京津冀協(xié)同發(fā)展：進展、問題與建議

徐唯燊

摘要：經過五年努力，京津冀協(xié)同發(fā)展在動力源作用發(fā)揮、非首都功能疏解、新“兩翼”建設、重點領域突破等方面取得積極進展，但仍面臨民生領域、產業(yè)轉移、協(xié)同創(chuàng)新、區(qū)域治理等方面問題。為進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展，必須以規(guī)劃為引領，共享公共資源、加強產業(yè)對接、發(fā)揮政府作用、推進多元共治。

關鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展 非首都功能疏解 產業(yè)轉移升級 區(qū)域治理

2019年是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施五周年。經過五年努力，京津冀協(xié)同發(fā)展已經進入滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的階段。2020年是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的中期目標實現之年，任務更艱巨、更重要，需要下更大氣力推進。本文梳理了京津冀協(xié)同發(fā)展新進展，歸納了當前仍存在的問題，并提出了一些建議，以期為京津冀協(xié)同發(fā)展走向縱深提供參考。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展取得積極進展

（一）動力源作用有效發(fā)揮

2019年京津冀區(qū)域堅持向改革創(chuàng)新要動力，發(fā)揮了引領高質量發(fā)展的動力源作用。從經濟總量看，三地GDP合計84580億元，占全國8.5%，第三產業(yè)實現增加值56481億元，占全國10.6%。從增長速度看，京冀GDP增速都不低于全國平均水平，特別是河北增速亮眼，比全國平均增速高出0.7個百分點。從重點產業(yè)看，北京產業(yè)高端化趨勢明顯，規(guī)上工業(yè)中高技術制造業(yè)增加值增長率高于全國平均水平0.5個百分點;天津服務業(yè)快速提升，規(guī)以服務業(yè)中高技術服務業(yè)企業(yè)營業(yè)收入增長19.3%;河北先進制造業(yè)迅猛發(fā)展，儀器儀表制造業(yè)增加值增長達88.7%。

（二）非首都功能有序疏解

北京立足自身定位，穩(wěn)步推進非首都功能存量疏解，嚴格控制非首都功能增量。2019年退出一般制造業(yè)企業(yè)399家，疏解提升市場和物流中心66個，拆除違法建設騰退土地5706公頃;截至11月不予辦理新設立或變更登記業(yè)務累計達2.28萬件，“散亂污”企業(yè)等基本實現動態(tài)清零。

隨著非首都功能疏解，北京“大城市病”逐漸緩解。人口數量得到控制，2019年末常住人口2153.6萬人，比2016年末減少19.3萬人，連續(xù)三年負增長。資源環(huán)境壓力下降，2019年城鄉(xiāng)建設用地減量30平方公里，單位GDP能耗和水耗分別下降4%和3%。人居環(huán)境顯著改善，“留白增綠”完成綠化1686公頃，建成區(qū)公園綠地500米服務半徑覆蓋率達到83%。

（三）新“兩翼”建設有力推進

北京城市副中心城市框架逐步構建，規(guī)劃設計導則編制完成，城市綠心實現8000畝綠化造林主體栽植，三大文化設施和綜合交通樞紐開工。市級行政中心正式遷入，涉及35個部門、165家單位、1.2萬人;通州區(qū)與廊坊北三縣整合規(guī)劃編制完成，52個合作項目進展順利。

河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設穩(wěn)步推進，起步區(qū)控規(guī)和啟動區(qū)控詳規(guī)獲批，出臺金融、開放等11項配套政策;南拒馬河防洪治理工程等67個重點項目開工，中電科、清華大學智能實驗室等一批企業(yè)和科研機構落戶;白洋淀湖心區(qū)斷面水質提升到Ⅳ類，“千年秀林”新增造林20萬畝。

（四）重點領域實現新突破

交通一體化取得成效。鐵路方面，京張高鐵、京雄城際北京段開通運營，加上前期開行的市郊列車，軌道上的京津冀初步形成。公路方面，京禮高速北京段完工，京津冀三地區(qū)域間高速公路斷頭路全部打通，環(huán)首都“半小時通勤圈”逐步擴大，京津保一小時交通圈順利實現。機場方面，大興國際機場建成通航，北京進入航空“雙樞紐”時代。

生態(tài)環(huán)境質量顯著改善。大氣污染方面，三地空氣質量有效改善，2019年京冀兩地PM2.5年均濃度分別同比下降17.6%和5.8%，為六年來最好水平，天津重污染天數由2013年的49天減少到15天。生態(tài)建設方面，三地繼續(xù)推進各項生態(tài)工程，2019年1至11月京津風沙源治理二期造林1.76萬畝、封山育林23萬畝。

產業(yè)升級轉移取得進展。轉移方面，河北承接非首都功能取得新成效，12家中關村企業(yè)進駐雄安中關村科技產業(yè)基地，目前雄安新區(qū)本級注冊登記企業(yè)3190家，多數來自北京。升級方面，北京高精尖產業(yè)快速發(fā)展，燕東集成電路生產線等一批項目落地，發(fā)布首批10項重大應用場景和20項央企應用場景。天津戰(zhàn)略性新興產業(yè)加快發(fā)展，國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)獲批，優(yōu)勢產業(yè)提質升級，汽車產量逆勢突破120萬輛。

三地協(xié)同創(chuàng)新加速推進。北京輻射帶動作用有效發(fā)揮，一批創(chuàng)新成果在京津冀轉化應用。2019年1至11月，北京輸出津冀技術合同成交額超210億元，累計超990億元;中關村企業(yè)在津冀設立分支機構累計超8000家。河北協(xié)同創(chuàng)新步伐加快，2019年共建省級以上創(chuàng)新平臺98家，吸納北京技術合同成交額200億元以上。

公共服務共享取得進展。醫(yī)療方面，京津冀醫(yī)學臨床檢驗結果互認項目增至36項，133家河北省內醫(yī)療機構與278家京津醫(yī)院實現檢驗結果互認。教育方面，北京對口支持雄安新區(qū)4所學校全部掛牌。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題

（一）疏解過程中民生領域的困難

疏解對居民生活造成影響。北京疏解非首都功能的舉措之一是關閉部分對內銷售的市場和商店，這類疏解對象很多與生活關系密切，搬遷和拆除勢必會影響到居民日常生活，且這類疏解是在政府強力推動下實現的，未來很可能會變相恢復。事實上，疏解是復雜的系統(tǒng)工程，只有以不影響城市生活便利性為前提，才能真正實現吐故納新。

公共服務難以向津冀疏解。北京疏解非首都功能的難點之一是怎樣疏解部分服務全國的公共服務。鑒于一些在京高校、醫(yī)院等屬國家部委直接管轄，且利益關系復雜，北京協(xié)調難度大。加之這類機構多為事業(yè)單位，職工多具有北京戶口，通常不愿意遷出北京，即便是疏解也多是從核心區(qū)遷入郊區(qū)，或在津冀辦分校、分院，整建制遷入津冀的情況并不多見。

（二）產業(yè)協(xié)同中轉移升級的問題

承接平臺布局分散，部分承接能力偏低，有同質化競爭傾向。目前，京津冀共同確定了“2+4+46”的產業(yè)承接平臺，天津提出了構建“1+16”承接格局，河北明確了5個協(xié)同協(xié)作平臺、4個特色專業(yè)平臺、33個個性化平臺的承接平臺體系，盡管津冀兩地承接平臺數量眾多，但不乏功能相似的平臺。一些承接平臺設置在城市開發(fā)不充分的區(qū)域，周邊區(qū)域產業(yè)配套不完善，范圍經濟優(yōu)勢不強，公共服務難以適應落地企業(yè)的要求，仍有企業(yè)留不住、難發(fā)展的問題。

京冀創(chuàng)新鏈和產業(yè)鏈對接不暢。北京在基礎研究和原始創(chuàng)新方面具有優(yōu)勢，但推動河北傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級的創(chuàng)新供給還很不夠。北京科研主體更多是高校和科研院所，研發(fā)經費更多來自政府，而政府資金支持的創(chuàng)新多是研究導向，對成果轉化不夠重視，容易產生創(chuàng)新鏈和產業(yè)鏈的對接不緊密，這使北京的創(chuàng)新供給與河北的技術需求出現錯位，阻礙了北京對周邊貧困落后地區(qū)輻射帶動作用的發(fā)揮。

（三）協(xié)同創(chuàng)新中效益釋放的瓶頸

京津冀區(qū)域創(chuàng)新資源共享不足，三地創(chuàng)新主體間聯(lián)系還不夠緊密。北京是全國科技創(chuàng)新中心，擁有眾多國家級科技創(chuàng)新平臺。河北平臺偏少，僅有國家重點實驗室12家、國家企業(yè)技術中心51家，在全國只處于中游。雖然三地通過創(chuàng)新券合作實現了部分平臺共享和設備共用，但其支持范圍和便捷性等仍有改進空間。雖然三地為解決京津創(chuàng)新資源閑置與河北技術需求難以滿足并存的情況，設立了京津冀基礎研究合作專項，但經費數量無法有效滿足區(qū)域產業(yè)關鍵共性技術需求。此外，河北有時在人才支撐、營商環(huán)境等方面難以符合京津技術轉移方要求，使得部分創(chuàng)新資源跳過河北向長三角和珠三角轉移。

（四）區(qū)域治理中政策協(xié)同的問題

京津冀區(qū)域治理主體主要是各級政府，企業(yè)、居民和非政府組織還不是完全意義上的治理主體。盡管近幾年企業(yè)和非政府組織參與意愿增強，相關活動增多，但多元主體共同治理的格局尚未形成，仍缺少參與治理的途徑，難以對政府治理活動、結果形成壓力，這與國外成功的大都市圈治理形成鮮明對照。

京津冀區(qū)域還未實現治理上的協(xié)同高效?，F有文件在權責關系、約束體系、監(jiān)督機制等方面還不健全，總體上是引導作用大于統(tǒng)籌作用。由于缺少相關規(guī)則規(guī)范政府行為、調節(jié)政府關系，導致地方政府在政策執(zhí)行時具有主觀性，進而釀成一定程度的區(qū)域沖突。此外，京津冀三地還未就一些領域的政策協(xié)同達成一致意見。如在環(huán)境治理方面缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，政策執(zhí)行上也存在差異，執(zhí)行標準和力度不一致，影響最終治理效果。

三、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的建議

（一）堅持民生為本，共享公共資源

疏解非首都功能對居民的影響主要在購物、就餐、居住等方面，必須妥善解決，提高居民生活的便利性。應“特事特辦”，在社區(qū)劃出專門區(qū)域發(fā)展小型服務業(yè)，努力形成品牌化、連鎖化的服務網絡，可以根據社區(qū)年限、規(guī)模、檔次等的差別，創(chuàng)造特色服務模式。對已經疏解的區(qū)域性批發(fā)市場，如果確有對內銷售，可在近郊補充高質量專業(yè)市場（如花卉、裝飾等），滿足居民基本需要。應在發(fā)展新區(qū)加大居住用地投入，探索通過多種途徑提供針對就業(yè)人口的住房，打造可以就近工作生活的組團。

應繼續(xù)探索三地公共服務的合作，把公共服務的疏解放在協(xié)同的大框架中，逐步培養(yǎng)承接和發(fā)展優(yōu)質公共服務的節(jié)點城市。北京可選擇這些城市作為試點，投資其醫(yī)院、學校、養(yǎng)老等公共服務機構，改善其服務水平，而不是簡單地把疏解等同于搬遷，并制定政策支持其優(yōu)質公共服務延伸到周邊地區(qū)，以快速提高這些地區(qū)的服務質量。

（二）堅持需求導向，加強產業(yè)對接

北京應堅持科技創(chuàng)新應與河北傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級、環(huán)境保護、冬（殘）奧會籌辦等技術需求相適應的原則，盡快解決北京創(chuàng)新供給與河北技術需求錯位的問題。發(fā)揮北京原始創(chuàng)新、河北研發(fā)轉化的互補性，使京冀創(chuàng)新鏈和產業(yè)鏈緊密對接。三地可圍繞區(qū)域產業(yè)關鍵共性技術聯(lián)合攻關，合作突破阻礙技術發(fā)展和成果轉化的難點和堵點。

三地應以“2+4+46”個產業(yè)承接平臺為支撐，探索京津冀區(qū)域“眾創(chuàng)空間-孵化器-加速器-產業(yè)園區(qū)”無縫對接機制，打造特色產業(yè)園區(qū)，避免同質化競爭。承接地應完善對轉移企業(yè)的保護政策，在土地、資源、用工等方面予以保障，降低企業(yè)生產成本;應加強區(qū)域產業(yè)配套，主動做好服務，營造良好環(huán)境，加強區(qū)域內同類企業(yè)的生產聯(lián)系，提高協(xié)作水平，促進集群發(fā)展。

（三）堅持市場選擇，發(fā)揮政府作用

京津冀三地應完善市場機制，推動高質量協(xié)同創(chuàng)新。積極推動創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，通過新一代信息技術，構建協(xié)同創(chuàng)新的市場機制，實現三地創(chuàng)新資源的自由流動、創(chuàng)新人才的優(yōu)化布局和創(chuàng)新成果的有效對接。形成三地統(tǒng)一的要素市場和技術交易服務標準，推動人員資質、專業(yè)技能、創(chuàng)新成果等互認，享受同等優(yōu)惠待遇。建立京津冀科技中介服務機構聯(lián)盟，提高跨區(qū)域資金和技術的對接效率，加速成果轉化。

京津冀三地應完善政府層面的資金投入機制，可設立京津冀協(xié)同創(chuàng)新投資基金，由三地財政從研發(fā)資金中劃出專項支持協(xié)同創(chuàng)新，重點用于聯(lián)合科技創(chuàng)新、搭建創(chuàng)新平臺、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境等。應做實協(xié)同創(chuàng)新政策對接，建立完善區(qū)域統(tǒng)一社會保障制度、重大課題聯(lián)合申報共同承擔制度、科技合作成果獎勵制度等，為協(xié)同創(chuàng)新提供全面有力的制度保障。

（四）協(xié)調各方利益，推進多元共治

京津冀協(xié)同發(fā)展最大的困難在于利益不平衡。在協(xié)調三地關系上，應明確政策協(xié)同中的權責利，將利益協(xié)調機制內化到政府功能中。要關注河北的利益表達，建立合理的利益分享機制，如跨區(qū)域項目、企業(yè)轉移、“飛地經濟”財稅分享機制，把三地維系在公平分享利益的體系中。中央和京津應通過財政補貼、稅收返還等方式，對處于弱勢地位的河北進行傾斜性利益轉移，以平衡各方利益。

京津冀協(xié)同發(fā)展涉及方方面面，只依靠政府難以實現整體性治理，需要主動尋求企業(yè)、居民和非政府組織參與治理，增加互動、增進互信。應培育京津冀區(qū)域的行業(yè)協(xié)會、戰(zhàn)略聯(lián)盟、商會等，健全完善社會團體管理辦法，提高非政府組織的公信力，使其成為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要載體。要開辟居民參與治理的途徑，通過咨詢、論壇等形式，豐富政府與民間的交流。

責任編輯：代建明