改革開放以來(lái)中國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的政治與立法實(shí)踐

趙 成

（渤海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 錦州121013）

建設(shè)生態(tài)文明作為解決中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的必由之路，是當(dāng)前中國(guó)“五位一體”總體布局戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和美麗中國(guó)建設(shè)的應(yīng)有之義。 要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)，關(guān)鍵在制度建設(shè)，特別是法律制度建設(shè)。 正如習(xí)近平所指出的：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。 只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”［1］可見，在法治建設(shè)中，立法制度建設(shè)又是重中之重。 為此，從中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的理論認(rèn)識(shí)與實(shí)踐解決的維度去梳理中國(guó)環(huán)境保護(hù)理念、政策及其法律制度建設(shè)的歷史發(fā)展，對(duì)于把握中國(guó)生態(tài)政治和法律制度建設(shè)的重要性及其形成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯，構(gòu)建和完善符合新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求的政治法律體系都具有重要意義。

一、20 世紀(jì)90 年代初之前環(huán)境保護(hù)的政治和立法制度建設(shè)（1992 年之前）

改革開放之前，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還相對(duì)落后，對(duì)資源環(huán)境的壓力還比較小，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題還不突出且對(duì)資源環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)還不完整和清晰，因而這一時(shí)期的資源環(huán)境保護(hù)僅僅局限在對(duì)自然資源保護(hù)特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)要素的保護(hù)上。 然而，以1972 年中國(guó)參加首屆聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)為契機(jī)，中國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性，并提出了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”［2］的“32 字方針”，環(huán)保問(wèn)題開始進(jìn)入中國(guó)政治議程。 1973 年8 月，在第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議中， 審議通過(guò)了中國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，同年12 月又頒布了中國(guó)第一個(gè)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，從而為中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1978 年3 月，在新憲法的制定中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念首次入憲，從而開啟了新時(shí)期中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)。 1978 年12 月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的報(bào)告中首次提出了生態(tài)環(huán)境制度的法制化建設(shè)思想。 他指出“應(yīng)該集中力量制定……草原法、環(huán)境保護(hù)法……”［3］在其思想指導(dǎo)下，依據(jù)1978 年憲法，1979 年9 月13 日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)原則通過(guò)并頒布了中國(guó)第一部環(huán)保法即《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，從而開啟了我國(guó)環(huán)保工作的法制化進(jìn)程。

1981 年2 月，為貫徹執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》［4］。 1982 年12 月，為全面撥亂反正、適應(yīng)改革開放社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新需要，中國(guó)制定了新的憲法。 在此次新憲法制定中，不僅延續(xù)和強(qiáng)化了1978 年憲法中的環(huán)保理念，而且明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境、污染防治、珍貴動(dòng)植物的保護(hù)以及對(duì)自然資源的合理利用等相關(guān)內(nèi)容。 1983 年12 月，在第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，首次明確提出了環(huán)境保護(hù)是中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，并制定了中國(guó)環(huán)保工作的“三同步”“三統(tǒng)一”的戰(zhàn)略方針，提出了預(yù)防為主防治結(jié)合、誰(shuí)污染誰(shuí)治理和強(qiáng)化環(huán)境管理的三大政策；1984 年在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》中重申了這一基本國(guó)策［5］，由此確立了環(huán)境保護(hù)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。

至此，環(huán)境保護(hù)具有了與實(shí)行計(jì)劃生育相同的基本國(guó)策地位。 然而，與計(jì)劃生育基本國(guó)策的嚴(yán)格執(zhí)行不同，環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策由于缺乏相關(guān)的法律體系支撐以及有效的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加之20 世紀(jì)80 年代是中國(guó)改革開放的最初階段，從中央到地方人們關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題并非環(huán)境保護(hù)而是經(jīng)濟(jì)改革；同時(shí)，隨著中國(guó)改革開放的不斷深化及工業(yè)化過(guò)程中大量高能耗、高污染、低效率的技術(shù)和企業(yè)的引進(jìn)和建立，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也開始出現(xiàn)并呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)；而作為基本國(guó)策的環(huán)境保護(hù)并沒(méi)有在實(shí)際工作中得到有效執(zhí)行，環(huán)境惡化的趨勢(shì)并未得到有效遏制。 為此，1989 年4 月，在第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院針對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，進(jìn)一步提出了深化環(huán)境監(jiān)管、加強(qiáng)制度建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。而隨著1989 年12 月《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，為貫徹執(zhí)行環(huán)保法，解決逐步惡化的生態(tài)環(huán)境污染和破壞，1990 年12 月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，以指導(dǎo)實(shí)際的環(huán)保管理工作。 由此，也逐步形成了這一時(shí)期的國(guó)家環(huán)保理念和方針政策，并且體現(xiàn)在這一時(shí)期一系列的黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)中。

與此同時(shí)，從1978 年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》的實(shí)施到1989 年《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，中國(guó)的環(huán)境立法步伐也在加快，相關(guān)環(huán)境保護(hù)的各種專門的基礎(chǔ)性法律也相繼出臺(tái)。 如：1982 年頒布海洋環(huán)境保護(hù)法，1984 年頒布水污染防治法和森林法，1985 年頒布草原法，1986 年頒布漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法和土地管理法（到1988 年又進(jìn)行了修訂），1987 年頒布大氣污染防治法，1988 年頒布水法和野生動(dòng)物保護(hù)法，1991 年頒布水土保持法等。 這些法律的出臺(tái)，可以說(shuō)填補(bǔ)了中國(guó)法律體系的空白，為中國(guó)環(huán)保法律體系的形成起到了奠基性的作用。

可見，20 世紀(jì)90 年代之前的中國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，呈現(xiàn)出了從理念到政治（行政）管理再到立法的發(fā)展特點(diǎn)。 從環(huán)保理念的發(fā)展看，已經(jīng)從傳統(tǒng)的“植樹造林”“綠化荒山”的理念發(fā)展到從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上去認(rèn)識(shí)環(huán)保工作，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際環(huán)保理念相統(tǒng)一。 從環(huán)境管理的發(fā)展看，中國(guó)的社會(huì)主義政治體制決定了任何理念要變成現(xiàn)實(shí)，就必須在國(guó)家政治層面引起重視并以行政管理的方式才有可能實(shí)現(xiàn)，確立環(huán)保的基本國(guó)策就是其集中體現(xiàn)。 從立法的發(fā)展看，體現(xiàn)為從無(wú)到有的過(guò)程，其相關(guān)立法不僅是在政府的直接推動(dòng)下進(jìn)行的，而且也為政府管理提供了法律支撐。 當(dāng)然，隨著改革開放的不斷深化，中國(guó)正在進(jìn)入一個(gè)快速變動(dòng)和發(fā)展的新時(shí)期，因此，相關(guān)立法的實(shí)效性和穩(wěn)定性也受到了挑戰(zhàn)，導(dǎo)致很多相關(guān)法律只有不斷修訂才能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求。 總之，中國(guó)的環(huán)保事業(yè)從一開始就是一種自上而下并由政府主導(dǎo)（領(lǐng)導(dǎo)）的事業(yè)，這與大多數(shù)西方國(guó)家自下而上的環(huán)保行為不同，這種“自上而下”的環(huán)保優(yōu)勢(shì)就在于立法快、環(huán)境管理有力，但劣勢(shì)是缺乏廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，因而無(wú)論是環(huán)保理念還是環(huán)保法律的遵守和執(zhí)行，都需要通過(guò)長(zhǎng)期的宣傳教育而深入人心，才能使其得到真正的遵守和執(zhí)行，這也是中國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題一直以來(lái)都呈現(xiàn)不斷惡化而沒(méi)有得到有效遏制的重要原因之一。

二、20 世紀(jì)90 年代初到21 世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展的政治和立法制度建設(shè)（1992—2002 年）

1992 年10 月，隨著中共十四大召開及其所確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，中國(guó)的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。 市場(chǎng)機(jī)制的引入，大大激發(fā)了人們的經(jīng)濟(jì)熱情，而生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也開始凸顯，并引起人們的廣泛關(guān)注。 特別是1992 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的召開，并首次提出可持續(xù)發(fā)展理念。會(huì)上通過(guò)了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《2l 世紀(jì)議程》等重要文件，開放簽署了《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》，充分反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)全球資源環(huán)境和保護(hù)的普遍關(guān)注，開啟了環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的國(guó)際合作，直接推動(dòng)著中國(guó)資源環(huán)境保護(hù)事業(yè)從理念轉(zhuǎn)變到實(shí)踐的發(fā)展。 中國(guó)的環(huán)保制度建設(shè)也開始由“環(huán)境保護(hù)”階段向“可持續(xù)發(fā)展”階段推進(jìn)。

為落實(shí)《2l 世紀(jì)議程》的國(guó)際承諾，1993 年3月中國(guó)率先制訂了《中國(guó)21 世紀(jì)議程——中國(guó)21 世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，成為世界上第一個(gè)回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的國(guó)家。 正如鄒家華所指出的：“我國(guó)率先制訂了《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》，提出了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境、資源相互協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。 我們一定要繼續(xù)堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策?！保?］1000-1001可見，可持續(xù)發(fā)展理念已開始成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)理念，而環(huán)境保護(hù)也成為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架中重要內(nèi)容。 正如江澤民所指出的：“在現(xiàn)代化建設(shè)中，必須把實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為一個(gè)重大戰(zhàn)略。 要把控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境放到重要位置，使人口增長(zhǎng)與社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”［6］1463-1464

1996 年7 月，在第四次全國(guó)環(huán)境會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵是保護(hù)環(huán)境，為此，制定了《污染物排放總量控制計(jì)劃》和《中國(guó)跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》，環(huán)境保護(hù)開始被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，到2002 年1 月第五次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，將貫徹落實(shí)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》作為會(huì)議主題，這就使環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。

1997 年9 月，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略被寫入中共十五大報(bào)告中，為此，國(guó)務(wù)院于1998 年11 月發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，2000 年12 月發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》；到2002 年11 月，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在中共十六大報(bào)告中上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。 同時(shí)，在中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，直接關(guān)系現(xiàn)代化建設(shè)的成敗和中華民族的復(fù)興”［7］，進(jìn)而提出了“努力開創(chuàng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”［8］的新思路。 這就為十六大之后從文明發(fā)展的高度看待和解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、提出生態(tài)文明建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

這一時(shí)期，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的要求以及中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的新變化，不斷完善中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系建設(shè)，1994 年3 月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作綱要（1993—1998）》。 同時(shí)，為推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法進(jìn)程，1993 年3 月，全國(guó)人大成立了專門的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（1994 年更名為全國(guó)人大資源與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)），各省、自治區(qū)、直轄市人大也相繼成立了資源與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，大大加快了環(huán)境立法的進(jìn)程和科學(xué)性。

在1993—2002 年期間，為適應(yīng)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境保護(hù)的新要求，對(duì)一系列已有相關(guān)法律進(jìn)行了修正或修訂。 如：1995 年、2000 年分別修正和修訂了大氣污染防治法，1996 年修正了水污染防治法，1996 年修正了礦產(chǎn)資源法，1998年修正了森林法和土地管理法，1999 年修訂海洋環(huán)境保護(hù)法，2000 年修正了漁業(yè)法，2002 年修訂了水法，2002 年修訂了草原法等。 同時(shí)，也新增了一些相關(guān)立法。 如：1995 年頒布固體廢物污染環(huán)境防治法，1996 年頒布環(huán)境噪聲污染防治法，1997 年頒布節(jié)約能源法，2001 年頒布防沙治沙法，2002 年頒布清潔生產(chǎn)促進(jìn)法和環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等，并在修訂的刑法中增加了破壞環(huán)境資源罪的條款，從而為各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)提供了重要的刑法支撐，進(jìn)一步完善了中國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律體系。

可見，從20 世紀(jì)90 年代初到21 世紀(jì)初的中國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，主要呈現(xiàn)出了從理念轉(zhuǎn)變到戰(zhàn)略規(guī)劃和法律制度完善的特點(diǎn)。 以國(guó)際社會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展理念與戰(zhàn)略為契機(jī)，中國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)開始由單純的環(huán)境保護(hù)理念向可持續(xù)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)被納入可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略中，并將其貫穿于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)方針、政策、管理和法律法規(guī)等制度建設(shè)中。

三、21 世紀(jì)初“兩型”社會(huì)的政治和立法制度建設(shè)（2002—2012 年）

從2002 年中共十六大的召開到2007 年中共十七大的召開，可以說(shuō)是中國(guó)共產(chǎn)黨可持續(xù)發(fā)展思想和環(huán)保理念發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期。 這不僅體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展思想被納入到科學(xué)發(fā)展觀中，成為這一時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想；而且，環(huán)境保護(hù)在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，開始與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，提出了如循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的“兩型”社會(huì)建設(shè)等，從而為十七大正式提出“建設(shè)生態(tài)文明”奠定了思想基礎(chǔ)。

2002 年11 月，中共十六大的召開，不僅確立了“全面建設(shè)小康社會(huì)”的奮斗目標(biāo)，提出了“促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”［9］15，而且強(qiáng)調(diào)“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位，堅(jiān)持計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國(guó)策”［9］17，從而確立了中國(guó)未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。 在此基礎(chǔ)上，2003 年3 月，朱镕基總理在政府工作報(bào)告中提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”［9］176理念，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染排放。 2003 年6 月，在中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中，首次將“建設(shè)山川秀美的生態(tài)文明社會(huì)”［9］326作為其指導(dǎo)思想，生態(tài)文明理念也首次被引入中國(guó)的林業(yè)建設(shè)中。

隨著科學(xué)發(fā)展觀的完整提出［9］465，2004 年2月，溫家寶提出了“建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)保護(hù)型社會(huì)”［9］767的理念；2004 年3 月，溫家寶進(jìn)一步以“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推行清潔生產(chǎn)”［9］836作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式基本途徑。 2005 年3 月，胡錦濤提出要“積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的良性循環(huán)”［9］852，強(qiáng)調(diào)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要意義，并且明確提出了要建立“環(huán)境友好型社會(huì)”“在全社會(huì)大力進(jìn)行生態(tài)文明教育”［10］。 到中共十六屆五中全會(huì)，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)被正式確立為中國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。 為此，2005 年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。 2007 年5 月，溫家寶提出要“努力推動(dòng)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明共同進(jìn)步”［11］的要求，開始從社會(huì)文明發(fā)展的高度看待環(huán)境建設(shè)，這就為中共十七大明確提出“建設(shè)生態(tài)文明”奠定了思想基礎(chǔ)。

2007 年10 月，中共十七大的召開，不僅首次將“建設(shè)生態(tài)文明”［12］納入黨和國(guó)家最高級(jí)別的報(bào)告中，使得黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)得到了全面提升；而且明確提出了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。 “建設(shè)生態(tài)文明”的提出及其對(duì)它的理解和認(rèn)識(shí)，盡管還是初步的，如對(duì)生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)其他領(lǐng)域建設(shè)的關(guān)系還沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，但卻對(duì)這一時(shí)期的中國(guó)生態(tài)政治生活和國(guó)家戰(zhàn)略的制定都產(chǎn)生了重要影響，使得中國(guó)的環(huán)保制度建設(shè)也邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。

為落實(shí)十七大精神和體現(xiàn)國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視、加強(qiáng)中國(guó)生態(tài)環(huán)境管理的行政地位和能力，2008 年3 月，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院的重要部委之一，大大提高了其行政地位，強(qiáng)化了國(guó)家環(huán)保工作的職責(zé)和權(quán)力。 同時(shí)，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)也在不斷推進(jìn)和完善。 為了滿足中國(guó)“兩型”社會(huì)及生態(tài)文明建設(shè)的法律制度要求，不僅對(duì)已有相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行了修正或修訂。 如：2004 年和2009 年兩次對(duì)漁業(yè)法進(jìn)行了修正，2004 年對(duì)土地管理法、野生動(dòng)物保護(hù)法和固體廢物污染環(huán)境防治法進(jìn)行了修訂，2007 年對(duì)節(jié)約能源法進(jìn)行了修訂，2008 年對(duì)水污染防治法進(jìn)行了修訂，2009 年對(duì)礦產(chǎn)資源法進(jìn)行了第二次修正，2009 年對(duì)水法進(jìn)行了修正，2012年對(duì)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法進(jìn)行了修正等。 同時(shí)，還制定了一些新的法律。 如：2003 年頒布了《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》，2004 年頒布了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》，2008 年頒布了《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等新法，進(jìn)一步推進(jìn)和完善了中國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律體系，為“兩型”社會(huì)及生態(tài)文明建設(shè)提供了法律保障。

可見，從2002 年到2012 年這10 年中國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，主要呈現(xiàn)出了從理念創(chuàng)新到環(huán)保機(jī)構(gòu)完善和法律體系不斷適應(yīng)新要求的特點(diǎn)。 這一時(shí)期可以說(shuō)是在可持續(xù)發(fā)展理念基礎(chǔ)上有關(guān)環(huán)保理念不斷創(chuàng)新的一個(gè)時(shí)期，無(wú)論是“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”“清潔生產(chǎn)”還是“兩型”社會(huì)建設(shè)，以及最終用“建設(shè)生態(tài)文明”統(tǒng)合所有相關(guān)理念，都體現(xiàn)了這一時(shí)期對(duì)解決日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的迫切需要。 而環(huán)保管理機(jī)構(gòu)的升格、相關(guān)法律的不斷修正以及新法的產(chǎn)生就是這種新需要在行政管理領(lǐng)域和法律領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

四、十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的政治和立法制度建設(shè)（2012 年至今）

正是在十七大以來(lái)對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的不斷探索和實(shí)踐，2012 年11 月，中共十八大進(jìn)一步對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了最高層次的戰(zhàn)略定位，提出了“五位一體”的總體布局，即“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局……不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?！保?3］這不僅體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略地位的科學(xué)定位和對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的新探索，也體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)十七大以來(lái)建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”思想的不斷豐富和發(fā)展。

正是在十八大精神指導(dǎo)和推動(dòng)下，中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)特別是生態(tài)文明制度建設(shè)開始走上了快速發(fā)展的道路。 2013 年11 月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，決定中將“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作為其重要內(nèi)容之一，提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系……用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”［14］。 2014 年10 月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，決定中提出了“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”［15］164等一系列法律制度建設(shè)要求。 2015 年4 月，中共中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，意見中提出了“健全生態(tài)文明制度體系”的問(wèn)題，從“健全法律法規(guī)”“完善標(biāo)準(zhǔn)體系”“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度”“完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度”“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”“完善經(jīng)濟(jì)政策”“推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制”“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”“健全政績(jī)考核制度”和“完善責(zé)任追究制度”十個(gè)方面，提出了“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”［15］495-499。

2017 年10 月，在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平將“生態(tài)文明制度體系加快形成，主體功能區(qū)制度逐步健全，國(guó)家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)”［16］作為十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的重要成就之一，并以“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”為題作為報(bào)告的獨(dú)立篇章，突出說(shuō)明了生態(tài)文明制度建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)中的核心和關(guān)鍵作用。 2019 年10 月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，決定以“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共進(jìn)”為題，從“生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”“資源高效利用制度”“生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度”以及“生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”四個(gè)方面，明確了建設(shè)生態(tài)文明制度體系的基本內(nèi)容和實(shí)踐途徑，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)建設(shè)生態(tài)文明關(guān)鍵問(wèn)題——制度建設(shè)的科學(xué)認(rèn)識(shí)和政治實(shí)踐［17］。

這一時(shí)期，為完善生態(tài)文明制度建設(shè)的法律要求，主要是對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了清理和修正，使其適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求。 如：2013年分別對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法、草原法、漁業(yè)法和固體廢物污染環(huán)境防治法進(jìn)行了修正，2015 年對(duì)大氣污染防治法進(jìn)行了修訂，2016 年對(duì)節(jié)約能源法進(jìn)行了修正，2016 年分別對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法和環(huán)境影響評(píng)價(jià)法進(jìn)行了修正，2017 年對(duì)水污染防治法進(jìn)行了修正，2019 年對(duì)森林法進(jìn)行了第三次修訂。 特別是2014 年對(duì)中國(guó)第一部環(huán)保法律——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1979 年試行）的修訂，盡管仍然存在一些有待進(jìn)一步完善的地方，但在環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律定位、環(huán)保理念的創(chuàng)新、保護(hù)制度的完善、法律責(zé)任的強(qiáng)化、政府環(huán)保責(zé)任和執(zhí)法權(quán)的確認(rèn)、環(huán)境公益訴訟主體的擴(kuò)大等方面都有顯著進(jìn)步，并且在構(gòu)建符合綠色發(fā)展模式、多元共治現(xiàn)代環(huán)境治理體系、強(qiáng)化行政監(jiān)管部門法律責(zé)任等方面都有重要突破，對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革和相關(guān)具體法律法規(guī)建設(shè)都具有重要意義［18］。 至此，可以說(shuō)以生態(tài)文明制度體系建設(shè)為引領(lǐng)的中國(guó)環(huán)保法律制度體系建設(shè)已基本形成。

可見，十八大以來(lái)的中國(guó)環(huán)保制度建設(shè)已經(jīng)完全被納入生態(tài)文明制度體系建設(shè)的框架之中。這不僅體現(xiàn)在“五位一體”總體布局和發(fā)展戰(zhàn)略的提出，而且還將生態(tài)文明建設(shè)的核心問(wèn)題歸結(jié)為制度建設(shè)問(wèn)題，進(jìn)而提出了生態(tài)文明制度建設(shè)的一系列基本任務(wù)、內(nèi)容和要求，并將生態(tài)文明制度建設(shè)納入國(guó)家總體改革目標(biāo)，成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的重要組成部分，也成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)兩個(gè)“一百年”奮斗目標(biāo)的不可或缺的重要內(nèi)容。 而這一時(shí)期的相關(guān)法律建設(shè)，正在這樣的思想指導(dǎo)下進(jìn)行的。

總之，改革開放40 年以來(lái)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)經(jīng)歷了四個(gè)階段的發(fā)展歷程，即20 世紀(jì)90 年代初之前環(huán)境保護(hù)的政治和立法制度建設(shè)，20 世紀(jì)90 年代初到21 世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展的政治和立法制度建設(shè)，21 世紀(jì)初“兩型”社會(huì)的政治和立法制度建設(shè)，以及十八大以來(lái)的生態(tài)文明政治和立法制度建設(shè)。 顯然，它們存在著層層遞進(jìn)和不斷發(fā)展的關(guān)系，即后一個(gè)時(shí)期的制度建設(shè)內(nèi)在地包含著前一個(gè)時(shí)期的制度建設(shè)內(nèi)容。 由此可見，從環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)到可持續(xù)發(fā)展制度建設(shè)、再到“兩型”社會(huì)制度建設(shè)和生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展，不僅體現(xiàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義過(guò)程中，為應(yīng)對(duì)資源環(huán)境問(wèn)題不斷變化所進(jìn)行的不懈努力和探索，也體現(xiàn)著其政治和法律實(shí)踐的不斷發(fā)展。