社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳：體制改革與法制完善

何文炯

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是社會(huì)保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的重要組成部分。然而，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則存在一些缺陷，尤其是征收主體一直不明確、各地不統(tǒng)一，在一定程度上影響著社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。直到2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職能交給稅務(wù)部門(mén)，才結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)20多年的紛爭(zhēng)。在征收職責(zé)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)移之后，需要盡快修改相關(guān)法規(guī)，以建立更加科學(xué)合理的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則。為此，筆者重溫了我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的一系列法律法規(guī)，閱讀了相關(guān)文獻(xiàn)，并與近30位在社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障部門(mén)及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、稅務(wù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)從事實(shí)際工作的專業(yè)人士分別進(jìn)行了深入討論，在了解現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行了思考。

1 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法規(guī)的現(xiàn)實(shí)困境

為加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作，國(guó)務(wù)院于1999年1月頒布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《征繳條例》)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)還制定了兩個(gè)與之配套的部門(mén)規(guī)章：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部1999年3月頒布)和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》(勞動(dòng)和社會(huì)保障部2003年2月頒布)。2010年10月，國(guó)家頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》(2018年12月修訂)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳有專章規(guī)定，這就使得各地的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳行為有了基本的遵循?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》比《征繳條例》立法層次更高，調(diào)整范圍更寬，其權(quán)威性更強(qiáng)。于是，這“一法一條例兩辦法”構(gòu)成了我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法規(guī)體系。這一體系為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳實(shí)踐提供了法律依據(jù)，有力地保障了社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付的需要，保障了參保者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，保障了社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步作出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)該看到，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)征繳法規(guī)還存在一些缺陷，實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多矛盾和問(wèn)題，影響著社會(huì)保險(xiǎn)征繳行為的規(guī)范性和征繳規(guī)則的嚴(yán)肅性，從而影響著社會(huì)保險(xiǎn)制度的持續(xù)健康運(yùn)行。此等狀況與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。

1.1 部分規(guī)定不明確

盡管現(xiàn)行法規(guī)就社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳主體和征繳過(guò)程諸環(huán)節(jié)作了相應(yīng)的規(guī)定，但在實(shí)踐中往往難以執(zhí)行、難以操作，這與部分規(guī)定不明確有關(guān)。

一是社會(huì)保險(xiǎn)征收主體不統(tǒng)一。根據(jù)《征繳條例》，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，具體由各省份自行確定。盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十九條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，但此處“統(tǒng)一征收”的含義不清晰，尤其是征收主體究竟是誰(shuí)，一直不明確。實(shí)踐中，各省份根據(jù)本地的情況自行作出選擇。有的地區(qū)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，有的地區(qū)則由地稅部門(mén)負(fù)責(zé)征收(其中部分是稅務(wù)代征)，從全國(guó)總體看，在較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，這兩類做法大約各占一半。由此就引出了稅務(wù)部門(mén)與社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)之間長(zhǎng)期的爭(zhēng)執(zhí)。

直到2018年3月，國(guó)務(wù)院才正式明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)由稅務(wù)部門(mén)承擔(dān)，于是原先由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的地區(qū)開(kāi)始逐步移交，但又由于企業(yè)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的呼聲很高，他們擔(dān)心由稅務(wù)部門(mén)征收后，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)更重，因而各地此項(xiàng)職能移交的速度很慢。而且，2018年之后醫(yī)療保障行政部門(mén)單設(shè)，因而個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了第三個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體——基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。根據(jù)筆者調(diào)研掌握的信息，目前全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體的情況大體如下：(1)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)這三個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)已經(jīng)移交給稅務(wù)部門(mén)，但社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，多數(shù)還是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先核定，再傳給稅務(wù)部門(mén)。(2)企業(yè)及其他用人單位的職工社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)，有21個(gè)省級(jí)單位(含計(jì)劃單列市)已經(jīng)全部移交完成，但多數(shù)地方社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核定工作仍然由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)；其他15個(gè)省級(jí)單位仍由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，個(gè)別地方是基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。對(duì)此，各地反映強(qiáng)烈，普遍希望盡早統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體，明確各方職責(zé)。

二是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)不明確。盡管法律規(guī)定參保者及其用人單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，稅務(wù)部門(mén)或社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》還制定了監(jiān)督、檢查和稽核辦法，但事實(shí)上，各地社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的標(biāo)準(zhǔn)差異很大，因而各地的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)也有較大差異。這里，既有部分地區(qū)沒(méi)有按照規(guī)則征繳的因素，也有征繳標(biāo)準(zhǔn)不明確的因素。其一，用人單位的繳費(fèi)基數(shù)有兩種辦法確定，直接導(dǎo)致各地繳費(fèi)基數(shù)不同?，F(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，參保職工個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)在社會(huì)平均工資的60%～300%之間按照本人工資據(jù)實(shí)確定，但用人單位的繳費(fèi)基數(shù)可以是本單位參保職工繳費(fèi)工資之和，也可以是本單位工資總額，即有“單基數(shù)”與“雙基數(shù)”之分。顯然，用這兩種辦法所確定的繳費(fèi)基數(shù)會(huì)有較大的差異。其二，工資的算法不明確。無(wú)論是用人單位繳費(fèi)，還是參保職工個(gè)人繳費(fèi)，其繳費(fèi)基數(shù)均以工資為基礎(chǔ)，但長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)方面一直沒(méi)有關(guān)于工資計(jì)算的清晰口徑和明確方法[1]，因而實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多混亂。其三，名義費(fèi)率統(tǒng)一，實(shí)際費(fèi)率各異。較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，有關(guān)部門(mén)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目的費(fèi)率實(shí)行嚴(yán)格管制，因而各地費(fèi)率基本一致。但由于各地的繳費(fèi)基數(shù)不同，因而實(shí)際費(fèi)率也就不同。更嚴(yán)重的是，一些地區(qū)不僅縮小繳費(fèi)基數(shù)，而且縮小的程度差異很大，因而實(shí)際費(fèi)率與名義費(fèi)率差距較大，有關(guān)部門(mén)對(duì)費(fèi)率的嚴(yán)管措施實(shí)際上是失效的。

1.2 部分規(guī)定已經(jīng)滯后

關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的法規(guī)內(nèi)容，絕大多數(shù)是20年前形成的。即便是現(xiàn)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》也已經(jīng)實(shí)施近10年了。這些年來(lái)，不僅我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)迅猛發(fā)展，而且社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的環(huán)境也發(fā)生了深刻變化。相形之下，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法規(guī)就顯得滯后了。

其一，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體及其行為規(guī)范。經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論，國(guó)務(wù)院終于明確稅務(wù)部門(mén)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體。盡管此前近一半的省份早已由稅務(wù)部門(mén)征收，近年來(lái)又有許多省份開(kāi)始移交，但還沒(méi)有全面完成。更重要的是，法律法規(guī)沒(méi)有就此相應(yīng)修改。例如，現(xiàn)行《征繳條例》第五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作?！痹俦热?，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》這兩個(gè)配套規(guī)則，其設(shè)置均以社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳主體為基礎(chǔ)。這些規(guī)則顯然已經(jīng)不能適應(yīng)稅務(wù)部門(mén)作為征收主體這一基本現(xiàn)實(shí)。因此，需要以稅務(wù)部門(mén)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體來(lái)設(shè)計(jì)一套新的具體規(guī)則。

其二，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體的規(guī)定。最近20多年，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革取得重大進(jìn)展，不僅實(shí)現(xiàn)了制度模式的轉(zhuǎn)型，而且把社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益由工薪勞動(dòng)者權(quán)益擴(kuò)展為全體國(guó)民的權(quán)益，即每一個(gè)中國(guó)人，甚至是滿足一定條件的外籍人士，均可依法參加社會(huì)保險(xiǎn)。而社會(huì)保險(xiǎn)是一種繳費(fèi)型的社會(huì)保障項(xiàng)目，需要參保者按照規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，才能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。這是一個(gè)偉大的歷史性轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法規(guī)沒(méi)有充分體現(xiàn)。事實(shí)上，現(xiàn)行法規(guī)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳主要涉及工薪勞動(dòng)者，法律明確的繳費(fèi)主體是三類：參保的用人單位；用人單位中的參保職工；無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加社會(huì)保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員。法律僅規(guī)定了這三類繳費(fèi)主體的權(quán)利和義務(wù)，這就意味著其他社會(huì)成員不是社會(huì)保險(xiǎn)制度所保障的對(duì)象。

1.3 部分規(guī)定未能落實(shí)

由于多種原因，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法規(guī)的一些規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有真正落實(shí)，一些違法違規(guī)行為未能得到及時(shí)而有效的糾正。這就使得有法必依、違法必究的原則未能得到有效貫徹。比較典型的有以下幾項(xiàng)。

第一，部門(mén)之間基礎(chǔ)信息溝通不暢。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十七條的規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)、民政部門(mén)、機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)和公安部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供用人單位的成立、終止和人口出生、死亡以及戶口登記、遷移、注銷等相關(guān)信息。但是，根據(jù)筆者的調(diào)查，此項(xiàng)規(guī)定目前只有個(gè)別地區(qū)能夠基本做到，多數(shù)地區(qū)只能部分做到，還有部分地區(qū)基本沒(méi)做到。因此，還有不少地方未能實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享或信息無(wú)障礙傳輸，直接影響著參保登記速度、效率和質(zhì)量。

第二，部分用人單位未能及時(shí)辦理社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)事宜。一是信息變動(dòng)報(bào)告不及時(shí)。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十七條的規(guī)定，如果用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)登記事項(xiàng)發(fā)生變更或者用人單位依法終止，則應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)辦理變更或者注銷社會(huì)保險(xiǎn)登記。但事實(shí)上，少數(shù)用人單位未能及時(shí)履行此項(xiàng)義務(wù)，尤其是注銷的欠費(fèi)參保單位很少主動(dòng)到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更或注銷。二是為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)事宜不及時(shí)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第五十八條規(guī)定，用人單位必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)為其職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記，否則由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。但部分用人單位并不照此辦理。有的不與全部就業(yè)人員簽訂勞動(dòng)合同，有的大量使用實(shí)習(xí)生，有的故意設(shè)置較長(zhǎng)的試用期。各地普遍反映用人單位申報(bào)數(shù)與實(shí)際就業(yè)人數(shù)之間存在較大差異。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)未能及時(shí)足額繳納和征收?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第六十條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)自行申報(bào)、按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。第六十一條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法按時(shí)足額征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。第六十二條和六十三條還就自行申報(bào)不及時(shí)、未按時(shí)足額繳納和欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等行為的處理作了規(guī)定。《征繳條例》對(duì)此還有更具體的規(guī)定。但事實(shí)上，各地普遍反映實(shí)際征收得到的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額明顯低于應(yīng)收數(shù)額，致使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際入庫(kù)數(shù)量巨額減少，同時(shí)造成社會(huì)保險(xiǎn)名義費(fèi)率虛高。當(dāng)然，不同地區(qū)和同一地區(qū)的不同用人單位，其所申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)的真實(shí)程度也不同，這是影響地區(qū)之間、用人單位之間公平競(jìng)爭(zhēng)的重要因素[2]。此外，近幾年中央同意降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率[3]，部分地區(qū)還宣布降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，甚至明確宣布“不清繳”，即免除欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。這就使得社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法規(guī)失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

第四，社會(huì)保險(xiǎn)征繳信息公布不到位?！墩骼U條例》第十七條規(guī)定，繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)每年向本單位職工公布全年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況，接受職工監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公告社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收情況，接受社會(huì)監(jiān)督。但許多地區(qū)、許多單位沒(méi)有做到位。絕大多數(shù)地方和用人單位，參保職工對(duì)本單位社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況不了解，有的甚至對(duì)自己的繳費(fèi)情況也不知曉。近些年，個(gè)人繳費(fèi)情況逐漸透明，職工工資單中有這一內(nèi)容。至于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向全社會(huì)的公告，則沒(méi)有具體的規(guī)則，公布哪些數(shù)據(jù)，多長(zhǎng)時(shí)間公布一次，都不明確。

第五，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查、稽核未能全面有效實(shí)施?！墩骼U條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》均明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督、檢查、稽核的職責(zé)，但實(shí)際執(zhí)行不到位。全國(guó)各地普遍反映社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)，實(shí)際采用的繳費(fèi)基數(shù)均低于應(yīng)計(jì)繳費(fèi)基數(shù)。由于稅務(wù)部門(mén)一直沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)監(jiān)督、檢查、稽核辦法，在稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收的地區(qū)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)監(jiān)督、檢查、稽核。即便是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)征收職責(zé)的地區(qū)，由于前些年社會(huì)保險(xiǎn)基金狀況良好，雖明知社會(huì)保險(xiǎn)基金未來(lái)收支平衡困難，但在企業(yè)強(qiáng)烈要求降低繳費(fèi)的呼聲中，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)監(jiān)督、檢查、稽核的工作實(shí)際上放松了。

2 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則設(shè)計(jì)的若干問(wèn)題

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳是社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的重要組成部分，因而學(xué)界對(duì)此一直有許多研究。這一領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)很多，大體上可以分為三類。第一類是關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體的討論。由于國(guó)務(wù)院長(zhǎng)期未能明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體，實(shí)踐中有許多矛盾，例如，原先由社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)制定的關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查和稽核的一些規(guī)則無(wú)法實(shí)施，有些地方因未來(lái)趨勢(shì)不明而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。對(duì)此，學(xué)界雖予以密切關(guān)注，但觀點(diǎn)分歧較大，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收[4]，有的則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)部門(mén)征收[5]，也有一些學(xué)者進(jìn)行了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由兩類機(jī)構(gòu)征收的成本比較分析[6]，還有的學(xué)者就此進(jìn)行了部門(mén)行為的分析[7]。此外，還有一些學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)該“費(fèi)改稅”[8]。第二類是關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳技術(shù)方法的討論。他們基于現(xiàn)行的法規(guī)，就實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行討論，有的討論稽核方法[9]，有的討論征繳稽核管理[10]，有的分析實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題[11]。但總的來(lái)看，此類研究主要是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士所作，且最近10多年文獻(xiàn)數(shù)量在減少。這可能與前些年社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行狀況好轉(zhuǎn)有關(guān)，也與征收主體不確定有關(guān)。第三類是近年來(lái)在國(guó)務(wù)院明確征收主體之后，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作轉(zhuǎn)移和銜接方面的探討[12]。毫無(wú)疑問(wèn)，這些研究對(duì)于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制改革和法制建設(shè)都起到了積極的作用。

然而，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法制的完善，還有很多工作要做，還有很多問(wèn)題需要深入研究。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，無(wú)論學(xué)界還是業(yè)界，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的機(jī)理和功能有了更深入的理解。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境也發(fā)生了深刻的變化。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)變，行政治理機(jī)制創(chuàng)新，現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛運(yùn)用，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的體制機(jī)制和具體方式都必須與時(shí)俱進(jìn)。從社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的要件出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要，針對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的缺陷，至少需要厘清以下幾個(gè)問(wèn)題。

2.1 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)主體：工薪勞動(dòng)者還是全體參保者？

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳，必須明確征收主體和繳費(fèi)主體。多年來(lái)，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體的討論有很多，2018年3月中央對(duì)此已經(jīng)有了明確的結(jié)論，即把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職能交給稅務(wù)部門(mén)[13]，因而關(guān)于征收主體問(wèn)題，這里就不需要再討論了。然而，現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)是哪一個(gè)，《征繳條例》則規(guī)定在稅務(wù)部門(mén)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間由各省份自行決定二者選一。因此，法規(guī)修改時(shí)可以明確地寫(xiě)上社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)是稅務(wù)部門(mén)。但是，關(guān)于繳費(fèi)的主體，則有討論之必要。

無(wú)論是《社會(huì)保險(xiǎn)法》，還是《征繳條例》，現(xiàn)行法規(guī)都規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)主體主要有：用人單位及其職工、無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加社會(huì)保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，這里不包括農(nóng)民和城鎮(zhèn)非就業(yè)人員。這就意味著，立法者在潛意識(shí)里認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)的保障對(duì)象是勞動(dòng)者，而且這個(gè)勞動(dòng)群體不包括農(nóng)民。這里明顯地存留著歷史的痕跡：長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益缺損。事實(shí)上，從1951年開(kāi)始實(shí)行的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度僅覆蓋企業(yè)職工，農(nóng)民與此項(xiàng)制度無(wú)關(guān)。20世紀(jì)90年代開(kāi)始逐步形成的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度，其覆蓋范圍也主要是企業(yè)，而沒(méi)有考慮農(nóng)民，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)民工是否可以參加職工社會(huì)保險(xiǎn)還存有疑慮。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)有了新的重大進(jìn)展，農(nóng)民和城鎮(zhèn)非就業(yè)人員的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老金制度先后逐步建立，這就意味著，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益開(kāi)始由工薪勞動(dòng)者權(quán)益逐步擴(kuò)展為國(guó)民權(quán)益。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行法規(guī)已經(jīng)滯后，需要進(jìn)行修改。既然社會(huì)保險(xiǎn)的若干項(xiàng)目已經(jīng)擴(kuò)展到全體國(guó)民，那么社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)主體就應(yīng)該擴(kuò)展到全部用人單位和全體參保人員。從現(xiàn)行制度安排看，工薪勞動(dòng)者及其用人單位是強(qiáng)制參保的，其他社會(huì)成員是自愿參保的，因而社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)主體就應(yīng)該分為這樣兩類：一是強(qiáng)制參保的用人單位及其職工；二是自愿參保的社會(huì)成員[14]，包括部分項(xiàng)目的未成年參保者。

2.2 參加社會(huì)保險(xiǎn)：申請(qǐng)還是登記？

現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十七條規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記”，第五十八條規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)為其職工向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記”“自愿參加社會(huì)保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員應(yīng)當(dāng)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記”。這里的三處均用“申請(qǐng)”一詞?！墩骼U條例》也有類似的規(guī)定。這與社會(huì)保險(xiǎn)的基本原理和立法精神不符。事實(shí)上，參加社會(huì)保險(xiǎn)是用人單位及其職工的權(quán)利，也是一種義務(wù)；對(duì)于靈活就業(yè)人員、農(nóng)民和其他各類社會(huì)成員而言，參加社會(huì)保險(xiǎn)都是一種權(quán)利。因此，社會(huì)成員行使這種法定權(quán)利和履行這種法定義務(wù)，是不需要某個(gè)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的。當(dāng)然，他們?cè)谶@一過(guò)程中，有義務(wù)據(jù)實(shí)提供相關(guān)的信息。所以，參加社會(huì)保險(xiǎn)只需要“登記、確認(rèn)”，而不需要“申請(qǐng)、批準(zhǔn)”。事實(shí)上，從這些年來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所從事的實(shí)際工作來(lái)看，他們是在為參保的用人單位和參保者個(gè)人提供服務(wù)，而沒(méi)有與“申請(qǐng)”一詞相對(duì)應(yīng)的“批準(zhǔn)”“同意”之類的權(quán)力行使之意味。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和相關(guān)法規(guī)修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)去掉“申請(qǐng)”二字。值得指出的是，這一修改建議中蘊(yùn)含著一種理念，那就是要真正確立起國(guó)民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，無(wú)論制度規(guī)定是強(qiáng)制參保還是自愿參保，任何組織、任何機(jī)構(gòu)、任何個(gè)人都無(wú)權(quán)剝奪國(guó)民的這種基本權(quán)利，政府部門(mén)及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)是提供社會(huì)保險(xiǎn)登記服務(wù)，而且要努力追求準(zhǔn)確和便捷，因?yàn)檫@是一項(xiàng)基本公共服務(wù)。

此外，根據(jù)國(guó)務(wù)院2018年機(jī)構(gòu)改革方案，社會(huì)保險(xiǎn)登記依然屬于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)。在稅務(wù)部門(mén)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職責(zé)之后，從減少環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化流程、方便群眾、降低制度運(yùn)行成本的角度看，此項(xiàng)職能也可以由稅務(wù)部門(mén)承擔(dān)。稅務(wù)部門(mén)對(duì)用人單位及其職工基本信息，尤其是對(duì)參保者個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入信息的把握能力較強(qiáng)，因而在比對(duì)和核定參保信息方面具有更明顯的優(yōu)勢(shì)。但是，從社會(huì)保障部門(mén)所承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主管職責(zé)看，需要從整體上把握社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的各主要環(huán)節(jié)，包括參保登記。這也許是目前部門(mén)職責(zé)分工的一種考慮。

2.3 社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)：統(tǒng)一規(guī)定還是各地自定？

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的要件之一，其核心指標(biāo)是繳費(fèi)基數(shù)(即費(fèi)基)和繳費(fèi)比率(即費(fèi)率)。但現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有就此作出任何規(guī)定?！墩骼U條例》第三條指出“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)基、費(fèi)率依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”，但事實(shí)上國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)一直沒(méi)有頒布過(guò)明確而具體的規(guī)則，這是一個(gè)重要缺陷。多年來(lái)，各地的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，因而作為勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在地區(qū)之間有較大差異。而且，各地社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)普遍不實(shí)，有的地區(qū)以社會(huì)平均工資或在崗職工平均工資為基礎(chǔ)計(jì)算，有的以當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)計(jì)算，有的甚至還在此基礎(chǔ)上打折確定繳費(fèi)基數(shù)，因而絕大多數(shù)地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)明顯低于按制度規(guī)定的應(yīng)計(jì)繳費(fèi)基數(shù)。根據(jù)筆者近20年來(lái)持續(xù)的關(guān)注，許多地區(qū)用人單位的實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)為應(yīng)計(jì)繳費(fèi)基數(shù)的60%左右，甚至更低[2]。造成這種狀況的原因，除了部分地區(qū)未按征繳規(guī)則執(zhí)行外，確定繳費(fèi)基數(shù)的方法不明確、不統(tǒng)一是重要因素。事實(shí)上，如果把繳費(fèi)基數(shù)做實(shí)并嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)部門(mén)規(guī)定的費(fèi)率，則絕大多數(shù)用人單位無(wú)法承受這樣的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。為了執(zhí)行有關(guān)部門(mén)規(guī)定的費(fèi)率，許多地區(qū)想方設(shè)法縮小繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)模。而現(xiàn)行法規(guī)沒(méi)有就繳費(fèi)基數(shù)的具體確定方式予以明確，這就給各地縮小繳費(fèi)基數(shù)規(guī)模提供了機(jī)會(huì)。

社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)沒(méi)有統(tǒng)一的確定方法，不僅造成地區(qū)之間的社會(huì)保險(xiǎn)征繳標(biāo)準(zhǔn)不同，而且在同一地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)不同項(xiàng)目之間的繳費(fèi)基數(shù)也不同。近年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)雖正在逐步統(tǒng)一職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)確定方法，但其他項(xiàng)目如職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)，都還沒(méi)有統(tǒng)一的確定方法。繳費(fèi)基數(shù)的確定方法不統(tǒng)一，使得有關(guān)部門(mén)制定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查和稽核規(guī)則都缺乏科學(xué)的基礎(chǔ)；關(guān)于地區(qū)之間的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)之輕重，也缺乏科學(xué)的評(píng)判依據(jù)。更為嚴(yán)重的是，那些縮小繳費(fèi)基數(shù)的做法，實(shí)際上是有組織的繳費(fèi)基數(shù)瞞報(bào)行為，但卻一直沒(méi)有得到糾正，這就嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)的嚴(yán)肅性，破壞了社會(huì)保障領(lǐng)域的誠(chéng)信風(fēng)尚。因此，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》及相關(guān)規(guī)則修訂時(shí)，需要把社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的確定方法統(tǒng)一起來(lái)，由各地遵照?qǐng)?zhí)行。

2.4 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率：固定不變還是適時(shí)調(diào)整？

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率是影響社會(huì)保險(xiǎn)征繳量的另一個(gè)重要因素。從過(guò)去20多年的實(shí)踐情況看，有關(guān)部門(mén)對(duì)費(fèi)率的管理一直是嚴(yán)格的。但是，由于繳費(fèi)基數(shù)不真實(shí)，導(dǎo)致這種管理變得無(wú)效。社會(huì)保險(xiǎn)名義費(fèi)率大大高于實(shí)際費(fèi)率，嚴(yán)重誤導(dǎo)了決策者和社會(huì)各界。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金理論缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。

事實(shí)上，任何一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，在制度進(jìn)入運(yùn)行狀態(tài)之后，其所籌集的資金量決定于其待遇水平。待遇確定之后，其所需要的籌資量也就隨之確定，這就是社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的“以支定收”原則[15]。通常情況下，社會(huì)保險(xiǎn)資金主要來(lái)源于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入及其投資回報(bào)以及國(guó)家財(cái)政的適當(dāng)投入。財(cái)政投入規(guī)則或投入量一旦確定，則需要籌集的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總量也就確定了。對(duì)于某一用人單位或某一參保人而言，某一時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)量決定于繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率，即“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)=繳費(fèi)基數(shù)×費(fèi)率”。在社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，參保人群規(guī)模和結(jié)構(gòu)、基本風(fēng)險(xiǎn)及其損失規(guī)律、社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)服務(wù)成本、社會(huì)保險(xiǎn)待遇等因素可能發(fā)生變化，由此必然要求社會(huì)保險(xiǎn)籌資相應(yīng)增減。如果這種變化可以通過(guò)財(cái)政投入來(lái)解決，則社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收量可以基本不變；如果財(cái)政投入基本不變，那么就需要改變社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收量。此時(shí)，可以用于調(diào)整的是兩個(gè)變量：繳費(fèi)基數(shù)或費(fèi)率。然而，繳費(fèi)基數(shù)與參保人的工薪收入相關(guān)，其確定規(guī)則是明確的、長(zhǎng)期穩(wěn)定的，因而一般采用調(diào)整費(fèi)率的方法，這是國(guó)際上通行的做法。事實(shí)上，稅收征繳也是如此，稅基確定方法穩(wěn)定不變，而稅率可以適時(shí)調(diào)整。因此，今后在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則修訂時(shí)需要改變?cè)鹊乃悸?，變基?shù)可調(diào)為基數(shù)固定，變費(fèi)率固定為費(fèi)率可調(diào)。

3 完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法規(guī)的若干建議

社會(huì)保險(xiǎn)制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳是社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，并對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和各微觀個(gè)體行為都有重要影響，因而要從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法律制度，適時(shí)修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》中相關(guān)條款，并在此基礎(chǔ)上修訂《征繳條例》，即以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為該條例的上位法進(jìn)行修改完善，使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則更加科學(xué)合理并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，讓參保者和用人單位有更清晰、更穩(wěn)定的預(yù)期，使各相關(guān)主體的征繳行為更加規(guī)范，從而促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度永續(xù)健康運(yùn)行，為國(guó)家長(zhǎng)治久安作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

3.1 明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十九條規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，并在第六十條使用了“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)”一詞。當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)是哪一個(gè)，實(shí)際承擔(dān)征收職責(zé)的是各地稅務(wù)部門(mén)或社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，這與《征繳條例》所規(guī)定的情形一樣。現(xiàn)在國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的職能劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)。因此，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則修訂時(shí)，可以將稅務(wù)部門(mén)作為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)寫(xiě)入法律條款，同時(shí)進(jìn)一步明確稅務(wù)部門(mén)作為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)以及稅務(wù)部門(mén)與社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的分工合作機(jī)制。此外，還要明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)緩繳、減征的權(quán)限，明晰補(bǔ)繳、清繳的規(guī)則，賦予稅務(wù)部門(mén)足夠的處罰權(quán)，并重申社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收不受干擾這一規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，明確全國(guó)各地的社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種，無(wú)論是用人單位繳費(fèi)還是參保者個(gè)人繳費(fèi)，均由稅務(wù)部門(mén)征收，使“統(tǒng)一征收”的原則真正落到實(shí)處。當(dāng)然，稅務(wù)部門(mén)也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.2 擴(kuò)展社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體

現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《征繳條例》列明的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)者主要是用人單位和非農(nóng)勞動(dòng)者，這樣的規(guī)定已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)，更不能適應(yīng)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。事實(shí)上，隨著時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)被確認(rèn)為國(guó)民的一項(xiàng)基本權(quán)益，也就是說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍是全部用人單位和全體國(guó)民，于是社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)者應(yīng)當(dāng)是所有用人單位和參加社會(huì)保險(xiǎn)的全體社會(huì)成員。因此，需要修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《征繳條例》相關(guān)條款，明確社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體是用人單位及其職工和其他參保人員，同時(shí)明確其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，包括及時(shí)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、據(jù)實(shí)提供相關(guān)信息、及時(shí)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、獲取自己的參保權(quán)益信息、享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇及相關(guān)服務(wù)等。

3.3 增加社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《征繳條例》都沒(méi)有就社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)及其確定方法和費(fèi)率適用方法做出明確規(guī)定，因而在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳實(shí)踐中出現(xiàn)了形形色色的不規(guī)范行為，直接影響到社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支平衡，影響到社會(huì)保險(xiǎn)制度的嚴(yán)肅性，影響到社會(huì)誠(chéng)實(shí)守信風(fēng)尚的形成。此等狀況與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)，需要盡快改變。因此，要在《社會(huì)保險(xiǎn)法》及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則修訂時(shí)增加關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)及其確定方法的規(guī)定。一般地說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)以參保者的收入為基礎(chǔ)確定。但是，我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人收入計(jì)算體系還不夠完善，用人單位的工資總額和某一地區(qū)的平均工資計(jì)算方法都存在缺陷，這就給社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)核定帶來(lái)了困難。對(duì)于工薪勞動(dòng)者及其用人單位而言，關(guān)鍵是要進(jìn)一步明晰工資的含義、計(jì)算口徑及統(tǒng)計(jì)規(guī)則，提出關(guān)于工資統(tǒng)計(jì)的統(tǒng)一而簡(jiǎn)便易行的計(jì)算方法，為準(zhǔn)確核定用人單位及其職工的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)奠定基礎(chǔ)[1]。與此同時(shí)，要明確由各統(tǒng)籌地區(qū)按照以支定收的原則確定和適時(shí)調(diào)整本地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的費(fèi)率。當(dāng)然，對(duì)于全國(guó)統(tǒng)籌的項(xiàng)目，顯然是由全國(guó)統(tǒng)一厘定費(fèi)率；對(duì)于需要執(zhí)行調(diào)劑金政策的，則在費(fèi)率厘定時(shí)需要增加調(diào)劑金這一因素。至于工薪勞動(dòng)者之外的社會(huì)成員自愿參加社會(huì)保險(xiǎn)，其社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)可以采用自行申報(bào)的辦法。某些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的現(xiàn)行制度，采用社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)定額制，暫時(shí)不涉及繳費(fèi)基數(shù)這一指標(biāo)。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳需要注意經(jīng)濟(jì)形態(tài)、就業(yè)方式和勞動(dòng)關(guān)系的變化，并注意勞動(dòng)者收入來(lái)源的多渠道性，充分利用稅務(wù)部門(mén)對(duì)社會(huì)成員收入信息把握的優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理而有效的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)確定方法。

3.4 完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)確定機(jī)制和欠費(fèi)清繳機(jī)制設(shè)計(jì)

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)無(wú)法按時(shí)足額征收，已經(jīng)是多年的常態(tài)，需要盡快改變。這既是保障社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡的需要，也是規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)征繳行為、增強(qiáng)法規(guī)嚴(yán)肅性的需要。為此，需要在《社會(huì)保險(xiǎn)法》和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則修改相關(guān)政策設(shè)計(jì)時(shí)予以充分注意。一是遵循“保障適度”的原則，按照多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的思路[16]，合理制定社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目的保障待遇水平并形成正常的待遇調(diào)整機(jī)制，由此按照以支定收的原則確定社會(huì)保險(xiǎn)籌資的適度水平，在明確財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，使得用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)處于適宜的水平。二是重申社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)“非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免”，保留《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《征繳條例》中關(guān)于用人單位如實(shí)申報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)、工資和繳費(fèi)基數(shù)以及按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等義務(wù)的規(guī)定，保留關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠繳處理的基本原則和方法，健全清繳、追收機(jī)制，并增強(qiáng)執(zhí)法和處罰力度。三是在征收主體變動(dòng)過(guò)程中，列出社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠繳清單，厘清主體職責(zé)，并提出妥善處理方案[12]，既充分注意到用人單位的特殊困難，又要維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。四是健全社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳信息公開(kāi)機(jī)制，包括用人單位向參保職工公開(kāi)本單位社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況，也包括稅務(wù)部門(mén)向全社會(huì)公開(kāi)本地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收情況，以接受社會(huì)監(jiān)督。五是營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、依法辦事的良好氛圍。把保障勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益、保護(hù)企業(yè)健康發(fā)展與依法征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的自覺(jué)性和規(guī)范性。

3.5 順應(yīng)公共治理數(shù)字化趨勢(shì)

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的廣泛應(yīng)用，我們已經(jīng)進(jìn)入了數(shù)字化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)事務(wù)、百姓生活、公共管理概莫能外。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要方面，公共治理數(shù)字化已經(jīng)成為從中央到地方各級(jí)行政管理部門(mén)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的重要目標(biāo)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳需要順應(yīng)這一潮流，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則相關(guān)內(nèi)容也需要相應(yīng)修改?，F(xiàn)行法規(guī)的相關(guān)規(guī)定基本上是基于傳統(tǒng)的信息載體、傳統(tǒng)的信息傳輸方式、傳統(tǒng)的認(rèn)定和審核方式，要求用人單位和自愿參保者到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦窗口辦理，并填寫(xiě)紙質(zhì)文件。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步和普遍使用，無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)登記、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納，還是社會(huì)保險(xiǎn)參保及相關(guān)權(quán)益的信息比對(duì)與查詢，都可以通過(guò)網(wǎng)上平臺(tái)、自助機(jī)、手機(jī)APP等多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則需要根據(jù)這一變化修改相應(yīng)的規(guī)則。事實(shí)上，許多地方已經(jīng)在這方面進(jìn)行了有益的探索，并取得了頗為滿意的成效。為此，需要解決諸多體制性障礙，關(guān)鍵是打破行政部門(mén)的藩籬，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳相關(guān)信息共享，重點(diǎn)是明確要求各級(jí)政府的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、民政部門(mén)、機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)和公安部門(mén)提供相關(guān)信息。只有這樣，才能提高效率，方便群眾，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，甚至一次也不跑。

3.6 為社會(huì)保險(xiǎn)制度深化改革預(yù)留空間

現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》和相關(guān)法規(guī)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的規(guī)定，很大程度上是基于現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度安排。在充分肯定社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域所取得重大成就的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的諸多缺陷。從整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系看，公平性嚴(yán)重不足，運(yùn)行效率低下，基本保障不足與基本保障過(guò)度并存，補(bǔ)充性保障發(fā)展緩慢，多層次社會(huì)保障體系尚未形成。從社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)看，某些項(xiàng)目制度定位不明確、不適當(dāng)，相關(guān)主體權(quán)責(zé)不清晰，保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制不合理，籌資機(jī)制不健全，社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行效率低下。因此，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度無(wú)法定型，需要深化改革。因而在修訂社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳相關(guān)法規(guī)時(shí)，需注意到下一步即將實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，例如：若干社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目(險(xiǎn)種)可能的制度整合，社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制參保的項(xiàng)目(險(xiǎn)種)和保障對(duì)象是否需要擴(kuò)大，參保者個(gè)人繳費(fèi)比重是否需要提高，某些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目是否要從等額繳費(fèi)制轉(zhuǎn)變?yōu)楸壤U費(fèi)制，與社會(huì)保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限相聯(lián)系的保費(fèi)補(bǔ)繳和延長(zhǎng)繳費(fèi)，等等。諸如此類的改革舉措，都需要在《社會(huì)保險(xiǎn)法》和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)則修訂時(shí)預(yù)留空間。