能夠把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局各方面，嚴(yán)格執(zhí)行向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度，確保令行禁止。 他們自身會(huì)帶頭正確貫徹執(zhí)行民主集中制，在批評(píng)和自我批評(píng)、清正廉潔等方面都能夠嚴(yán)格要求，率先垂范。

其次，省級(jí)地方黨委常委會(huì)成員中，組織部長(zhǎng)、政法委書記、紀(jì)委書記這三個(gè)職務(wù)的異地交流率達(dá)百分之百。 從這三個(gè)職務(wù)交流干部本身來說，他們或在中央相關(guān)部門工作，有長(zhǎng)期從事相關(guān)工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，或從事工作的本身與利益關(guān)連不大，清廉度比較高。 這三個(gè)職務(wù)的異地交流對(duì)反腐敗，對(duì)治理地方裙帶關(guān)系、圈子文化，以及嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩方面的制度優(yōu)勢(shì)是十分明顯的。 已經(jīng)有學(xué)者對(duì)干部異地交流與獨(dú)立性的關(guān)系進(jìn)行研究，研究表明：異地交流的紀(jì)委書記具有更高的獨(dú)立性，“甚至在某種情況下異地交流的紀(jì)委書記擔(dān)負(fù)著突破本地關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任”［5］105。 “地方紀(jì)委書記的異地任職與反腐敗努力程度呈正相關(guān)，不論平行交流還是垂直交流的紀(jì)委書記，都會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)卣锤瘮∨Τ潭鹊奶岣?，?duì)腐敗進(jìn)行更為嚴(yán)厲的打擊?！保?］106“擴(kuò)大干部交流制度的實(shí)施范圍，將紀(jì)委書記職位的異地交流進(jìn)行制度推廣，有助于增進(jìn)地方政府反腐敗政策的制定與執(zhí)行?！保?］106全新的常委會(huì)組成結(jié)構(gòu)，意味著構(gòu)成了全新的政治氛圍和形成較好的政治環(huán)境，對(duì)加強(qiáng)互相監(jiān)督、涵養(yǎng)良好的地方政治生態(tài)起到良好的促進(jìn)作用。

最后，異地交流有利于沖破利益關(guān)系給職務(wù)作為帶來的束縛。 常委會(huì)組成人員中，有部分人員長(zhǎng)期在一?。ㄊ袇^(qū)）任職，他們的異地交流實(shí)際上開辟了在事業(yè)上繼續(xù)大有作為的一片天地。 中國(guó)長(zhǎng)期以來都是熟人社會(huì)，這也是中國(guó)歷史上較早將回避交流作為官員為官基本制度的重要原因。 成文于東漢時(shí)期的《三互法》規(guī)定：本地人不得為本地長(zhǎng)官，婚姻之家不得相互監(jiān)臨，有血緣關(guān)系或者婚姻親屬關(guān)系的人不得在同一部門或者地區(qū)為官，旨在防止“州郡相阿”所結(jié)成的關(guān)系網(wǎng)，消除官吏因“人情比周”而導(dǎo)致綱紀(jì)紊亂。中共十八大以來，全面從嚴(yán)治黨不僅從反腐敗的角度，而且從腐敗成因的視角加以考量，這樣真正起到治本的效果。 我們研究表明：省級(jí)黨委常委中絕大多數(shù)在一方任職多年，他們擔(dān)任多個(gè)地級(jí)市的市長(zhǎng)、市委書記，以及省廳主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，異地交流對(duì)他們來說，無疑是人際關(guān)系上一次“解放”。

（二）省級(jí)地方黨委常委會(huì)結(jié)構(gòu)性變化有利于地方全面發(fā)展

異地交流任職使干部在多種環(huán)境和崗位經(jīng)受鍛煉，增長(zhǎng)才干。 國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨中央對(duì)地方官員的治理主要采取兩種方式：一種是顯性治理，即用可度量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行考核，另一種是隱性治理，即用包括異地交流任職在內(nèi)的手段進(jìn)行治理［6］。 十八大以來加大了省級(jí)地方黨委常委會(huì)成員的異地交流力度是顯性治理和隱性治理的結(jié)合，從政治學(xué)視角分析，可稱之為“綜合治理”。 這種“綜合治理”的目標(biāo)是達(dá)到執(zhí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政所需要的執(zhí)政效能，因此通過異地交流達(dá)成地方黨委常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)性變化有利于地方全面發(fā)展。

首先，省委書記的省長(zhǎng)經(jīng)歷使得干部從“單務(wù)型”成為“多務(wù)型”領(lǐng)導(dǎo)人才。 十八大以來，各級(jí)黨政干部的職務(wù)變動(dòng)呈現(xiàn)出黨政復(fù)合變動(dòng)態(tài)勢(shì)，也就是說，無論是黨委書記還是政府首長(zhǎng)，他們都需要經(jīng)歷另外一個(gè)崗位的歷練。 經(jīng)過分析研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)任地方黨委書記有一個(gè)共同性任職軌跡，即在任地方黨委書記前，先經(jīng)過異地交流成為政府省長(zhǎng)，然后再轉(zhuǎn)任為省委書記。 現(xiàn)任各省市區(qū)地方黨委書記，除山東省、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)外，其余都曾擔(dān)任過省（市）長(zhǎng)。

省委書記曾經(jīng)擔(dān)任過政府省長(zhǎng)的經(jīng)歷使得干部成為“多務(wù)型”領(lǐng)導(dǎo)人才，要比僅僅擔(dān)任黨務(wù)職務(wù)或者政府職務(wù)的“單務(wù)型”具有更多的優(yōu)勢(shì)。一方面，在成為黨委書記后，也熟悉政府工作，不僅從黨務(wù)角度看問題，而且也能從政府的角度看問題；另一方面，從政府領(lǐng)導(dǎo)成為黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)在任職時(shí)間上相對(duì)比較長(zhǎng)，大多數(shù)的省委書記是從省長(zhǎng)升任為黨委書記，還將極大有利于地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，克服客觀上由異地交流造成的制度困境。 曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期，干部異地交流產(chǎn)生了一個(gè)“人離政息”的后果，即“主導(dǎo)創(chuàng)新的地方領(lǐng)導(dǎo)人被調(diào)往他處而導(dǎo)致創(chuàng)新偃旗息鼓”，這是“中國(guó)地方政府創(chuàng)新面臨的最為突出的問題”［7］。

其次，全方位的異地交流有利于消除“地域干部”觀念，體現(xiàn)了公正公平的干部政策，也有助于“五湖四?！备刹扛窬值男纬伞?為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，尤其是為了推進(jìn)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，從20 世紀(jì)90 年代起，省級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的異地交流呈現(xiàn)出東部向中西部流動(dòng)的特點(diǎn)。 這樣的異地交流的確有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于調(diào)動(dòng)異地交流干部的積極性，體現(xiàn)了中國(guó)政治體制的優(yōu)越性，這個(gè)特點(diǎn)現(xiàn)在仍在持續(xù)。 1990 年，中共中央曾發(fā)文提出“尤其要注意從經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)交流一部分領(lǐng)導(dǎo)干部到經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)任職”。 這是發(fā)揮東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的優(yōu)勢(shì)。 事實(shí)上，這一時(shí)期的干部異地交流起到了積極作用。 學(xué)者的研究也支持了這一結(jié)論：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的官員交流到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)任職會(huì)顯著推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［8］。

但是需要注意的是，東部沿海干部在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的觀念和才干有優(yōu)勢(shì)，與東部沿海先發(fā)優(yōu)勢(shì)、資源稟賦等有密切關(guān)聯(lián)。 認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)是要表明：東部沿海干部在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的觀念和才干并不意味著他們各方面的素質(zhì)和才干都優(yōu)于中西部干部。 如果認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，將會(huì)僅由于經(jīng)濟(jì)原因而“褒東貶西”，對(duì)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的干部稱贊有加，而對(duì)中西部地區(qū)干部則認(rèn)為是“觀念落后”、“素質(zhì)不高”，那么勢(shì)必會(huì)造成東部沿海干部到中西部“任職”，且將提高晉升的預(yù)期，而中西部干部到東部沿海異地交流僅是“掛職”，這樣“出身論”的干部政策必然有失于公平公正。 在2007 年，正當(dāng)東部沿海干部異地交流如火如荼之時(shí)，有兩位著名學(xué)者的研究均發(fā)現(xiàn)：官員的異地交流對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極影響在東部要大于中西部；個(gè)人的作用歸根結(jié)底是以一定的社會(huì)條件為轉(zhuǎn)移的［9］。

異地為官是中國(guó)傳統(tǒng)政治普遍而傳承的做法，歷史延續(xù)性的制度選擇和治官策略內(nèi)在地表現(xiàn)了歷史的政治共識(shí)。 從消極意義上說，是區(qū)隔本地官員之間、上下左右可能形成的與朝廷相悖的地方政治勢(shì)力，區(qū)隔由本地鄉(xiāng)情織成的利益紐帶，防止權(quán)力腐敗。 從積極意義上說，促進(jìn)不同區(qū)域官員之間的互相交融，促進(jìn)不同區(qū)域的習(xí)俗文化交流，提高社會(huì)文明程度，如韓愈僅在廣東潮州任職半年，卻在歷史上留下了不朽的業(yè)績(jī)。 中國(guó)共產(chǎn)黨在革命時(shí)期，黨員為著共同的政治信仰投身到革命中來，其意想不到的結(jié)果是形成了一支“五湖四?！备窬值母刹筷?duì)伍，正是“五湖四?！钡年?duì)伍成為革命的骨干力量和取得勝利的保證。 從這個(gè)意義上說，中國(guó)共產(chǎn)黨人的理想信念已經(jīng)極大地超越了中國(guó)傳統(tǒng)政治異地為官的政治價(jià)值。 中共十八大以來，干部異地交流制度在省部級(jí)層面所展現(xiàn)的統(tǒng)籌性力度前所未有，中組部在地市級(jí)層面重點(diǎn)部署，截至2020 年1 月，本輪干部交流已涉及24 個(gè)省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，這一戰(zhàn)略性的部署和政治安排將對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的未來執(zhí)政產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的意義。

三、進(jìn)一步優(yōu)化省級(jí)地方黨委常委會(huì)的對(duì)策建議

在對(duì)省級(jí)地方黨委常委會(huì)組成人員異地交流情況進(jìn)行研究分析的過程中，有兩個(gè)問題值得密切關(guān)注：一是省級(jí)黨委常委的年齡結(jié)構(gòu)。 它不是一個(gè)新問題，實(shí)際上涉及干部職業(yè)生涯中履職經(jīng)歷的科學(xué)合理安排。 二是省級(jí)黨委常委會(huì)組成結(jié)構(gòu)。 它是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的問題，不僅需要干部管理部門還需要干部自身的努力。 本文試著從兩個(gè)方面提出對(duì)策建議。

（一）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，科學(xué)合理安排干部的從政履職經(jīng)歷

研究發(fā)現(xiàn)，本屆省級(jí)地方黨委的省委書記除了兩位出生于1960 年和1962 年外，其余均為20世紀(jì)50 年代出生，平均年齡約63 歲。 也就是說，按照現(xiàn)行的制度規(guī)定，再過2 年，絕大多數(shù)的省委書記將從現(xiàn)職中退下來。 省長(zhǎng)大多出生于20 世紀(jì)60 年代初期，年齡最大的出生于1953 年，最小的出生于1964 年，平均年齡約57 歲。 常委大多出生于1962 年前后，出生于1965 年的21 人、1966—1969 年的36 人、1970 年的2 人、1971 年1人。 從現(xiàn)在看，省級(jí)地方黨委常委年齡結(jié)構(gòu)在總體上是合理的，到下次換屆時(shí)，一批省長(zhǎng)將擔(dān)任省委書記。 但也不難看出，1970 年初的常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)偏少，缺少合理領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)應(yīng)有的“梯度”。

這的確不是一個(gè)新問題。 改革開放以來，我們黨在干部新老交替方面一直做著極大的努力，保證了黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、后繼有人。 毋庸諱言的是，干部新老交替受著許多方面的制約和考驗(yàn)，一個(gè)干部從成長(zhǎng)到成熟要經(jīng)受諸多條件的要求與限制，比如干部本人的學(xué)歷要求、政治要求、崗位要求、基層經(jīng)驗(yàn)要求、年齡要求、領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)要求等等，很多領(lǐng)導(dǎo)干部感嘆真正干事業(yè)的時(shí)間沒有幾年。 然而，我們也發(fā)現(xiàn)，如果組織部門對(duì)干部履職經(jīng)歷管理更為“精細(xì)化”的話，有些領(lǐng)導(dǎo)干部在有限的職業(yè)生涯中可以為黨和人民事業(yè)作出更多的貢獻(xiàn)。 研究表明，地方黨委常委會(huì)組成人員在任職履歷中存在著“松”“緊”不一的情況，這種“松”“緊”不一會(huì)使有些領(lǐng)導(dǎo)干部在精力最充沛的時(shí)期時(shí)間過于“浪費(fèi)”，而在最需要熟悉、提升職務(wù)內(nèi)涵的時(shí)期又顯得時(shí)間不夠。 比如，較為普遍的現(xiàn)象是，省級(jí)黨委常委們?cè)诰旨?jí)任職上任職履歷過“松”，有的領(lǐng)導(dǎo)干部在局級(jí)崗位上時(shí)間過長(zhǎng)，歷練過多，而在副部級(jí)到部級(jí)崗位上時(shí)間又相對(duì)過“緊”，2 ～3 年內(nèi)職務(wù)調(diào)動(dòng)頻繁，尚未熟悉新的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)又被調(diào)往異地。 因此，應(yīng)該促使領(lǐng)導(dǎo)干部在擔(dān)任省級(jí)黨委常委這段經(jīng)歷成為“黃金時(shí)段”。 筆者認(rèn)為，作為干部管理的組織部門應(yīng)開發(fā)和利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，科學(xué)合理管控干部任職經(jīng)歷中的各個(gè)時(shí)間段，包括科學(xué)合理地安排干部異地交流的時(shí)間段。 另外，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，真正落實(shí)不唯年齡使用干部。 對(duì)素質(zhì)高、能力強(qiáng)、敢擔(dān)當(dāng)、廉潔自律和群眾認(rèn)同高的領(lǐng)導(dǎo)干部，充分利用其退休前的“最后黃金段”；甚至可以對(duì)個(gè)別表現(xiàn)特別突出的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)過一定的制度程序安排，適當(dāng)延長(zhǎng)2 ～3 年的任職時(shí)間，比如先由中組部牽頭，成立考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)，延長(zhǎng)職務(wù)的任職期間，每年都要進(jìn)行嚴(yán)格考核，進(jìn)行地方公示，可以極大地激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（二）與時(shí)俱進(jìn)，優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)

目前常委會(huì)組成人員一般在12 人左右，從部門分配上說黨務(wù)部門包括書記、副書記、政法委書記、紀(jì)委書記（監(jiān)察委主任）、組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)等8 人，政府黨組約3 人，另外1 人為省軍區(qū)負(fù)責(zé)人。 這樣的常委會(huì)組成經(jīng)過了黨在執(zhí)政過程中的時(shí)代檢驗(yàn)，是與時(shí)俱進(jìn)的，基本體現(xiàn)和能夠達(dá)到黨在地方實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)所代表的黨內(nèi)構(gòu)成。 但是2020 年暴發(fā)的給國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人民生命健康安全造成嚴(yán)重而巨大影響的“新冠肺炎疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件”給我們提出了新的問題，即地方黨委常委會(huì)是國(guó)家治理體制在地方的關(guān)鍵性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其治理能力現(xiàn)代化也必然包括防止防控突發(fā)性的嚴(yán)重影響人民生命安全的治理能力。 正如2020 年2月3 日中央政治局常委會(huì)指出的：“這次疫情是對(duì)國(guó)家治理體系和能力的一次大考?！边@種治理能力不是也不能僅靠一兩個(gè)人，而要依靠組織體制作為保障。

研究中我們發(fā)現(xiàn)，在目前省級(jí)地方黨委常委會(huì)組成人員中，出身于醫(yī)學(xué)專業(yè)背景的地方黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人是非常奇缺的，在370 多位省級(jí)黨委常委中，具有醫(yī)學(xué)專業(yè)背景的僅2 人，即使是政府組成人員中，調(diào)查發(fā)現(xiàn)也只有內(nèi)蒙古、重慶、云南3 省市區(qū)的副職具有醫(yī)學(xué)專業(yè)背景。 也就是說，在全國(guó)31 個(gè)省市區(qū)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，僅5 位具有醫(yī)學(xué)專業(yè)背景。 這表明，大多數(shù)分管衛(wèi)健委的常委和政府行政首長(zhǎng)并不熟悉醫(yī)療衛(wèi)生健康基本常識(shí)和要求，帶來的一個(gè)后果就是很難避免一旦發(fā)生疫情會(huì)出現(xiàn)“一問三不知”的現(xiàn)象。 “新型冠狀病毒肺炎”疫情發(fā)生后，黨中央將醫(yī)學(xué)專業(yè)背景的、國(guó)家衛(wèi)健委副主任王賀勝同志任命為湖北省黨委常委也是一個(gè)很好的案例。 筆者建議將分管醫(yī)療事業(yè)的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人增選為地方各級(jí)黨委常委會(huì)的成員。 地方黨委常委會(huì)是全面領(lǐng)導(dǎo)地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化各方面的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，增加分管醫(yī)療事業(yè)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任黨委常委。 一方面，可以在平時(shí)就將衛(wèi)生健康納入常委會(huì)議事日程中，一旦發(fā)現(xiàn)疫情苗頭第一時(shí)間上常委會(huì)進(jìn)行決策決斷，不至于延誤疫情使其蔓延；另一方，在疫情爆發(fā)之時(shí)能夠及時(shí)制定有效的應(yīng)對(duì)措施，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，集中力量、調(diào)動(dòng)各種資源，進(jìn)行及時(shí)有效的防控。

由此，值得進(jìn)一步指出的是，領(lǐng)導(dǎo)干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)和履職經(jīng)歷均表明，在省級(jí)黨委常委會(huì)組成人員中，我們并不缺少懂得經(jīng)濟(jì)、具有豐富的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理能力的領(lǐng)導(dǎo)干部，這是極其寶貴的，是改革開放四十年來我們黨取得卓越執(zhí)政成效的見證。 然而略顯不足、急需加強(qiáng)的是在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)后社會(huì)成長(zhǎng)和發(fā)展所需要的，包括法治、教育、醫(yī)療、文化在內(nèi)的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部。 對(duì)于“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，也需要不斷增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)，自覺地進(jìn)行知識(shí)更新。 唯有這樣才能更好地適應(yīng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的目標(biāo)和要求。