BBNJ國(guó)際協(xié)定供資機(jī)制研究*

張麗娜 江婷燁

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

國(guó)家管轄外區(qū)域(ABNJ)幾乎覆蓋了一半的地球表面，在生物多樣性方面極具重要性。在過(guò)去，由于ABNJ較為偏遠(yuǎn)，人類(lèi)對(duì)其缺乏認(rèn)知，對(duì)于ABNJ內(nèi)的資源等開(kāi)發(fā)和利用都很有限。但隨著科學(xué)和技術(shù)的提高，以及人類(lèi)對(duì)于資源的需要和渴求，越來(lái)越多的國(guó)家機(jī)構(gòu)開(kāi)始對(duì)ABNJ產(chǎn)生濃厚的興趣，加大了對(duì)ABNJ的研究和勘探力度。國(guó)際社會(huì)也漸漸意識(shí)到ABNJ生態(tài)系統(tǒng)面臨著日益嚴(yán)重的威脅，十多年來(lái)一直在非正式地討論保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄外區(qū)域生物多樣性的各種辦法。聯(lián)合國(guó)在2006年至2015年召開(kāi)了九次特設(shè)工作組會(huì)議，在會(huì)議上各國(guó)就海洋遺傳資源(MGRs)等問(wèn)題上存在重大分歧，以中國(guó)在內(nèi)的77國(guó)集團(tuán)為代表的發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為MGRs屬于人類(lèi)共同遺產(chǎn)(CHM)的一部分，主張建立一個(gè)惠益分享機(jī)制，而其他國(guó)家如美國(guó)、俄羅斯和日本則認(rèn)為MGRs屬于公海自由原則下的內(nèi)容，這些資源的獲益采用“先到先得”的處理方式，它們并無(wú)義務(wù)對(duì)獲益進(jìn)行分享。除此之外，還有包括歐盟、澳大利亞和新西蘭在內(nèi)的許多國(guó)家采取了中間立場(chǎng)，承認(rèn)了利益共享的必要性，但沒(méi)有承認(rèn)MGRs為CHM。[1]目前，該分歧依然較為嚴(yán)重。隨后在2016年至2017年又召開(kāi)了四次籌備委員會(huì)會(huì)議，在2017年12月24日第四次籌備委員會(huì)結(jié)束之后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定召開(kāi)政府間會(huì)議，擬訂一項(xiàng)關(guān)于保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄外區(qū)域生物多樣性(BBNJ)的具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)。該文書(shū)被視為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，將處理與BBNJ有關(guān)的一系列問(wèn)題。根據(jù)這一決定，開(kāi)啟了一系列的政府間談判，談判涉及劃區(qū)管理工具制度、海洋遺傳資源及惠益分享制度、環(huán)境影響評(píng)估制度和能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度共四大議題。

然而，無(wú)論談判是以何種方式進(jìn)行，對(duì)于資金的安排在國(guó)際文書(shū)中都是不可缺少的一部分，尤其是在能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域，若缺乏充足的資金提供支持，有關(guān)能力建設(shè)的項(xiàng)目無(wú)法順利進(jìn)行，將嚴(yán)重影響發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)，進(jìn)而影響到國(guó)際條約的有效履行。不少?lài)?guó)際文件都提到了資金安排在國(guó)際文件履行中的重要性。如在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第4條承諾中指出，發(fā)展中國(guó)家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達(dá)國(guó)家締約方對(duì)其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行。與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》相一致，《生物多樣性公約》第二十條資金中也提到，發(fā)展中國(guó)家締約國(guó)有效地履行其根據(jù)公約作出的承諾的程度，將取決于發(fā)達(dá)國(guó)家締約國(guó)有效地履行其根據(jù)公約就財(cái)政資源和技術(shù)轉(zhuǎn)讓作出的承諾?！?1世紀(jì)議程》序言部分也提到，要實(shí)現(xiàn)21世紀(jì)議程的發(fā)展和環(huán)境目標(biāo)，就要對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供大量新的和額外的財(cái)政資源，以支付這些國(guó)家為處理全球環(huán)境問(wèn)題和加速可持續(xù)發(fā)展而采取行動(dòng)所引起的增額成本。發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家，需要大量充足、可預(yù)測(cè)與可持續(xù)的資金支持。

在對(duì)BBNJ供資機(jī)制的研究中，國(guó)內(nèi)學(xué)者研究成果較少，(1)參見(jiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者主要研究成果。例如，胡學(xué)東、鄭苗壯編著：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性問(wèn)題研究》，中國(guó)書(shū)籍出版社，2019年版；朱建庚：《國(guó)家管轄范圍外的海洋法律制度》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2019年版；金永明：《國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題》，載《社會(huì)科學(xué)》2018年第9期；王秀芬、檀暢：《國(guó)際海洋立法新動(dòng)向與中國(guó)應(yīng)對(duì)——以<國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性國(guó)際協(xié)定>為視角》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期，等等。仍主要集中于BBNJ劃區(qū)管理工具制度、海洋遺傳資源及惠益分享制度、環(huán)境影響評(píng)估制度范圍內(nèi)，對(duì)于BBNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的專(zhuān)門(mén)研究較少，而資金問(wèn)題又主要集中于后一領(lǐng)域進(jìn)行討論，國(guó)內(nèi)學(xué)者在BBNJ供資機(jī)制的研究仍留有較多的空白。國(guó)外學(xué)者有一定數(shù)量的研究成果，(2)國(guó)外學(xué)者主要研究成果有：Glen Wright, Julien Rochette, Kristina Gjerde, Isabel Seeger.The long and winding road: negotiating a treaty for the conservation and sustainable use of marine biodiversity in areas beyond national jurisdiction,IDDRI,2018; Emily Barritt,Jorge E Viuales, Legal Scan. A Conservation Agenda for Biodiversity Beyond National Jurisdiction, Cambridge Centre for Environment, Energy and Natural Resource Governance, University of Cambridge,2016; Biliana Cicin-Sain et al. Policy Brief on Capacity Development as a Key Aspect of a New International Agreement on Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ),2018;等等。對(duì)BBNJ供資機(jī)制的資金運(yùn)作實(shí)體選擇、潛在的資金來(lái)源、主要的資金類(lèi)型等都作了一定的分析和總結(jié)，但仍需要隨著談判的進(jìn)行有進(jìn)一步的發(fā)展。

一、BBNJ供資機(jī)制的主要爭(zhēng)點(diǎn)及分析

資金安排是很多國(guó)際條約都無(wú)法回避的內(nèi)容，很多時(shí)候也是國(guó)際條約談判無(wú)法順利進(jìn)行的重要原因之一。如在氣候變化領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家更關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，發(fā)展中國(guó)家更關(guān)心發(fā)展問(wèn)題。在資金安排上，發(fā)達(dá)國(guó)家不愿意承擔(dān)公約所要求的強(qiáng)制性基金和為發(fā)展中國(guó)家提供更多的資金需求，要求發(fā)展中國(guó)家中的大國(guó)也能夠承擔(dān)一部分的資金投入；而發(fā)展中國(guó)家則強(qiáng)烈要求發(fā)達(dá)國(guó)家按照公約的規(guī)定加大資金的投入以支持發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓。[2](P14)由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在資金安排上的分歧過(guò)于嚴(yán)重，國(guó)際條約對(duì)于資金部分的安排往往是在時(shí)間的推移下不斷地完善和發(fā)展的。BBNJ國(guó)際協(xié)定下的資金安排也是如此。

在BBNJ國(guó)際協(xié)定談判中，談判各方對(duì)于資金的安排也有不同的意見(jiàn)。在第一次政府間會(huì)議談判中，(3)參見(jiàn)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題，擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)政府間會(huì)議第一屆會(huì)議文書(shū)。與會(huì)者基本上一致認(rèn)為需要提供能力建設(shè)資金，并為此建立籌資機(jī)制。同時(shí)與會(huì)者還強(qiáng)調(diào)需要充足、可持續(xù)和可預(yù)測(cè)的供資。但對(duì)于供資的來(lái)源有較大分歧。此外，與會(huì)者同意利用現(xiàn)有的供資機(jī)制如全球環(huán)境基金，但對(duì)于是否需要建立新的供資機(jī)制上意見(jiàn)難以統(tǒng)一。最后，就能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面供資在具有法律約束力的新文書(shū)中是否應(yīng)被列為一項(xiàng)義務(wù)，以及供資應(yīng)為強(qiáng)制性還是自愿性問(wèn)題，與會(huì)者也提出了若干不同的觀點(diǎn)。

在第二次政府會(huì)議談判中，(4)參見(jiàn)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)政府間會(huì)議第二屆會(huì)議文書(shū)。雖然與會(huì)者已就文書(shū)中納入關(guān)于供資的若干規(guī)定以及對(duì)供資來(lái)源采取靈活辦法一定程度上達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于供資的來(lái)源為強(qiáng)制性還是自愿性的問(wèn)題依然爭(zhēng)議較大，有的意見(jiàn)表示既支持自愿供資，也支持強(qiáng)制供資，也有意見(jiàn)表示僅支持自愿供資。對(duì)于是否需要建立新的供資機(jī)制，與會(huì)方仍未達(dá)成一致意見(jiàn)，如果需要，那么是通過(guò)本文書(shū)建立供資機(jī)制，還是留給決策機(jī)構(gòu)處理，還存在分歧，都需要在接下來(lái)的談判中進(jìn)一步審議和考慮。在根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題擬訂的協(xié)定案文草案中，對(duì)于第七部分財(cái)政資源的爭(zhēng)議點(diǎn)仍然較大，體現(xiàn)在案文草案中該部分的第1款、第5款和第7款。如何就能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓這一問(wèn)題提供更充足的、可預(yù)測(cè)的、可持續(xù)的資金，是與會(huì)方需要不斷討論和談判的問(wèn)題。

(一)爭(zhēng)點(diǎn)一：是否將供資作為文書(shū)的一部分進(jìn)行討論及用語(yǔ)

BBNJ資金機(jī)制的第一個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)在于是否要將供資作為文書(shū)的一部分進(jìn)行討論和該部分具體的用語(yǔ)選擇。也就是說(shuō)，在國(guó)際文書(shū)中是否要將第七部分供資作為單獨(dú)部分在文書(shū)中體現(xiàn)，若在文書(shū)中體現(xiàn)，那么是采用“財(cái)務(wù)資源”還是“財(cái)務(wù)機(jī)制”作為該部分的標(biāo)題。

第七部分是對(duì)BBNJ國(guó)際協(xié)定下的資金問(wèn)題作出的有關(guān)安排，對(duì)其作為一個(gè)單獨(dú)部分進(jìn)行討論，且在協(xié)定中列出，是十分有必要的。如果不直接在國(guó)際協(xié)定中作出相關(guān)資金安排，容易弱化資金在BBNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面的重要性，減弱發(fā)達(dá)國(guó)家的出資意愿。若刪去資金安排的部分，將不利于發(fā)展中國(guó)家在后續(xù)談判中對(duì)國(guó)家利益的維護(hù)，缺少發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)能力建設(shè)資金的支持，也不利于發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際協(xié)定的履行。另外，就其他國(guó)際條約而言，絕大部分的條約都將資金部分作為單獨(dú)的部分進(jìn)行討論，并在條約條文中得到體現(xiàn)。BBNJ國(guó)際協(xié)定作為未來(lái)能夠?qū)?guó)際海洋局面產(chǎn)生影響的重要協(xié)定，應(yīng)與多數(shù)國(guó)際條約在體制上保持一致，以便各國(guó)的接納和適用。

而對(duì)于第七部分的用語(yǔ)，財(cái)務(wù)資源是指資金的來(lái)源渠道，財(cái)務(wù)機(jī)制是指有關(guān)的資金運(yùn)作實(shí)體，協(xié)議草案中的第52條供資既提到了資金的來(lái)源(第2款)，又提到了供資機(jī)制(第6款)，因此本部分名稱(chēng)無(wú)論是財(cái)務(wù)資源還是財(cái)務(wù)機(jī)制，都有失偏頗。盡管在《蒙特利爾議定書(shū)》中存在命名為財(cái)務(wù)機(jī)制，但在內(nèi)容中又規(guī)定資金來(lái)源的情況，由于該議定書(shū)距今時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，存在制定技術(shù)不足等情況，并不建議借鑒。在名稱(chēng)的選擇上可以采用《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》的條文安排，將財(cái)務(wù)資源與財(cái)務(wù)機(jī)制分開(kāi)命名，或者參考《糧農(nóng)組織植物遺傳資源國(guó)際條約》直接以資金命名。

(二)爭(zhēng)點(diǎn)二：支持本協(xié)定的資金是否需要可持續(xù)和可預(yù)測(cè)

BBNJ協(xié)定案文草案第五十二條第1款提到，支持執(zhí)行本協(xié)定，特別是本協(xié)定規(guī)定的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的資金，應(yīng)充足、便利、透明、可持續(xù)和可預(yù)測(cè)。而與會(huì)方對(duì)該資金是否具有可持續(xù)和可預(yù)測(cè)的要求仍存在爭(zhēng)議，認(rèn)為只需要滿(mǎn)足充足、便利、透明三個(gè)要求即可。

大多數(shù)國(guó)際條約當(dāng)中都規(guī)定了資金的提供應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)測(cè)性和可持續(xù)性。如在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中提到了發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的履行應(yīng)考慮到資金流量應(yīng)充足和可以預(yù)測(cè)的必要性；在《生物多樣性公約》中提到了發(fā)達(dá)國(guó)家履行承諾時(shí)，應(yīng)考慮到資金提供必須充分、可預(yù)測(cè)和及時(shí)。在《聯(lián)合國(guó)防止荒漠化公約》中提到了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方承諾促進(jìn)籌集充分、及時(shí)和可預(yù)測(cè)的資金資源。BBNJ國(guó)際協(xié)定有必要與多數(shù)國(guó)際公約在資金的用語(yǔ)上保持一致。

可持續(xù)和可預(yù)測(cè)的資金有助于BBNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目開(kāi)展的一致性和連續(xù)性。如果項(xiàng)目需要的資金并非是可持續(xù)和可預(yù)測(cè)的，容易產(chǎn)生資金斷流而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行的情況，由此可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生更多的問(wèn)題，不利于發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)。若資金的來(lái)源無(wú)法做到可持續(xù)，只滿(mǎn)足充足、透明、可預(yù)測(cè)的條件也是能夠被接受的。資金的來(lái)源存在風(fēng)險(xiǎn)性，取決于資金提供者的具體情況，可持續(xù)性的要求或許對(duì)某些資金提供者而言過(guò)高，難以達(dá)到要求。

(三)爭(zhēng)點(diǎn)三：本協(xié)定下的資金來(lái)源性質(zhì)

BBNJ協(xié)定案文草案第五十二條第1款提到了本協(xié)定的資金性質(zhì)，與會(huì)方對(duì)資金安排的爭(zhēng)議主要集中在資金的性質(zhì)方面，草案中對(duì)資金的來(lái)源選擇分為自愿性資金、強(qiáng)制性資金與自愿性資金相結(jié)合兩類(lèi)。在全球化發(fā)展要求全球治理和全球合作的環(huán)境下，發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家有義務(wù)為BBNJ協(xié)定下的能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓提供強(qiáng)制性的資金。這不僅僅是為了發(fā)展中國(guó)家本身的利益考慮，也是為了BBNJ協(xié)定能夠順利地被遵守和履行。而發(fā)達(dá)國(guó)家只愿意提供自愿性的資金，以捐贈(zèng)的形式作出，而不愿意承擔(dān)強(qiáng)制性義務(wù)。

結(jié)合多個(gè)國(guó)際條約對(duì)資金性質(zhì)的規(guī)定，國(guó)際條約和文件下的基金一般分為兩類(lèi)，第一類(lèi)源自強(qiáng)制性分?jǐn)偦蛑笜?biāo)分?jǐn)偟幕?，都由特定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，包括《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》框架下設(shè)定的全球作物多樣性信托基金；《濕地公約》框架下設(shè)立的小額捐贈(zèng)基金；《氣候變化框架公約》框架下設(shè)立的四基金等。第二類(lèi)是自愿捐贈(zèng)的基金，包括《巴塞爾公約》框架下設(shè)立的技術(shù)合作信托基金和在《濕地公約》框架下設(shè)立的濕地未來(lái)基金、瑞士非洲贈(zèng)款基金等。[3]同時(shí)，在多個(gè)國(guó)際條約中存在既有強(qiáng)制性資金來(lái)源，又有自愿性資金捐贈(zèng)的情況。BBNJ國(guó)際協(xié)定中的資金安排采用強(qiáng)制性資金與自愿性資金相結(jié)合的模式并非國(guó)際首創(chuàng)。

許多條約的履行都取決于資金的支持。如果資金僅僅是來(lái)源于自愿性的捐贈(zèng)等，那么對(duì)于發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)的需要而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家存在著天然的分歧，在多數(shù)情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家本來(lái)就不愿意在發(fā)展中國(guó)家之上投入過(guò)多的資金，若不以一定的強(qiáng)制性要求，發(fā)展中國(guó)家想要從發(fā)達(dá)國(guó)家中得到資金的支持有較大的難度。另外，根據(jù)已有的條約規(guī)定和發(fā)達(dá)國(guó)家的履行經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，即使在條約中已經(jīng)明確規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方有提供資金的強(qiáng)制義務(wù)，但對(duì)于資金的獲得仍然不夠理想。許多發(fā)達(dá)國(guó)家找各種各樣的借口來(lái)逃避對(duì)強(qiáng)制性資金義務(wù)的履行，導(dǎo)致對(duì)發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)資金的缺口依然較大。因此，直接在協(xié)定中規(guī)定強(qiáng)制性資金來(lái)源是十分重要的。

(四)爭(zhēng)點(diǎn)四：是否需要設(shè)立特別基金及其來(lái)源

BBNJ協(xié)定案文草案第五十二條第5款提到了特別基金的設(shè)立，對(duì)于特別基金是作為一種選擇，還是作為一種義務(wù)設(shè)立，以及其來(lái)源是強(qiáng)制性還是自愿性問(wèn)題，在談判中存在較大爭(zhēng)議。另外，該款存在兩個(gè)備選案文，備選案文1對(duì)特別基金的來(lái)源和用途作了具體安排，備選案文2只提到締約國(guó)應(yīng)合作建立適當(dāng)?shù)墓┵Y機(jī)制。對(duì)于備選案文1中特別基金的用途各方達(dá)成了一致意見(jiàn)，但對(duì)于特別基金的來(lái)源存在較大的分歧。在特別基金的強(qiáng)制來(lái)源上有：第一，締約國(guó)的繳款以及為利用海洋遺傳資源而支付的特許權(quán)使用費(fèi)和分階段支付的款項(xiàng)；第二，作為獲取和利用海洋遺傳資源的條件而支付的款項(xiàng)，在環(huán)境影響評(píng)估的核準(zhǔn)過(guò)程中支付的保險(xiǎn)費(fèi)，此外還包括費(fèi)用回收、各種收費(fèi)和罰款以及其他強(qiáng)制性付款途徑。對(duì)于以上兩種來(lái)源存在較大爭(zhēng)議。就此點(diǎn)而言，由于其涉及到另外三個(gè)議題談判的內(nèi)容，仍需要更多的考慮。

結(jié)合其他國(guó)際條約和文件的實(shí)踐，全球范圍內(nèi)的特別基金主要有氣候變化特別基金、最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金、適應(yīng)基金、促進(jìn)透明度能力建設(shè)基金、《名古屋議定書(shū)》執(zhí)行基金、土地退化中立基金、信托基金、世界遺產(chǎn)基金、惠益分享基金、小額補(bǔ)助金、援助基金等。不同的基金類(lèi)型對(duì)應(yīng)不同的基金使用渠道，用以支持不同發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)項(xiàng)目中的有關(guān)活動(dòng)。特別基金在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、氣候變化、海洋發(fā)展和生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用。作為條約下設(shè)立的特別基金，能夠較好地對(duì)資金實(shí)體進(jìn)行補(bǔ)充，為能力建設(shè)提供更多新的額外的資金來(lái)源，以支持發(fā)展中國(guó)家對(duì)公約的履行。

發(fā)達(dá)國(guó)家在資金問(wèn)題上始終都采取回避態(tài)度，對(duì)于需要其進(jìn)行出資以支持發(fā)展中國(guó)家的項(xiàng)目幾乎都是持反對(duì)意見(jiàn)的。而發(fā)展中國(guó)家由于自身多方面能力建設(shè)的需要急需大量的資金援助，特別基金的設(shè)立有助于為發(fā)展中國(guó)家在BBNJ協(xié)定下的相關(guān)活動(dòng)提供額外的資金支持，受到了發(fā)展中國(guó)家的廣泛關(guān)注。

(五)爭(zhēng)點(diǎn)五：新供資機(jī)制的建立

BBNJ協(xié)定案文草案第五十二條第5款的備選案文2中提到，締約國(guó)應(yīng)合作建立適當(dāng)?shù)墓┵Y機(jī)制，以協(xié)助發(fā)展中締約國(guó)實(shí)現(xiàn)本協(xié)定規(guī)定的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的目標(biāo)。與備選案文1相比，備選案文2只提到了締約國(guó)應(yīng)當(dāng)合作建立適當(dāng)?shù)墓┵Y機(jī)制，而對(duì)該供資機(jī)制如何運(yùn)作并未作任何明確的規(guī)定。本款爭(zhēng)議點(diǎn)在于是否需要建立新的供資機(jī)制，還是利用已有的供資機(jī)制提供資金支持。

在氣候變化領(lǐng)域和生物多樣性領(lǐng)域已有全球環(huán)境基金作為資金實(shí)體運(yùn)行，一部分與會(huì)方認(rèn)為可以利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)如全球環(huán)境金作為BBNJ下的資金實(shí)體處理與資金相關(guān)的事項(xiàng)；而另一部分與會(huì)方認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為BBNJ國(guó)際協(xié)定建立一個(gè)全新的資金實(shí)體。這種全新的資金實(shí)體為BBNJ協(xié)定量身定做，能夠更好地符合BBNJ協(xié)定下的要求。

在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》等多個(gè)公約下都設(shè)有資金實(shí)體，用以管理與資金相關(guān)的活動(dòng)。BBNJ協(xié)定作為一項(xiàng)涉及海洋及海底、生物、遺傳資源、環(huán)境評(píng)價(jià)等跨領(lǐng)域的國(guó)際協(xié)定，僅僅借助其他國(guó)際條約已有的資金實(shí)體是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

除了以上五個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)外，BBNJ協(xié)定案文草案在第七部分仍存在一些爭(zhēng)議，如是否需要在特別基金的來(lái)源上引入私營(yíng)實(shí)體(第5款備選案文1)，在第6款供資機(jī)制的設(shè)立目的中尤其提到了發(fā)展中締約國(guó)、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家、地理不利國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家的情況下，是否在第7款依然要重復(fù)說(shuō)明對(duì)特殊締約國(guó)的考慮等爭(zhēng)議。

二、其他國(guó)際條約中的供資機(jī)制及借鑒

目前BBNJ供資機(jī)制仍存在較大爭(zhēng)議，而B(niǎo)BNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓能否成功的關(guān)鍵點(diǎn)就在于是否有充足的、可預(yù)測(cè)的、可持續(xù)的資金提供支持。雖然BBNJ議題仍在談判進(jìn)程中，對(duì)于最終的資金機(jī)制的走向還不夠明朗，但通過(guò)國(guó)際社會(huì)已有的供資機(jī)制運(yùn)作的實(shí)踐和較為成熟的供資來(lái)源，能夠?qū)BNJ國(guó)際協(xié)定下的供資機(jī)制提供幫助和借鑒。

(一)現(xiàn)有國(guó)際條約及文件中的供資機(jī)制實(shí)踐

對(duì)供資機(jī)制進(jìn)行規(guī)定的國(guó)際文書(shū)較多，主要表現(xiàn)在《國(guó)際熱帶木材協(xié)定》第21條巴厘伙伴關(guān)系基金、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)第11條資金機(jī)制、《京都議定書(shū)》第12條、《馬拉喀什協(xié)定》能力建設(shè)附件中的發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)框架第21條、《哥本哈根協(xié)議》第10條、《坎昆協(xié)定》第102條、《巴黎協(xié)定》第13條、《生物多樣性公約》(CBD)第21條、《名古屋議定書(shū)》第25條、《蒙特利爾議定書(shū)》第10條、《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》第21條、《聯(lián)合國(guó)教科文組織關(guān)于保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)的公約》第15條、《糧農(nóng)組織植物遺傳資源國(guó)際條約》第13條、《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規(guī)定的協(xié)定》第24條、《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》第7節(jié)等國(guó)際文書(shū)中。

1、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》——全球環(huán)境基金、綠色氣候基金

在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其基礎(chǔ)上通過(guò)的一系列國(guó)際文書(shū)最終確立了在氣候變化領(lǐng)域以全球環(huán)境基金和綠色氣候基金為資金實(shí)體，由氣候變化特別基金、最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金、適應(yīng)基金等作為特別基金進(jìn)行補(bǔ)充的供資機(jī)制。全球環(huán)境基金成立于1991年10月，最初是世界銀行的一項(xiàng)支持全球環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的10億美元試點(diǎn)項(xiàng)目，執(zhí)行機(jī)構(gòu)為聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界銀行。隨后在1994年進(jìn)行了重組，成為了獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)。(5)參見(jiàn)全球環(huán)境基金，http://www.gefchina.org.cn/qqhjjj/gk/201603/t20160316_24275.html，2020年3月4日訪問(wèn)。全球環(huán)境基金在提高能源和資源的有效利用、減少環(huán)境污染方面有卓越的貢獻(xiàn)。在2010年坎昆舉行的UNFCCC第16次締約方大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家就正式承諾到2020年每年籌集1000億美元作為國(guó)際氣候融資。這些資金將用于發(fā)展中國(guó)家的減緩和適應(yīng)項(xiàng)目。但就目前情況來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家曾多次拖延氣候變化談判，并且輕視國(guó)際環(huán)境責(zé)任的履行，要發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)國(guó)際氣候保護(hù)環(huán)境的責(zé)任較為困難，[4]發(fā)展中國(guó)家對(duì)1000億美元的國(guó)際氣候融資不宜太過(guò)樂(lè)觀。

全球環(huán)境基金雖然在減緩氣候變化影響、環(huán)境保護(hù)和支持發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)方面有突出的表現(xiàn)，但也存在著一些實(shí)體上的缺陷。首先是在基金的運(yùn)行機(jī)制上，全球環(huán)境基金表決的理事會(huì)是由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的，發(fā)展中國(guó)家尋求全球環(huán)境基金的援助難以得到發(fā)達(dá)國(guó)家的認(rèn)可和支持。其次是在全球環(huán)境基金對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行審批的過(guò)程當(dāng)中存在操作程序過(guò)于復(fù)雜和透明度不夠等問(wèn)題。最后是在全球環(huán)境基金具體的運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中，由于其還是《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》和《關(guān)于汞的水俁公約》其他四項(xiàng)公約的資金運(yùn)作實(shí)體，全球環(huán)境基金的運(yùn)作壓力過(guò)大，容易造成基金安排不平衡和基金使用效率過(guò)低的結(jié)果。

綠色氣候基金的提議最早出現(xiàn)于2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，并在2010年的坎昆大會(huì)上最終確定，氣候公約終于擁有了屬于自己的、相對(duì)獨(dú)立的資金機(jī)制。綠色氣候基金的啟動(dòng)，為氣候變化領(lǐng)域的資金籌集提供了新的方式，在一定程度上減緩了全球環(huán)境基金的運(yùn)行壓力，能夠助力發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)自己的出資承諾。目前綠色氣候基金是世界上最大的氣候基金，在106個(gè)國(guó)家承諾提供46億美元的資金。同時(shí)它也被認(rèn)為是最具雄心的全球能力建設(shè)基金，承諾提供1億美元用于加強(qiáng)國(guó)家和地方政府在規(guī)劃、獲取和管理氣候資金方面的能力。綠色氣候基金建立了多種機(jī)制，如采用更直接的標(biāo)準(zhǔn)和簡(jiǎn)化較小提案的審批程序，以改善國(guó)家和地方機(jī)構(gòu)獲得適應(yīng)和緩解資金的渠道。[5]雖然《坎昆協(xié)議》確定了綠色氣候基金的建立，但是對(duì)于基金的資金來(lái)源并未作出詳細(xì)的規(guī)定。如何避免氣候基金之間的重疊，如何激勵(lì)更多的國(guó)家參與基金下的各項(xiàng)安排，如何將不同的資金在基金中進(jìn)行公平和最大效益的分配，是綠色氣候基金需要面臨的問(wèn)題。

除了全球環(huán)境基金和綠色氣候基金兩大資金實(shí)體外，在氣候變化領(lǐng)域還有其他資金作為來(lái)源，如適應(yīng)氣候變化啟動(dòng)基金、糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳國(guó)際條約的惠益分享基金、氣候投資基金、涼爽地球伙伴關(guān)系基金、國(guó)際氣候行動(dòng)計(jì)劃、國(guó)際發(fā)展協(xié)會(huì)等。[6]這些特別基金作為兩大資金實(shí)體外的補(bǔ)充基金，能夠在一定程度上緩解發(fā)展中國(guó)家面臨的氣候變化所帶來(lái)的不利影響，但由于氣候變化領(lǐng)域目前的資金缺口依然過(guò)大，還需要更多的資金注入。

2、《生物多樣性公約》——全球環(huán)境基金

在生物多樣性領(lǐng)域仍然是由全球環(huán)境基金作為供資機(jī)制對(duì)資金進(jìn)行管理。全球環(huán)境基金在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域重點(diǎn)資助了3300個(gè)保護(hù)權(quán)建設(shè)項(xiàng)目，制定了覆蓋3.5億公頃陸地和海洋景觀的生物多樣性保護(hù)計(jì)劃，為發(fā)展中國(guó)家生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供了支持。[7]但全球環(huán)境基金項(xiàng)目對(duì)發(fā)展中國(guó)家的捐贈(zèng)是附條件的，如果國(guó)家申請(qǐng)基金項(xiàng)目的援助，需要以9∶1比例進(jìn)行資金的配套，受援助國(guó)如何籌資也成為了一個(gè)大問(wèn)題。

除了全球環(huán)境基金作為公約的資金實(shí)體外，還在《名古屋協(xié)定書(shū)》的基礎(chǔ)上成立了一項(xiàng)《名古屋議定書(shū)》執(zhí)行基金(NPIF)。其目標(biāo)在于向已經(jīng)簽署、準(zhǔn)備簽署和準(zhǔn)備批準(zhǔn)《名古屋議定書(shū)》的國(guó)家提供支持，以加速《名古屋議定書(shū)》的批準(zhǔn)和實(shí)施。該信托基金為制定和實(shí)施涉及特別是私人部門(mén)的遺傳資源獲取和惠益分享(ABS)協(xié)議提供支持?！睹盼葑h定書(shū)》執(zhí)行基金中對(duì)遺傳資源獲取和惠益分享的經(jīng)驗(yàn)可供BBNJ國(guó)際文書(shū)借鑒。

3、《蒙特利爾議定書(shū)》——蒙特利爾多邊基金

在《蒙特利爾議定書(shū)》之前，環(huán)境領(lǐng)域并未有自己專(zhuān)門(mén)的資金運(yùn)作實(shí)體，《蒙特利爾議定書(shū)》建立了專(zhuān)門(mén)援助發(fā)展中國(guó)家的多邊基金和運(yùn)作實(shí)體——執(zhí)行《蒙特利爾議定書(shū)》多邊基金，世界銀行作為《蒙特利爾議定書(shū)》多邊基金的四個(gè)實(shí)施機(jī)構(gòu)之一，在《蒙特利爾議定書(shū)》中扮演了關(guān)鍵角色。[8]《蒙特利爾議定書(shū)》也在多邊基金的支持下成為國(guó)際環(huán)境條約實(shí)施中最為成功的典范，自建立以來(lái)，為發(fā)展中國(guó)家在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和促進(jìn)多邊義務(wù)的遵守上提供了巨大的支持。學(xué)者何艷梅指出，蒙特利爾多邊基金能夠獲得成功的原因在于它作為專(zhuān)門(mén)資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和多邊基金資金來(lái)源的強(qiáng)制性。[3]但有學(xué)者提出了相反意見(jiàn)，認(rèn)為蒙特利爾多邊基金并非是一個(gè)完全獨(dú)立的資金運(yùn)作實(shí)體，由于世界銀行是蒙特利爾多邊基金日常業(yè)務(wù)的管理者和執(zhí)行者，兩者之間在職能上容易產(chǎn)生重疊和沖突。[9]

此外還有多個(gè)國(guó)際文書(shū)都有具體的資金安排，如《國(guó)際熱帶木材協(xié)定》設(shè)立了巴厘伙伴關(guān)系基金、《糧農(nóng)組織植物遺傳資源國(guó)際條約》設(shè)立了惠益分享基金、《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》設(shè)立了全球機(jī)制、《聯(lián)合國(guó)教科文組織關(guān)于保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)的公約》設(shè)立了世界遺產(chǎn)基金、《濕地公約》設(shè)立了小額補(bǔ)助基金和長(zhǎng)尾濕地基金等等，都是針對(duì)不同條約內(nèi)容下的專(zhuān)門(mén)資金安排。

由上述內(nèi)容可知，有多個(gè)國(guó)際條約由同一個(gè)資金實(shí)體運(yùn)作，如全球環(huán)境基金同時(shí)是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》和《關(guān)于汞的水俁公約》五大公約的臨時(shí)基金機(jī)構(gòu)。也有國(guó)際條約并無(wú)資金實(shí)體，而是依據(jù)條約成立了特別基金，如根據(jù)《糧農(nóng)組織植物遺傳資源國(guó)際條約》下設(shè)惠益分享基金。而有的國(guó)際條約既有資金機(jī)制的專(zhuān)門(mén)運(yùn)作實(shí)體，又設(shè)立了特別基金，如《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)防止荒漠化公約》等?？梢?jiàn)一項(xiàng)國(guó)際公約對(duì)于資金機(jī)制的規(guī)定是較為靈活的，對(duì)于是否設(shè)立資金實(shí)體、特別基金等相關(guān)資金安排，要根據(jù)公約的目標(biāo)、性質(zhì)等內(nèi)容來(lái)加以確定，BBNJ下的資金安排應(yīng)當(dāng)在參考借鑒其他公約的基礎(chǔ)上成立一套具有專(zhuān)門(mén)性的、有助于發(fā)展中國(guó)家履行BBNJ國(guó)際文書(shū)的供資機(jī)制。

(二)BBNJ供資機(jī)制資金來(lái)源參考

以資金的來(lái)源作為劃分依據(jù)，BBNJ供資機(jī)制可以分為三種主要的資金來(lái)源途徑。第一種是公共資金，包括來(lái)自多邊或雙邊條約的資金，主要用于支持改善海洋的管理和治理能力等相關(guān)活動(dòng)。第二種是慈善捐款，包括基金會(huì)等，這些基金會(huì)通常在支持與海洋研究相關(guān)的專(zhuān)門(mén)研究上有較長(zhǎng)的歷史。第三種是較為創(chuàng)新的資金來(lái)源，對(duì)于ABNJ的治理和實(shí)踐而言也是一種新的資金機(jī)制。創(chuàng)新融資能夠以可擴(kuò)展和有效的方式引入私人資金，特別是通過(guò)全球金融市場(chǎng)解決緊迫的全球問(wèn)題。[10]

在公共資金領(lǐng)域可供選擇的資金來(lái)源有來(lái)自多邊組織和基金會(huì)的資金，如全球環(huán)境基金、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃署、世界銀行集團(tuán)和相關(guān)的區(qū)域發(fā)展銀行。除此之外，還有許多聯(lián)合國(guó)和政府間的機(jī)構(gòu)將支持能力發(fā)展的資金作為其核心資金的一部分。這些組織包括聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)、教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)(IOC)和國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)等，盡管其本身并不是供資機(jī)構(gòu)，但在這些組織的安排下能夠籌集基金以支持發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)。除了來(lái)自多邊組織和基金的資金外，公共資金領(lǐng)域還有來(lái)自政府的開(kāi)發(fā)援助(ODA)。

在慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域可供選擇的資金來(lái)源有日本財(cái)團(tuán)基金、笹川和平基金會(huì)、皮尤慈善信托基金、洛克菲勒基金會(huì)和其他一些能夠?yàn)楹Ｑ蠊芾砘顒?dòng)提供資金的基金。發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家環(huán)境和漁業(yè)基金會(huì)也資助了與ABNJ有關(guān)的工作，比如為專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和ABNJ中的漁民IUU捕魚(yú)提供法律指導(dǎo)，提高漁民法律意識(shí)。

在創(chuàng)新融資領(lǐng)域，資金的來(lái)源主要為私人的投資與公私合營(yíng)。BBNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的資金來(lái)源可由其他三個(gè)議題提供。如在劃區(qū)管理工具制度中的海洋保護(hù)區(qū)，對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的參觀者可收取一定的參觀費(fèi)用，用于海洋保護(hù)的發(fā)展和有關(guān)的能力建設(shè)；在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中也會(huì)產(chǎn)生相關(guān)的費(fèi)用，如以美國(guó)和法國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家利用環(huán)境稅收入建立環(huán)?；?。[11]此種費(fèi)用可用于提高國(guó)家執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的能力和支持與ABNJ管理相關(guān)的優(yōu)先項(xiàng)目，在國(guó)家向BBNJ籌備委員會(huì)提交的報(bào)告中也建議了這種籌資方式；在海洋遺傳資源及惠益分享制度中也會(huì)產(chǎn)生資金。對(duì)于非貨幣惠益的分享能夠更加及時(shí)高效，可用來(lái)提高發(fā)展中國(guó)家參與海洋遺傳資源商業(yè)化和有關(guān)科學(xué)研究的能力，而對(duì)于貨幣惠益的分享雖然需要時(shí)間，但其可以作為未來(lái)的能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的資金來(lái)源。此種類(lèi)型的基金來(lái)源也在國(guó)家向BBNJ籌備委員會(huì)提交的報(bào)告中所建議。除了以上幾種創(chuàng)新融資類(lèi)的資金來(lái)源外，還可通過(guò)債務(wù)交換或與債務(wù)交換相關(guān)聯(lián)的其他債務(wù)融資，發(fā)行支持可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的藍(lán)色債券，收取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)，從致力于海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)收集的公私合營(yíng)部門(mén)所產(chǎn)生的基金，專(zhuān)門(mén)基金如水基金和ABNJ進(jìn)入碳市場(chǎng)后所產(chǎn)生的資金等方式獲得資金來(lái)源。

三、對(duì)BBNJ供資機(jī)制的建議

通過(guò)對(duì)BBNJ供資機(jī)制存在的主要爭(zhēng)點(diǎn)分析和其他國(guó)際條約中的供資機(jī)制的借鑒，BBNJ供資機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立新的資金運(yùn)作實(shí)體，并設(shè)立BBNJ國(guó)際文書(shū)下的能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓特別基金為發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓提供支持。此外，還可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的海洋銀行(Ocean Bank)以支持海洋的可持續(xù)利用和發(fā)展。同時(shí)，BBNJ國(guó)際文書(shū)的實(shí)現(xiàn)還離不開(kāi)國(guó)際上已有資金援助項(xiàng)目的支持。

(一)建立BBNJ專(zhuān)門(mén)的供資機(jī)制

BBNJ協(xié)定案文草案對(duì)是否需要建立新的供資機(jī)制有較多的爭(zhēng)議。BBNJ供資機(jī)制既可以選擇利用現(xiàn)有的資金實(shí)體如全球環(huán)境基金進(jìn)行管理，也可以選擇通過(guò)設(shè)立新的供資機(jī)制以解決BBNJ供資問(wèn)題。但在第三部分現(xiàn)有國(guó)際條約及文件中的供資機(jī)制實(shí)踐中也已經(jīng)談到，全球環(huán)境基金已經(jīng)是五大公約的資金實(shí)體，本身運(yùn)行已經(jīng)壓力過(guò)大，且該資金實(shí)體本身也存在缺陷，在資金的分配上也不夠公平，目前資金來(lái)源缺口較大，其在氣候變化領(lǐng)域取得的貢獻(xiàn)并未讓發(fā)展中國(guó)家滿(mǎn)意，難以得到發(fā)展中國(guó)家的一致認(rèn)可。若BBNJ國(guó)際協(xié)定堅(jiān)持要采用全球環(huán)境基金作為資金實(shí)體，容易阻礙發(fā)展中國(guó)家參與協(xié)定的熱情和信心，不利于吸引更多的發(fā)展中國(guó)家加入，影響協(xié)定的后續(xù)發(fā)展。因此，BBNJ國(guó)際協(xié)定應(yīng)當(dāng)建立新的供資機(jī)制，專(zhuān)門(mén)的資金實(shí)體能夠?yàn)锽BNJ協(xié)定下尤其是能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)提供專(zhuān)項(xiàng)的具有針對(duì)性的支持，同時(shí)新供資機(jī)制的建立也有利于鼓勵(lì)更多的發(fā)展中國(guó)家參與到協(xié)定中來(lái)。對(duì)于新的資金實(shí)體的一系列安排還需要在接下來(lái)的談判中推進(jìn)。

(二)成立BBNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓特別基金

《21世紀(jì)議程》中提到，能力建設(shè)意味著發(fā)展一個(gè)國(guó)家在人員、科學(xué)、技術(shù)、組織、機(jī)構(gòu)和資源方面的能力。一般而言，技術(shù)轉(zhuǎn)讓往往作為能力建設(shè)項(xiàng)目下的一個(gè)分類(lèi)別進(jìn)行討論。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，加強(qiáng)能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓有著重要的意義。首先，增強(qiáng)能力建設(shè)，能夠提高發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際條約的履行程度，這一點(diǎn)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中也有明確的規(guī)定。其次，增強(qiáng)能力建設(shè)，能夠提高發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際中的談判地位，增強(qiáng)談判話語(yǔ)權(quán)。最后，增強(qiáng)能力建設(shè)，也有助于發(fā)展中國(guó)家在條約的制定和履行過(guò)程把握發(fā)展機(jī)會(huì)，維護(hù)國(guó)家權(quán)益。通過(guò)加強(qiáng)能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)軌蛑蜝BNJ協(xié)定下另外三個(gè)議題的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。因此，BBNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓下的資金安排顯得尤為重要。在其它國(guó)際條約中也提到了有關(guān)能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的特別基金，如《巴黎協(xié)定》設(shè)立了促進(jìn)透明度的能力建設(shè)特別基金，《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》設(shè)立了協(xié)助發(fā)展中國(guó)家和其他需要技術(shù)援助的國(guó)家執(zhí)行《巴塞爾公約》的技術(shù)合作信托基金等。BBNJ供資機(jī)制可考慮成立BBNJ能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓特別基金，用以支持發(fā)展中國(guó)家在保護(hù)和利用海洋生物多樣性方面的能力建設(shè)及優(yōu)先項(xiàng)目的安排。

(三)設(shè)立海洋銀行支持與海洋發(fā)展相關(guān)的活動(dòng)

泰國(guó)在2007年的時(shí)候設(shè)立了樹(shù)木銀行基金會(huì)(The Tree Bank Foundation)，該基金會(huì)旨在促進(jìn)可持續(xù)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，解決小農(nóng)脆弱性和森林退化等問(wèn)題。“樹(shù)木銀行”的基本理念是，泰國(guó)農(nóng)民有權(quán)在自己的土地上種植、照料、定價(jià)、砍伐和出售樹(shù)木，并使這些樹(shù)木因其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)回報(bào)和生態(tài)服務(wù)而被視為有價(jià)值的資產(chǎn)。[12]雖然樹(shù)木銀行基金目前只在泰國(guó)國(guó)內(nèi)運(yùn)行，但其可以給國(guó)際社會(huì)在建立專(zhuān)門(mén)銀行方面提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在海洋領(lǐng)域，也可以設(shè)立海洋銀行用以支持海洋的可持續(xù)性利用和發(fā)展。這樣一個(gè)銀行可以在國(guó)家管轄范圍內(nèi)和外為若干與海洋有關(guān)的承諾提供資金，包括《聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14》中所提到的保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，從而在海洋管理方面建立政策的一致性。一個(gè)專(zhuān)門(mén)的海洋金融機(jī)構(gòu)可以提供貸款擔(dān)保、股票和債務(wù)工具以及安排交易和與新投資者合作等內(nèi)容。通過(guò)設(shè)立海洋銀行支持與海洋發(fā)展相關(guān)的活動(dòng)，使資金的分配和流動(dòng)更加具有針對(duì)性，提高資金在海洋領(lǐng)域的利用效率。

此外，還有許多方面需要注意，如上文提到的爭(zhēng)點(diǎn)三本協(xié)定下的資金來(lái)源性質(zhì)，對(duì)于BBNJ供資機(jī)制的資金來(lái)源性質(zhì)應(yīng)是強(qiáng)制性資金與自愿性基金相結(jié)合。而對(duì)于第5款下特別基金來(lái)源中涉及到海洋遺傳資源的惠益分享的第1項(xiàng)和第2項(xiàng)的資金來(lái)源，由于該議題尚在討論之中，不應(yīng)在現(xiàn)階段做強(qiáng)制性要求。此外，BBNJ供資機(jī)制要利用好已有的不同類(lèi)型基金在海洋可持續(xù)利用上的安排。資金的來(lái)源應(yīng)當(dāng)具有多樣性，加強(qiáng)資金在全球?qū)用?、?guó)家層面和地方性層面的合作和流動(dòng)。不論選擇何種財(cái)政機(jī)制，重要的是，獲得資金的程序不應(yīng)過(guò)于禁止，所涉官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)保持在最低限度，特別是對(duì)小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家而言，應(yīng)該有更大的靈活性和更適合特殊締約國(guó)情況的程序。

四、結(jié)語(yǔ)

BBNJ國(guó)際協(xié)定目前已經(jīng)經(jīng)歷了三次的政府間談判，與會(huì)各方在BBNJ國(guó)際協(xié)定四大議題上都存在較為嚴(yán)重的分歧，難以達(dá)成一致，談判將是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的多邊利益博弈。BBNJ協(xié)定談判有三個(gè)主要陣營(yíng)，歐盟是“環(huán)保派”代表，積極推動(dòng)BBNJ協(xié)定進(jìn)程，希望能夠掌握全球海洋治理權(quán)。以77國(guó)集團(tuán)為代表的發(fā)展中國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家管轄外區(qū)域遺傳資源的利用和惠益分享問(wèn)題，堅(jiān)持人類(lèi)共同遺產(chǎn)觀點(diǎn)。而以美、俄為代表的海洋強(qiáng)國(guó)則堅(jiān)持“公海自由原則”，不愿意對(duì)國(guó)際海洋秩序進(jìn)行重大的調(diào)整。[13]由于三方陣營(yíng)持有不同的立場(chǎng)和態(tài)度，勢(shì)必對(duì)BBNJ協(xié)定下的供資機(jī)制產(chǎn)生重大影響，需要不斷地進(jìn)行更加細(xì)致的談判，維護(hù)好不同陣營(yíng)利益的相對(duì)平衡。因此對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，仍需要以更大的耐心面對(duì)接下來(lái)的多輪談判。

中國(guó)作為快速發(fā)展的海洋大國(guó)，談判制定《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下的國(guó)際協(xié)定，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家中的大國(guó)，要積極參與談判進(jìn)程，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取盡可能多的利益，發(fā)揮我國(guó)的引領(lǐng)作用，維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家的利益。尤其是在資金安排方面，以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家要堅(jiān)定立場(chǎng)，為了國(guó)家能力建設(shè)與履約水平，不可向發(fā)達(dá)國(guó)家作過(guò)多的妥協(xié)，要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)BBNJ協(xié)定下的強(qiáng)制性資金義務(wù)，要求BBNJ協(xié)定對(duì)小島嶼國(guó)家與最不發(fā)達(dá)國(guó)家給予額外的照顧和考慮，通過(guò)保證多種渠道的資金來(lái)源以實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金支持。