從文本質(zhì)量到實(shí)施效果：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

林蓉蓉，谷志軍

(深圳大學(xué) 廉政研究院 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，廣東 深圳518060)

十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)一步受到重視。一方面，黨內(nèi)法規(guī)大規(guī)模密集出臺(tái)，滿足了黨內(nèi)法規(guī)覆蓋面的要求。但另一方面，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量參差不齊，“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的壓力迫在眉睫。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要矛盾由“從少到多”轉(zhuǎn)向“從多到優(yōu)”，由“‘制度文本’的‘紙老虎’權(quán)威轉(zhuǎn)向‘制度實(shí)踐’的‘真老虎’權(quán)威”[1]。如何提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和執(zhí)行力，成了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在理論和實(shí)踐上的熱點(diǎn)和難題。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估是解決這一問題的有效工具，與備案制度、清理制度一起被視為“黨內(nèi)法規(guī)整體的質(zhì)量保障防線”[2]。然而，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估無論在理論研究還是在實(shí)踐探索上都處于起步階段，作為核心組成部分的實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)更是有待優(yōu)化和完善?；诖?，本文擬系統(tǒng)梳理黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的實(shí)踐和研究現(xiàn)狀，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的制定目標(biāo)、執(zhí)行情況和實(shí)施效果的要求，構(gòu)建一套黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系，為探討如何推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能提供可能的實(shí)現(xiàn)路徑。

1 黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估：起步階段的實(shí)踐探索和理論研究

2017年的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)強(qiáng)調(diào)，“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”。現(xiàn)有制度層面關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)非常詳實(shí)，而黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估大部分還停留在原則性規(guī)定上。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)對(duì)評(píng)估只簡單提及“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估”。2013年的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出“積極開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作，并根據(jù)評(píng)估反饋情況及時(shí)修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”。2019年出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》(以下簡稱《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》)，雖然對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估工作提出相對(duì)具體的操作方案，但也只列舉應(yīng)當(dāng)列入實(shí)施評(píng)估范圍的黨內(nèi)法規(guī)類型、開展專項(xiàng)評(píng)估或一攬子評(píng)估等評(píng)估方式以及形成評(píng)估報(bào)告。在這些規(guī)定中，作為評(píng)估方案核心部分的評(píng)估指標(biāo)沒有專門涉及。

在黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)尚未完善、評(píng)估實(shí)踐相對(duì)滯后的情況下，“‘制度失靈’‘制度空轉(zhuǎn)’的現(xiàn)象仍然比較普遍地存在”[3]102，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的研究伴隨著中國共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、執(zhí)行力和實(shí)效性的重視而興起。目前學(xué)界和相關(guān)實(shí)踐部門已形成了7個(gè)較為系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系(如表1所示)。這些指標(biāo)體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出兩個(gè)主要共性。

表1 7個(gè)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系的總結(jié)

說明：1.Y表示該指標(biāo)體系中包含了相應(yīng)的具體指標(biāo);2.前、中、后分別代表黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前、中、后的評(píng)估；3.第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系是中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系；4.第四個(gè)指標(biāo)體系來自四川省委辦公廳印發(fā)的《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法(試行)》

第一，這些指標(biāo)體系充分借鑒了發(fā)展相對(duì)成熟的立法后評(píng)估，構(gòu)建的目的是通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估關(guān)照和回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的制定。現(xiàn)有的實(shí)施后評(píng)估實(shí)際上傾向于在黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際運(yùn)行過程中對(duì)立規(guī)質(zhì)量“回頭看”，評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)具體執(zhí)行之后的文本制定質(zhì)量和立規(guī)價(jià)值，梳理黨內(nèi)法規(guī)制定中存在的問題，并基于評(píng)估結(jié)果對(duì)進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)提出建議。王建芹及其合作者指出，“黨內(nèi)法規(guī)在立法階段已然經(jīng)過合法性審查程序，這一審查屬于事前審查范疇。但是，無論是上位法規(guī)或黨章都存在著修改及變動(dòng)之可能，因此，實(shí)施后評(píng)估作為一種事中、事后審查，在程序上亦屬于必備的環(huán)節(jié)，文本評(píng)估即屬于該范疇”[8]。因此，現(xiàn)有指標(biāo)體系通常將《制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡稱《備案審查規(guī)定》)中提到的審核標(biāo)準(zhǔn)，糅合進(jìn)政治性、合法性、合規(guī)性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性等指標(biāo)。

第二，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系呈現(xiàn)出指標(biāo)趨同的明顯特征。由于現(xiàn)有的指標(biāo)體系帶有強(qiáng)烈的法學(xué)邏輯和法學(xué)思維，黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)估在指標(biāo)體系中占主導(dǎo)地位。就表1所列舉的7個(gè)指標(biāo)體系而言，合法性、合理性和協(xié)調(diào)性指標(biāo)出現(xiàn)在6個(gè)指標(biāo)體系中，實(shí)效性指標(biāo)出現(xiàn)了5次。個(gè)別指標(biāo)雖然名稱不同，但實(shí)際上測(cè)量的內(nèi)容高度重合。例如，李福林采用的“合理性”指標(biāo)測(cè)量的是黨內(nèi)法規(guī)制定的必要性和合規(guī)律性[9]。伊士國和郭康選取“可行性”指標(biāo)以評(píng)估“規(guī)定具體、明確、完整”“針對(duì)性強(qiáng)”和“規(guī)定的內(nèi)容具有可操作性”，與多數(shù)指標(biāo)中出現(xiàn)的“可操作性”內(nèi)容接近[7]。經(jīng)過指標(biāo)具體內(nèi)容的比對(duì)和整合，諸如“操作性”“必要性”“規(guī)范性”等指標(biāo)出現(xiàn)的頻次將會(huì)進(jìn)一步增加。

通過回顧現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，該指標(biāo)體系構(gòu)建仍然需要進(jìn)一步完善，具體如下。

文本質(zhì)量評(píng)估的占比過大。以兩份細(xì)化到二級(jí)指標(biāo)的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系為例，王建芹等構(gòu)建的指標(biāo)體系總共包括29個(gè)二級(jí)指標(biāo)，其中涉及文本質(zhì)量評(píng)估的指標(biāo)數(shù)量有23個(gè)，約占79.31%[8]。在伊士國和郭康選取的56個(gè)二級(jí)指標(biāo)中，僅有六個(gè)指標(biāo)與執(zhí)行情況和實(shí)施效果緊密相關(guān)，文本質(zhì)量評(píng)估相關(guān)的指標(biāo)高達(dá)89.29%[7]。

對(duì)推進(jìn)治理效能的落實(shí)關(guān)注不足。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的目的不僅在于“確保黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)出的優(yōu)質(zhì)與完備”，還在于“提高管黨治黨的精準(zhǔn)度與實(shí)效性”[6]。然而現(xiàn)有指標(biāo)體系表面上談的是實(shí)施后評(píng)估，實(shí)則關(guān)注的重點(diǎn)仍是黨內(nèi)法規(guī)的制定。這些指標(biāo)體系體現(xiàn)的是，通過黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行和實(shí)施效果“回頭看”黨內(nèi)法規(guī)制定的合法性、合規(guī)性、必要性、規(guī)范性和操作性等，甚至直接測(cè)量立規(guī)時(shí)機(jī)、立規(guī)條件和立規(guī)程序。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量的過度關(guān)注，反過來淡化了黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的實(shí)效性和治理效能這一評(píng)估重點(diǎn)。

黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)估的前提條件和基礎(chǔ)，關(guān)系著黨內(nèi)法規(guī)制定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)性、評(píng)估的信度和效度以及評(píng)估結(jié)果的可靠性，其重要性毋庸置疑，同時(shí)也是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。鑒于黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的重要性、評(píng)估自身的專業(yè)性、技術(shù)性需求與評(píng)估實(shí)踐和理論研究相對(duì)滯后之間存在的矛盾，有必要繼續(xù)完善和推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。

2 黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建思路和原則

本文構(gòu)建的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際運(yùn)行過程和實(shí)施效果，補(bǔ)充現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系以文本質(zhì)量評(píng)估為主導(dǎo)的研究。從根本上講，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估是為了推進(jìn)管黨治黨效能的實(shí)現(xiàn)，將黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威、執(zhí)行力和影響力落實(shí)到位?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”。為此，本文將推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)“立得住、行得通、管得了”的實(shí)施效果設(shè)定為具體的評(píng)估目標(biāo)。其中，“立得住”指向黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量，“行得通”指向黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果，“管得了”指向黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施反饋。這三個(gè)維度貫穿于黨內(nèi)法規(guī)從制定到實(shí)施的全過程，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估體系的閉合循環(huán)，符合通行的有關(guān)立法、政策、績效等評(píng)估的基本精神。

借鑒立法評(píng)估、政策評(píng)估和績效評(píng)估的相關(guān)研究，本文基于“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”的邏輯框架，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系。整合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行所涉及的相關(guān)要素和環(huán)節(jié)并將之視為開放的系統(tǒng)，理順各要素、各環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系和順序。首先，體現(xiàn)資源輸入和輸出的互動(dòng)。人力資源、經(jīng)費(fèi)、制度資源的投入和具體的執(zhí)行過程是影響“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的重要因素，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估便于后續(xù)根據(jù)“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的反饋，完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行所需的條件和具體的運(yùn)行機(jī)制，這是黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的基本條件。其次，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境的互動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行回應(yīng)的是具體的治理需求，反過來在黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境相互作用之下，治理需求得到滿足或立規(guī)目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)的程度是衡量黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果的最終標(biāo)準(zhǔn)。

本文基于兩個(gè)主要的思路實(shí)現(xiàn)從評(píng)估維度到一級(jí)指標(biāo)的分解。第一，通過回答“影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的關(guān)鍵變量是什么”這一問題選取投入和過程的相關(guān)指標(biāo)。有一些學(xué)者構(gòu)建了適用于法律、法規(guī)和公共政策執(zhí)行過程分析的綜合模型，提出影響執(zhí)行過程的三類關(guān)鍵變量，即問題的難易程度、法規(guī)執(zhí)行力和非法規(guī)因素[10]。其中，法規(guī)執(zhí)行力這一影響因素包括合理有效的法規(guī)、清晰明確的目標(biāo)、充足的經(jīng)費(fèi)支持、執(zhí)行機(jī)構(gòu)間和執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)整合、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策規(guī)則、執(zhí)行人員的選派和外部人員參與執(zhí)行過程的機(jī)會(huì)。基于此，本文結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際狀況，選取了人力投入、經(jīng)費(fèi)投入和實(shí)施機(jī)制等投入相關(guān)指標(biāo)以及可操作性、協(xié)調(diào)性和適時(shí)性等過程相關(guān)指標(biāo)。第二，通過回答“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施可能產(chǎn)生何種影響”這一問題設(shè)計(jì)產(chǎn)出和結(jié)果的相關(guān)指標(biāo)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的不同階段、立規(guī)目標(biāo)的層次性、影響的范圍和程度，本文既關(guān)注對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范對(duì)象行為的直接影響，又關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施對(duì)黨內(nèi)治理和黨群關(guān)系的長遠(yuǎn)影響，最終實(shí)現(xiàn)制度治黨、良規(guī)善治的目標(biāo)。

總體而言，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系共包括9個(gè)一級(jí)指標(biāo)和29個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的指標(biāo)選取時(shí)，主要遵循三個(gè)原則。一是相關(guān)性原則。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與評(píng)估目標(biāo)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，指標(biāo)應(yīng)該具有針對(duì)性和代表性，確保所選取的指標(biāo)能夠準(zhǔn)確測(cè)量黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行過程和實(shí)施效果，提高評(píng)估的效度。二是協(xié)調(diào)性原則。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系是一個(gè)涵蓋多層次結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體，抓住指標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系，確保在指標(biāo)的層次遞進(jìn)關(guān)系中上下級(jí)指標(biāo)之間的縱向銜接和同級(jí)指標(biāo)之間的橫向配合。此外，指標(biāo)之間還需要存在獨(dú)立性，避免出現(xiàn)指標(biāo)相互可替代或信息重疊交叉的情況。三是可操作性原則。這主要包括三個(gè)方面：其一是易于理解，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)的定義清晰、明確和具體。其二是易于量化或行為化，選取的指標(biāo)要便于數(shù)據(jù)收集，評(píng)估主體可以根據(jù)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程和實(shí)施效果的認(rèn)知和感受打出分?jǐn)?shù)。其三是符合成本效益原則，綜合考慮實(shí)施評(píng)估所需要的時(shí)間、資金和人力成本，選取關(guān)鍵性指標(biāo)，指標(biāo)體系簡單明了以降低評(píng)估成本。

2.1 Survivin基因表達(dá)與喉癌患者臨床病理特征的關(guān)系 126例喉癌癌組織標(biāo)本中共檢出Survivin陽性86例，陽性率為68.3%(86/126)。Survivin陽性組年齡、性別、腫瘤部位與Survivin陰性組比較差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P>0.05)，TNM分期Ⅲ～Ⅳ期、中低分化、淋巴結(jié)轉(zhuǎn)移患者比例顯著高于Survivin陰性組(P<0.05)，見表1。

依據(jù)上述原則，本文設(shè)計(jì)的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系囊括了客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)，將黨內(nèi)法規(guī)的制定部門、執(zhí)行部門、普通黨員和社會(huì)公眾等作為評(píng)估主體。多元化的評(píng)估主體有利于結(jié)合不同的評(píng)估目標(biāo)和具體的指標(biāo)各取所長，既發(fā)揮了內(nèi)部評(píng)估主體熟悉黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行的現(xiàn)狀、便于收集黨內(nèi)法規(guī)投入、過程和產(chǎn)出相關(guān)信息的優(yōu)勢(shì)，又發(fā)揮了外部評(píng)估主體相對(duì)客觀公正、對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果具有直觀認(rèn)知和感受的優(yōu)勢(shì)。

3 以實(shí)施效果為導(dǎo)向的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系

基于“立得住、行得通、管得了”的評(píng)估目標(biāo)，圍繞投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果的邏輯框架構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系，全面厘清黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施所需何種資源、具體的運(yùn)行機(jī)制如何、黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量如何、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后有何種產(chǎn)出以及希望黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后產(chǎn)生何種短期、中期或長期的結(jié)果，綜合測(cè)量黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行過程和實(shí)施效果(如表2所示)。

表2 黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系

(續(xù)表2)

首先，在投入維度方面，這一維度考慮的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施所需的資源支撐。資源的投入狀況會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行目標(biāo)的設(shè)置、執(zhí)行過程的推進(jìn)和執(zhí)行效果的好壞[11]。投入維度測(cè)量實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)所需的人力投入、經(jīng)費(fèi)投入和實(shí)施機(jī)制，提供黨內(nèi)法規(guī)順利執(zhí)行的物質(zhì)和機(jī)制保障?！兑?guī)劃綱要》提到“要抓緊建立健全黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，并幫助解決隊(duì)伍力量、設(shè)施條件、工作開展等方面的實(shí)際困難，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在服務(wù)黨的制度建設(shè)和黨依法執(zhí)政方面的參謀助手作用”。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的全方位推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)覆蓋的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和具體環(huán)節(jié)不斷增加，資源的投入和實(shí)施機(jī)制、運(yùn)行程序的優(yōu)化是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的堅(jiān)實(shí)保障。在具體指標(biāo)的選取時(shí)，本文不僅考慮資源的投入量，而且關(guān)注資源的優(yōu)化性和配置度問題。

一是人力投入指標(biāo)。該指標(biāo)測(cè)量的是實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的人員數(shù)量、專業(yè)性、隊(duì)伍穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)待遇的合理性。《意見》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)配強(qiáng)工作力量”“制定黨內(nèi)法規(guī)人才發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊(duì)伍、理論研究隊(duì)伍、后備人才隊(duì)伍”。黨內(nèi)法規(guī)本身具有很強(qiáng)的權(quán)威性和專業(yè)性，急需政策理論水平高、熟悉黨規(guī)黨務(wù)的專業(yè)人員充實(shí)和完善黨內(nèi)法規(guī)的隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的正規(guī)化和專業(yè)化。為了吸引更多人才加入黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行隊(duì)伍并降低人員流動(dòng)率，合理的物質(zhì)保障和激勵(lì)是必要的。

二是經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)。該指標(biāo)關(guān)注的是實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)費(fèi)數(shù)量是否充足、經(jīng)費(fèi)來源是否明確、穩(wěn)定以及經(jīng)費(fèi)使用是否合理。《規(guī)劃綱要》提出“要將黨內(nèi)法規(guī)工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，為開展黨內(nèi)法規(guī)工作提供保障”，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)投入能夠有效解決人員配備、設(shè)施條件和工作機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)等問題。經(jīng)費(fèi)使用的合理性在于確保經(jīng)費(fèi)在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中得到有效配置。

三是實(shí)施機(jī)制指標(biāo)。該指標(biāo)主要考察的是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的程序性規(guī)定和執(zhí)行責(zé)任制?！秷?zhí)行責(zé)任制規(guī)定》對(duì)牽頭負(fù)責(zé)部門、各層級(jí)的執(zhí)規(guī)責(zé)任以及對(duì)執(zhí)規(guī)情況的監(jiān)督、考核、問責(zé)做出具體規(guī)定，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施提供了權(quán)限和責(zé)任明確、程序規(guī)范的良好制度環(huán)境和順暢有效的實(shí)施機(jī)制。實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的議事規(guī)則、決策與運(yùn)行程序具體完備以及實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的職權(quán)明確、權(quán)責(zé)匹配、執(zhí)規(guī)有力，有助于提高黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行規(guī)范性和效能性[12]。

其次，在過程維度方面，這一維度評(píng)估的是黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過程是否順暢。制度設(shè)計(jì)的可操作性、與現(xiàn)有法律法規(guī)的匹配度以及與實(shí)施環(huán)境的適應(yīng)程度等都將影響制度執(zhí)行的效果?！秱浒笇彶橐?guī)定》將黨內(nèi)法規(guī)與現(xiàn)有法律、法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)、與形勢(shì)發(fā)展需要的適應(yīng)以及名稱使用、體例格式和文字表述等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)充分納入政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性等四類審查標(biāo)準(zhǔn)中。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力可能有三重誘因，即滯后于實(shí)踐的發(fā)展和形勢(shì)任務(wù)的需要。同黨章和黨的理論、路線、方針、政策不一致，同憲法和法律不一致。黨內(nèi)法規(guī)制度之間存在不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題。據(jù)此，過程維度通過對(duì)“可操作性”“協(xié)調(diào)性”和“適時(shí)性”等指標(biāo)的測(cè)量，考察黨內(nèi)法規(guī)能否從應(yīng)然到實(shí)然、從黨內(nèi)法規(guī)文本到具體執(zhí)行實(shí)現(xiàn)良好過渡。

一是可操作性指標(biāo)。該指標(biāo)考察“在社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境中是否具備相關(guān)內(nèi)容實(shí)施的特定條件”[9]以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是否具有明確合理的行為指引?！兑?guī)劃綱要》提出了黨內(nèi)法規(guī)“嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用”的基本要求，強(qiáng)調(diào)“做到內(nèi)容詳實(shí)、措施管用，邏輯嚴(yán)密、表述準(zhǔn)確，文字精練、格式規(guī)范，具有針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性”。有學(xué)者在構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)提出“條件配套性”，測(cè)量是否有充足的配套制度保證黨內(nèi)法規(guī)的落地見效[13]。此外，可操作性評(píng)估的結(jié)果也可為黨內(nèi)法規(guī)的立改廢提供重要的參考和依據(jù)[14]。

二是協(xié)調(diào)性指標(biāo)。該指標(biāo)評(píng)估的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后是否與憲法法律、上位階黨內(nèi)法規(guī)、同級(jí)黨內(nèi)法規(guī)以及現(xiàn)行執(zhí)行機(jī)制、實(shí)施慣例等相銜接、協(xié)調(diào)?！吨贫l例》和《備案審查規(guī)定》設(shè)置了嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)，以審查黨內(nèi)法規(guī)是否與憲法和法律以及其他黨內(nèi)法規(guī)之間存在沖突等問題。為確保黨內(nèi)法規(guī)在制定環(huán)節(jié)與憲法、法律和其他黨內(nèi)法規(guī)之間具有協(xié)調(diào)一致、相互補(bǔ)充和相互保障的關(guān)系，實(shí)施后評(píng)估從實(shí)然層面上進(jìn)一步對(duì)協(xié)調(diào)性展開評(píng)估。

三是適時(shí)性指標(biāo)。該指標(biāo)從黨內(nèi)法規(guī)是否適應(yīng)黨內(nèi)治理的內(nèi)外環(huán)境和黨的建設(shè)現(xiàn)實(shí)需要來考量黨內(nèi)法規(guī)與實(shí)踐的結(jié)合度。隨著現(xiàn)實(shí)情況的變化，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象和規(guī)范價(jià)值可能隨之發(fā)生變化?！坝捎诂F(xiàn)實(shí)情況千變?nèi)f化，不能奢求黨內(nèi)法規(guī)制定者在制定之初就能準(zhǔn)確判斷所有可能發(fā)生的情況并設(shè)計(jì)出完美的解決方案，更何況有些問題是在該項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后才產(chǎn)生的?！盵13]黨內(nèi)法規(guī)與適用環(huán)境的契合程度，是衡量黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力和影響力的重要內(nèi)容。

再次，在產(chǎn)出維度方面，這一維度考察的是黨內(nèi)法規(guī)的投入產(chǎn)生何種直接結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施是為了把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。由此，一方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施要具備目標(biāo)導(dǎo)向。評(píng)估立規(guī)具體實(shí)踐是否實(shí)現(xiàn)了立規(guī)預(yù)期目標(biāo)，有助于評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量并為黨內(nèi)法規(guī)的偏頗及其矯正提供依據(jù)。另一方面，“黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的實(shí)質(zhì)，是將黨內(nèi)法規(guī)制度的立規(guī)宗旨和抽象的文本行為規(guī)范轉(zhuǎn)化為黨組織和黨員的具體行為方式并產(chǎn)生實(shí)際效果的過程”[15]。據(jù)此，可以用實(shí)效性指標(biāo)衡量黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施結(jié)果。

實(shí)效性指標(biāo)考察的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后是否實(shí)現(xiàn)了立規(guī)的目標(biāo)初衷以及黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的不良現(xiàn)象發(fā)生率是否降低。黨組織和黨員守規(guī)的狀態(tài)是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果的直接反映?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見》強(qiáng)調(diào)，“要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨組織分級(jí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格依照國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)落實(shí)。要既督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效，又查認(rèn)識(shí)、查責(zé)任、查作風(fēng)，確保決策部署落實(shí)到位”。

最后，在結(jié)果維度方面，這一維度考量的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施帶來何種中長期效益。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效能的關(guān)注與如何推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能高度契合?！兑庖姟诽岢鐾ㄟ^黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”?！兑?guī)劃綱要》也指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的工作目標(biāo)之一是“抓緊制定實(shí)踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)，努力為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題提供制度安排”。提高黨員和社會(huì)公眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的知曉度、認(rèn)同度、滿意度和參與度，有利于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，并通過提高黨員和社會(huì)公眾的認(rèn)同、信任和信心鞏固黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施和黨組織工作的群眾基礎(chǔ)。

一是黨內(nèi)治理指標(biāo)。該指標(biāo)測(cè)量的是黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨、從嚴(yán)治黨和治國理政上的實(shí)際效能。黨要管黨、從嚴(yán)治黨必須從黨內(nèi)政治生活抓起，《意見》強(qiáng)調(diào)，“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效制約和監(jiān)督，是否強(qiáng)化了政治引領(lǐng)和黨員的先鋒模范作用，是否提高了黨內(nèi)治理的科學(xué)化水平，是否營造了風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)等，都是衡量黨內(nèi)治理水平的重要因素。

二是黨群關(guān)系指標(biāo)。該指標(biāo)評(píng)估的是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后對(duì)黨員和社會(huì)公眾觀念和行為的影響而產(chǎn)生的綜合效益。我們黨強(qiáng)調(diào)，“法律的權(quán)威源自人民的真心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)”。黨群關(guān)系的評(píng)估有助于在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和黨員、社會(huì)公眾之間形成良性互動(dòng)，在實(shí)施后評(píng)估中收集黨員、社會(huì)公眾的利益訴求、意見和建議。通過測(cè)量黨員、社會(huì)公眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的知曉度、認(rèn)同度、滿意度等，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可接受度。

3 結(jié)語

在政黨治理和國家治理的互動(dòng)結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量結(jié)構(gòu)具有多維性，既包括微觀層面的文本質(zhì)量科學(xué)性和完備性，又包括中觀層面的黨內(nèi)治理和宏觀層面的國家治理的實(shí)效性。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在微觀、中觀、宏觀層面上質(zhì)量和效能的同時(shí)關(guān)注，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨提升組織的調(diào)適能力，同時(shí)回應(yīng)了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐需要。一方面，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型立規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估通過評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行的成效，及時(shí)給予反饋、肯定和糾正，破解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難的問題，為構(gòu)建和優(yōu)化系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供重要依據(jù)和抓手。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估為實(shí)現(xiàn)政黨制度化和自身治理現(xiàn)代化提供制度支撐，增強(qiáng)依法治國、依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的能力，通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估倒逼管黨治黨效能的實(shí)現(xiàn)。

本文通過回顧黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的實(shí)踐探索和理論研究現(xiàn)狀，聚焦于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建問題。這一指標(biāo)體系在兩個(gè)方面有別于現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估指標(biāo)體系：一是基于《意見》中提到的“保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”確定指標(biāo)體系的評(píng)估目標(biāo)。二是從現(xiàn)有指標(biāo)體系以文本質(zhì)量評(píng)估為主導(dǎo)的設(shè)計(jì)思路轉(zhuǎn)向以實(shí)施效果評(píng)估為主導(dǎo)。借鑒“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”的邏輯框架構(gòu)建指標(biāo)體系，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度效能的合力效應(yīng)[16]139，補(bǔ)充了現(xiàn)有指標(biāo)體系忽略的投入維度、完善了結(jié)果維度，同時(shí)關(guān)注黨內(nèi)治理和黨群關(guān)系等更為廣泛和長遠(yuǎn)的影響，各維度指標(biāo)之間的分布較為均衡。從立規(guī)技術(shù)和效能視角構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的整體性框架，確定黨內(nèi)法規(guī)在立得住、行得通、管得了三個(gè)層面的實(shí)施后評(píng)估策略，不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估體系建設(shè)。

需要指出的是，本文構(gòu)建的是評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實(shí)施效果的通用指標(biāo)體系。然而，黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)繁雜，種類多樣，涵蓋了黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)等類型，不同類型的黨內(nèi)法規(guī)擁有不同的立規(guī)目標(biāo)、工作重點(diǎn)、影響范圍和預(yù)期結(jié)果，這可能影響黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估具體指標(biāo)的篩選和權(quán)重的確定?？紤]到當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的實(shí)踐案例還比較有限，未來的研究可以在當(dāng)前通用指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型或某一部特定的黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)定制化的指標(biāo)，基于所選取的黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)和指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)，通過多渠道收集黨內(nèi)法規(guī)實(shí)務(wù)界和理論研究界專家對(duì)指標(biāo)選取和權(quán)重設(shè)定的看法，科學(xué)選擇賦權(quán)方法，合理地為指標(biāo)權(quán)重賦值，以增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的有效性，最后結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐開展評(píng)估，在實(shí)踐中進(jìn)一步完善指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。例如，2018年四川省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局根據(jù)《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法(試行)》規(guī)定，圍繞《四川省機(jī)關(guān)事務(wù)管理辦法》《四川省黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況和實(shí)施效果開展了評(píng)估，通過問卷調(diào)查和座談會(huì)等形式完善了評(píng)估指標(biāo)，為“兩個(gè)辦法”的落地落實(shí)提供了有效的對(duì)策建議。這不僅為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估提供了很好的參考借鑒，同時(shí)也為評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性豐富了實(shí)踐方案。