太平洋島嶼托管領(lǐng)土的形成與美國(guó)的戰(zhàn)略意圖*

李 超

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際問(wèn)題研究院，上海 200433)

太平洋島嶼托管領(lǐng)土，又稱為密克羅尼西亞托管領(lǐng)土(以下統(tǒng)稱太平洋島嶼)，位于夏威夷和菲律賓之間，主要由加羅林、馬紹爾和北馬里亞納三個(gè)群島構(gòu)成。這些島嶼最初屬于西班牙的殖民地，19世紀(jì)末被轉(zhuǎn)讓給德國(guó)，一戰(zhàn)后被當(dāng)做日本的委任統(tǒng)治地，二戰(zhàn)后被納入美國(guó)的托管領(lǐng)土。戰(zhàn)后托管過(guò)程中，從該地分裂出來(lái)的幾塊領(lǐng)土先后獲得自治或獨(dú)立的地位，形成馬紹爾群島共和國(guó)、密克羅尼西亞聯(lián)邦、美國(guó)北馬里亞納群島自由邦，以及帕勞共和國(guó)等政治實(shí)體，其歷史演變過(guò)程堪稱艱辛復(fù)雜。我們知道，國(guó)際托管制度作為現(xiàn)代國(guó)際法的構(gòu)成部分，載入《聯(lián)合國(guó)憲章》中，是國(guó)際社會(huì)針對(duì)二戰(zhàn)后主權(quán)未定領(lǐng)土處置問(wèn)題達(dá)成共識(shí)的過(guò)渡性處置方案。

二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，共有11塊領(lǐng)土被正式納入該制度之下。隨著1994年帕勞共和國(guó)的獨(dú)立，這些領(lǐng)土如今均已實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立的國(guó)際法地位，而帕勞所處的太平洋島嶼托管地，是其中最后一塊終止托管協(xié)議的托管領(lǐng)土，也是戰(zhàn)后唯一被指定為所謂戰(zhàn)略防區(qū)類型的托管領(lǐng)土。該托管地之所以被納入托管制度，與其具有的地緣政治價(jià)值有很大關(guān)聯(lián)，也與托管當(dāng)局美國(guó)的戰(zhàn)略意圖密不可分。目前國(guó)內(nèi)學(xué)界相關(guān)問(wèn)題有所研究，但該地被指定為戰(zhàn)略防區(qū)托管地的過(guò)程及其背后的大國(guó)政治因素等，尚有值得進(jìn)一步探討的空間。(1)國(guó)內(nèi)學(xué)界研究太平洋島嶼托管領(lǐng)土的論文主要有：張?jiān)傅摹睹绹?guó)對(duì)日本太平洋諸島的處置與聯(lián)合國(guó)托管制度的演變1945-1947》(《歷史教學(xué)問(wèn)題》2014 年第5期)，姚念達(dá)的《美國(guó)與太平洋戰(zhàn)略托管體系的建立》(《近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系史研究》2015年第1期)，以及劉曉莉的《二戰(zhàn)后太平洋“戰(zhàn)略托管”體系的確立——基于聯(lián)合國(guó)角度的考察》(《近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系史研究》2018年第1期)等，這些成果主要是以聯(lián)合國(guó)機(jī)制或托管制度為主線的探討，沒(méi)有特別分析指出太平洋島嶼戰(zhàn)后命運(yùn)與其地緣政治價(jià)值的關(guān)聯(lián)，以及美國(guó)在該地成為托管領(lǐng)土過(guò)程中的角色扮演。鑒于此，本文立足于探討太平洋島嶼托管地的形成過(guò)程，試圖揭示和分析美國(guó)在其間所扮演的角色，期望該研究有助于深入認(rèn)識(shí)戰(zhàn)后美國(guó)關(guān)于亞太軍事戰(zhàn)略的意圖，以及戰(zhàn)后初期東亞地緣政治問(wèn)題所呈現(xiàn)的特征與緣由。

一、太平洋島嶼委任統(tǒng)治地：日本戰(zhàn)前領(lǐng)土(1920-1944)

太平洋島嶼在日本被稱為南洋群島，一般特指由其統(tǒng)治過(guò)的太平洋島嶼委任地。該地被納入委任統(tǒng)治制度之前，在日本已有“南洋群島”“南洋諸島”或“內(nèi)南洋”等稱謂。(2)日本與中國(guó)一樣也有東洋、西洋和南洋等稱謂，南洋一詞的地理位置在明治時(shí)代被界定為日本以南的太平洋區(qū)域，主要原因是南洋這個(gè)概念在志賀重昂著《南洋時(shí)事》的書(shū)中得到明確，至此該詞被作為一個(gè)專門(mén)術(shù)語(yǔ)被廣泛使用，參見(jiàn)矢野暢：《「南進(jìn)」の系譜：日本の南洋史観》，東京：千倉(cāng)書(shū)房，2009年，第45-46頁(yè)。在1919年1月召開(kāi)的巴黎和會(huì)上，作為戰(zhàn)勝國(guó)一方的協(xié)約國(guó)集團(tuán)，圍繞德國(guó)和奧地利的領(lǐng)土處置問(wèn)題產(chǎn)生意見(jiàn)分歧，最終基于美國(guó)總統(tǒng)威爾遜提出的“十四點(diǎn)計(jì)劃”理念達(dá)成妥協(xié)，同意以國(guó)際聯(lián)盟(以下簡(jiǎn)稱國(guó)聯(lián))委任統(tǒng)治地的名義，將所需處置的領(lǐng)土通過(guò)協(xié)議分別交由一些國(guó)家實(shí)行一種委任統(tǒng)治，即《國(guó)際聯(lián)盟盟約》第22條的委任統(tǒng)治制度。

根據(jù)規(guī)定，置于委任統(tǒng)治制度之下的領(lǐng)土，按社會(huì)發(fā)展程度高低分為幾個(gè)類型。最初，只有甲乙兩種類型的委任地，在英國(guó)和日本等國(guó)提出希望兼并領(lǐng)土的要求后，最低等級(jí)的丙類委任地得以補(bǔ)充，其相關(guān)描述為：“作為受委任國(guó)領(lǐng)土之一部分，但為當(dāng)?shù)鼐用窭嬗?jì)，受委任國(guó)應(yīng)遵行以上所載之保障?！盵1](P274-275)于是，太平洋島嶼就這樣作為丙類委任地，被交由日本實(shí)行委任統(tǒng)治。作為受委任國(guó)的日本，對(duì)于該地的統(tǒng)治權(quán)限不受任何限制，其實(shí)與獲取該地的領(lǐng)土主權(quán)幾無(wú)差別，事實(shí)上成為日本領(lǐng)土版圖一部分。

一戰(zhàn)爆發(fā)伊始，原本歸屬德國(guó)的太平洋島嶼很快遭日軍占領(lǐng)。隨后，日本與英國(guó)進(jìn)行多方斡旋，意圖就該地的戰(zhàn)后兼并事宜簽署秘約。[2](P48-49)1919年的《凡爾賽和約》規(guī)定將該地置于委任統(tǒng)治制度之下，并指定日本為受委任國(guó)。1920年12月17日，國(guó)聯(lián)通過(guò)《關(guān)于太平洋中赤道以北舊德國(guó)殖民地委任統(tǒng)治書(shū)》，正式標(biāo)志該地進(jìn)入日本統(tǒng)治下的委任統(tǒng)治時(shí)期。不過(guò)，值得注意的是，該協(xié)議書(shū)沒(méi)有涉及到主權(quán)歸屬問(wèn)題，也沒(méi)有規(guī)定委任統(tǒng)治期限以及考核任務(wù)等內(nèi)容。也就是說(shuō)，日本作為受委任國(guó)，理論上可以“無(wú)限期”對(duì)該地實(shí)行所謂委任統(tǒng)治。只是在名義上，受委任國(guó)也負(fù)有若干項(xiàng)義務(wù)，例如促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?，禁止在該地進(jìn)行販賣奴隸進(jìn)行勞動(dòng)強(qiáng)迫，以及在當(dāng)?shù)亟ㄔ旌褪褂密娛禄氐取?/p>

1922年，日本設(shè)立南洋廳，專門(mén)負(fù)責(zé)太平洋島嶼的委任統(tǒng)治，使當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)構(gòu)在細(xì)致化和功能性等方面，相較德國(guó)統(tǒng)治時(shí)期有很大的提升。與此同時(shí)，日本也興建了許多工廠和基礎(chǔ)設(shè)施，客觀上確實(shí)促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使其邁入所謂正常的“民政管理時(shí)代”。[2](P61)另一方面，與其他丙類委任地相同的是，日本為了盡可能獲取經(jīng)濟(jì)利益，頒布許多侵害當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)利行使的規(guī)章制度，本質(zhì)上與該地的關(guān)系是嚴(yán)重的剝削與被剝削。“日本毫不關(guān)心密克羅尼西亞島民的意志，澳大利亞也沒(méi)有允許新幾內(nèi)亞居民自由表達(dá)意愿的意思，南非聯(lián)邦更是沒(méi)有一點(diǎn)要尊重西南非洲居民意見(jiàn)的苗頭?！盵3](P24)可以說(shuō)，在國(guó)聯(lián)的授權(quán)下，日本獲取太平洋島嶼受委任國(guó)的資格，使其在該地的變相殖民統(tǒng)治披上一件“合法性”外衣，嚴(yán)重違背委任統(tǒng)治制度的宗旨，而且在實(shí)際統(tǒng)治過(guò)程中，其受委任國(guó)的資格一度遭到國(guó)際社會(huì)的質(zhì)疑。

1931年，日本悍然發(fā)動(dòng)“九·一八事變”，其侵略中國(guó)的行徑被國(guó)聯(lián)明確指出之后，于1933年索性宣布退出國(guó)聯(lián)。由此，日本是否自動(dòng)喪失作為太平洋島嶼受委任國(guó)的資格，成為當(dāng)時(shí)備受質(zhì)疑的國(guó)際法議題。為了繼續(xù)維持太平洋島嶼的殖民統(tǒng)治，日本政府高舉委任統(tǒng)治制度中沒(méi)有受委任國(guó)必須為國(guó)聯(lián)加盟國(guó)這種規(guī)定，并且將1920年國(guó)聯(lián)做出的一項(xiàng)委任決定——不是國(guó)聯(lián)會(huì)員國(guó)的美國(guó)被指派為亞美尼亞的受委任國(guó)，當(dāng)做一種既有先例。另外，日本政府還主張，對(duì)于委任統(tǒng)治制度而言，國(guó)聯(lián)僅僅擁有監(jiān)督權(quán)，因此太平洋島嶼作為委任地的國(guó)際法地位并不會(huì)隨著其退出國(guó)聯(lián)自行變化。換言之，只要國(guó)聯(lián)和日本雙方?jīng)]有做出相應(yīng)決定，那么基于日本多年來(lái)在該地委任統(tǒng)治的“事實(shí)和成績(jī)”，理應(yīng)由其維持該地的統(tǒng)治現(xiàn)狀。再加上，以英國(guó)為首的老牌殖民國(guó)家在國(guó)際社會(huì)上為日本撐腰，認(rèn)同委任統(tǒng)治協(xié)議是國(guó)聯(lián)和受委任國(guó)的雙方協(xié)議，需要雙方一致同意才能解除；只要日本的委任統(tǒng)治是合格的，并仍有繼續(xù)履行協(xié)議的意愿，那么國(guó)聯(lián)就沒(méi)有充足的理由和依據(jù)解除該協(xié)議，甚至進(jìn)一步拋出言論，指出受委任國(guó)資格的指派權(quán)掌握在協(xié)約國(guó)集團(tuán)而非國(guó)聯(lián)，等等。[3](P96-99)

上述說(shuō)法顯然站不住腳。日本之所以有資格擔(dān)任太平洋島嶼委任地的受委任國(guó)，主要因?yàn)槠渥鳛閲?guó)聯(lián)會(huì)員國(guó)的國(guó)際法地位。對(duì)此，國(guó)聯(lián)完全有權(quán)基于其“退群”行為解除其擔(dān)任受委任國(guó)之資格，而且也應(yīng)當(dāng)重新為該地指定一個(gè)受委任國(guó)。退一步看，即使委任統(tǒng)治制度是由協(xié)約國(guó)集團(tuán)和國(guó)聯(lián)共同創(chuàng)立，但一戰(zhàn)媾和條約在巴黎和會(huì)結(jié)束后生效，也意味著這個(gè)戰(zhàn)時(shí)同盟已經(jīng)實(shí)際解散，何況各委任地對(duì)應(yīng)的協(xié)議書(shū)也明確規(guī)定，受委任國(guó)應(yīng)向國(guó)聯(lián)行政院提出年度報(bào)告，需載明有關(guān)該委任地的統(tǒng)治情況，履行委任統(tǒng)治義務(wù)及其采取的措施等。

但是，日本在太平洋島嶼委任地推行變相殖民統(tǒng)治，還在該地修建大量的軍事設(shè)施。僅憑這點(diǎn)已嚴(yán)重違背非軍事化內(nèi)容的規(guī)定。因此，以立作太郎為代表的日本國(guó)際法學(xué)者開(kāi)展研究，旨在論證所謂“受委任國(guó)主權(quán)說(shuō)”的合法合理性，試圖取代“國(guó)聯(lián)主權(quán)說(shuō)”，使日本可以找到繼續(xù)委任統(tǒng)治的理論依據(jù)。為此，立作太郎在其博士論文結(jié)尾處表達(dá)自己的擔(dān)憂，提及日本受委任國(guó)資格完全不受退出國(guó)聯(lián)行為影響的說(shuō)法，其實(shí)欠缺說(shuō)服力，如果被付諸國(guó)際司法裁判處理，將處于不利境地的日本不得不做出各種準(zhǔn)備等。[4](P23-25)應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)時(shí)國(guó)聯(lián)有充分的理由和依據(jù)，監(jiān)督管理該制度的公平運(yùn)。遺憾的是，當(dāng)日本正式退出國(guó)聯(lián)后，國(guó)聯(lián)并未就該事做出相應(yīng)決定，對(duì)日本在該地繼續(xù)實(shí)行委任統(tǒng)治采取默認(rèn)態(tài)度，不僅對(duì)該國(guó)際組織的影響力造成很大損害，也證實(shí)委任統(tǒng)治制度本質(zhì)上屬于殖民國(guó)家戰(zhàn)后維持殖民體系運(yùn)轉(zhuǎn)的一種產(chǎn)物。

二、美國(guó)戰(zhàn)略意圖與托管構(gòu)想的結(jié)點(diǎn)

1941年12月，日本以太平洋島嶼為軍事基地向美國(guó)夏威夷等地發(fā)起襲擊，拉開(kāi)二戰(zhàn)期間太平洋戰(zhàn)場(chǎng)的序幕。1942年6月，通過(guò)中途島海戰(zhàn)的勝利，美國(guó)扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面，于1944年2月發(fā)起馬紹爾群島戰(zhàn)役，逐步占領(lǐng)太平洋島嶼，突破日本的防御圈，在太平洋戰(zhàn)場(chǎng)取得優(yōu)勢(shì)地位，隨即展開(kāi)對(duì)日本本土的攻勢(shì)，迫使其向同盟國(guó)無(wú)條件投降。(3)值得一提的是，1944年美國(guó)占領(lǐng)太平洋島嶼委任地后，在馬里亞納群島南部建造了軍事機(jī)場(chǎng)。1945年8月投向日本廣島和長(zhǎng)崎的兩顆原子彈，就是在這里裝載起飛的。從委任統(tǒng)治角度而言，1944年，太平洋島嶼委任地被美國(guó)占領(lǐng)后，該地的實(shí)際管理當(dāng)局就由日本換成美國(guó)，并且由美國(guó)海軍部負(fù)責(zé)軍政統(tǒng)治。

由于這些島嶼的地緣政治價(jià)值突出，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期可以發(fā)揮出巨大的戰(zhàn)略作用，早在二戰(zhàn)初期，美國(guó)就開(kāi)始關(guān)注此地，盡管在太平洋戰(zhàn)場(chǎng)最終取得勝利，為此也付出慘重的代價(jià)。于是，以海軍部為代表的軍方認(rèn)為，忽視太平洋區(qū)域海軍基地的建設(shè)，是釀成太平洋戰(zhàn)場(chǎng)初期被動(dòng)局勢(shì)的主要原因之一。在未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)受到的攻擊仍有可能來(lái)自遠(yuǎn)離本土的地方，要保證自身絕對(duì)安全，需要擴(kuò)大防衛(wèi)圈才行，因此，主張?jiān)趹?zhàn)后兼并前日本委任統(tǒng)治地太平洋島嶼。另一方面，二戰(zhàn)期間美國(guó)擬定所謂世界警察的戰(zhàn)略計(jì)劃，出于所謂維持區(qū)域和平與秩序的名義，主張有必要在該區(qū)域建立一個(gè)能覆蓋太平洋區(qū)域的軍事基地網(wǎng)絡(luò)。

1943年秋，美國(guó)出爐軍事基地建設(shè)計(jì)劃，占領(lǐng)太平洋島嶼委任統(tǒng)治地成為其中的重要環(huán)節(jié)。[5](P265)1944年7月，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議提出，為了戰(zhàn)后安全著想，主張有必要占有太平洋島嶼，因?yàn)樗鼈儽旧硎且粋€(gè)無(wú)法分割的軍事整體，其中沒(méi)有任何部分可以交給其他國(guó)家控制，需要被置于美國(guó)的唯一主權(quán)下。[6](P59)

我們知道，國(guó)聯(lián)是近代以來(lái)第一個(gè)以維護(hù)世界和平為宗旨的國(guó)際組織，但長(zhǎng)期缺乏國(guó)際影響力。前述日本退出國(guó)聯(lián)仍擔(dān)任委任國(guó)一事，即可看出端倪，二戰(zhàn)爆發(fā)過(guò)程進(jìn)一步表明，國(guó)聯(lián)不具備阻止德日對(duì)外侵略的能力。其間，太平洋島嶼委任統(tǒng)治地不僅受到日本變相殖民統(tǒng)治，還被當(dāng)做軍事基地，為其武力擴(kuò)張之路提供幫助。這就涉及到委任統(tǒng)治制度本身的弊端，而且再次牽扯到一場(chǎng)世界戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后國(guó)際社會(huì)對(duì)于戰(zhàn)敗國(guó)領(lǐng)土的處置問(wèn)題。

由此，美國(guó)認(rèn)為二戰(zhàn)后有必要成立一個(gè)新的國(guó)際組織，繼續(xù)立足于非殖民化政治理念，在吸取委任統(tǒng)治制度經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上出臺(tái)國(guó)際托管制度。1941年8月，羅斯福和丘吉爾聯(lián)合簽署發(fā)表《大西洋憲章》。其中，第1條是領(lǐng)土不擴(kuò)大原則，第3條是人民自決原則，第8條規(guī)定戰(zhàn)后建立一個(gè)更普遍持久的安全保障體系，這些內(nèi)容被視為國(guó)際托管構(gòu)想的最初聲明。

二戰(zhàn)期間，羅斯福多次公開(kāi)表明，希望將國(guó)際托管構(gòu)想付諸實(shí)踐，承接威爾遜“十四點(diǎn)原則”的理念，以此推動(dòng)世界非殖民化的進(jìn)程。(4)早在1938 年，羅斯福就提出托管統(tǒng)治太平洋島嶼的構(gòu)想，其托管構(gòu)想在二戰(zhàn)期間經(jīng)歷過(guò)一個(gè)變化的過(guò)程，詳情可參見(jiàn)畢元輝：《從“非殖民”到“國(guó)際托管”：羅斯福政府殖民地政策論析(1941-1945)》，《東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。但是，該主張受到英法等老牌殖民國(guó)家的反對(duì)，例如，德黑蘭和敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議上，英國(guó)強(qiáng)調(diào)非殖民化目標(biāo)應(yīng)由宗主國(guó)實(shí)現(xiàn)。另外，美國(guó)軍方始終不愿改變兼并太平洋島嶼的主張，為此，羅斯福不得不根據(jù)美國(guó)自身的戰(zhàn)略做出讓步，最終只好表示同意，將二戰(zhàn)前的殖民地領(lǐng)土從國(guó)際托管適用領(lǐng)土類型的范圍中排除，以換取英法等老牌殖民國(guó)家在其他國(guó)際事務(wù)上的支持。

然而，美國(guó)在《大西洋憲章》和《開(kāi)羅宣言》中已明確表示，戰(zhàn)后國(guó)際秩序的重建需遵照領(lǐng)土不擴(kuò)大和人民自決這兩項(xiàng)原則，如果依照軍方的領(lǐng)土兼并主張，必然使自身在國(guó)內(nèi)外輿論中陷于一種不義之地。因此，羅斯福反對(duì)軍方兼并日本太平洋島嶼委任地的主張，其內(nèi)部就該地處置問(wèn)題也形成意見(jiàn)相互對(duì)立的兩派勢(shì)力。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)推移，美國(guó)逐步占領(lǐng)這些島嶼，并在接下來(lái)的對(duì)日作戰(zhàn)中，愈加認(rèn)識(shí)到該地的地緣價(jià)值。于是以羅斯福為首的國(guó)務(wù)院，最終在托管制度設(shè)計(jì)上做出妥協(xié)，同意采取的思路是：以不對(duì)該地?fù)碛蓄I(lǐng)土主權(quán)作為前提條件，確保戰(zhàn)后可以繼續(xù)統(tǒng)治該地，并在維護(hù)安全的名義下，可以自行建造和使用軍事基地。那么，如何能在實(shí)行托管統(tǒng)治的同時(shí)還能達(dá)成這種戰(zhàn)略需求，便成為美國(guó)內(nèi)部探討該地處置事宜的焦點(diǎn)問(wèn)題。

三、美國(guó)添加“戰(zhàn)略防區(qū)”的概念設(shè)計(jì)

針對(duì)羅斯福希望成立新國(guó)際組織的構(gòu)想，約從1942年起，美國(guó)國(guó)務(wù)院就設(shè)立安全保障委員會(huì)等機(jī)構(gòu)著手研究相關(guān)方案，提出需要避免使用“國(guó)際警察軍”和“國(guó)際基地”等用詞，應(yīng)由自身掌握軍事力量和基地設(shè)施，將所謂“共同行動(dòng)”納入到新的國(guó)際組織框架內(nèi)等諸多主張，并于1943年夏擬制關(guān)于設(shè)立戰(zhàn)后國(guó)際機(jī)構(gòu)的草案。(5)美國(guó)關(guān)于設(shè)立戰(zhàn)后國(guó)際機(jī)構(gòu)的草案設(shè)計(jì)，主要基于殖民地管理問(wèn)題國(guó)際化的構(gòu)想，其間也經(jīng)歷過(guò)許多調(diào)整，詳情可參見(jiàn)孫建黨：《從“委任統(tǒng)治”到“非殖民化”——美國(guó)殖民地問(wèn)題的政策變化》，《歷史教學(xué)》2005年第7期。不過(guò)，羅斯福國(guó)際托管的初衷，是吸取委任統(tǒng)治制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，主要目標(biāo)是為了打破以歐洲大國(guó)為中心的既有殖民主義體系，按理說(shuō)在戰(zhàn)后確立的國(guó)際托管制度下，不能再次像日本所做的那樣，任憑管理當(dāng)局在托管地部署和使用軍事基地。于是，以什么名義在太平洋島嶼建立軍事基地，成為美國(guó)國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)研究難題。

1944年春，美國(guó)海軍逐步攻占太平洋島嶼后，主張?jiān)趹?zhàn)后兼并該地的意愿日趨強(qiáng)烈，使基地獲取方案的研究變得緊迫起來(lái)。為了調(diào)和軍方戰(zhàn)略需求和羅斯福關(guān)于托管構(gòu)想理念之間的平衡，國(guó)務(wù)院在該年末提出了一個(gè)方案，建議將太平洋島嶼排除出國(guó)際托管制度，以維持國(guó)際安全保障的一種名義，賦予該地特殊的國(guó)際地位(international status)，這樣可以實(shí)現(xiàn)在該地建立軍事基地的戰(zhàn)略需求，并將這一設(shè)計(jì)載入國(guó)際托管制度之中。[7](P88)該方案刻意將托管制度與所謂安全保障的軍事需求進(jìn)行關(guān)聯(lián)，表明國(guó)務(wù)院關(guān)于托管方案的研究須結(jié)合考慮本國(guó)的軍事戰(zhàn)略意圖、敵國(guó)戰(zhàn)后領(lǐng)土的處置、乃至聯(lián)合國(guó)設(shè)立等因素，實(shí)質(zhì)上已不符合國(guó)際托管構(gòu)想原本應(yīng)有的反殖民主義宗旨。另一方面，以海軍為首的軍方認(rèn)為，該地在委任地中被歸為社會(huì)發(fā)展程度最低的丙類，而且，在日本所謂委任統(tǒng)治中，該地事實(shí)上被視為其自身領(lǐng)土一部分，相當(dāng)于一戰(zhàn)后被兼并的領(lǐng)土，與其他委任地性質(zhì)不同，仍繼續(xù)堅(jiān)持兼并的主張。[7](P91)

1945年2月，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議與國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)意見(jiàn)整合，在上述特殊國(guó)際地位方案的基礎(chǔ)上，提出了“基地租借”的方案：主張由美國(guó)作為租借方，向聯(lián)合國(guó)租借太平洋島嶼這一被指定為具有特殊戰(zhàn)略性質(zhì)的區(qū)域，在國(guó)際安全維護(hù)名義下有權(quán)自行建設(shè)軍事基地，以此擺脫國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督，確保該地統(tǒng)治權(quán)完全歸于租借方美國(guó)。與此同時(shí)，在國(guó)際托管制度方案關(guān)于托管領(lǐng)土的評(píng)估條款中，添加“戰(zhàn)略性質(zhì)”一詞，主張某些托管領(lǐng)土或其中一部分具有戰(zhàn)略性質(zhì)(strategic in character)的認(rèn)定權(quán)歸于安理會(huì)。[7](P92)換言之，即先通過(guò)戰(zhàn)略性質(zhì)條款將太平洋島嶼委任地與國(guó)際托管制度進(jìn)行隔離，再結(jié)合特殊國(guó)際地位與基地租借等設(shè)計(jì)，將該地納入美國(guó)自身建立基地網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略需求。

1945年2月的雅爾塔會(huì)議上，美英蘇等國(guó)達(dá)成一致意見(jiàn)，將國(guó)際托管制度的領(lǐng)土適用范圍定為三類：一是委任統(tǒng)治制度下的領(lǐng)土，二是因二戰(zhàn)結(jié)果從敵國(guó)分離出來(lái)的領(lǐng)土，三是負(fù)管理責(zé)任的國(guó)家自愿置于該制度下的領(lǐng)土。可見(jiàn)，羅斯福托管構(gòu)想在制度落地時(shí)發(fā)生了性質(zhì)變化，原本是包括所有殖民地在內(nèi)的“全面托管構(gòu)想”，經(jīng)過(guò)與英法等老牌殖民國(guó)家之間的妥協(xié)，最后將殖民地剔除該托管構(gòu)想的領(lǐng)土適用范圍，背離了該構(gòu)想原本的非殖民化理念。盡管如此，英國(guó)仍感到不甚愉快，認(rèn)為美國(guó)提出托管制度建立方案的原因，是為了能體面地從日本手上奪取太平洋島嶼委任統(tǒng)治地，該制度本不該適用于其他國(guó)家，更不能針對(duì)同盟國(guó)本來(lái)就有的附屬領(lǐng)土。[8](P98-99)由此一來(lái)，同時(shí)符合前兩種適用類型的太平洋島嶼委任地，意味著極有可能被納入國(guó)際托管制度，使前述美國(guó)內(nèi)部提出的特殊國(guó)際地位與基地租借等設(shè)計(jì)受挫，有必要在國(guó)際托管制度正式落地前，也就是在接下來(lái)的舊金山制憲會(huì)議召開(kāi)之前提出一套新的方案。

于是，美國(guó)國(guó)務(wù)院重新將太平洋島嶼委任地置于托管制度框架之內(nèi)進(jìn)行研究。但仍需兼顧自身戰(zhàn)略需求，尤其是軍方希望長(zhǎng)期統(tǒng)治并建立軍事基地的主張，同時(shí)不能違背領(lǐng)土不擴(kuò)大和人民自決兩項(xiàng)基本原則。為此，國(guó)務(wù)院就托管制度本身做出了創(chuàng)新性設(shè)計(jì)，提出“戰(zhàn)略防區(qū)”這一概念，將托管領(lǐng)土分為戰(zhàn)略防區(qū)托管地(strategic territories)和非戰(zhàn)略防區(qū)托管地(non-strategic territories)兩種類型。對(duì)于前者，管理當(dāng)局可以自行劃定所謂限制區(qū)域(restricted areas)，甚至是封閉地區(qū)(closed areas)，聯(lián)合國(guó)在管理當(dāng)局的同意下，也只能在該類型托管地限定區(qū)域以外的部分進(jìn)行調(diào)查。[7](P93)

1945年3月15日，由國(guó)務(wù)院和陸海軍組成的協(xié)調(diào)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱SWNCC)提出添加“戰(zhàn)略防區(qū)”概念的托管制度草案。該草案中雖然沒(méi)有直接使用“封閉地區(qū)”一詞，但規(guī)定戰(zhàn)略防區(qū)托管地的監(jiān)督，需遵照以安全保障為目標(biāo)的必要規(guī)定等，實(shí)際上允許管理當(dāng)局可以自行劃出僅供基地使用的“封閉地區(qū)”。也就是說(shuō)，除該區(qū)域以外的戰(zhàn)略托管地部分，才適用托管制度諸如“增進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦母ｌ砼c提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平”等條款規(guī)定。據(jù)此，太平洋島嶼被納入國(guó)際托管制度后，通過(guò)相應(yīng)托管協(xié)定的簽訂，可以確保美國(guó)在該地的戰(zhàn)略權(quán)益不受損害?？梢?jiàn)，戰(zhàn)略托管地作為托管領(lǐng)土的特殊類型，不同之處在于，管理當(dāng)局在維持國(guó)際安全名義下有權(quán)建立軍事基地，改變?cè)撏泄艿氐匚坏臋?quán)力歸于“直接相關(guān)國(guó)”，而且，與該托管地的各類事項(xiàng)，由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)負(fù)責(zé)而非托管理事會(huì)。

上述托管方案，可看作是美國(guó)國(guó)務(wù)院和軍方兩派勢(shì)力根據(jù)國(guó)際形勢(shì)互相妥協(xié)后的一種產(chǎn)物。4月12日，羅斯福突然去世，杜魯門(mén)繼任美國(guó)總統(tǒng)。4月18日，該制度草案經(jīng)杜魯門(mén)審批獲得通過(guò)，由此明確了美國(guó)關(guān)于設(shè)立該制度的立場(chǎng)，即只需搭建起原則性的框架就好，不必涉及適用和管理等具體事宜，旨在使“戰(zhàn)略防區(qū)”概念的添加設(shè)計(jì)，即將托管領(lǐng)土分為戰(zhàn)略防區(qū)和非戰(zhàn)略防區(qū)的做法取得其他同盟國(guó)之同意。[9](P350-351)從這個(gè)意義上，可以說(shuō)杜魯門(mén)比起羅斯福更加重視軍方關(guān)于太平洋島嶼戰(zhàn)后處置意見(jiàn)的戰(zhàn)略需求。

1945年4月25日，舊金山制憲會(huì)議召開(kāi)。按預(yù)期的議程安排，包括國(guó)際托管制度內(nèi)在的聯(lián)合國(guó)成立事宜在會(huì)議期間得到集中討論。其中，美國(guó)作為主要發(fā)起國(guó)提交的上述托管制度草案，引起其他同盟國(guó)的爭(zhēng)議，例如，中英蘇等國(guó)均對(duì)該提案表達(dá)了保留意見(jiàn)，英國(guó)不同意該制度設(shè)計(jì)，認(rèn)為美國(guó)為了不受國(guó)際輿論譴責(zé)，試圖單獨(dú)統(tǒng)治太平洋島嶼委任統(tǒng)治地，從而精心炮制了“戰(zhàn)略防區(qū)”托管方案，并提出不論什么性質(zhì)的托管地統(tǒng)治，均應(yīng)采取相同標(biāo)準(zhǔn)，不宜將人口多、面積大的托管地劃入戰(zhàn)略防區(qū)，主張聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)應(yīng)采取一致的軍事政策等。[10]

但是，由于上述提交托管制度草案中的原則和框架，比起其他國(guó)家的提案還是更為寬泛。在美國(guó)的堅(jiān)持要求下，加上英法等老牌殖民國(guó)家面對(duì)非殖民主義的輿論壓力，最終還是得到通過(guò)并被載入《聯(lián)合國(guó)憲章》，成為現(xiàn)代國(guó)際法內(nèi)容的構(gòu)成部分。(6)《聯(lián)合國(guó)憲章》中的戰(zhàn)略防區(qū)托管地規(guī)定體現(xiàn)為第82條和第83條。其中，第82條規(guī)定：于任何托管協(xié)定內(nèi)，得指定一個(gè)或數(shù)個(gè)戰(zhàn)略防區(qū)，包括該項(xiàng)協(xié)定下之托管領(lǐng)土之一部或全部，但該項(xiàng)協(xié)定并不妨礙依第四十三條而訂立之任何特別協(xié)定。第83條規(guī)定：一、聯(lián)合國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略防區(qū)之各項(xiàng)職務(wù)，包括此項(xiàng)托管協(xié)定條款之核準(zhǔn)、及其更改或修正，應(yīng)由安全理事會(huì)行使之；二、第七十六條所規(guī)定之基本目的，適用于每一戰(zhàn)略防區(qū)之人民；三、安全理事會(huì)以不違背托管協(xié)定之規(guī)定且不妨礙安全之考慮為限，應(yīng)利用托管理事會(huì)之協(xié)助，以履行聯(lián)合國(guó)托管制度下關(guān)于戰(zhàn)略防區(qū)內(nèi)之政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及教育事件之職務(wù)。美國(guó)自身對(duì)于該提案通過(guò)的評(píng)價(jià)是：該提案未以任何方式損害任何國(guó)家在任何領(lǐng)土的利益，另一方面國(guó)際托管原則還得到了足夠維護(hù)，并能在未被指定為戰(zhàn)略防區(qū)的領(lǐng)土上得到實(shí)行。[6](P59)至此，以美國(guó)草案為藍(lán)本的國(guó)際托管制度正式獲取國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，不過(guò)性質(zhì)上，由原先的“普通托管”和“全面托管”，變?yōu)椤皯?zhàn)略托管”和“片面托管”。其中，如果說(shuō)有關(guān)領(lǐng)土適用類型的限定，將殖民地處置問(wèn)題與該制度適用進(jìn)行“脫鉤處理”，是美國(guó)與英法等國(guó)互相妥協(xié)后的結(jié)果，那么“戰(zhàn)略防區(qū)”概念的添加設(shè)計(jì)，則主要是美國(guó)為滿足自身戰(zhàn)略需求主動(dòng)做出的調(diào)整。

可見(jiàn)，美國(guó)企圖統(tǒng)治太平洋島嶼委任地的戰(zhàn)略意圖，主要發(fā)端于二戰(zhàn)的占領(lǐng)與需求，通過(guò)“戰(zhàn)略防區(qū)”這一概念，使太平洋島嶼可以成為戰(zhàn)后托管領(lǐng)土的特殊一類，作為安理會(huì)主要成員的美國(guó)在托管統(tǒng)治過(guò)程中，有權(quán)否決掉任何試圖改變?cè)摰氐匚坏奶嶙h，以及任何不利于自身戰(zhàn)略需求的提議，使其在戰(zhàn)后憑借該制度，可以“名正言順”并且“不受監(jiān)督”地統(tǒng)治太平洋島嶼，并在該地建設(shè)軍事基地，這樣既沒(méi)有違背托管構(gòu)想的非殖民化理念，也沒(méi)有挑戰(zhàn)領(lǐng)土不擴(kuò)大和人民自決兩項(xiàng)國(guó)際法原則。因此可以說(shuō)，該制度是美國(guó)為占有前日本委任統(tǒng)治地太平洋島嶼“量身定制”的一種產(chǎn)物。

四、聯(lián)合國(guó)托管協(xié)定的起草、提交與核準(zhǔn)

1945年6月，舊金山制憲會(huì)議結(jié)束，標(biāo)志戰(zhàn)略托管制度的正式落地。二戰(zhàn)結(jié)束后，該制度也隨著聯(lián)合國(guó)及其憲章的成立宣告誕生，取代其前身委任統(tǒng)治制度，成為國(guó)際社會(huì)針對(duì)戰(zhàn)敗國(guó)領(lǐng)土問(wèn)題的一種過(guò)渡性處置方案。據(jù)此，將會(huì)有一批托管領(lǐng)土誕生，那些尚未取得獨(dú)立地位的前委任統(tǒng)治地，已被內(nèi)定為需納入該托管制度，太平洋島嶼就是其中之一。但是，美國(guó)內(nèi)部關(guān)于該地托管方案的爭(zhēng)執(zhí)仍在繼續(xù)。

1945年9月，在軍方提交的一份關(guān)于建立軍事基地的調(diào)查文件中，仍堅(jiān)持主張將太平洋島嶼基地置于美國(guó)主權(quán)下，而主張需要?jiǎng)澣霊?zhàn)略防區(qū)托管地的區(qū)域是琉球群島和小笠原群島。[11]在10月提交的另一份文件中，主張改為將太平洋島嶼、琉球群島和小笠原群島同時(shí)劃入戰(zhàn)略防區(qū)托管地。值得一提的是，這份文件針對(duì)擬建軍事基地的重要等級(jí)進(jìn)行分類，其中琉球被歸于最高等級(jí)類別的軍事基地，其重要性甚至超過(guò)了太平洋島嶼，這表明美國(guó)軍方從攻占琉球的戰(zhàn)役中認(rèn)識(shí)到，琉球的地緣戰(zhàn)略價(jià)值超過(guò)了太平洋島嶼。[11]

1946年1月，在倫敦舉行的第一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，杜魯門(mén)表示出于維持安全保障需要，計(jì)劃將美軍占領(lǐng)下的太平洋島嶼置于國(guó)際托管制度下，由美國(guó)實(shí)施排他性統(tǒng)治，由此正式啟動(dòng)太平洋島嶼托管協(xié)定的擬定工作。同年6月，軍方和國(guó)務(wù)院分別向SWNCC提交了一份托管協(xié)定準(zhǔn)備文件。軍方指出，需將太平洋島嶼進(jìn)行軍事基地化改造，最合適的手段仍是直接獲取主權(quán)，這與美國(guó)安全保障密切關(guān)聯(lián)，也是構(gòu)建戰(zhàn)略基地體制不可欠缺的環(huán)節(jié)，還認(rèn)為當(dāng)?shù)厝丝谙∩佟⑸鐣?huì)發(fā)展水平落后，納入托管制度難以達(dá)成自治這一托管宗旨，并無(wú)太大意義等；國(guó)務(wù)院則認(rèn)為，應(yīng)將太平洋島嶼作為戰(zhàn)略防區(qū)托管地置于托管制度下，但在考慮軍方需求的基礎(chǔ)上，有必要在該地設(shè)立封閉區(qū)域，以拒絕聯(lián)合國(guó)的調(diào)查等。[7](P125-127)

1946年7月，SWNCC就上述兩份文件案進(jìn)行研究后決定采納國(guó)務(wù)院的提議，推進(jìn)托管協(xié)定草案擬定。同年11月，草案出爐，一共16條內(nèi)容，其中第1條指出該托管地性質(zhì)屬于“戰(zhàn)略防區(qū)”類型的托管地，第3條指出美國(guó)將這些島嶼視為自身組成部分，作為該地管理當(dāng)局擁有行政、立法和司法等所有統(tǒng)治權(quán)，第6條規(guī)定托管統(tǒng)治旨在促進(jìn)該地朝著自治方向發(fā)展，第13條規(guī)定托管當(dāng)局有權(quán)在該地劃定封閉區(qū)域，等等。

可見(jiàn)該協(xié)定草案較好地融合了國(guó)務(wù)院和軍方之間關(guān)于排他性單獨(dú)統(tǒng)治，設(shè)立軍事基地并拒絕聯(lián)合國(guó)視察等沒(méi)有分歧的觀點(diǎn)。就在當(dāng)月，杜魯門(mén)對(duì)外宣布美國(guó)已完成該地的托管協(xié)定草案，表示美國(guó)作為該地唯一的管理當(dāng)局是二戰(zhàn)之結(jié)果，為了將該地置于托管制度做了大量準(zhǔn)備工作，假如聯(lián)合國(guó)大會(huì)不予認(rèn)可，這些島嶼仍將由美國(guó)繼續(xù)占領(lǐng)等。蘇聯(lián)表示反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為自身對(duì)這些島嶼也有一定的處置權(quán)，但美國(guó)通過(guò)蘇聯(lián)占有千島群島等問(wèn)題，迫使其同意就太平洋島嶼戰(zhàn)略托管事宜做出了讓步。1947年2月，蘇聯(lián)改變態(tài)度，公開(kāi)表示鑒于美國(guó)在太平洋戰(zhàn)場(chǎng)做出的犧牲和貢獻(xiàn)，理應(yīng)完全有資格作為該地的管理當(dāng)局實(shí)行戰(zhàn)略托管統(tǒng)治，于是，經(jīng)過(guò)美蘇之間關(guān)于亞太地區(qū)的“勢(shì)力分割交易”，該協(xié)定草案被提交安理會(huì)核準(zhǔn)。[12](P155)

1945年6月，托管理事會(huì)作為聯(lián)合國(guó)內(nèi)部一大機(jī)關(guān)成立，專門(mén)用來(lái)監(jiān)督管理被置于托管制度下的托管領(lǐng)土，主要職權(quán)有審查管理當(dāng)局所送報(bào)告、審查托管領(lǐng)土居民請(qǐng)?jiān)笗?shū)，以及視察托管領(lǐng)土等，但不負(fù)責(zé)托管制度的具體適用。無(wú)論托管地的性質(zhì)是否為戰(zhàn)略防區(qū)，某地被正式置于托管制度之前，需先擬定一份托管協(xié)定，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)或安理會(huì)予以核準(zhǔn)。對(duì)此，《聯(lián)合國(guó)憲章》沒(méi)有具體的程序條款，但在第79條規(guī)定：“置于托管制度下之每一領(lǐng)土之托管條款，及其更改或修正，應(yīng)由直接關(guān)系各國(guó)、包括聯(lián)合國(guó)之會(huì)員國(guó)而為委任統(tǒng)治地之受托國(guó)者，予以議定，其核準(zhǔn)應(yīng)依第83條及第85條之規(guī)定。”可知，托管協(xié)定的起草和事后修改等事項(xiàng)，需要直接關(guān)系各國(guó)和原受委任國(guó)共同決定，但到底哪些國(guó)家可以擔(dān)任擬托管領(lǐng)土的直接關(guān)系國(guó)，并無(wú)進(jìn)一步規(guī)定。于是，托管制度在得到第一次適用之前，圍繞直接關(guān)系國(guó)概念的定義成為各國(guó)之間的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

前文已述，美國(guó)在舊金山制憲會(huì)議上的主要目標(biāo)，是為了讓其他國(guó)家同意其添加“戰(zhàn)略防區(qū)”概念的做法，以便獲得太平洋島嶼托管權(quán)的同時(shí)達(dá)成自身建立軍事基地的戰(zhàn)略需求。為了使談判更為順暢，美國(guó)將該制度的原則盡量進(jìn)行模糊化處理，籠統(tǒng)的直接關(guān)系國(guó)概念就是其中的突出表現(xiàn)。按美國(guó)的原構(gòu)想，該概念是在國(guó)際法意義上對(duì)某托管領(lǐng)土有明確權(quán)利的國(guó)家，設(shè)計(jì)的初衷是為了尋求一種“雙重保障”：一方面美國(guó)作為直接相關(guān)國(guó)，有權(quán)參與擬定有利于自己的托管協(xié)定，另一方面作為安理會(huì)的主要成員國(guó)，可以否決已被提交到聯(lián)合國(guó)大會(huì)的不利于自己的托管協(xié)定。但由于與蘇聯(lián)關(guān)系的逐漸惡化，美國(guó)的想法發(fā)生了變化，希望擺脫直接關(guān)系國(guó)概念的束縛，限制蘇聯(lián)在托管事務(wù)上的干預(yù)，以便自己對(duì)太平洋島嶼實(shí)行排他性單獨(dú)托管的目的。

1946年1月的第一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)，主要同盟國(guó)圍繞直接關(guān)系國(guó)的定義展開(kāi)爭(zhēng)論。例如，澳大利亞主張聯(lián)合國(guó)的會(huì)員國(guó)就是直接關(guān)系國(guó)，英國(guó)主張常任理事國(guó)是當(dāng)然的直接關(guān)系國(guó)，并應(yīng)采取“地理上的接近性”，蘇聯(lián)則主張由常任理事國(guó)作為直接關(guān)系國(guó)，美國(guó)卻認(rèn)為同盟國(guó)中擔(dān)任受委任國(guó)的國(guó)家，是當(dāng)然的直接關(guān)系國(guó)，其他國(guó)家也有資格，但不宜將地理因素掛鉤，應(yīng)避免概念定義變得抽象化，主張將其做縮小闡釋等。[7](P134-135)

會(huì)議期間，英國(guó)提交了關(guān)于坦格尼克、喀麥隆和多哥蘭這三個(gè)前委任地的托管協(xié)定，擬將非洲三地由委任統(tǒng)治地的地位轉(zhuǎn)為托管領(lǐng)土，邀請(qǐng)其盟友美國(guó)擔(dān)任該三地托管協(xié)定的直接關(guān)系國(guó)。最后，美國(guó)還是決定放棄接受英國(guó)的邀請(qǐng)，但保留擔(dān)任直接關(guān)系國(guó)的權(quán)利，因?yàn)槿绻麚?dān)任直接關(guān)系國(guó)，雖然好處是有利于自身參與其他托管地的統(tǒng)治，但壞處是會(huì)給蘇聯(lián)或其他國(guó)家提供同樣借口，為自己接下來(lái)單獨(dú)統(tǒng)治太平洋島嶼托管地造成不必要的困擾，因此主張由原受委任國(guó)單獨(dú)擬定托管協(xié)定，其他國(guó)家只是參與討論，托管協(xié)定由原受委任國(guó)提交聯(lián)合國(guó)予以核準(zhǔn)即可，使直接關(guān)系國(guó)等同于該地托管當(dāng)局，即默認(rèn)原受委任國(guó)便是該地唯一的直接關(guān)系國(guó)。[13]

美國(guó)內(nèi)部圍繞直接關(guān)系國(guó)的定義，法律顧問(wèn)科恩在國(guó)務(wù)卿參謀委員會(huì)上提議，將該概念定義為“直接管理或控制托管地的國(guó)家”，其他有利害關(guān)系的國(guó)家可以協(xié)商，將直接關(guān)系國(guó)概念由條款中的“復(fù)數(shù)形式”變成“單數(shù)形式”，并將直接相關(guān)國(guó)的參與權(quán)從簽字認(rèn)可變成協(xié)商即可。依據(jù)該思路，美國(guó)分別與英法比進(jìn)行交涉，提出由受委任國(guó)起草托管協(xié)定并與其他有特別權(quán)益的國(guó)家協(xié)商即可提交聯(lián)合國(guó)的做法，作為交換條件，美國(guó)答應(yīng)放棄擔(dān)任這三個(gè)國(guó)家原委任統(tǒng)治地直接相關(guān)國(guó)的資格，同時(shí)它們放棄對(duì)太平洋島嶼的權(quán)利訴求，支持美國(guó)擔(dān)任該地唯一的直接關(guān)系國(guó)，而且彼此達(dá)成共識(shí)，就托管協(xié)議進(jìn)行協(xié)商均不采取簽字認(rèn)可的方式等。

1946年12月13日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)依據(jù)國(guó)際托管制度的規(guī)定，核準(zhǔn)通過(guò)了第一批托管協(xié)定，這8份協(xié)議分別對(duì)應(yīng)8塊托管領(lǐng)土，而且均是尚未實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立地位的前委任統(tǒng)治地，管理當(dāng)局也均未發(fā)生改變，只是國(guó)際法地位發(fā)生了變動(dòng)，即由委任統(tǒng)治地變?yōu)槁?lián)合國(guó)的托管領(lǐng)土。(7)它們分別是英國(guó)管理下的坦噶尼喀、多哥和喀麥隆，法國(guó)管理下的多哥和喀麥隆，比利時(shí)管理下的盧安達(dá)-烏隆迪，新西蘭管理下的西薩摩亞，澳大利亞管理下的新幾內(nèi)亞。盡管蘇聯(lián)對(duì)此存有意見(jiàn)，希望憑借直接關(guān)系國(guó)身份限制美國(guó)的軍事行動(dòng)，但美國(guó)以蘇聯(lián)占有千島群島作為籌碼進(jìn)行交涉，由于美蘇矛盾的難以調(diào)和，各國(guó)討論后最終決定不直接指定任何國(guó)家為直接關(guān)系國(guó)。

可見(jiàn)，第一批托管領(lǐng)土的誕生，實(shí)際是默認(rèn)將上述概念弱化處理的方式。在排他性統(tǒng)治太平洋島嶼的法律障礙得到進(jìn)一步掃除后，美國(guó)于1947年2月26日向聯(lián)合國(guó)正式提交了該地的托管協(xié)議。對(duì)此，英澳新等國(guó)盡管在直接關(guān)系國(guó)問(wèn)題上與美國(guó)達(dá)成意見(jiàn)一致，但出于各自利益考慮并不情愿美國(guó)就此順利達(dá)成對(duì)該地托管的計(jì)劃，英國(guó)認(rèn)為該地的托管問(wèn)題需要與對(duì)日媾和問(wèn)題一并進(jìn)行處理，澳大利亞和新西蘭也支持英國(guó)的提議，指出美國(guó)不宜在對(duì)日媾和工作前提交托管協(xié)定等。

對(duì)此，美國(guó)主張按《開(kāi)羅宣言》和《波茨坦公告》的領(lǐng)土條款規(guī)定，認(rèn)為這些太平洋島嶼在戰(zhàn)后已不再屬于日本領(lǐng)土，因此與韓國(guó)和臺(tái)灣等地的戰(zhàn)后處置一樣，沒(méi)必要等待對(duì)日媾和條約的簽訂，即堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)對(duì)該托管協(xié)定予以核準(zhǔn)。另外在核準(zhǔn)過(guò)程中，蘇聯(lián)認(rèn)為該托管協(xié)定中存在幾處需要修改的地方，建議刪除第3條“美國(guó)將這些島嶼視為自身組成部分”的表述，在第6條宗旨中添加“獨(dú)立”一詞，并主張?jiān)搮f(xié)議的修改和解除權(quán)等歸屬安理會(huì)而非管理當(dāng)局等。經(jīng)過(guò)美蘇的交涉和妥協(xié)后，美國(guó)最終同意關(guān)于第3條和第6條的修改要求，但仍堅(jiān)持只有管理當(dāng)局具有修改和解除該協(xié)定的權(quán)力，以確保其在該地的絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)不受其他國(guó)家的干預(yù)。[7](P138)

同年4月2日，安理會(huì)核準(zhǔn)通過(guò)了這份叫《聯(lián)合國(guó)關(guān)于日本受委統(tǒng)治各島嶼領(lǐng)土托管協(xié)定》的協(xié)議，正式將前日本委任統(tǒng)治地太平洋島嶼作為特殊一類的戰(zhàn)略防區(qū)托管地置于國(guó)際托管制度之下，并指定美國(guó)擔(dān)任該地唯一的管理當(dāng)局，使美國(guó)獲取了在該地實(shí)行托管統(tǒng)治并可自行劃定軍事基地的國(guó)際法權(quán)利，如期實(shí)現(xiàn)自身的戰(zhàn)略意圖。(8)1952年生效的《舊金山和約》第2條確認(rèn)了太平洋島嶼作為聯(lián)合國(guó)托管領(lǐng)土的法律地位：“日本放棄國(guó)際聯(lián)盟委任統(tǒng)治相關(guān)的一切權(quán)利、權(quán)利名義與要求，同時(shí)接受聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)于1947年4月2日所采取有關(guān)日本前述太平洋島嶼委任統(tǒng)治地之信托統(tǒng)治安排?！?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

二戰(zhàn)結(jié)束后誕生了11塊聯(lián)合國(guó)托管領(lǐng)土，太平洋島嶼托管地是其中唯一一塊被指定為所謂戰(zhàn)略防區(qū)類型的托管地，也是最后一塊實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立地位的托管地，與其自身在地緣政治上的重要價(jià)值有密切關(guān)系，突出表現(xiàn)為美國(guó)為滿足自身戰(zhàn)略需求，企圖長(zhǎng)期統(tǒng)治并在該地建設(shè)軍事基地的意圖。其實(shí)，該托管地的重要戰(zhàn)略價(jià)值在更早之前已展露，也即處于日本統(tǒng)治下的委任統(tǒng)治地時(shí)期。一戰(zhàn)后，國(guó)聯(lián)將該地作為丙類委任地交給日本實(shí)行所謂委任統(tǒng)治，使其對(duì)該地?fù)碛械慕y(tǒng)治權(quán)與取得主權(quán)效果幾無(wú)差別。日本在統(tǒng)治過(guò)程中，事實(shí)上就是將該地視為自身殖民地進(jìn)行變相性質(zhì)的殖民統(tǒng)治，而且在該地建設(shè)軍事基地，將該地當(dāng)做對(duì)外擴(kuò)張的一塊跳板。即便如此，其在退出國(guó)聯(lián)后，卻仍然繼續(xù)保留受委任國(guó)的資格，結(jié)果進(jìn)一步加快太平洋戰(zhàn)場(chǎng)的侵略步伐，反映出委任統(tǒng)治制度存在嚴(yán)重弊端，使二戰(zhàn)后有關(guān)戰(zhàn)敗國(guó)領(lǐng)土處置問(wèn)題再次成為國(guó)際社會(huì)的重要議題。

美國(guó)不僅主張?jiān)趹?zhàn)后成立一個(gè)代替國(guó)聯(lián)的新國(guó)際組織，還希望在吸取委任統(tǒng)治制度經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建立足于非殖民化政治理念的國(guó)際托管制度，可以用來(lái)打破以歐洲大國(guó)為中心的傳統(tǒng)世界殖民體系，也可以用來(lái)建立一套自身主導(dǎo)下的新國(guó)際秩序，還可以在托管統(tǒng)治的名義下建立一套覆亞太區(qū)域的軍事基地網(wǎng)絡(luò)，用來(lái)對(duì)抗以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)，進(jìn)而取得世界軍事霸權(quán)的地位。但是，由于英法等老牌殖民國(guó)家的反對(duì)，加之自身軍方不愿放棄兼并太平洋島嶼的主張，以羅斯福為首的國(guó)務(wù)院最終做出同意，就托管構(gòu)想的制度方案做出一些調(diào)整，即將殖民地排除出適用國(guó)際托管領(lǐng)土類型的范圍，以換取英法等國(guó)在其他國(guó)際事務(wù)上的支持。

隨著國(guó)際托管領(lǐng)土適用類型在國(guó)際會(huì)議上被敲定，意味著同時(shí)符合兩種適用類型的前日本委任統(tǒng)治地太平洋島嶼，很有可能被納入托管制度，使美國(guó)有必要改變先前設(shè)想的“特殊國(guó)際地位”與“基地租借”等方案設(shè)計(jì)，在托管制度的框架之下，結(jié)合軍方戰(zhàn)略需求以及領(lǐng)土不擴(kuò)大和人民自決等國(guó)際法原則等，重新研究太平洋島嶼處置問(wèn)題。

為此，美國(guó)提出在國(guó)際托管制度的方案中添加“戰(zhàn)略防區(qū)”概念，從而將托管領(lǐng)土分為戰(zhàn)略防區(qū)和非戰(zhàn)略防區(qū)兩種類型。通過(guò)“戰(zhàn)略防區(qū)”這個(gè)概念，使太平洋島嶼成為特殊類型的托管領(lǐng)土，其中的制度設(shè)計(jì)，可以使美國(guó)在托管過(guò)程中有權(quán)否決任何不利于自身戰(zhàn)略需求的提議，實(shí)現(xiàn)對(duì)太平洋島嶼排他性統(tǒng)治和建設(shè)使用軍事基地的意圖；而且，此舉沒(méi)有違背領(lǐng)土不擴(kuò)大和人民自決等原則，因此，“戰(zhàn)略防區(qū)”托管制度是美國(guó)為太平洋島嶼委任地“量身定制”的產(chǎn)物，融合了國(guó)務(wù)院和軍方關(guān)于該地排他性統(tǒng)治以及設(shè)立軍事基地等沒(méi)有分歧的觀點(diǎn)，可視為美國(guó)內(nèi)部?jī)膳蓜?shì)力達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果。

以美國(guó)草案為藍(lán)本正式落地的國(guó)際托管制度，由原先的普通托管變成了戰(zhàn)略托管，如果說(shuō)有關(guān)殖民地處置問(wèn)題與該制度適用的“脫鉤處理”，是美國(guó)對(duì)英法等國(guó)的讓步，那么“戰(zhàn)略防區(qū)”概念的添加設(shè)計(jì)，完全是其為滿足自身戰(zhàn)略意圖做出的調(diào)整。另外，美國(guó)為了避免自身排他性統(tǒng)治太平洋島嶼出現(xiàn)外部干擾，還將所謂直接關(guān)系國(guó)的概念進(jìn)行弱化處理，使直接關(guān)系國(guó)等同于該地托管當(dāng)局，而且原受委任國(guó)是該地唯一直接關(guān)系國(guó)。于是，美國(guó)如愿以償?shù)孬@取在太平洋島嶼托管統(tǒng)治并自行劃定軍事基地的“國(guó)際法權(quán)利”。

最后還需要指出，美國(guó)的戰(zhàn)略意圖在太平洋島嶼實(shí)際托管過(guò)程中也有體現(xiàn)。從1947年該地被正式納入托管制度到1994年終結(jié)托管協(xié)議，該時(shí)段與冷戰(zhàn)大致同步。該地被冠以“戰(zhàn)略防區(qū)”的主要任務(wù)，就是追求所謂絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)與安全，尤其是在1960年代之前，美國(guó)對(duì)該地實(shí)行封閉式統(tǒng)治，使其成為保障所謂區(qū)域安全的前哨基地，禁止任何外國(guó)人進(jìn)出該地，推行一種“動(dòng)物園政策”(policy based on a zoo theory)，掩蓋在該地從事秘密的軍事行動(dòng)，諸如馬紹爾群島的核試驗(yàn)以及在北馬里亞納群島的中國(guó)監(jiān)視等行為，均違背了托管制度的宗旨，實(shí)際上變?yōu)槊绹?guó)冷戰(zhàn)政策的構(gòu)成部分。[14](P146)

進(jìn)入1960年代，隨著世界反殖民主義運(yùn)動(dòng)高漲，太平洋島嶼居民逐漸關(guān)注自身地位的未來(lái)，主動(dòng)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立。另一方面，美國(guó)的托管政策受到國(guó)內(nèi)外批判越來(lái)越多，不得不基于托管宗旨重新審視該托管地。太平洋島嶼在與美國(guó)磋商的過(guò)程中也走向分裂，形成北馬里亞納群島自治邦、密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島共和國(guó)，以及帕勞共和國(guó)，但無(wú)論如何，該托管地終究實(shí)現(xiàn)地位獨(dú)立的托管宗旨。這種地位獨(dú)立表面上是當(dāng)?shù)鼐用竦淖杂X(jué)自愿，但其實(shí)也是美國(guó)無(wú)奈之舉。盡管托管統(tǒng)治已全部結(jié)束，但后托管時(shí)代的太平洋島嶼，在政治外交方面依然受制于美國(guó)，至今仍有美國(guó)軍事殖民色彩的遺留?？梢哉f(shuō)，美國(guó)對(duì)于太平洋島嶼近半個(gè)世紀(jì)的托管統(tǒng)治及其政策推行，與該戰(zhàn)略防區(qū)托管地形成過(guò)程一樣，無(wú)不體現(xiàn)出一種自身利益至上原則的貫徹，通過(guò)對(duì)該地實(shí)行排他性封閉式的所謂戰(zhàn)略托管統(tǒng)治，意圖使太平洋變?yōu)楸緡?guó)的“內(nèi)湖”，從而獲取自身在亞太區(qū)域的軍事霸權(quán)地位。