可持續(xù)發(fā)展系列峰會(huì)對(duì)海洋治理的若干影響*

朱 璇

(自然資源部 海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

隨著全球化對(duì)海洋所提供的經(jīng)濟(jì)和安全服務(wù)需求的提升，以及海洋環(huán)境問(wèn)題在全球范圍的嚴(yán)重性的上升，海洋治理受到了國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，也成為學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)問(wèn)題。盡管目前并沒(méi)有關(guān)于海洋治理的公認(rèn)定義，基于對(duì)相關(guān)研究成果的總結(jié)，海洋治理可以被理解為是在全球或區(qū)域范圍內(nèi)以提供海洋公共服務(wù)、增加安全互信、解決環(huán)境問(wèn)題等為目的，由政府主體和非政府主體共同參與，以多邊條約和其他有拘束力的國(guó)際規(guī)制為依托的協(xié)商合作進(jìn)程。學(xué)術(shù)界從理論闡釋、形勢(shì)判斷和實(shí)踐分析三個(gè)維度對(duì)海洋治理進(jìn)行了研究。圍繞海洋治理的基本理論問(wèn)題，學(xué)者對(duì)全球海洋治理的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)和基本要素進(jìn)行了研究，[1][2][3]闡釋了海洋治理的理論來(lái)源、主體構(gòu)成、目標(biāo)設(shè)定和競(jìng)爭(zhēng)合作進(jìn)程，并且分析了當(dāng)前海洋治理體系存在的問(wèn)題。根據(jù)全球海洋政治博弈和治理形勢(shì)，相關(guān)學(xué)者從海權(quán)控制、海上利益和治理責(zé)任的角度總結(jié)了不同階段海洋治理的核心問(wèn)題，提出了中國(guó)參與全球海洋治理的策略方向。[4][5]在海洋治理的實(shí)踐分析方面，很多學(xué)者結(jié)合具體議題和特定區(qū)域?qū)Ｑ笾卫淼哪Ｊ?、?guó)際法依據(jù)和相關(guān)國(guó)家行為進(jìn)行了解讀。這方面研究集中在極地、海洋保護(hù)區(qū)、塑料垃圾治理、非傳統(tǒng)安全等議題，[6][7][8][9]以及南太平洋、東亞與東南亞等區(qū)域。[10][11][12]

近年來(lái)海洋治理研究的興起一方面反映出海洋問(wèn)題的嚴(yán)重性和解決海洋問(wèn)題的急切需求。另一方面也反映出在國(guó)際政治形勢(shì)深刻變化的背景下，在涉海國(guó)際進(jìn)程的緊密推動(dòng)下，和相關(guān)國(guó)家、非國(guó)家行為體對(duì)海洋議題的積極干預(yù)和緊密互動(dòng)下，海洋治理處于一個(gè)快速變革的階段，治理的規(guī)則依據(jù)、勢(shì)力格局都面臨調(diào)整和重塑。從而吸引了眾多學(xué)者的注意，采用不同的模式和方法來(lái)捕捉、解讀和預(yù)判全球海洋治理體系的變化。

可持續(xù)發(fā)展，作為20世紀(jì)80年代末提出的總領(lǐng)性發(fā)展理念，對(duì)于環(huán)境治理和海洋治理都有著難以估量的影響?？沙掷m(xù)發(fā)展的理論建設(shè)和實(shí)踐應(yīng)用不僅在過(guò)去30年中推動(dòng)塑造了海洋治理的框架，并且將進(jìn)一步影響海洋治理的工具和理念。從相關(guān)學(xué)者的論述中可以發(fā)現(xiàn)，盡管可持續(xù)發(fā)展政治宣言不具備法律約束力，但作為世界各國(guó)一致通過(guò)的環(huán)境與發(fā)展藍(lán)圖，可持續(xù)發(fā)展宣言中的理念和原則對(duì)國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展產(chǎn)生了重要引導(dǎo)作用(1)1972年斯德哥爾摩會(huì)議通過(guò)的人類環(huán)境宣言和1992年里約會(huì)議通過(guò)的環(huán)境與發(fā)展發(fā)展宣言被認(rèn)為是確立可持續(xù)發(fā)展原則的國(guó)際政治文件。兩份文件通過(guò)的若干環(huán)境與發(fā)展原則在很大程度上為國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展提供了思路上和操作上的指導(dǎo)。詳細(xì)情況可參考文獻(xiàn): Philippe Sands, Jacqueline Peel, Chapter 2 History. In Philippe Sands, Jacqueline Peel Principles of International Environmental Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2012; Jutta Brunnee. The Stockholm Declaration and the Structure and Process of International Environmental Law. In: Aldo Chircop, Ted L. McDorman, Susan J. Rolston eds. The Future of Ocean Regime-Building[M]. Martinus Nihoff Publishers, 2009.。1992年里約會(huì)議被譽(yù)為環(huán)境與發(fā)展協(xié)商領(lǐng)域的分水嶺，重新界定了各國(guó)在國(guó)際環(huán)境合作中的關(guān)系，[13]并且較為全面地提出了全球海洋治理議程。[14]2012年的“里約+20”會(huì)議被認(rèn)為是史上參與范圍最廣的可持續(xù)發(fā)展會(huì)議。該次會(huì)議不僅在磋商進(jìn)程中對(duì)海洋給予了高度關(guān)注，并且在一定程度上引領(lǐng)聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)就海洋治理取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。[15]2015年，以聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的通過(guò)為標(biāo)志，海洋治理被納入全球發(fā)展目標(biāo)體系。2017年，關(guān)于支持落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)十四的聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)(2)2017年6月5日至9日，聯(lián)合國(guó)支持落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”會(huì)議(簡(jiǎn)稱“聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)”)在美國(guó)紐約聯(lián)合國(guó)總部召開(kāi)。會(huì)議由斐濟(jì)和瑞典政府共同主辦，來(lái)自178個(gè)國(guó)家及歐盟的政府代表參會(huì)。會(huì)議通過(guò)了成果文件《我們的海洋，我們的未來(lái)：行動(dòng)呼吁》，并且以各國(guó)政府、政府間組織、非政府組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體的名義登記了1379項(xiàng)自愿承諾。召開(kāi)，代表著海洋治理在環(huán)境與發(fā)展進(jìn)程中得到了前所未有的重視。

鑒于可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程在環(huán)境治理中的重要引領(lǐng)地位，作者以五次聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)為切入點(diǎn)，剖析可持續(xù)發(fā)展對(duì)海洋治理的發(fā)展和演進(jìn)的影響。本文采取歷史脈絡(luò)梳理的視角，以歷次聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)的涉海進(jìn)展為線索，結(jié)合涉海多邊條約的相關(guān)規(guī)定，分析海洋治理的內(nèi)涵、理念和目標(biāo)的演變。進(jìn)而展現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一全球性總領(lǐng)性的環(huán)境與發(fā)展進(jìn)程，通過(guò)與涉海多邊進(jìn)程的交叉影響，引導(dǎo)和塑造海洋治理發(fā)展的過(guò)程。按照筆者的理解，全球海洋治理的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，而海洋治理平臺(tái)與可持續(xù)發(fā)展、氣候變化、生物多樣性等其他平臺(tái)的互動(dòng)與聯(lián)系，是催化全球海洋治理動(dòng)態(tài)演變的重要媒介，也是值得探討的研究課題。在本文中，作者將可持續(xù)發(fā)展與海洋治理這兩個(gè)既密切相關(guān)又相互獨(dú)立的概念聯(lián)系起來(lái)，闡釋其互動(dòng)發(fā)展過(guò)程，以期為海洋治理的研究提供一個(gè)新的視角。

一、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展會(huì)議及其主要成果

從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展涵義的探究已經(jīng)貫穿了近半個(gè)世紀(jì)。自1972年至今，聯(lián)合國(guó)就全球范圍的環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題召開(kāi)過(guò)一系列具有重大影響的會(huì)議。該系列會(huì)議形成了現(xiàn)代環(huán)境治理的基本理念，界定了國(guó)際環(huán)境合作的原則和各國(guó)在國(guó)際環(huán)境合作中的義務(wù)，并且對(duì)各國(guó)、各專門(mén)領(lǐng)域環(huán)境政策的發(fā)展發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。

(一)1972年斯德哥爾摩會(huì)議：制定環(huán)境治理框架

聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議于1972年6月在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)，該次會(huì)議通過(guò)了著名的《人類環(huán)境宣言》(也稱斯德哥爾摩宣言)，提出了關(guān)于人類環(huán)境問(wèn)題的26條原則，包括“不損害他國(guó)環(huán)境”(原則21)的國(guó)際法原則，承認(rèn)了發(fā)展中國(guó)家追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性(原則8，原則11)，認(rèn)識(shí)到為了未來(lái)世代治理環(huán)境的重要性(第6段)，強(qiáng)調(diào)采取整體性的并且考慮環(huán)境需求的發(fā)展規(guī)劃(原則13)。[16]盡管該次會(huì)議并沒(méi)有使用“可持續(xù)發(fā)展”的表述，但對(duì)根植于當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題之中的幾組重大關(guān)系——“南方—北方國(guó)家”“環(huán)境—發(fā)展優(yōu)先性”“當(dāng)今—未來(lái)世代”進(jìn)行了識(shí)別和界定，勾勒出了可持續(xù)發(fā)展的精神內(nèi)核。環(huán)境政策和環(huán)境法學(xué)界將斯德哥爾摩會(huì)議的重要作用總結(jié)為：首次把環(huán)境問(wèn)題提升為全球關(guān)切問(wèn)題；為以多邊合作方式處理環(huán)境問(wèn)題提供了重要思路；把發(fā)展問(wèn)題與環(huán)境關(guān)切做了內(nèi)生關(guān)聯(lián)，推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在相互妥協(xié)后就國(guó)際環(huán)境行動(dòng)形成合作共識(shí)。[17]

此外，斯德哥爾摩會(huì)議還通過(guò)了關(guān)于制度和財(cái)政安排的決議，促成了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的成立，從而開(kāi)啟了國(guó)際環(huán)境保護(hù)事務(wù)由分散到統(tǒng)一協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，進(jìn)一步加速了環(huán)境法和環(huán)境政策的發(fā)展。

(二)1992年里約會(huì)議：環(huán)境治理工具發(fā)展

斯德哥爾摩會(huì)議之后，會(huì)議產(chǎn)生的環(huán)境啟蒙效應(yīng)持續(xù)催化著環(huán)境治理的進(jìn)展。在會(huì)議召開(kāi)之前，全球只有10個(gè)國(guó)家成立了環(huán)境部，但在會(huì)議召開(kāi)十年之內(nèi)，有超過(guò)100個(gè)國(guó)家成立了環(huán)境部。[18]一系列環(huán)境公約在斯德哥爾摩會(huì)議后簽署，例如1972年倫敦公約(3)《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》,簡(jiǎn)稱1972年倫敦公約，1972年簽訂，1975年生效。、《國(guó)際防止船舶造成污染公約》(4)《國(guó)際防止船舶造成污染公約》，簡(jiǎn)稱MARPOL公約，1973年簽訂，1983年生效。和《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(5)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》，簡(jiǎn)稱CITES公約，1973年簽訂，1975年生效。等。

1992年6月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議(又稱里約會(huì)議)在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)。會(huì)議提出了關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的27條原則(載于《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，簡(jiǎn)稱里約宣言)，進(jìn)一步鞏固了斯德哥爾摩會(huì)議成果，并且新提出了一系列實(shí)質(zhì)性和程序性的環(huán)境治理工具。例如，代際公平(原則3)、共同但有區(qū)別的責(zé)任(原則7)、環(huán)境與發(fā)展整合(原則4)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防(原則15)、污染者付費(fèi)(原則16)、公眾參與(原則10)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)(原則17)等。[19]盡管不具有約束性，里約宣言仍然具有國(guó)際法上的重要意義，其部分條款反映了習(xí)慣法，部分條款反映了正在形成的規(guī)則，并為此后國(guó)際環(huán)境規(guī)則的發(fā)展提供重要指導(dǎo)。

里約會(huì)議在世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)提出的可持續(xù)發(fā)展概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，概括了環(huán)境治理的理想目標(biāo)(環(huán)境與發(fā)展平衡、代內(nèi)公平和代際公平)，協(xié)調(diào)了南北方國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題的不同立場(chǎng)(“治理優(yōu)先”還是“發(fā)展優(yōu)先”)，推動(dòng)“可持續(xù)發(fā)展”成為包容和總領(lǐng)諸多環(huán)境治理原則的“傘型”原則。

從制度建設(shè)角度看，里約會(huì)議的一個(gè)重要貢獻(xiàn)是促成了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)的建立。該委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)回顧會(huì)議成果文件——《21世紀(jì)議程》的落實(shí)進(jìn)展，成為了可持續(xù)發(fā)展信息匯交、存儲(chǔ)和交流的平臺(tái)，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)交流和學(xué)習(xí)。

(三)2012年里約+20會(huì)議：環(huán)境治理體制創(chuàng)新

2002年，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議(又稱約翰內(nèi)斯堡會(huì)議)在南非約翰內(nèi)斯堡召開(kāi)。會(huì)議通過(guò)了《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展聲明》和《可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議執(zhí)行計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》)，重申了里約精神，進(jìn)一步細(xì)化了全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)方案。[20]

2012年，在里約會(huì)議召開(kāi)20周年之際，聯(lián)合國(guó)再次于里約熱內(nèi)盧召開(kāi)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)——聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展會(huì)議(又稱里約+20會(huì)議)。會(huì)議做出了一些具有重要影響的決定，包括發(fā)起制定2015年后可持續(xù)發(fā)展議程(后正式命名為2030年可持續(xù)發(fā)展議程)和發(fā)起可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)磋商進(jìn)程等。在制度創(chuàng)新方面，里約+20會(huì)議建議成立可持續(xù)發(fā)展高層政策論壇，以取代聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)，并且加強(qiáng)了這一機(jī)制審查可持續(xù)發(fā)展議程后續(xù)行動(dòng)的作用。[21]2015年后，該論壇被確定成為聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的跟蹤落實(shí)平臺(tái)。

(四)2015年可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)：可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)制定

里約+20會(huì)議召開(kāi)后，經(jīng)過(guò)3年磋商，新的全球可持續(xù)發(fā)展議程——《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡(jiǎn)稱《2030年議程》)于“關(guān)于通過(guò)2015年后發(fā)展議程的聯(lián)合國(guó)峰會(huì)”上通過(guò)。這一新的全球可持續(xù)發(fā)展議程涵蓋領(lǐng)域廣泛，不但涉及傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，而且涵蓋了減貧、糧食安全、教育、衛(wèi)生等廣闊的與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域。[22]

《2030年議程》的核心是包括17個(gè)目標(biāo)和169個(gè)子目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系。相較于此前的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(如聯(lián)合國(guó)千年目標(biāo)(6)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)是聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議于2000年通過(guò)的一組可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，包括關(guān)于貧困、教育、醫(yī)療、性別平等、環(huán)境和全球伙伴關(guān)系等方面的8個(gè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)時(shí)限為2015年。千年發(fā)展目標(biāo)被普遍認(rèn)為是致力于幫助發(fā)展中國(guó)家擺脫欠發(fā)達(dá)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的一組目標(biāo)。)，17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)適用范圍更廣，更注意環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)可持續(xù)發(fā)展支撐領(lǐng)域的均衡，而且特別強(qiáng)調(diào)目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性和各領(lǐng)域工作之間的協(xié)同增效作用，是一套著眼于全球發(fā)展問(wèn)題、貫穿各專門(mén)領(lǐng)域的，兼具廣度和深度的目標(biāo)體系。有學(xué)者認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是在聯(lián)合國(guó)帶領(lǐng)下各國(guó)首次就全球發(fā)展問(wèn)題制定的系統(tǒng)全面的目標(biāo)體系。該體系的出臺(tái)代表著全球治理重心向基于目標(biāo)的治理模式的轉(zhuǎn)移，并且將長(zhǎng)期以來(lái)所提倡的環(huán)境—經(jīng)濟(jì)整合發(fā)展的思路融合進(jìn)統(tǒng)一的目標(biāo)體系，是全球治理模式的創(chuàng)新。[23]

縱觀從1972年到2015年的五次可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)，斯德哥爾摩和里約會(huì)議確立了可持續(xù)發(fā)展的基本原則，帶領(lǐng)各國(guó)就國(guó)際環(huán)境治理的框架思路等達(dá)成一致，后三次會(huì)議通過(guò)制定行動(dòng)方案和目標(biāo)體系的方法推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展議程向細(xì)化深化發(fā)展。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)處理可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的策略有兩種：一種是統(tǒng)領(lǐng)性的綜合途徑，例如里約+20提倡的綠色經(jīng)濟(jì)，對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題有整體指導(dǎo)性；一種是逐步累積的進(jìn)程，以聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為代表。在無(wú)法就統(tǒng)領(lǐng)性原則達(dá)成共識(shí)的情況下，各博弈主體較有可能就分散的目標(biāo)和政策達(dá)成一致。[3]21世紀(jì)以來(lái)的環(huán)境治理發(fā)展印證了這一說(shuō)法。受國(guó)際政治形勢(shì)、環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜性和專業(yè)環(huán)境談判發(fā)展的影響，以五次可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)為縮影，國(guó)際環(huán)境治理從“開(kāi)天劈地”時(shí)代進(jìn)入“精描細(xì)畫(huà)”階段。

二、可持續(xù)發(fā)展會(huì)議促進(jìn)海洋治理內(nèi)涵的拓展

海洋不僅是全球自然系統(tǒng)的組成部分，并且具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等層面的重要意義。1972年斯德哥爾摩會(huì)議就認(rèn)識(shí)到海洋是環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)分支領(lǐng)域。此后歷次聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)，對(duì)海洋在可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用做出了更為全面的界定。

(一)對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)從自然屬性擴(kuò)展到社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性

作為地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，海洋不僅為人類提供了基本生存條件，并且在很多層面與人類的物質(zhì)、精神生活緊密聯(lián)系。海洋在全球氣候調(diào)節(jié)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，海洋植物產(chǎn)生了地球大氣中約50%的氧氣。[24]自1970年以來(lái)，在溫室效應(yīng)逐步加劇的情況下，海洋吸收了大氣系統(tǒng)中90%的多余熱量。[25]此外，海洋也是糧食安全的重要保障，全球有30億人口依靠魚(yú)類獲取超過(guò)20%的動(dòng)物蛋白質(zhì)的攝入。在供給物質(zhì)產(chǎn)品和支撐基本生存條件外，海洋還為人類提供了重要的審美、文化和信仰價(jià)值。

從認(rèn)知的角度看，海洋所提供的服務(wù)處于人類認(rèn)知的不同層面。人類社會(huì)對(duì)海洋服務(wù)價(jià)值的了解和認(rèn)識(shí)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。1992年，在海洋作為一個(gè)單獨(dú)領(lǐng)域納入可持續(xù)發(fā)展議程時(shí)，海洋的自然屬性首先得到認(rèn)可?！?1世紀(jì)議程》指出：“海洋環(huán)境，包括大洋、各類海洋和沿海區(qū)域，作為一個(gè)整體，是全球生命支持系統(tǒng)的一個(gè)關(guān)鍵組成部分，是為可持續(xù)發(fā)展提供機(jī)會(huì)的一項(xiàng)積極資產(chǎn)。”在這一表述中，海洋作為“地球生命支持系統(tǒng)關(guān)鍵組成部分”的界定對(duì)應(yīng)著海洋所承載的調(diào)節(jié)氣候、水循環(huán)、提供初級(jí)生產(chǎn)力和生存空間等作用，即海洋所提供的基本生態(tài)功能。

2002年約翰內(nèi)斯堡會(huì)議在對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)上又邁進(jìn)了一步?！都s翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》認(rèn)識(shí)到“大洋、各類海洋、島嶼和沿海地區(qū)是地球生態(tài)系統(tǒng)的完整和必要的組成部分，是全球糧食安全、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)繁榮和許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)體，尤其是發(fā)展中國(guó)家的幸福的關(guān)鍵”。這一表述在繼續(xù)認(rèn)可海洋的基本生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，明確指出了海洋對(duì)糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極貢獻(xiàn)，對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)從自然屬性擴(kuò)展到了經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。會(huì)議還特別指出了海洋對(duì)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的重要性，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展中國(guó)家依賴海洋實(shí)現(xiàn)發(fā)展的途徑。

21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)更為重視環(huán)境議題之間的交叉性。在全球變化議題上，按照不同功能構(gòu)造分類的地球圈層——水圈、大氣圈、生物圈被聯(lián)系在一起，作為科學(xué)觀察、分析和預(yù)測(cè)的系統(tǒng)單元。正是在這種科學(xué)思想的影響下，海洋的保護(hù)與管理不再被認(rèn)為是一個(gè)單純的部門(mén)管理，而是與生物多樣性保護(hù)、氣候變化等其他領(lǐng)域的全球環(huán)境問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。

在這一背景下，2012年里約+20會(huì)議對(duì)海洋的表述是“強(qiáng)調(diào)為了可持續(xù)發(fā)展而保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及其資源，包括通過(guò)它們對(duì)于減貧、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食安全、可持續(xù)生計(jì)和體面工作的貢獻(xiàn)，以及保護(hù)生物多樣性、保護(hù)海洋環(huán)境和解決氣候變化影響”(載于《我們希望的未來(lái)》)。在這一段文字中，海洋不僅與國(guó)際社會(huì)的主流發(fā)展議題——減貧、生計(jì)緊密聯(lián)系，海洋對(duì)生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的價(jià)值也得到了強(qiáng)調(diào)。這一方面反映出，作為可持續(xù)發(fā)展的單領(lǐng)域，海洋治理越來(lái)越多向全球治理的核心議題靠攏，[26]另一方面反映出國(guó)際環(huán)境治理的關(guān)鍵議題——生物多樣性保護(hù)、氣候變化、海洋保護(hù)之間呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢(shì)。

此外，2012年會(huì)議所首次使用的“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及其資源”的表述，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了“保護(hù)海洋”和“可持續(xù)利用海洋資源”這兩個(gè)既對(duì)立又聯(lián)系的要素。這一表述體現(xiàn)了海洋保護(hù)主張和海洋利用主張的調(diào)和，既強(qiáng)調(diào)在尊重生態(tài)功能基礎(chǔ)上的“保護(hù)”，也注重滿足社會(huì)需求的“利用”。正是這種巧妙的調(diào)和與平衡，“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及其資源”這一表述成為此后聯(lián)合國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展議題的固定表述。

綜上所述，上世紀(jì)90年代以來(lái)，海洋在可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的地位更為主流化，國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋的認(rèn)知從地球生態(tài)系統(tǒng)的一部分，擴(kuò)展到對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類福祉有重要貢獻(xiàn)的財(cái)富，以及應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題的重要領(lǐng)域。這一認(rèn)識(shí)支撐了人類保護(hù)和管理海洋的合理性基礎(chǔ)，催化著海洋科學(xué)認(rèn)知不斷進(jìn)步，海洋治理不斷發(fā)展。

(二)海洋治理行動(dòng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移

縱觀1992年到2012年的三次可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)，會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的海洋治理領(lǐng)域也發(fā)生了很大的變化。關(guān)注問(wèn)題上從兼顧國(guó)內(nèi)國(guó)際問(wèn)題，轉(zhuǎn)變到以強(qiáng)調(diào)跨界性的需要國(guó)際合作解決的問(wèn)題為主。治理倡議上從提倡各國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)行動(dòng)落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的一般原則和工具，過(guò)渡到強(qiáng)調(diào)各國(guó)對(duì)特定國(guó)際進(jìn)程和規(guī)則的支持和遵守。

舉例來(lái)看，1992年里約會(huì)議的議題相對(duì)集中，包括海岸帶綜合管理、海洋環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用公海海洋生物資源、養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋生物資源、解決氣候變化和海洋環(huán)境管理的不確定性、以及強(qiáng)化國(guó)際、區(qū)域合作和協(xié)作七個(gè)領(lǐng)域。其中最突出強(qiáng)調(diào)的是海岸帶綜合管理議題，會(huì)議呼吁各國(guó)通過(guò)采取海岸帶狀況調(diào)查、綜合規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等一系列管理工具和程序，實(shí)現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)和平衡發(fā)展。從性質(zhì)上看，這一議題的核心是要求各國(guó)采取具有共識(shí)性的管理工具和手段來(lái)解決各自面對(duì)的國(guó)內(nèi)問(wèn)題，目的在于解決各國(guó)圍繞海岸帶利用的國(guó)內(nèi)矛盾。

隨著國(guó)際海洋事務(wù)的發(fā)展，在里約+20會(huì)議召開(kāi)之際海洋治理的熱點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生很大變化。在傳統(tǒng)的海岸帶利用、陸源污染防治等問(wèn)題之前，海洋環(huán)境的新興問(wèn)題如海洋生物多樣性、海洋塑料垃圾、海洋對(duì)氣候變化的響應(yīng)受到更多關(guān)注。議題呈現(xiàn)全球化、交叉化和復(fù)雜化。國(guó)家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性(marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用、海洋塑料垃圾、外來(lái)入侵物種、海平面上升和海岸侵蝕、海水酸化與氣候變化影響、海洋施肥、打擊IUU捕魚(yú)等都被納入《我們希望的未來(lái)》行動(dòng)議程?？梢园l(fā)現(xiàn)，上述多數(shù)議題本質(zhì)上是具有跨境甚至是全球性影響的問(wèn)題，需要廣泛的國(guó)際合作予以解決。此外，一些處于科學(xué)認(rèn)識(shí)初期的問(wèn)題(如海洋塑料)、科學(xué)尚存在爭(zhēng)議的問(wèn)題(如海洋施肥)，都引起了里約+20的關(guān)注。在行動(dòng)倡議方面，會(huì)議援引了等一系列新成立或新通過(guò)的國(guó)際機(jī)構(gòu)、進(jìn)程和措施，包括關(guān)于海洋環(huán)境狀況(包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面)的經(jīng)常性評(píng)估程序(7)2002年約翰內(nèi)斯堡會(huì)議提議在聯(lián)合國(guó)建立關(guān)于海洋環(huán)境狀況(包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面)的經(jīng)常性評(píng)估程序，于同年得到聯(lián)合國(guó)大會(huì)批準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)常性評(píng)估程序特設(shè)工作組負(fù)責(zé)具體評(píng)估工作。首份評(píng)估報(bào)告《第一次全球海洋綜合評(píng)估》于2015年完成。、BBNJ特設(shè)工作組(8)國(guó)家管轄以外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)不限成員名額非正式特設(shè)工作組，是聯(lián)合國(guó)大會(huì)2004年建立的專門(mén)研究BBNJ問(wèn)題的工作組。該工作組自2006年至2015年期間召開(kāi)9次會(huì)議，并于2015年向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交了關(guān)于建議啟動(dòng)制定BBNJ問(wèn)題國(guó)際文書(shū)的成果報(bào)告，對(duì)推動(dòng)BBNJ國(guó)際立法進(jìn)程發(fā)揮了積極作用。、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《預(yù)防、阻止和消除IUU捕魚(yú)動(dòng)港口國(guó)措施協(xié)議》(9)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告和不受管制捕魚(yú)活動(dòng)港口國(guó)措施協(xié)議》，是首個(gè)管控IUU捕魚(yú)的有約束力的國(guó)際協(xié)定，于2009年經(jīng)糧農(nóng)組織大會(huì)批準(zhǔn)，2016年生效。、《預(yù)防、阻止和消除IUU捕魚(yú)國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》(10)《預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告和不受管制捕魚(yú)國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》是《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》框架下的一個(gè)自愿性文件，于2001年經(jīng)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織理事會(huì)批準(zhǔn)。該計(jì)劃提出了管控IUU捕魚(yú)的目標(biāo)、原則，以及行動(dòng)措施。等，目的在于呼吁各國(guó)在相關(guān)進(jìn)程下采取積極配合行動(dòng)，提升各專業(yè)進(jìn)程的影響力。

海洋可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移反映出海洋治理熱點(diǎn)的變化，在海洋科學(xué)研究能力和認(rèn)識(shí)水平不斷提升的情況下，海洋對(duì)地球環(huán)境和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的影響得到了認(rèn)識(shí)和關(guān)注，具有全球性影響的海洋環(huán)境議題取代了各國(guó)國(guó)內(nèi)海洋管理問(wèn)題成為國(guó)際社會(huì)的關(guān)切重點(diǎn)。海洋治理行動(dòng)的轉(zhuǎn)變也從側(cè)面反映出，從里約會(huì)議到里約+20會(huì)議，可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程逐步從引領(lǐng)環(huán)境治理的總領(lǐng)性平臺(tái)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭軐I(yè)談判影響，加載具體談判目標(biāo)和要素的指引性平臺(tái)。

三、可持續(xù)發(fā)展會(huì)議推進(jìn)海洋治理原則和方法的確立

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展系列峰會(huì)通過(guò)了一系列具有普遍推廣價(jià)值的環(huán)境治理原則和方法，指導(dǎo)了為數(shù)眾多的環(huán)境治理規(guī)范的形成，對(duì)海洋治理的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

(一)從“一體化途徑”到“海岸帶綜合管理”

可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)所提倡的一個(gè)核心理念是“一體化”的環(huán)境管理途徑。美國(guó)學(xué)者比利安娜認(rèn)為，里約會(huì)議的核心精神就是通過(guò)“一體化”途徑，來(lái)解決環(huán)境和發(fā)展問(wèn)題。她認(rèn)為，該次會(huì)議認(rèn)識(shí)到一系列根源于環(huán)境問(wèn)題背后的分裂現(xiàn)象——南北方國(guó)家在“環(huán)境—發(fā)展”選項(xiàng)上的分裂，不同部門(mén)間在“經(jīng)濟(jì)—環(huán)境保護(hù)”上的分裂，進(jìn)而引發(fā)了“一體化”管理的呼吁。[27]

與里約宣言所強(qiáng)調(diào)的“一體化”途徑一脈相承，《21世紀(jì)議程》在海洋領(lǐng)域著重強(qiáng)調(diào)了“關(guān)于海洋和海岸帶的綜合管理”。關(guān)于海洋的第17章開(kāi)篇就提出：“為了保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展海洋和沿海環(huán)境，需要在國(guó)家、區(qū)域、次區(qū)域和全球?qū)用娌扇⌒碌耐緩健＿@些途徑在本質(zhì)上是一體化的，在范圍上是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的和參與的?！边@奠定了一體化途徑作為海洋和海岸帶管理的基礎(chǔ)性原則。在此基礎(chǔ)上，該議程詳細(xì)的提出了海岸帶綜合管理(Integrated Coastal Management，簡(jiǎn)稱ICM)的各要素，包括目標(biāo)、主要行動(dòng)，以及實(shí)施手段，為各國(guó)實(shí)施海岸帶管理提供了基本框架。

里約會(huì)議之后，環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的多個(gè)國(guó)際組織發(fā)布了海岸帶綜合管理導(dǎo)則(11)相關(guān)導(dǎo)則文件參見(jiàn):World Bank, Noordwijk Guidelines for Integrated Coastal Zone Management, 1993, Document presented at the World Coast Conference 1993, Noordwijk, The Netherlands, 1-5 November 1993; UNEP, Guidelines for integrated management of coastal and marine areas, with special reference to the Mediterranean Basin. UNEP Regional Seas Reports and Studies No. 161, UNEP, 1995；ernetta, J. C. & Elder, D. L., Cross-Sectoral, Integrated Coastal Area Planning (CICAP): Guidelines and Principles for Coastal Area Development. A Marine Conservation and Development Report, IUCN, 1993.，如世界銀行(1993年)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(1995年)、世界自然保護(hù)聯(lián)盟(1993年)等。上述導(dǎo)則進(jìn)一步明確了ICM的目標(biāo)和實(shí)施手段，推動(dòng)形成普遍標(biāo)準(zhǔn)和模式，從而加速了該理論的發(fā)展和應(yīng)用。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際計(jì)劃也把ICM作為一項(xiàng)重要行動(dòng)。1995年達(dá)成的《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸地污染全球行動(dòng)計(jì)劃》(12)《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸地污染全球行動(dòng)計(jì)劃》由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署倡導(dǎo)，于1995年在美國(guó)華盛頓召開(kāi)的政府間會(huì)議上獲得通過(guò)，旨在應(yīng)對(duì)人類陸地活動(dòng)所引起的對(duì)海洋及沿海環(huán)境威脅，提出在地方、國(guó)家、區(qū)域和全球各級(jí)采取跨領(lǐng)域行動(dòng)。提到各國(guó)應(yīng)“聚焦可持續(xù)的、務(wù)實(shí)的和一體化的環(huán)境管理途徑和過(guò)程，例如海岸帶綜合管理”。1994年召開(kāi)的第一次小島嶼發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)發(fā)展會(huì)議通過(guò)《巴巴多斯行動(dòng)綱領(lǐng)》，呼吁小島嶼國(guó)家在“海岸帶綜合管理的背景下”形成相關(guān)政策和計(jì)劃。

在區(qū)域?qū)用妫琁CM在東亞海、地中海和黑海等區(qū)域海管理項(xiàng)目中得到落實(shí)。相關(guān)項(xiàng)目包括東亞海海洋環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃(PEMSEA，1993年至今)(13)東亞海海洋環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃，發(fā)起于1993年，截至2019年在12個(gè)東亞和東南亞設(shè)立了近60個(gè)平行示范區(qū)，推行海岸帶綜合管理。、歐盟PEGASO項(xiàng)目(2010-2014年)等(14)PEGASO項(xiàng)目由歐盟委員會(huì)發(fā)起，目的在于在地中海和黑海區(qū)域采取創(chuàng)新性管理工具，以支持該區(qū)域的綜合性海岸帶政策，推進(jìn)實(shí)施《地中海海岸帶綜合管理議定書(shū)》。。2008年，《地中海海岸帶綜合管理議定書(shū)》簽署，作為《保護(hù)地中海海洋和沿海環(huán)境公約》的第七個(gè)議定書(shū)(15)《保護(hù)地中海海洋和沿海環(huán)境公約》，在1976年《保護(hù)地中海免受污染公約》的基礎(chǔ)上經(jīng)修訂和重新命名后，于1995年簽訂，2004年生效。該公約有七個(gè)議定書(shū)，第七個(gè)為2008年通過(guò)的《地中海海岸帶綜合管理議定書(shū)》。，推動(dòng)了ICM在歐洲的實(shí)施。

根據(jù)上述梳理推斷，作為首次系統(tǒng)提出ICM模式的全球性政府間會(huì)議，里約會(huì)議推動(dòng)ICM理論從零散向系統(tǒng)發(fā)展，推進(jìn)ICM適用從個(gè)別向普遍發(fā)展，對(duì)此后20余年ICM成為海岸帶資源管理的主流理論做出重要貢獻(xiàn)。

(二)從“預(yù)防原則”到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑”

預(yù)防原則(prevention principle)是環(huán)境管理的一項(xiàng)基本原則，很多國(guó)家立法中將其確立為環(huán)境保護(hù)原則。該項(xiàng)原則也體現(xiàn)在相關(guān)的國(guó)際法中。1972年斯德哥爾摩宣言中關(guān)于“國(guó)家應(yīng)采取所有可能的方法，來(lái)防止海洋污染”的原則7，可以視為在海洋污染防治中采取預(yù)防原則的早期規(guī)定。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于“預(yù)防、減少和控制海洋污染的措施”的第194條，為預(yù)防性方法在海洋污染防治中的普遍性應(yīng)用提供了法律依據(jù)。

1992年里約宣言，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)預(yù)防方法的基礎(chǔ)上，明確提出了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑(precautionary approach)”(原則15)。具體表述為“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)該根據(jù)各自能力普遍應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑；當(dāng)有重大的或不可逆的損害的威脅的情況下，缺乏足夠的科學(xué)確定性不能被作為推遲費(fèi)用有效的手段以預(yù)防環(huán)境退化的理由?！睆倪@一界定可以看出，較之預(yù)防原則，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑大大降低了采取事先措施的門(mén)檻。有別于傳統(tǒng)上將存在損害風(fēng)險(xiǎn)作為采取預(yù)防性措施的前置條件的做法，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑，預(yù)防性措施的采用不以相關(guān)活動(dòng)及其損害結(jié)果之間存在確定性因果關(guān)系為前提。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑的這一內(nèi)在邏輯也在其他國(guó)際環(huán)境公約中得到規(guī)定。如1992年《波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)公約》(16)《波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)公約》，1992年簽訂，2000年生效。規(guī)定：“當(dāng)有理由假設(shè)，直接或間接向海洋中引入的物質(zhì)或者能量，可能對(duì)人類健康、生物資源和海洋生態(tài)環(huán)境造成危害，損害娛樂(lè)或者干擾合法用?；顒?dòng)的情況下，即使沒(méi)有關(guān)于相關(guān)投入和其效應(yīng)之間因果關(guān)系的結(jié)論性證據(jù)，各簽約國(guó)應(yīng)該適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并采取預(yù)防性措施”。

梳理相關(guān)國(guó)際法規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑最初發(fā)起于污染控制管理，后擴(kuò)大到一般意義的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。1985年《維也納保護(hù)臭氧層公約》(17)《維也納保護(hù)臭氧層公約》，1985年簽訂，1988年生效，要求采取適當(dāng)?shù)膰?guó)際間合作與行動(dòng)措施，保護(hù)人類和地球環(huán)境免收破壞臭氧層行動(dòng)的不利影響。該公約并沒(méi)有規(guī)定對(duì)耗竭臭氧層活動(dòng)的限制性措施。各國(guó)基于維也納公約規(guī)定于1987年簽訂的《關(guān)于耗竭臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》(1989年生效)，對(duì)于耗竭臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)作出了約束性規(guī)定。(以下簡(jiǎn)稱《維也納公約》)是第一個(gè)明確提到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施”(precautionary measures)的公約，要求在國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際層面對(duì)臭氧層變化采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。1987年《關(guān)于耗竭臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑的具體實(shí)施作了規(guī)定，要求采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的措施控制破壞臭氧層物質(zhì)的全球釋放總量。1992年里約會(huì)議期間開(kāi)放簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(18)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，1992年簽訂，1994年生效。和《生物多樣性公約》(19)《生物多樣性公約》，1992年簽訂，1993年生效。也都規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法。

20世紀(jì)90年代前后，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法的適用延伸到海洋領(lǐng)域，在傾倒廢物、區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)和魚(yú)類種群保護(hù)中得到了應(yīng)用。一系列涉海國(guó)際條約采用了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的途徑。例如，1972年《倫敦公約》及其1996年議定書(shū)，1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(20)《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》，1992年簽訂，1998年生效。，1995年《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類種群協(xié)定》(21)全稱為《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類種群和高度洄游魚(yú)類種群的規(guī)定的協(xié)定》，旨在確保在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架內(nèi)跨界和高度洄游魚(yú)類種群的長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，1995年簽訂，2001年生效。、1995年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》(22)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織于1995年通過(guò)的關(guān)于漁業(yè)管理的自愿性指導(dǎo)性國(guó)際文件，目的是就負(fù)責(zé)任行為確立國(guó)際操作指南，確保水生生物資源的有效養(yǎng)護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)。等。

截至目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑在海洋領(lǐng)域得到有效實(shí)施的一個(gè)范例是海洋漁業(yè)管理。在法律層面，《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類種群協(xié)定》第6條明確規(guī)定締約國(guó)應(yīng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法養(yǎng)護(hù)、管理并開(kāi)發(fā)跨界魚(yú)類和高度洄游魚(yú)類種群。作為漁業(yè)管理的國(guó)際指導(dǎo)文件，糧農(nóng)組織《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑列入“一般原則”(General Principle)，要求成員國(guó)和區(qū)域漁業(yè)管理組織在水生生物資源的養(yǎng)護(hù)管理和開(kāi)發(fā)中廣泛適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑。《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類種群協(xié)定》附件二和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》第7.5條提出了限制參考點(diǎn)、目標(biāo)參考點(diǎn)、限制捕撈量和限制捕撈努力等措施，作為落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑的具體舉措。上述法律文件和指導(dǎo)守則明確了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑在漁業(yè)管理中的法律原則，確立了落實(shí)該原則的配套措施，形成較為完善和系統(tǒng)的規(guī)則體系。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則從特定部門(mén)方法發(fā)展到一般性環(huán)境保護(hù)原則，并延伸到海洋領(lǐng)域的過(guò)程中，里約會(huì)議發(fā)揮了重要作用。首先，相對(duì)于《維也納公約》中較為模糊的說(shuō)法，里約宣言明確較為全面地表述了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑的內(nèi)涵，指出其核心含義是在科學(xué)確定性不足的情況下仍可以采取管制手段，同時(shí)提出了兩個(gè)限定條件，一是在面臨重大或者不可逆的損害的情況下適用，二是相關(guān)措施應(yīng)當(dāng)是費(fèi)用有效的。在涉及到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的相關(guān)國(guó)際磋商中，里約宣言所確立的基本特征得到了廣泛的引用。此外，與其他26條原則并列，里約宣言將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑上升成為可持續(xù)發(fā)展的原則性方法，為該途徑在各環(huán)境分支領(lǐng)域中的應(yīng)用創(chuàng)造了有利條件。

然而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑的普遍適用仍然面臨一些問(wèn)題。一方面，它的概念界定存在模糊性，不同條約規(guī)定的適用前提不一致。里約宣言強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑在“遇有重大或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅”的情況下適用，而《保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境公約》《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》等公約則不要求以重大損害或風(fēng)險(xiǎn)為適用前提。另一方面，它的實(shí)施措施也不明確，與損害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)估和勤勉義務(wù)等管理程序或義務(wù)相交叉，并沒(méi)有形成獨(dú)立的工具和清晰的邊界?？梢?jiàn)，盡管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑被一些國(guó)際環(huán)保主義者所推崇，并已經(jīng)寫(xiě)入若干國(guó)際法律文件，但它依然存在著較大的主觀操作空間，應(yīng)當(dāng)引起注意。

(三)“生態(tài)系統(tǒng)途徑”的確立和應(yīng)用

生態(tài)系統(tǒng)途徑是萌芽于20世紀(jì)80年代，形成于20世紀(jì)90年代的環(huán)境管理思路。雖然當(dāng)前并沒(méi)有國(guó)際公認(rèn)的生態(tài)系統(tǒng)途徑的定義，但是根據(jù)Trouwborst對(duì)主流觀點(diǎn)的總結(jié)，該途徑可以理解為以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和過(guò)程的科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)的，以一體化管理協(xié)調(diào)各部門(mén)活動(dòng)的，強(qiáng)調(diào)在不破壞生態(tài)系統(tǒng)健康和完整性的前提下滿足人類社會(huì)需求的管理方法。[28]這種方法區(qū)別于傳統(tǒng)的基于部門(mén)的和以單一物種為目標(biāo)的保護(hù)途徑。

從上世紀(jì)80年期起，生態(tài)系統(tǒng)途徑的核心理念已經(jīng)在1980年《南極生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(23)《南極生物資源養(yǎng)護(hù)公約》于1980年簽訂，1982年生效。、1992年《生物多樣性公約》、2001年《海洋生態(tài)系統(tǒng)負(fù)責(zé)任漁業(yè)雷克雅未克宣言》(24)《海洋生態(tài)系統(tǒng)負(fù)責(zé)任漁業(yè)雷克雅未克宣言》，經(jīng)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織于2002年10月在冰島雷克雅未克召開(kāi)的海洋生態(tài)系統(tǒng)負(fù)責(zé)任漁業(yè)會(huì)議上通過(guò)。該宣言強(qiáng)調(diào)在海洋漁業(yè)的科學(xué)研究、管理和監(jiān)測(cè)中納入基于的生態(tài)系統(tǒng)的考慮。(以下簡(jiǎn)稱《雷克雅未克宣言》)等相關(guān)國(guó)際文書(shū)中得到體現(xiàn)。在主流政府間進(jìn)程中，“生態(tài)系統(tǒng)途徑”這一固定表述的首次使用是1998年《生物多樣性公約》締約方會(huì)議的第V/6號(hào)決議。在該決議中，生態(tài)系統(tǒng)途徑被界定為“整體性管理土地、水資源和生物資源以推動(dòng)公平公正的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的策略”。此外，該決議界定了生態(tài)系統(tǒng)途徑的一些關(guān)鍵特征，如注重生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能，恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間和空間邊界，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的管理必須在其功能的界限之內(nèi)，注重生態(tài)系統(tǒng)考慮對(duì)相鄰生態(tài)系統(tǒng)的影響等等。[29]

2002年，在生態(tài)系統(tǒng)途徑提出十余年后，2002年約翰內(nèi)斯堡會(huì)議將這一理念引入了可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程?！都s翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》在關(guān)于海洋、生物多樣性和非洲可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)中多次提到了生態(tài)系統(tǒng)途徑，不僅鼓勵(lì)在海洋、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)中適用該途徑，并且提倡在《生物多樣性公約》框架下進(jìn)一步發(fā)展該工具。該執(zhí)行計(jì)劃鼓勵(lì)各國(guó)在2010年前推行生態(tài)系統(tǒng)方法，并將其與建立保護(hù)區(qū)、打擊IUU捕魚(yú)、建立育苗場(chǎng)和海岸帶規(guī)劃并列，作為養(yǎng)護(hù)和管理海洋的基本方法。應(yīng)該說(shuō)，約翰內(nèi)斯堡會(huì)議對(duì)生態(tài)系統(tǒng)途徑的提倡，為相關(guān)國(guó)際組織和國(guó)際機(jī)制在各自管理和關(guān)注領(lǐng)域采用和發(fā)展這一途徑提供了政治依據(jù)，有力地促進(jìn)了生態(tài)系統(tǒng)理論在各國(guó)和國(guó)際海洋治理中的應(yīng)用。

約翰內(nèi)斯堡會(huì)議之后，生態(tài)系統(tǒng)途徑作為海洋管理的基礎(chǔ)性方法，得到了廣泛的認(rèn)可和適用。聯(lián)合國(guó)2006年關(guān)于海洋和海洋法的不限名額非正式咨詢進(jìn)程建議“改進(jìn)法律和政策框架來(lái)支持和便利化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑和生態(tài)系統(tǒng)途徑”。[30]2006年、2007年和2009年聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于海洋和海洋法的決議都強(qiáng)調(diào)了實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)途徑的必要性，“認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)途徑需要聚焦于管理人類活動(dòng)以維持和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)健康”(25)具體表述參見(jiàn)： UNGA, Resolution 61/222 on Oceans and the Law of the Sea. 2006. A/RES/61/222; UNGA, Resolution 62/215 on Oceans and the Law of the Sea. 2007. A/RES/62/215; UNGA, Resolution 63/111 on Oceans and the Law of the Sea. 2009. A/RES/63/111.。

在海洋漁業(yè)領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織將生態(tài)系統(tǒng)途徑作為漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)管理的基本框架，并且將《漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑》和《養(yǎng)殖業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑》作為負(fù)責(zé)任漁業(yè)技術(shù)導(dǎo)則的兩個(gè)增補(bǔ)件。自2004年始，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在其區(qū)域海項(xiàng)目中推行了大海洋生態(tài)系統(tǒng)分析方法，并在黃海、地中海、黑海、加勒比海、墨西哥灣等海域進(jìn)行試點(diǎn)，標(biāo)志著生態(tài)系統(tǒng)途徑在海洋管理中得到較為廣泛的使用。

隨著生態(tài)系統(tǒng)途徑在海洋管理中的主流化，里約+20會(huì)議上各國(guó)進(jìn)一步承諾“在管理對(duì)海洋環(huán)境有影響的活動(dòng)時(shí)，有效地采用生態(tài)系統(tǒng)途徑和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防途徑，并與國(guó)際法一致”(《我們希望的未來(lái)》)，進(jìn)一步鞏固了生態(tài)系統(tǒng)途徑在海洋環(huán)境管理中的原則性地位。

四、可持續(xù)發(fā)展會(huì)議推動(dòng)海洋治理目標(biāo)的形成

奧蘭·楊認(rèn)為，基于目標(biāo)的治理不同于基于規(guī)則的治理。規(guī)則的特征是對(duì)行為的描述(例如要求和禁止)，并且強(qiáng)調(diào)遵守和實(shí)施。而目標(biāo)則以形成愿景為特征，強(qiáng)調(diào)激發(fā)最大化實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的努力。他認(rèn)為，雖然各具特質(zhì)，但基于目標(biāo)設(shè)定的和基于規(guī)則制度的治理可以形成互補(bǔ)。在一定的情況下，規(guī)則的制定和遵守可以促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[31]

從國(guó)際治理的歷史上看，基于目標(biāo)的治理并不是全新的治理形式，聯(lián)合國(guó)所倡導(dǎo)的公平、正義、和平理念就可以理解為寬泛的全球性目標(biāo)。2000年聯(lián)合國(guó)千年峰會(huì)通過(guò)的聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)是就具體發(fā)展議題設(shè)定目標(biāo)典型的例子。本節(jié)對(duì)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的梳理限于有具體時(shí)限和內(nèi)容的目標(biāo)，更為寬泛的治理目標(biāo)如“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及其資源”“維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和彈性”不在討論范疇。

從21世紀(jì)初開(kāi)始，海洋治理目標(biāo)不同程度的出現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)中。筆者認(rèn)為，按照設(shè)定目標(biāo)領(lǐng)域范圍和目標(biāo)間相互關(guān)系，海洋治理目標(biāo)的設(shè)定可以分為離散式目標(biāo)制定和系統(tǒng)化目標(biāo)制定兩個(gè)階段。

(一)離散式目標(biāo)階段

2002年約翰內(nèi)斯堡會(huì)議起，可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)方案中開(kāi)始提及具體的海洋治理目標(biāo)?！都s翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》提出了多個(gè)有具體時(shí)限的目標(biāo)，例如：在2010年前，推行生態(tài)系統(tǒng)途徑；在2015年前，實(shí)現(xiàn)魚(yú)類種群恢復(fù)可持續(xù)最佳產(chǎn)量；在2010年前，建立有代表性的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)；到2006年，保護(hù)海洋環(huán)境不受陸上活動(dòng)影響的行動(dòng)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

在約翰內(nèi)斯堡會(huì)議之后，2012年里約+20會(huì)議承諾了四個(gè)新的目標(biāo)，《我們希望的未來(lái)》中提到：不遲于2025年，顯著減少海洋垃圾；到2020年使10%的沿海和海洋區(qū)域得到有效養(yǎng)護(hù)；不遲于2014年完成海洋環(huán)境狀況第一次全球綜合評(píng)估；在2014年前，制定戰(zhàn)略幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家發(fā)展提升可持續(xù)漁業(yè)管理能力。

截至里約+20會(huì)議，可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)提出海洋治理目標(biāo)有三種途徑。一是肯定處于萌芽期的理念和行動(dòng)，并幫助其擴(kuò)大影響，例如“在2010年前推行生態(tài)系統(tǒng)途徑”和“到2025年顯著減少海洋垃圾”的目標(biāo)。二是對(duì)正在形成中的海洋治理目標(biāo)予以認(rèn)可，利用峰會(huì)的政治影響力鞏固其效力。典型的例子是“到2020年，有效養(yǎng)護(hù)10%海洋和沿海區(qū)域”的目標(biāo)。這一目標(biāo)形成于《生物多樣性公約》第10次締約方會(huì)議。在相關(guān)國(guó)家的推動(dòng)下，里約+20會(huì)議通過(guò)了該目標(biāo)，使其從專門(mén)性目標(biāo)上升為全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，影響范圍大大擴(kuò)展。這也成為近十年來(lái)“有效養(yǎng)護(hù)10%海洋和沿海區(qū)域”的目標(biāo)被各個(gè)涉海國(guó)際機(jī)制廣泛認(rèn)可的重要原因。三是重申具有普遍共識(shí)的國(guó)際承諾，意在強(qiáng)調(diào)迫切性，增強(qiáng)實(shí)施效果。這方面的例子包括“在2015年前，實(shí)現(xiàn)魚(yú)類種群恢復(fù)可持續(xù)最佳產(chǎn)量”以及“在2006年前，保護(hù)海洋環(huán)境不受陸上活動(dòng)影響的行動(dòng)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展”。

盡管三種途徑各有不同，但其基本特征是目標(biāo)相對(duì)具體化和分散化。目標(biāo)的設(shè)定基本上是直接援引其他專業(yè)性談判的定量要求，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)加工和整合。目標(biāo)之間相對(duì)獨(dú)立，不存在明顯聯(lián)系。在這一階段，基于目標(biāo)的治理僅僅是基于規(guī)則的治理的補(bǔ)充性手段，作用在于強(qiáng)調(diào)和突出特定的優(yōu)先領(lǐng)域。

從實(shí)施效果來(lái)講，由于涉及復(fù)雜的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題，里約和里約+20會(huì)議的海洋治理目標(biāo)并沒(méi)有全部按時(shí)實(shí)現(xiàn)。然而，會(huì)議設(shè)定的目標(biāo)推進(jìn)了生物多樣性保護(hù)、海洋保護(hù)區(qū)、漁業(yè)、海洋垃圾等相關(guān)國(guó)際進(jìn)程，為相關(guān)治理行動(dòng)的確立和開(kāi)展提供了政治背書(shū)，推進(jìn)了全球海洋治理的演化和發(fā)展。

(二)系統(tǒng)化目標(biāo)階段

到2015年，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14的通過(guò)標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋治理形成了較為系統(tǒng)的目標(biāo)體系。目標(biāo)14包括6個(gè)有具體年限的子目標(biāo)：到2025年，顯著減少各類海洋污染：到2020年，可持續(xù)管理海洋和沿海漁業(yè)；到2020年，有效管制捕撈；到2020年，保護(hù)至少10%的海洋和沿海區(qū)域；到2020年，減少特定類型的漁業(yè)補(bǔ)貼；到2030年，提高小島嶼發(fā)展中國(guó)家從海洋獲得的經(jīng)濟(jì)收益；和4個(gè)不設(shè)時(shí)限的子目標(biāo)：減少海洋酸化影響；提高海洋科學(xué)知識(shí)；支持小規(guī)模手工捕魚(yú)；通過(guò)國(guó)際法加強(qiáng)海洋保護(hù)。

從整體性和系統(tǒng)性上看，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14要優(yōu)于約翰內(nèi)斯堡和里約+20時(shí)期的海洋治理目標(biāo)。就整體性而言，目標(biāo)14提出的關(guān)于全球海洋治理的10項(xiàng)子目標(biāo)覆蓋了主流治理領(lǐng)域，而且在形式上和達(dá)標(biāo)時(shí)限上保持了一定的一致性。雖然相關(guān)目標(biāo)仍然來(lái)源于各專業(yè)進(jìn)程的行動(dòng)和目標(biāo)，但已經(jīng)過(guò)了重新梳理和整合，在表義上、重點(diǎn)上進(jìn)行了調(diào)整，獲得了更廣泛的共識(shí)基礎(chǔ)。就系統(tǒng)性而言，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是一套相互聯(lián)系的不可分割的目標(biāo)體系。研究發(fā)現(xiàn)，由于海洋對(duì)可持續(xù)發(fā)展的突出貢獻(xiàn)，目標(biāo)14與其余16項(xiàng)目標(biāo)之前都存在相互促進(jìn)關(guān)系，主要表現(xiàn)為通過(guò)海洋治理改善實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)和生態(tài)條件，從而促進(jìn)其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[32]并且，目標(biāo)14的子目標(biāo)之間也互為實(shí)現(xiàn)前提，例如實(shí)現(xiàn)目標(biāo)14.4管制過(guò)度捕撈是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)14.2保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的前提。

經(jīng)過(guò)分析可以得出，相對(duì)于里約+20會(huì)議及之前的離散式目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14是一套具備系統(tǒng)性和整體性的海洋治理目標(biāo)。既體現(xiàn)出將海洋的生態(tài)維度和社會(huì)維度納入統(tǒng)一目標(biāo)管理的系統(tǒng)性思維，也表現(xiàn)出通過(guò)海洋治理促進(jìn)和提升可持續(xù)發(fā)展各領(lǐng)域進(jìn)展的清晰認(rèn)知。就目前來(lái)看，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14的達(dá)成，發(fā)揮了顯著的政治動(dòng)員作用，帶動(dòng)了各國(guó)、國(guó)際組織和廣泛的利益攸關(guān)方對(duì)海洋治理的積極投入。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)等聯(lián)合國(guó)實(shí)體都提出了落實(shí)目標(biāo)14的各類方案和倡議，各區(qū)域組織、環(huán)保組織圍繞目標(biāo)14的進(jìn)展報(bào)告、保護(hù)行動(dòng)、公眾宣傳和教育活動(dòng)更是難以計(jì)數(shù)。

盡管如此，我們也需要認(rèn)識(shí)到，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14也存在一定局限性，實(shí)施面臨一定困難。在內(nèi)容上，目標(biāo)的創(chuàng)新性有限。10項(xiàng)子目標(biāo)以重申國(guó)際共識(shí)為主，沒(méi)有反映新興議題。雖然藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、BBNJ曾作為磋商中的討論事項(xiàng)，但由于相關(guān)國(guó)家堅(jiān)持相關(guān)目標(biāo)不應(yīng)對(duì)正在進(jìn)行的談判作出預(yù)判式規(guī)定，而沒(méi)有最終納入目標(biāo)體系。從目標(biāo)的約束性來(lái)看，10項(xiàng)目標(biāo)中僅有兩項(xiàng)目標(biāo)作出了效果性或禁止性規(guī)定，既“保護(hù)至少10%的海洋和沿海區(qū)域”和“禁止特定類型的漁業(yè)補(bǔ)貼”。其余目標(biāo)的表述相對(duì)寬泛和含糊，給后續(xù)監(jiān)測(cè)評(píng)估增加了難度。

從深層原因分析，以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14為代表，基于目標(biāo)的治理模式的產(chǎn)生和發(fā)展，在一定程度上是順應(yīng)國(guó)際海洋治理形勢(shì)的結(jié)果。當(dāng)前，國(guó)際海洋事務(wù)的議題多樣化，磋商精細(xì)化，各專業(yè)機(jī)制和進(jìn)程承擔(dān)了各分領(lǐng)域治理的磋商、協(xié)調(diào)和合作事宜，可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)在專業(yè)性問(wèn)題上的優(yōu)勢(shì)并不突出。在這種形勢(shì)下，峰會(huì)所采取的基于目標(biāo)的治理相當(dāng)于在專業(yè)談判的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)篩選和整合，擇選出最迫切和最關(guān)鍵的治理舉措和目標(biāo)，上升為可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)。這種類似于“二次磋商”的方式，有利于發(fā)揮可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)政治層級(jí)高、影響范圍廣的特點(diǎn)，發(fā)揮分配治理資源和引導(dǎo)治理方向的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

作為歷時(shí)40余年的全球性發(fā)展進(jìn)程，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)像是一面鏡子，反映和記錄了海洋治理各個(gè)階段的特色和變化。上世紀(jì)90年代，海洋治理以一體化管理、污染控制、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)為標(biāo)志性議題。21世紀(jì)初，海洋保護(hù)區(qū)、IUU捕魚(yú)等議題進(jìn)入海洋治理主流議題。2012年以來(lái)，BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用、海洋塑料垃圾成為熱點(diǎn)問(wèn)題。以聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)為縮影，隨著議題的拓展和行動(dòng)的更新，國(guó)際海洋治理經(jīng)歷了以各國(guó)國(guó)內(nèi)治理為重點(diǎn)，國(guó)際合作為補(bǔ)充的階段，進(jìn)入了以推行全球統(tǒng)一規(guī)則和統(tǒng)一目標(biāo)為最終目標(biāo)的階段。以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14的通過(guò)為標(biāo)志，基于目標(biāo)的治理模式在海洋治理中發(fā)揮突出作用。通過(guò)顯著的政治引導(dǎo)作用，具有廣泛共識(shí)的全球海洋治理目標(biāo)將對(duì)治理資源的配置產(chǎn)生重大影響，從而在一定程度上決定海洋治理的發(fā)展方向。

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)提出的原則和目標(biāo)對(duì)海洋治理具有較高的影響力和適用價(jià)值。但任何國(guó)際進(jìn)程都是各類主體的博弈過(guò)程，動(dòng)態(tài)地反映相關(guān)參與方的利益訴求。近二十年來(lái)，由于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及全球環(huán)境問(wèn)題的變化，國(guó)際環(huán)境博弈的主體日趨多樣化，不僅包含國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)，還包括不同類型和背景的政府間組織和非政府組織，相關(guān)主體以各自政治目的為根據(jù)介入可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程；相關(guān)治理主張也不以單純的“環(huán)?！睘槟康?，往往裹挾了政治影響力、技術(shù)壟斷性、實(shí)際管控能力等多重要素。因此，新世紀(jì)的環(huán)境治理博弈有著更為復(fù)雜化和多元化的特征。鑒于聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力和影響力，應(yīng)該高度關(guān)注并謹(jǐn)慎分析其會(huì)議產(chǎn)出，結(jié)合我國(guó)利益采取不同的應(yīng)對(duì)策略。