政治過程視域的中國協(xié)商民主類型研究

王 濤

(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

1 問題的提出

現(xiàn)實中的政治過程不是單純的權(quán)力使用，而是一些在政治上活躍的群體通過使用權(quán)力來進行共同決策。在通常情況下，政治生活中的決策者還得顧及那些可能會受到?jīng)Q策影響的廣泛對象的需要，甚至在有些時候必須通過特定的方式與其“談判”[1]10。所以，政治天然地包含著協(xié)商的要素?！皡f(xié)商是一種面對面的交流形式，它強調(diào)理性的觀點和說服，而不是操縱、強迫和欺騙?！盵2]335協(xié)商這一要素總是內(nèi)嵌在特定的政治實踐之中，協(xié)商民主的實質(zhì)是對民主政治中協(xié)商要素的強調(diào)。作為全社會大范圍的群體共同決策，現(xiàn)代民主政治的實質(zhì)是為數(shù)眾多的普通民眾也能夠行使影響共同決策的權(quán)力?，F(xiàn)代民主政治主要包括三個制度要素，即選舉、決策(表決決策)和協(xié)商。2006年2月，中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》強調(diào)：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵3]345-346這段重要論述十分明確地將協(xié)商與民主政治的另外兩個制度要素相提并論。協(xié)商民主是協(xié)商與民主政治的其他制度要素的結(jié)合。正因為如此，即便在現(xiàn)代民主國家，光有協(xié)商還不一定就是協(xié)商民主，比如說市場中勞資雙方的協(xié)商就不屬于協(xié)商民主。嚴格地講，協(xié)商民主僅僅指的是政治過程中的協(xié)商。作為一種政治民主模式的協(xié)商，其實質(zhì)是民主政治條件下國家與社會之間的互動，社會組織內(nèi)部事務(wù)的協(xié)商不宜劃入?yún)f(xié)商民主的范疇。

重視協(xié)商是協(xié)商民主的一般特征，但不同民主政治中實踐的協(xié)商民主也不盡相同。當代中國實行的是社會主義民主政治，廣泛、多層、制度化的協(xié)商是其內(nèi)在的要求。2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，主要按照主體或渠道的不同將當代中國協(xié)商民主實踐分為“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層(公民)協(xié)商、社會組織協(xié)商”七類[4]1。比較全面地概括了我國政治生活中的協(xié)商民主實踐，為認識和發(fā)展社會主義協(xié)商民主提供了極大的便利。2019年10月，十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系?！盵5]11中國協(xié)商民主是一個體系，需要進行系統(tǒng)研究。從理論研究角度講，在比較的基礎(chǔ)上進行分類是對事物進行理性分析的開端。在對中國協(xié)商民主進行理性分析的時候，學(xué)者們會自覺不自覺地劃分協(xié)商民主的類型。分類的目的在于廓清各種類別的協(xié)商民主之間的界限，以便準確掌握協(xié)商民主深層的邏輯結(jié)構(gòu)?？梢詮牟煌慕嵌?、按照不同的標準將協(xié)商民主劃分為不同的類型。吳曉林等人從協(xié)商渠道、協(xié)商內(nèi)容的性質(zhì)和層次、協(xié)商過程三個角度對協(xié)商民主做了細分：依據(jù)協(xié)商渠道分為政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、社會組織協(xié)商這六種類型；按照協(xié)商內(nèi)容的性質(zhì)和層次分為高層政治性協(xié)商、基層自治性協(xié)商以及復(fù)合型協(xié)商；從協(xié)商過程的角度分為利益協(xié)調(diào)協(xié)商、決策咨詢協(xié)商以及公共監(jiān)督協(xié)商[6]。胡鞍鋼等人以“十二五”規(guī)劃的編制為例，將國家生活中重大事項決策所涉及的協(xié)商民主分為“決策型協(xié)商、編制型協(xié)商、協(xié)調(diào)型協(xié)商、咨詢型協(xié)商、研究型協(xié)商、建言獻策型協(xié)商”六種類型[7]。王浦劬提出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政黨與政黨、政黨與界別、政府與社會、公民與公民之間的協(xié)商共治體系，是中國特色社會主義民主政治的有機組成部分?！盵8]這種“政治、社會、公民”的三分法得到了許多學(xué)者的支持。林尚立從中國政治制度和權(quán)力運作、社會建設(shè)和基層民主發(fā)展的角度，依據(jù)協(xié)商主體的不同將民主協(xié)商分為政治協(xié)商、社會協(xié)商和公民協(xié)商三種類型[9]94-95。盡管出現(xiàn)了不同角度的分類考察，但目前還很少有人以政治過程的不同環(huán)節(jié)為標準來對中國協(xié)商民主進行分類。

政治過程的學(xué)說或方法(1)使用Governmental Process來表述這種學(xué)說是美國學(xué)者的一種習(xí)慣，符合美國的國情，實際上“政府過程”中的政府是更廣義的，比如“當代中國政府過程”中的政府還包括“亦官亦民”的政協(xié)、執(zhí)政和參政的政黨以及擁有特定政治地位和政治影響的人民團體等。為避免引起不必要的爭論，我們采用字面含義更為清楚的“政治過程”。興起于19世紀末較早實現(xiàn)現(xiàn)代化的西方國家，在20世紀的美國得到深入發(fā)展，是對傳統(tǒng)的政治制度學(xué)說或方法的發(fā)展和揚棄。政治過程的學(xué)說或方法強調(diào)把政治制度(政治體系)放到社會環(huán)境中考察，注重研究政治制度(政治體系)與社會環(huán)境的相互作用，既能夠容納政治制度的各個要素，又足以涵蓋現(xiàn)代政府與社會的互動。阿爾蒙德等人在比較政治學(xué)領(lǐng)域的“結(jié)構(gòu)-功能主義”分析是一種較為成熟的政治過程學(xué)說或方法，早在20世紀90年代，朱光磊、胡偉、沈萃等國內(nèi)學(xué)者就借鑒阿爾蒙德政治“結(jié)構(gòu)-功能主義”理論的概念工具，將中國政治過程分解為意見表達-意見綜合、決策以及決策施行等環(huán)節(jié)，以便考察當代中國政府的實際運行情況，開發(fā)出了中國的政治過程理論。意見表達-意見綜合、決策以及決策施行這幾個環(huán)節(jié)不是直線展開的，也不是彼此孤立的。中國政治過程不同環(huán)節(jié)實踐的協(xié)商民主形式不盡相同。中國政治過程從民眾意見的有序表達開始，意見表達與意見綜合相互交織。意見表達-意見綜合環(huán)節(jié)實踐主要是黨外協(xié)商，政府決策環(huán)節(jié)主要是決策協(xié)商，決策施行環(huán)節(jié)主要是行政協(xié)商。圍繞決策的實施又開始了新一輪的意見表達。從政治過程的角度來分析中國協(xié)商民主類型，有利于掌握中國協(xié)商民主的實質(zhì)與內(nèi)核。中國協(xié)商民主的實質(zhì)是中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下有組織地行使權(quán)力，是協(xié)商與其他民主制度要素的深入結(jié)合；民主協(xié)商既發(fā)生在中國共產(chǎn)黨組織社會的各種活動中，又出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的各個場域中，中國協(xié)商民主的內(nèi)核是在國家與社會的持續(xù)互動中貫徹黨和人民的意志，實現(xiàn)人民的利益。政治過程視域的中國協(xié)商民主呈現(xiàn)出整體性、動態(tài)性的特點。本文主要以政治過程諸環(huán)節(jié)為線索，對中國協(xié)商民主進行綜合性的考察，致力于回答中國協(xié)商民主體系政治過程角度不同協(xié)商民主類型的內(nèi)涵和功能。

2 意見表達-意見綜合環(huán)節(jié)的黨外協(xié)商

當代中國政治生活中最引人注目的事件之一，莫過于中國共產(chǎn)黨的全國代表大會以及每年至少一次的中央委員會全體會議的召開。民意經(jīng)由黨組織的各個系統(tǒng)、各種渠道得以匯集，按照黨的全國代表大會、中央全會的會議程序變成決策，形成提供給國家機關(guān)決策的意見或者建議。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)決策，從決策議題的醞釀到作出正式的決策，一方面要掌握和整合各方面群眾的意見，另一方面又要聽取和吸收各民主黨派和界別的意見，可以把這兩個方面的協(xié)商統(tǒng)稱為黨外協(xié)商。黨外協(xié)商是中國共產(chǎn)黨在做出黨內(nèi)決策之前與人民群眾、各民主黨派和界別之間的協(xié)商，主要包括兩個環(huán)節(jié)：一是形成決策議題的過程中以黨在社會中廣泛建立的組織系統(tǒng)為主體，各類具有大小不一政治影響力的社會團體為中介，面向群眾的整合式協(xié)商；二是初步形成決策議題之后，主要面向各民主黨派的咨議式協(xié)商。前一個環(huán)節(jié)，中國共產(chǎn)黨通過自身的職能部門、外圍組織以及其他各類團體和組織與各方面群眾進行黨群協(xié)商；后一個環(huán)節(jié)，中國共產(chǎn)黨主要與各民主黨派進行黨際協(xié)商。

2.1 黨群協(xié)商

中國共產(chǎn)黨的黨外協(xié)商實際上是從整合群眾意見開始的，這樣的工作通常由黨的基層組織以及其他社會組織在日?；顒又型瓿?，黨的職能部門發(fā)揮著重要的綜合樞紐作用。中國共產(chǎn)黨是一個從體制外逐漸走向政權(quán)中心的政黨，體制外惡劣的生存環(huán)境迫使它從建黨之初起就特別重視自身的建設(shè)、對工農(nóng)群眾的組織動員以及對中間階級的統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)合。在加強自身機體建設(shè)的同時，也注意發(fā)展各類社會組織。中國社會政治生活中的多種人民團體、其他社會團體和組織，是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，它們的建立與黨的群眾路線有著密切的關(guān)聯(lián)。執(zhí)政后的黨保持了扎根群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，其連接社會的中介也得到強化。在黨內(nèi)決策中，能夠提上議程的議題是廣納群眾意見的結(jié)果，擁有深厚的民意基礎(chǔ)。歷史已證明，只有以民主集中制原則組織起來的中國共產(chǎn)黨才能夠?qū)崿F(xiàn)對中國社會的有效整合。中國共產(chǎn)黨的全國代表機構(gòu)和最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)構(gòu)成了當代中國“基本的意見綜合主體”，依靠作為政治制度基本組成部分的“次級意見綜合主體”、承擔(dān)一定意見綜合功能的“輔助性的意見綜合主體”，與社會保持密切互動[10]57-58。中國共產(chǎn)黨之所以具備這樣的能力，原因主要有兩個：一是黨是社會有序組織起來的核心，這一地位是在歷史進程中形成的，并得到現(xiàn)行憲法的確認；二是黨自身的結(jié)構(gòu)(機體)比較復(fù)雜，擁有嚴密的組織系統(tǒng)。除了黨自身的各級領(lǐng)導(dǎo)班子、辦事機構(gòu)和職能部門，包括各類社會組織在內(nèi)的其他非黨系統(tǒng)中也均有黨的組織系統(tǒng)(黨的派出機關(guān)、機關(guān)黨組織和基層黨組織)[10]58。此外，黨還在城市的單位、社區(qū)，以及農(nóng)村建立起數(shù)量龐大的基層組織系統(tǒng)。與英美等國家以選舉為中心開展活動的政黨相比，中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)嚴密，對社會的整合能力非常強大。

中國共產(chǎn)黨做出的黨內(nèi)決策往往能成為國家的決策，不熟悉黨的組織狀況的人可能會覺得中國政治過程缺乏意見綜合，實際上，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)決策并不是關(guān)門決策。中國政治生活中有一個意見逐步由多變少的綜合過程，只是一般人很難掌握它的全貌。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)尤其是中共中央在這個過程中居于核心的地位，保證政治生活相對平穩(wěn)地運行。像國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃那樣專業(yè)化程度比較高的國家重大事項決策，除了國務(wù)院有關(guān)部門及專家學(xué)者要進行調(diào)研、編制綱要(基本思路)外，中共中央還提前做了大量的工作。比如通過統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)綜合各個民主黨派的意見，通過宣傳系統(tǒng)綜合社會科學(xué)界的意見，通過工會、共青團和婦聯(lián)綜合工人、青年和婦女的意見。包括群眾意見表達和黨群意見綜合的黨群協(xié)商，在單位或行政村這樣的載體中以黨自身的組織系統(tǒng)、各類社會組織的有效活動為條件，通過各種會議得以展開，并在此基礎(chǔ)上在黨內(nèi)形成了初步的決策議題。為了發(fā)揚黨內(nèi)民主，中共中央還會在組織內(nèi)部就決策議題征求各地區(qū)各部門的意見；在黨內(nèi)各種會議上就正式確定的議題組織黨員進行討論，并將相關(guān)議題的征求意見稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見。在黨內(nèi)通過會議討論或下發(fā)征求意見稿征求黨員意見的議題，都是具有一定決策基礎(chǔ)的集中化了的決策意見或決策議題，體現(xiàn)著民意要求?？傊?，中國共產(chǎn)黨自身的結(jié)構(gòu)(機體)比較復(fù)雜，它有一套自己的綜合方法。在整合中協(xié)商，在協(xié)商中整合，大量的協(xié)商工作在黨領(lǐng)導(dǎo)下的意見綜合過程中完成。

2.2 黨際協(xié)商

經(jīng)歷了黨內(nèi)民主，意見表達-意見綜合環(huán)節(jié)的協(xié)商民主便由黨群協(xié)商過渡到黨際協(xié)商。為了進一步增強黨內(nèi)決策的科學(xué)性，并爭取黨外的廣泛支持，在正式?jīng)Q策之前邀請各民主黨派、工商聯(lián)負責(zé)人和無黨派人士代表進行座談協(xié)商，這已經(jīng)成為完成黨領(lǐng)導(dǎo)下的意見綜合過程一個不可或缺的步驟。如在十九屆四中全會召開的前幾日，中共中央就先召開了黨外人士座談會，征求對會議議題的意見。依照慣例和相關(guān)要求，在中央層面上凡涉及黨和國家重要方針政策、事關(guān)全局的重大問題應(yīng)召開由中共中央主要負責(zé)同志主持的專題協(xié)商座談會，大概每年舉行四到五次；涉及重要人事安排在醞釀階段應(yīng)召開由中共中央負責(zé)同志主持的人事協(xié)商座談會[11]17。中國共產(chǎn)黨一般要通過正式的會議來完成重要決策。由于各人民團體可以在組織內(nèi)參與黨內(nèi)民主環(huán)節(jié)的討論，所以在黨內(nèi)大會決策之前，根據(jù)政治需要召開的協(xié)商會議主要是在中共與各民主黨派和其他無黨派愛國人士之間進行的。受邀參與會談的“協(xié)商民主的主體雖然包括各族各界人士和無黨派人士，但其核心主體是各民主黨派”[12]?？梢园堰@種協(xié)商民主實踐稱為黨際協(xié)商。黨際協(xié)商與民主黨派普通的意見表達不能完全分開，但有著明顯的區(qū)別。在黨群協(xié)商中，各民主黨派、人民團體在進行意見表達時，相關(guān)的黨內(nèi)決策議題還在醞釀之中；而進入黨際協(xié)商階段，黨內(nèi)一般已形成了對某一議題的系統(tǒng)建議草案。與強調(diào)收集民意的黨群協(xié)商相比，黨際協(xié)商咨議的成分更高一些。

某些情形下的黨際協(xié)商會嵌入政府的決策過程。中國政府各類較為重要的決策需要執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨討論和同意(審定)乃至直接提出指導(dǎo)意見，這是黨在政治上領(lǐng)導(dǎo)政府的一種重要表現(xiàn)。全國人大常委會經(jīng)常就立法問題請示中共中央的意見，比如中共中央對全國人大常委會年度立法工作計劃和時間安排做出批復(fù)。在制定政治生活方面的法律之前，全國人大常委會黨組要先將立法指導(dǎo)思想和原則呈報中央審批，政治方面、重大經(jīng)濟和行政方面已經(jīng)基本成熟的法律草案，在提交全國人大或常委會審議之前也要先報送中央審批[13]30-31；國務(wù)院起草的政府工作報告(討論稿)，在交付全國人大審議之前要先提交給中央政治局全體會議審議；中共中央和國務(wù)院經(jīng)常會就一些具體的問題共同提出指導(dǎo)性的意見或做出決定，等等。這些做法“體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對政府工作的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，也具體地表現(xiàn)出當代中國的政府決策要以中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的意見綜合過程為基礎(chǔ)”[14]110。相關(guān)意見的形成也可以看作是廣義上的黨內(nèi)決策。中國共產(chǎn)黨討論和同意政府決策乃至提出指導(dǎo)意見通常是在發(fā)揚黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上采取集體決議的方式完成的。無論是最后的審定意見還是具體的指導(dǎo)意見，它們更深層的來源有兩個重要方面：一是委托民主黨派就某些重要課題、重點問題進行調(diào)研，召開由黨的負責(zé)同志主持、邀請相關(guān)部門參加的調(diào)研協(xié)商座談會，聽取他們經(jīng)過深入調(diào)研形成的具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性的意見和建議；二是通過人民政協(xié)這個專門的政治協(xié)商機構(gòu)，同各民主黨派、各人民團體、少數(shù)民族人士和社會各界的代表，就具體性的、專門性的問題有針對性地開展形式更為多樣的咨議協(xié)商。兩者顯然都屬于黨際協(xié)商。

從中國共產(chǎn)黨對政權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)角度講，政府決策就是將黨內(nèi)決策變成可操作的權(quán)威性法律法規(guī)或決定。中國共產(chǎn)黨在政治上領(lǐng)導(dǎo)政府，指的就是通過對政府的領(lǐng)導(dǎo)來確保政府在履行公共職能的時候貫徹黨的意志。但黨與政府之間不是組織上的上下級關(guān)系，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政。黨對政府的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，其牢靠的基礎(chǔ)在于黨在政府中的強大機體。橫向上，黨與其派出的黨組之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨通過由政府中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部組成的黨組在政府中發(fā)揮政治核心作用；縱向上，中央與地方黨委、上級黨委與下級黨委之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。以中央、各級地方黨委和同級國家機關(guān)中的黨組之間的關(guān)系作為紐帶，黨的系統(tǒng)便與國家的權(quán)力系統(tǒng)聯(lián)結(jié)成了一個有機的統(tǒng)一體。以下四個方面的制度或措施進一步鞏固了黨對政府的政治領(lǐng)導(dǎo)：一是實行黨對政府的歸口領(lǐng)導(dǎo)，有利于黨對政府特定方面的工作進行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；二是實行黨管干部的原則，推薦大量黨員干部到政府中擔(dān)任各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，向政府派出黨組；三是國家公務(wù)員不實行政治中立，建立機關(guān)黨組織在黨政機關(guān)中發(fā)展黨員，開展黨的活動，通過黨規(guī)黨紀約束在政府中任職的黨員的行為；四是由于客觀上存在的行政主導(dǎo)，黨與行政權(quán)的關(guān)系最為緊密，經(jīng)常通過發(fā)文件的形式共同發(fā)布一些具體的指導(dǎo)意見。

3 政府決策環(huán)節(jié)的決策協(xié)商

這里所講的政府決策協(xié)商主要指的是人大決策協(xié)商，也包括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一部分牽涉面廣且具有重大意義的相對審慎(一般會開展黨際協(xié)商)的行政決策。但考慮后者缺乏清晰的邊界，也就很難明確劃定這類行政決策的范圍，因此我們將不對之做專門的討論。人民代表大會既是中國的民意機關(guān)，又是權(quán)力機關(guān)。作為民意代表，各級人大代表在各代表團全體會議和小組會議上發(fā)表觀點、交流意見，各代表團團長在主席團會議上匯報各代表團討論情況，人大常委會組成人員按照相關(guān)規(guī)定在聯(lián)組會議或全體會議上進行討論等，也屬于重要的協(xié)商民主實踐，構(gòu)成了人大決策協(xié)商的真正基礎(chǔ)和基本的實現(xiàn)形式。這些會議討論的實踐實際上是人大代表履行職權(quán)的方式，可以把它們稱為人大決策的內(nèi)部協(xié)商，與人大決策的外部協(xié)商相對。其他國家機關(guān)實踐的協(xié)商民主就沒有內(nèi)外部協(xié)商之分。人大決策協(xié)商之所以要區(qū)分內(nèi)外部協(xié)商并以內(nèi)部協(xié)商為基礎(chǔ)，這是由其民意代表機關(guān)的性質(zhì)所決定的?？陀^地講，制約人大決策內(nèi)部協(xié)商發(fā)展的因素往往是極其復(fù)雜的，單純從機制變更等角度提升人大決策內(nèi)部協(xié)商的質(zhì)量可能只具有有限的意義。除了人大決策的內(nèi)部協(xié)商，人大在做決策的時候還會與社會進行互動，開展外部協(xié)商。作為權(quán)力機關(guān)，人大及其常委會經(jīng)常性的工作就是通過制定法律和做出重大事項決策來行使立法權(quán)和決定權(quán)——人大立法協(xié)商、重大事項決策協(xié)商即為人大決策協(xié)商的主要內(nèi)容。在人大行使職權(quán)的過程中，通過日益成熟的“兩會”制度，人民政協(xié)發(fā)揮著重要的作用。

3.1 人大決策與人民政協(xié)政治協(xié)商的結(jié)合

政治協(xié)商主要是中國共產(chǎn)黨同民主黨派協(xié)商[15]128，黨際協(xié)商屬于政治協(xié)商。作為專門的協(xié)商機構(gòu)，人民政協(xié)是開展黨際政治協(xié)商的重要渠道。以人民政協(xié)中的各種會議為載體的政治協(xié)商，是中國政治生活中制度化水平最高、影響力最大的協(xié)商民主實踐。通過人民政協(xié)這個渠道開展的政治協(xié)商，包含但不限于黨際協(xié)商。相較于單純的黨際協(xié)商，“政協(xié)協(xié)商的主體更為廣泛多層、政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容更為廣泛多面、政協(xié)協(xié)商的形式更為多樣、政協(xié)協(xié)商的程序更為細致規(guī)范”[16]。人民政協(xié)政治協(xié)商具有廣泛而重要的政治影響力，并且已經(jīng)納入法治化的軌道。

“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用。”[3]2中國政治生活中人民政協(xié)與人大有機統(tǒng)一的“兩會”制度業(yè)已形成。在全國人大召開期間，全國政協(xié)委員還會列席人大的重要會議，參與討論《政府工作報告》。在中國政府決策的形成過程中，政協(xié)與人大實際是有分工的。人大代表由選舉產(chǎn)生，政協(xié)委員非經(jīng)選舉產(chǎn)生；人大以地區(qū)為單位組織代表團，政協(xié)按黨派界別開展活動；人大做出的是法律性的決定，政協(xié)產(chǎn)生的是政治影響力；人大是政府決策的直接做出者，政協(xié)是政府決策的間接參與者；人大中的立法和重大事項決策協(xié)商屬于決策協(xié)商，政協(xié)參與人大決策的協(xié)商則屬于有選擇性的咨議協(xié)商。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)在一定程度上是對辛亥革命開創(chuàng)的民主主義革命及其重要成果——民主共和國的繼承。如果說人大更多體現(xiàn)的是民主這個要素，那么政協(xié)更多體現(xiàn)的是共和這個要素。共和國的權(quán)力必須由全體人民所共享，而不能為任何一部分所獨占。政協(xié)既是人民民主的實現(xiàn)渠道，又體現(xiàn)著黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力共享，它雖不是國家權(quán)力機關(guān)，但也絕非單純的社會組織。從功能上看，政協(xié)還是重要的政治協(xié)商渠道?！爸袊摹畠蓵贫取瑢嶋H上就是協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合的民主制度?！盵17]135

3.2 人大決策協(xié)商與人民政協(xié)政治協(xié)商的銜接

從已有人大立法協(xié)商實踐經(jīng)驗看，各地人民政協(xié)參與人大立法協(xié)商的路徑不盡相同，主要有三種模式：一是人大法律工作委員會與同級政協(xié)社會和法制委員會對接，委托同級政協(xié)就立法草案開展立法協(xié)商；二是人大常委會黨組通過同級黨委將立法草案交同級政協(xié)黨組，再由政協(xié)黨組組織開展立法協(xié)商；三是人大在對立法草案進行討論時，邀請同級具有相關(guān)背景的政協(xié)委員參加[18]165-171。人民政協(xié)參與人大立法協(xié)商，既有通過同級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)間接對接的，也有兩者直接對接的，還有政協(xié)委員以個人身份參加的。無論采取哪種方式，都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行?！耙浞职l(fā)揮人大、政府(行政立法的情形)和政協(xié)黨組的作用，通過各自的黨組在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展立法協(xié)商，按照民主集中制原則，確保立法協(xié)商工作依法開展、有序進行，確保人大、政府和政協(xié)之間的分工協(xié)作順利展開?！盵18]179無論采取哪種方式，政協(xié)參與人大立法協(xié)商所貫徹的都只是社會主義國家科學(xué)立法、民主立法的要求，而不是人大立法的一個法定的程序。政協(xié)參與人大立法協(xié)商實質(zhì)上只是人大在立法過程中主動而有選擇地聽取政協(xié)的“意見”，人大的角色是主導(dǎo)性的，政協(xié)的作用是輔助性的，推進政協(xié)參與人大立法協(xié)商不會導(dǎo)致“兩院制”。除了與人民政協(xié)政治協(xié)商銜接，人大立法協(xié)商還可以采取直接面向社會公眾的立法座談、立法論證、立法聽證，以及向社會公開征求意見等形式。人大的某些重要立法如物權(quán)法、有關(guān)醫(yī)療體制改革和教育中長期發(fā)展規(guī)劃的立法甚至能夠引起全民大討論。政協(xié)參與人大立法協(xié)商，人大立法聽取和征求社會意見都屬于人大立法決策的外部協(xié)商的實踐形式，在現(xiàn)有的政治格局和社會結(jié)構(gòu)條件下，這些外部協(xié)商形式無疑是人大決策協(xié)商最有價值的生長點。

與參與人大立法協(xié)商相比，政協(xié)參與人大重大事項決策協(xié)商的情況要少一些(政協(xié)參與人大重大事項決策協(xié)商影響力最大的案例就是“三峽工程決策”)。這跟人大行使重大事項決策權(quán)的基本狀況是有關(guān)的。1978年以來，人大主要是作為“立法權(quán)威者”而復(fù)蘇并在中國政治生活中扮演重要角色的。“通過政治的調(diào)整和逐步轉(zhuǎn)變，人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在立法過程中扮演著一個制度化和正規(guī)化的參與角色，再也不能被視為一個橡皮圖章的批準者的角色。”[19]18中國政治生活中的重要決策，無論是人大的決策，還是行政機關(guān)的決策，總體上都是審慎而富有彈性的，一般都會采用政協(xié)這個渠道的政治協(xié)商集思廣益，力求最大限度地體現(xiàn)人民群眾的根本利益。

4 決策施行環(huán)節(jié)的行政協(xié)商

相對于人大，行政機關(guān)是執(zhí)行機關(guān)，但決策與執(zhí)行是相對的。行政機關(guān)不只是執(zhí)行，它還要做出行政決策，即在執(zhí)行權(quán)力機關(guān)通過的法律、做出的重大事項決策的時候，根據(jù)實際情況做出更多具體的決策；或者在法律的范圍內(nèi)，為維護全國性、區(qū)域性或地方性公共利益做出特定的決策。在國家權(quán)力體系中，中國共產(chǎn)黨與行政權(quán)力的關(guān)系最為緊密。這體現(xiàn)在：在行政決策環(huán)節(jié)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的決策居于主導(dǎo)地位，一般是在黨內(nèi)共識達成后，由黨和行政機關(guān)共同做出指導(dǎo)性的意見或者共同做出決定，而對于一些業(yè)務(wù)性較強的工作，則會注意黨政之間的區(qū)分，黨不與行政機關(guān)共同署名發(fā)布文件，避免對行政機關(guān)的過度干預(yù)；在行政執(zhí)行環(huán)節(jié)，黨起著重要的傳動作用，特別是對于重要決策事項的執(zhí)行，一般會成立黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的特定工作領(lǐng)導(dǎo)小組來實現(xiàn)對行政職能機構(gòu)的優(yōu)化組合，以政黨科層制帶動行政科層制高效運作，保證既定決策目標的達成。中國的行政決策，尤其是最后會通過辦公廳(室)發(fā)布的由行政職能部門發(fā)起的決策，總體數(shù)量是非常龐大的，而且都與民眾的日常生活息息相關(guān)。黨和行政機關(guān)要推行的政策主要通過文件來傳達，普通民眾日常最關(guān)注的可能并不是人大和行政機關(guān)制定的法律法規(guī)，而是黨和行政機關(guān)發(fā)布的文件?！爱敶袊蔚囊粋€顯著特點可以概括為‘文件政治’。”[20]116與法律法規(guī)相比，文件形成的過程要簡化一些，一份文件的正式出臺，最快可能只需要征求幾次意見、幾易其稿就完成了。比起執(zhí)行法律法規(guī)，執(zhí)行文件過程中的靈活度也要大一些。總的來說，依靠文件來行使行政權(quán)與這種權(quán)力強調(diào)執(zhí)行效率的特點是一致的。

4.1 行政決策和執(zhí)行中的協(xié)商民主

中國政治過程中的立法和各類決策非常注重發(fā)揚協(xié)商民主，也非常重視政協(xié)這個政治協(xié)商渠道。立法和決策誕生過程既充分發(fā)揮了實務(wù)工作者、專家的作用，又讓一些利益相關(guān)社會群體的意見得到了充分表達；如果在正式?jīng)Q策前的各類協(xié)商中出現(xiàn)比較大的爭議，一般會延遲決策，以爭取對決策方案做進一步的優(yōu)化，甚至有可能直接放棄原先的方案。但行政權(quán)的性質(zhì)決定了在行使行政權(quán)時過多應(yīng)用這種審慎協(xié)商是不合適的。中國的行政決策，但凡涉及全國性、區(qū)域性或地方性重要事項，特別是推進各類改革，一般是黨政共同做出的。為了執(zhí)行決策，還會產(chǎn)生更多的具體性決策，牽涉更復(fù)雜的關(guān)系，依賴更龐大的信息。數(shù)量繁多的行政職能部門的部門性決策，則是在這一級行政機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在相應(yīng)的黨的派出機關(guān)(黨組)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下做出的，這類決策往往涉及業(yè)務(wù)性的工作。對于此類決策，上級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)難以給予面面俱到的指導(dǎo)，畢竟可獲得的決策信息有限，對執(zhí)行過程中可能遇到的困難也難以考慮周全?？傊姓Q策者不可能盡數(shù)掌握政策執(zhí)行時會碰到的復(fù)雜關(guān)系，不可能了解所有地方的具體情況。在當前的權(quán)力格局下，行政權(quán)對民眾日常生活的影響非常大；行政決策一旦做出，執(zhí)行系統(tǒng)往往按照對上負責(zé)的原則和壓力逐級傳導(dǎo)的機制運作，科層制對民意的反應(yīng)不夠靈活，這就使得行政機關(guān)與民意發(fā)生沖突的風(fēng)險是比較大的。正因為如此，行政過程中協(xié)商民主的意義十分重大。行政決策中的協(xié)商民主主要是咨詢型協(xié)商，各類專家在其中發(fā)揮著重要作用；行政決策執(zhí)行中的協(xié)商民主主要是反饋型協(xié)商，施政者會根據(jù)協(xié)商中的政策效果反饋對原先政策加以調(diào)整。二者都是行政協(xié)商民主的重要內(nèi)容。

目前，行政協(xié)商民主尤其是行政決策中的協(xié)商民主在全國各地都有積極的探索。從類型上講，各地行政協(xié)商民主實踐主要包括“直接互動型、體制中介型和社會中介型”三大類。直接互動型的協(xié)商民主能夠?qū)崿F(xiàn)行政機關(guān)與民眾直接對話，如“行政聽證會”“民主懇談會”“開放式?jīng)Q策”等；體制中介型的協(xié)商民主則要通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大、政協(xié)等為中介來實現(xiàn)行政機關(guān)與社會的互動；社會中介型的協(xié)商民主主要利用社會組織作為行政機關(guān)連接社會的通道[21]。這三大類行政協(xié)商民主，直接互動型的實施狀況最為可觀，后兩類的發(fā)展則要受制于人大、政協(xié)調(diào)查研究的開展情況，以及社會組織的發(fā)育程度。客觀地講，中國行政協(xié)商民主的實踐創(chuàng)新還難以滿足現(xiàn)實需要。比如行政聽證“在實施過程中還存在聽證形式化、聽證程序不規(guī)范、聽證主體理性不足、聽證結(jié)果落實不到位等一系列問題，其功能尚未得到充分發(fā)揮”[22]。甚至在“權(quán)責(zé)倒置”機制的作用下，越是基層的行政組織越排斥行政協(xié)商[23]。這些不足很大程度上是由行政決策和執(zhí)行中協(xié)商的內(nèi)在局限性決定的。除了要強調(diào)行政權(quán)執(zhí)行效率，行政過程中協(xié)商的容量也是有限的。實際參與行政過程并在行政決策的咨詢型協(xié)商中扮演重要角色的，往往只是一些專家、特定方面的團體以及少部分利益相關(guān)群眾；在行政決策執(zhí)行的反饋型協(xié)商中扮演重要角色的，往往只是原本就對行政決策持支持態(tài)度的積極分子或者從決策執(zhí)行中受益的群眾，有時候那些利益受損的群眾反而難以發(fā)聲。而這個過程中較為廣泛的直接民意表達，如網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)問政等，其非理性特點也是很突出的。行政協(xié)商民主“在探索民主轉(zhuǎn)型過程中”也許只具有“工具性價值”[24]。鑒于行政過程中協(xié)商民主的有限性，控制行政決策和執(zhí)行中的民意沖突風(fēng)險，既離不開對黨政引領(lǐng)的社會治理現(xiàn)代化的推進，更離不開對社會組織民意代表功能的開發(fā)。

4.2 行政決策和執(zhí)行中的民意沖突風(fēng)險控制

從社會有效治理角度看，推進社會治理現(xiàn)代化是彌補行政協(xié)商不足的有效手段。中國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，現(xiàn)代化起步晚、起點低，所以必須發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的組織優(yōu)勢，通過全面地組織社會，將人力物力資源集中調(diào)配使用才能以較低的人力和物資成本換取現(xiàn)代化建設(shè)的高速推進，在比較短的時間就建立起門類齊全的工業(yè)體系。在計劃經(jīng)濟的條件下，黨把城市人口組織進單位，把農(nóng)村人口組織進公社生產(chǎn)隊，民眾有序的政治參與也被納入到其工作和生活的場所中，即在單位中組織城市居民的政治參與，在公社生產(chǎn)隊中組織農(nóng)村居民的政治參與。這種政治參與往往是動員式的，甚至很多時候是不自覺的，因為它已經(jīng)成為民眾日常生活的一部分。比如各個單位或公社生產(chǎn)隊從群眾到干部都被組織起來進行政治學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中增強了他們對黨的路線方針政策的認同，進而激發(fā)他們積極支持和配合黨和政府具體工作的意愿。當前，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)動員式的、有組織的政治參與仍在延續(xù)，另一方面體制外的政治參與越來越活躍?？偟膩碚f，體制外的政治參與是以自發(fā)的、自覺的、個體的參與為主的，但這種參與的成效總體上并不是很顯著。有組織的團體政治參與既比無組織的個體政治參與更理性，又更容易受到政府的重視，從而產(chǎn)生顯著的成效。雖然相對于目前民眾總體上仍然比較低的參與愿望而言，我國政治參與的良好局面已經(jīng)打開，但直接面對千千萬萬有著不同利益訴求的個體，面對越來越多的個體維權(quán)型、牟利型乃至未來可能出現(xiàn)的為滿足后物質(zhì)主義需要而發(fā)生的政治參與，政府不可能確保每一個參與者都滿意，無法保障他們每一次參與的有效性。如果政府面對的是經(jīng)過社會中介初步綜合了的群體意見，就能夠更加有效地回應(yīng)民眾的訴求。由于社會群體的數(shù)量總是相對有限的，經(jīng)過提煉的群體性意見通常不僅具有一定的代表性、普遍性，而且也是相對易于處理的。

中國社會的結(jié)構(gòu)性變化增加了行政決策和執(zhí)行中的民意沖突風(fēng)險，也給中國共產(chǎn)黨的黨群協(xié)商提出了挑戰(zhàn)。面對各種挑戰(zhàn)和危機，黨和政府“不斷改革既有政策和機構(gòu)，制定能夠適應(yīng)新環(huán)境、應(yīng)對新問題的政策方案，從而使其保持了體制活力，獲得了執(zhí)政資源”[25]。為了在復(fù)雜社會條件下減少行政決策和執(zhí)行中的民意沖突，必須推進社會治理現(xiàn)代化。具體而言，就是既要讓政府認認真真地負起責(zé)來，積極與社會組織聯(lián)動，協(xié)同處理好各項社會事務(wù)，提升社會自我管理自我服務(wù)能力；又要依靠國家和社會中黨的強韌機體及其連接社會的中介，搭建更多的能夠加強社會協(xié)商對話的平臺，創(chuàng)新黨群協(xié)商形式，支持和引導(dǎo)基層協(xié)商民主實踐，主動采用“一種‘服務(wù)’型的領(lǐng)導(dǎo)方式”[26]去整合各方面群眾、不同社會群體的意見。建設(shè)能夠適應(yīng)新的社會發(fā)展，同時又能夠保持黨政本位的社會治理體系成為迫切的要求。

從社會有效組織角度看，克服行政協(xié)商不足離不開對社會組織民意代表功能的開發(fā)。作為國家最高行政機關(guān)，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政系統(tǒng)。國家行政機關(guān)是層級節(jié)制的，自上而下構(gòu)成了一個權(quán)力的金字塔。行政權(quán)力等級中的上級決策由下級去執(zhí)行，上級通過施加壓力來督促下級執(zhí)行上級決策。在政策執(zhí)行中，有些干部的工作方式簡單粗暴，最在意的是完成上級的指令，忽視對民眾意見的回應(yīng)，這是引起民怨民憤的重要原因。這種情況過去也存在，只不過在社會流動不那么大的條件下，尤其是那種比較閉塞的傳統(tǒng)農(nóng)村社會無法產(chǎn)生放大效應(yīng)，它就不那么引人注目。隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，網(wǎng)絡(luò)意見表達成為群眾釋放不滿、使用起來成本又非常低廉的渠道。少數(shù)人經(jīng)常在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)牢騷，散布政府的負面消息，不斷侵蝕人民對政府的信任。當成見形成時，地方上少數(shù)政策執(zhí)行者的一些不適當?shù)墓ぷ鞣椒ǎ蜁貏e地引人注目，就可能導(dǎo)致非常嚴重的群體性事件。而群體性事件的爆發(fā)意味著在產(chǎn)生了巨大社會代價之后，才會促使上級對下級施加糾偏的壓力。面對網(wǎng)絡(luò)時代的挑戰(zhàn)，通過技術(shù)手段加強輿論引導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)治理是必要的。比如，行政機關(guān)在網(wǎng)絡(luò)治理中采用一些新的技術(shù)能夠有效切斷各種虛假信息和煽動性話語的傳播，從而達到控制群體性事件進程、縮小其示范效應(yīng)的目的，在短時間內(nèi)就能降低群體性事件的發(fā)生率。又比如，對應(yīng)急處置、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的采用，也能取得比較好的效果。但是片面依賴技術(shù)的治理也存在風(fēng)險。首先，技術(shù)型治理傾向于控制沖突甚至壓制沖突，但社會沖突是“解壓閥”，群眾的情緒需要出口來釋放；其次，技術(shù)型治理過分強調(diào)專家意見，相對忽視民眾意見，不能從根本上解決問題。

行政科層制運作權(quán)力的特點決定了民意沖突困境難以消除，對全世界的行政機關(guān)而言可能都是如此。發(fā)軔于19世紀后期的行政權(quán)力擴張加劇了這種困境?！?0世紀公共部門雇員數(shù)量的增長和行政部門在各級政府的大規(guī)模發(fā)展，通常被稱為‘行政國家的興起?！盵27]49行政國家的出現(xiàn)將行政機關(guān)推到了政治生活的前臺。20世紀下半葉互聯(lián)網(wǎng)的興起，又放大了行政權(quán)力對民意不敏感的負面效應(yīng)。為了緩解行政權(quán)擴張帶來的壓力，20世紀60年代以來西方國家興起的行政民主提供了經(jīng)驗。我們自己也已經(jīng)積累了比較豐富的行政民主經(jīng)驗，比如政務(wù)公開、行政聽證、行政咨詢等做法和實踐。行政民主最大的特點就是鼓勵參與、注重協(xié)商。但是行政民主的補救效果是有限的，行政權(quán)具有強調(diào)執(zhí)行效率的特點，行政過程中各類協(xié)商的容量有限。行政民主不可能也不應(yīng)該取代政治民主。比較合理的做法是同時加強行政民主和政治民主。促使社會組織成為匯集和表達民眾意見，同時能夠影響主要政黨甚至直接影響政府的中介。在中國，出于革命和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，社會是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下組織起來的，各類社會組織都是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶?，F(xiàn)有的制度已經(jīng)賦予社會組織匯集和表達民意的職權(quán)，但在現(xiàn)實中還不能很好地發(fā)揮出相應(yīng)的功能。

5 余論

對中國協(xié)商民主的分類應(yīng)該是多角度的，政治過程角度的分類屬于中間層次的類型分析，能夠起到承上啟下的作用。中間層次的類型分析沒有完全脫離規(guī)范性的分析，又偏重經(jīng)驗性的分析。既以系統(tǒng)的視野指引著微觀層面純粹經(jīng)驗性的類型分析，又是對宏觀層面高度理論化的類型分析的具體化和經(jīng)驗化。從更為宏觀的國家與社會互動的角度，可以把協(xié)商民主分為政治協(xié)商和社會協(xié)商兩種類型。政治過程中的黨際協(xié)商、決策協(xié)商主要屬于政治協(xié)商，以政治協(xié)商會議為組織依托，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨、黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與各民主黨派、各社會團體和界別展開協(xié)商，以便形成科學(xué)合理的決策。這樣既實現(xiàn)了民主黨派的參政議政，又通過群策群力實現(xiàn)了人民對政府決策的直接參與。黨群協(xié)商、行政協(xié)商主要屬于社會協(xié)商，主要由黨在社會和政府中的機體主動接近群眾，深入普通群眾、邀請專家學(xué)者展開平等對話，傾聽各方面的意見。社會協(xié)商對話既是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)，又是人民政府為人民服務(wù)的本質(zhì)要求。政治協(xié)商和社會協(xié)商，前者主要與政治過程中的各類決策相關(guān)，后者主要與政治過程中決策議題的形成和決策的執(zhí)行相關(guān)。與社會協(xié)商的參與主體相比，政治協(xié)商的參與主體往往具有一定的政治地位，能夠更直接地影響政治生活的走向。一般來講，分類的目的并不僅僅在于全面地把握對象，還在于揭示對象的深層邏輯結(jié)構(gòu)。為了深入探索事物的本質(zhì)，研究者一般會從多個角度對研究對象進行分類。但是，當研究者采用不同的標準來劃分對象的類型時，任何一種特定角度的分類都不可能窮盡對象的所有方面。本文對當代中國政治過程中協(xié)商民主的分類考察也是如此，除非我們采用最為簡單的形式的分類標準，或者更加復(fù)雜的復(fù)合的分類標準，對對象進行力求全面的枚舉。從這個角度講，本文的研究只是一個初步而有限度的嘗試。