博弈與合作：處在十字路口的英格蘭繼續(xù)教育改革

Ann Hodgson Ken Spours

摘 要 20世紀(jì)90年代中期以來，隨著市場化進(jìn)程的推進(jìn)，英國英格蘭地區(qū)的繼續(xù)教育已經(jīng)改變了以往地方政府管理的模式，從一個具有競爭性的國家教育部門，逐漸偏離了英國其他三個地區(qū)的軌跡，走上了具有“合作性體系邏輯”的發(fā)展道路。這表現(xiàn)在，隨著近期政府改革措施的推行，以及從全國到地方層次上的更多參與，英格蘭地區(qū)的繼續(xù)教育成為更具合作性的行業(yè)技能領(lǐng)域。通過歷史和國際比較等方式進(jìn)行體系化的分析，在對繼續(xù)教育學(xué)院進(jìn)行深度調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探索處于轉(zhuǎn)型期的英格蘭繼續(xù)教育戰(zhàn)略方向，分析認(rèn)為，英格蘭的繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)正根據(jù)社會發(fā)展趨勢從一個應(yīng)急性、競爭性的國家制度轉(zhuǎn)變?yōu)楦吆献鳚撃艿膮^(qū)域性體系，重點放在更具包容性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技能領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞 英格蘭;繼續(xù)教育;教育改革;政策學(xué)習(xí)

中圖分類號 G719.561 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）31-0066-08

在英國，英格蘭地區(qū)與其他地區(qū)的地域規(guī)模和政治體制不盡相同。英格蘭是英國最大的地區(qū)，人口超過5300萬，經(jīng)濟(jì)富有活力，就業(yè)水平很高。然而，英格蘭地區(qū)內(nèi)部差異很大，倫敦和東南部地區(qū)是最富裕、經(jīng)濟(jì)最具活力的區(qū)域，而有些區(qū)域社會貧困現(xiàn)象很多、失業(yè)率也相當(dāng)高。雖然許多大公司將其總部設(shè)在英格蘭的大城市，然而與英國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況一樣，在英格蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中，中小企業(yè)依然在數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢。與蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭政治制度不同，英格蘭沒有自己的議會，而是直接接受位于威斯敏斯特（Westminster）的英國中央議會（UK Parliament）的管理。繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)隸屬教育部（Department for Education）管理，通過教育和技能資助委員會（Education and Skills Funding Agency）獲得資金。從2019年起，包括大倫敦（Greater London）和大曼徹斯特（Greater Manchester）在內(nèi)的大都會區(qū)的成人教育預(yù)算權(quán)被移交給地方政府。英國教育標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)按照規(guī)定對繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，資格認(rèn)證和考試管理辦公室負(fù)責(zé)資格證書的認(rèn)證、考試和評估，其中職業(yè)教育和培訓(xùn)有關(guān)部分在2019年4月轉(zhuǎn)交給學(xué)徒制學(xué)院（Institute for Apprenticeships，IfA），并更名為學(xué)徒制與技術(shù)教育學(xué)院（Institute for Apprenticeships and Technical Education）。學(xué)徒制與技術(shù)教育學(xué)院負(fù)責(zé)制定高質(zhì)量的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)，并建議政府根據(jù)每項標(biāo)準(zhǔn)提供資金支持。英格蘭在繼續(xù)教育領(lǐng)域沒有獨立的資格證書和課程開發(fā)機(jī)構(gòu)，許多資格證書授予機(jī)構(gòu)（例如城市行業(yè)協(xié)會）在遵守資格認(rèn)證和考試管理辦公室規(guī)章的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)設(shè)計、開發(fā)并授予繼續(xù)教育和技能部門所管理的資格證書。

一、英格蘭繼續(xù)教育體系的概況

（一）職業(yè)學(xué)院和繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)

20世紀(jì)90年代初，英格蘭進(jìn)行了職業(yè)教育體制改革。許多職業(yè)學(xué)院擺脫地方政府的管理，實施自治。截至2018年8月，英格蘭有266所繼續(xù)教育學(xué)院，包括179所普通繼續(xù)教育學(xué)院、61所第六級學(xué)院（sixth form college）、14所農(nóng)業(yè)學(xué)院（land-based college）、10所專業(yè)學(xué)院以及2所藝術(shù)和設(shè)計學(xué)院。2015-2016年度英格蘭對這些學(xué)院的總預(yù)算是70億英鎊。英格蘭繼續(xù)教育學(xué)院共有在校生220萬人，其中140萬學(xué)生的年齡在19歲以上。英格蘭的職業(yè)學(xué)院提供多樣化的服務(wù)，除了為16～18歲學(xué)生開設(shè)全日制和非全日制學(xué)術(shù)和職業(yè)課程外，有31.3萬名學(xué)生在職業(yè)學(xué)院參與學(xué)徒制項目;1.6萬名14～15歲的學(xué)生進(jìn)行職前培訓(xùn)，15.1萬名學(xué)生繼續(xù)接受高等教育。其中，1/3的19歲以下學(xué)員通過大學(xué)和學(xué)院招生服務(wù)中心（Universities and Colleges Admissions Service）進(jìn)入英格蘭的繼續(xù)教育學(xué)院學(xué)習(xí)，學(xué)院為大多數(shù)學(xué)員提供高等教育文憑（HNC）、高等教育證書（HND）和基礎(chǔ)學(xué)位（Foundation Degrees）[1]。除繼續(xù)教育學(xué)院之外，2017年有490家公立的獨立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)項目[2]，他們與職業(yè)學(xué)院和繼續(xù)教育學(xué)院等一起組成了英格蘭的繼續(xù)教育體系。

（二）基于就業(yè)市場的學(xué)徒制

當(dāng)前，英格蘭有兩種類型的學(xué)徒制：基于框架類型（frameworks-based）的學(xué)徒制和基于標(biāo)準(zhǔn)類型（standards-based）的學(xué)徒制。隨著新的職業(yè)學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)的推出和不斷完善，前一種類型正被逐步淘汰。以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的學(xué)徒制是由拓展性的企業(yè)進(jìn)行課程設(shè)計，反映出最新的具體職業(yè)需求。與框架類型學(xué)徒制不同的是，標(biāo)準(zhǔn)類型學(xué)徒制不受資格證書制度框架的限制[3]。

自2017年4月，企業(yè)工資總額超過300萬英鎊的公司按照規(guī)定開始繳納學(xué)徒稅（apprenticeship levy），繳納額度為工資總數(shù)的0.5%（即每年最低為1.5萬英鎊）。在英格蘭，這筆錢用于對交稅的企業(yè)進(jìn)行學(xué)徒制培訓(xùn)和評估，對于不繳納學(xué)徒稅的企業(yè)，必須支付這些費用成本的10%，其余的由政府支付[4]。

到2020年，政府的目標(biāo)是提供300萬個學(xué)徒制崗位。在2016-2017年度，英格蘭參加學(xué)徒制的人數(shù)有91.2萬人，比上一年度多1.28萬人。不過，只有49.1萬人是新進(jìn)入學(xué)徒制，比上一年度少1.81萬人。學(xué)徒制群體中，46%的年齡在25歲以上，29%的處于19～24歲，而25%的小于19歲。人數(shù)下降的重要原因是中小企業(yè)在適應(yīng)政策變化方面所面臨的困難[5]，以及大多數(shù)雇主對新學(xué)徒制模式還缺少認(rèn)知和理解[6]。在所有學(xué)徒崗位中，53%處于中等水平，40%處于高級水平，7%處于高等教育水平，而大多數(shù)學(xué)員來自服務(wù)業(yè)。因此，年齡更大一些的學(xué)習(xí)者和那些處于中等及高級水平項目的人在學(xué)徒崗位中占主導(dǎo)。在學(xué)徒崗位上，女性（54%）多于男性，從2010-2011年度起一直都是這種情況。在2015-2016年度，共有27.17萬名參與者成功完成學(xué)徒制，比上一年度增加1.08萬人[7]。

在英格蘭，企業(yè)、政府和工會之間不像其他歐洲國家那樣在教育和培訓(xùn)方面存在法定社會合作關(guān)系[8]。不是所有部門都有技能委員會或強(qiáng)大的行業(yè)協(xié)會。但是，政府一直在加大力度敦促并刺激行業(yè)協(xié)會在英格蘭的繼續(xù)教育和技能領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。參與學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計并鼓勵通過稅收支持學(xué)徒制崗位;參與16～19歲群體的新的T-level能力等級（T代表Technical）的水平項目設(shè)計，并敦促提供這些項目設(shè)計45天的企業(yè)實習(xí)安排[9]。對于繼續(xù)教育和技能機(jī)構(gòu)來說，與企業(yè)形成合作關(guān)系非常重要。隨著各個級別的資格證書和計劃要求學(xué)習(xí)者具備工作經(jīng)驗或結(jié)業(yè)實習(xí)崗位，還有技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的迅速變化的工作慣例要求具備最新的項目工作安排，這一點變得越來越現(xiàn)實。然而，在企業(yè)和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間建立緊密的合作關(guān)系仍然是一個令人頭痛的問題[10]。

（三）英格蘭繼續(xù)教育制度的挑戰(zhàn)

由于英格蘭的人口數(shù)量及其經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，中央政府在職業(yè)教育和培訓(xùn)的政策發(fā)展中起到?jīng)Q定作用。隨著英國繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)管理逐漸向制度自治的方向轉(zhuǎn)變，相對于英國其他三個地區(qū)更加區(qū)域化的繼續(xù)教育體系，英格蘭的繼續(xù)教育體制顯得格格不入[11]。自從1999年對蘇格蘭和威爾士的民主權(quán)力下放以及從2007年起對北愛爾蘭的民主權(quán)力下放，似乎這些地區(qū)就走上了不同的發(fā)展道路，中央政府教育決策的影響力逐漸縮減，但仍然與英國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系在一起。

英國不同地區(qū)繼續(xù)教育政策的差異性，使英國范圍內(nèi)各地區(qū)繼續(xù)教育政策可以互相借鑒。在英格蘭和其他三個地區(qū)之間有很大的政策重合，考慮到英國的較小地區(qū)正逐漸發(fā)展為更具協(xié)調(diào)性的地方性教育體系，這意味著英格蘭的繼續(xù)教育必須延續(xù)本地區(qū)獨特的發(fā)展路徑。繼續(xù)教育從一個具有競爭性和應(yīng)急性的國家政策制度，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤胶偷貐^(qū)學(xué)習(xí)和技能體系的戰(zhàn)略性組成部分，在其他地方被稱為高階進(jìn)展（High Progression）和技能生態(tài)系統(tǒng)（Skills Ecosystems）[12]。對英格蘭近期政策的分析表明，可能出現(xiàn)這種發(fā)展軌跡的前提是國家政策的內(nèi)容和管理機(jī)制（例如資金提供和檢查制度）開始將合作而不是競爭置于優(yōu)先地位;地方和地區(qū)政府的作用繼續(xù)得到加強(qiáng)。繼續(xù)教育學(xué)院、企業(yè)和其他社會合作伙伴的地方網(wǎng)絡(luò)不斷發(fā)展壯大，以應(yīng)對其緊迫的經(jīng)濟(jì)社會問題。

二、英格蘭繼續(xù)教育改革的主要問題

（一）理論分析框架和問題

自1992年英國開始職業(yè)教育整體改革至今，能夠清晰地看到英格蘭繼續(xù)教育的最新進(jìn)展，即走上了高度市場化的道路。這個時代也見證了中央政府政策導(dǎo)向的不斷變化，特別是通過提供資金和督導(dǎo)的方式來引導(dǎo)政策發(fā)展，還有地方政府在繼續(xù)教育領(lǐng)域的作用發(fā)生了巨大變化。

本研究試圖從歷史的視角展現(xiàn)英格蘭繼續(xù)教育在不同政府治理時期管理體制和制度演進(jìn)的歷程。過去的25年中，需將繼續(xù)教育體系的發(fā)展放在經(jīng)濟(jì)和政治維度之間進(jìn)行理論化分析。本研究的理論分析框架有兩個維度：私人/公共（經(jīng)濟(jì)維度）和集權(quán)/分權(quán)（政治維度）。在政治維度，集權(quán)/分權(quán)是一個政治性的連續(xù)統(tǒng)一體，代表的是自上至下的管理主義和更多權(quán)力被下放之間的緊張關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)之間一直存在著緊張關(guān)系，這種緊張來自擁護(hù)集權(quán)或分權(quán)之間的斗爭。在以往，集權(quán)化的趨勢更具主導(dǎo)地位，盡管歷屆政府都聲稱希望把教育管理的權(quán)力移交給地方[13]。在經(jīng)濟(jì)維度，私人/公共則是從發(fā)展效率的視角，在同一個時段一直朝著更加市場化和私有化的方向發(fā)展[14]。

對于繼續(xù)教育在不同地區(qū)之間的發(fā)展，在英國范圍內(nèi)能很大程度分享和強(qiáng)化繼續(xù)教育和技能領(lǐng)域內(nèi)的政策借鑒機(jī)會。結(jié)合自2010年起聯(lián)合政府和保守黨政府的改革對英國三個地區(qū)和英格蘭之間在普通教育領(lǐng)域的分歧，整個英國范圍內(nèi)的重要政策借鑒需要更多政策的匯集，而非政策的分歧，這種原則稱之為“金發(fā)姑娘原則”（Goldilocks principle）②，并通過這一原則提供富有成果的對話和學(xué)習(xí)基礎(chǔ)。基于英格蘭繼續(xù)教育的演化和推進(jìn)，這些分析方法產(chǎn)生了三個關(guān)鍵問題需要研究：決定英格蘭繼續(xù)教育發(fā)展的歷史性和體系性因素是什么？2018年之后的繼續(xù)教育體系改革有哪些特點？繼續(xù)教育未來的發(fā)展軌跡如何？對于英國范圍內(nèi)的政策借鑒，其能提供多大程度的支持？

（二）英格蘭繼續(xù)教育發(fā)展的歷史軌跡

二戰(zhàn)之后，英國繼續(xù)教育學(xué)院被稱為“地方技術(shù)學(xué)院”（local tech），一種與職業(yè)技能發(fā)展、資格證書獲得（例如行業(yè)協(xié)會的證書）和學(xué)徒制相關(guān)聯(lián)的教育形式。英國職業(yè)技能體系并不像德國那樣得到大規(guī)模發(fā)展，因為英格蘭的一大批年輕人從學(xué)校畢業(yè)后，能夠直接獲得不需要特殊技能的工作崗位，雖然此時的繼續(xù)教育規(guī)模相對較小，但卻有一個清晰的職業(yè)身份。其存在于職業(yè)階梯的低端，而這個階梯的高端目標(biāo)，是地方性的多科技術(shù)學(xué)院（polytechnics），兩者都由地方政府管理[15]。

20世紀(jì)80年代和90年代早期，隨著青年勞動力市場的逐漸萎縮，16歲之后的教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，這一切都發(fā)生了改變。這種教育結(jié)構(gòu)上的變化為繼續(xù)教育提供了發(fā)展契機(jī)，繼續(xù)教育學(xué)院逐步承擔(dān)了“社會包容的角色”，可以為那些無法走上學(xué)術(shù)道路及獲得選擇性職業(yè)課程或工作的年輕人提供職前和初級職業(yè)教育[16]。在20世紀(jì)90年代早期，繼續(xù)教育在教育系統(tǒng)擴(kuò)張中的作用有了一個“市場轉(zhuǎn)折”，因為多科技術(shù)學(xué)院升級為新的大學(xué)，而繼續(xù)教育學(xué)院則成了不一樣的存在，政府既不完全資助，也不完全是私營組織。相反，英格蘭的繼續(xù)教育被認(rèn)為是一個獨特存在的國家性制度。不過， 在這種市場化的情形下，繼續(xù)教育學(xué)院沒有完全成為自治機(jī)構(gòu)，而是接受國家政策管理，成為國家教育經(jīng)費資助的重要機(jī)構(gòu)[17]。

雖然繼續(xù)教育是國家教育體系的一部分，但繼續(xù)教育學(xué)院和其教職工很難認(rèn)同自己的專業(yè)身份[18]。原因是20世紀(jì)90年代新自由主義經(jīng)濟(jì)和教育時代，繼續(xù)教育學(xué)院具有更廣泛的活力，同時也對教師的資格提出了不同于普通大學(xué)的要求。此時英國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不再依靠傳統(tǒng)的工業(yè)，金融業(yè)等服務(wù)行業(yè)成為經(jīng)濟(jì)的主流，競爭性的學(xué)校教育和大學(xué)的作用越來越大，而地方企業(yè)在教育中的貢獻(xiàn)卻相對較少。繼續(xù)教育學(xué)院持續(xù)的招生動力可以被視為是其歷史上本地功能與使命的繼續(xù)，但這也影響了他們與企業(yè)和本地經(jīng)濟(jì)的關(guān)系[19]。繼續(xù)教育學(xué)院與經(jīng)濟(jì)和技能發(fā)展之間的關(guān)系也根據(jù)政府的性質(zhì)和它們對繼續(xù)教育的政策定位而變化。但在整個時代直至今天，他們的主要貢獻(xiàn)一直被視為向企業(yè)提供技能，而非技能形成的真正合作伙伴。

（三）21世紀(jì)初期繼續(xù)教育體制的改革

2001年，英格蘭政府成立了準(zhǔn)官方組織“學(xué)習(xí)和技能委員會”（Learning and Skills Council，LSC）來執(zhí)行中央政府的政策，有效削減了繼續(xù)教育學(xué)院的自治權(quán)。該委員會獲得了教育領(lǐng)域額度最高的財政支持，隨著教育資金投入的增長，資金使用的效果并不好，在2009年被政府審計為是“災(zāi)難性的管理失當(dāng)”，這也直接導(dǎo)致了2010年“學(xué)習(xí)和技能委員會”的解散，委員會的功能由技能資助局（Skills Funding Agency）來承擔(dān)。很多繼續(xù)教育學(xué)院因此斷了財政來源，直接面臨破產(chǎn)和重組。2010年開始，保守黨和自由黨民主聯(lián)合政府執(zhí)政，繼續(xù)對16歲之后的培訓(xùn)提供更多支持，此時的另一個特點是，繼續(xù)教育被納入英國教育標(biāo)準(zhǔn)局的監(jiān)管范圍，并持續(xù)縮減其經(jīng)費投入，而這也最終導(dǎo)致了繼續(xù)教育學(xué)院的資金危機(jī)，加上撥款委員會的資助減少，繼續(xù)教育學(xué)院開始出現(xiàn)合并的情況[20]。

2010-2015年，英國教育大臣邁克·戈夫（Michael Gove）主政期間，創(chuàng)新了多個繼續(xù)教育的機(jī)構(gòu)，包括設(shè)置自由學(xué)校（Free Schools）、大學(xué)技術(shù)學(xué)院（University Technical Colleges）、工作室學(xué)校（Studio Schools）等，與傳統(tǒng)的繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭。2015年，保守黨重新執(zhí)政，推出了《基于地區(qū)的繼續(xù)教育審查》（Area-based Reviews，ABRs）;此外，還將成人教育預(yù)算權(quán)力下放給地方政府，比如大倫敦地區(qū)政府[21];同時加強(qiáng)和地方企業(yè)合作的合理化[22];推出地方工業(yè)戰(zhàn)略和地方協(xié)議計劃[23]。因此也預(yù)示了繼續(xù)教育和技能提供方之間有著更大的合作潛能以及一個更具協(xié)調(diào)性的地方和地區(qū)方式。傳統(tǒng)的繼續(xù)教育學(xué)院雖不穩(wěn)定卻有韌性，由于具備較好的勞動力市場應(yīng)對能力，傳統(tǒng)繼續(xù)教育學(xué)院仍然尋求并打造自己的職業(yè)教育使命。

英格蘭繼續(xù)教育所具有的多重作用，及其面臨的矛盾處境也可以從更寬泛的政治角度來理解。繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)沒有強(qiáng)烈的社會民主目的，但卻一直試圖通過新自由主義的手段來實現(xiàn)這些目的。關(guān)鍵問題是，在這些自相矛盾的情形下，英格蘭的繼續(xù)教育是否將進(jìn)入一個新邏輯，或者是否它只是在經(jīng)歷歷史邏輯的另一個階段。

（四）英格蘭繼續(xù)教育發(fā)展的新趨勢

從更廣泛的歷史和政治視野來看，近年來英格蘭繼續(xù)教育學(xué)院發(fā)揮著很重要的作用。英國的大多數(shù)職業(yè)學(xué)院和繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)都設(shè)在英格蘭，但數(shù)量上的優(yōu)勢并不一定說明英格蘭繼續(xù)教育有更廣泛的政治作用。蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區(qū)繼續(xù)教育的發(fā)展都深受各自地區(qū)的影響。而且，在英格蘭，盡管現(xiàn)在有一些政府承認(rèn)繼續(xù)教育在技能領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，繼續(xù)教育部門還是在一段時期內(nèi)經(jīng)歷了削減開支、參與人數(shù)下降等挫折。近年來，英格蘭16～18歲群體上普通繼續(xù)教育學(xué)院的人數(shù)比例與上普通學(xué)校、繼續(xù)教育和高等教育的人數(shù)相比略有下降[24]，成人學(xué)生參與繼續(xù)教育的人數(shù)下降得更為劇烈[25]。但是，在19歲群體獲得第2級和3級職業(yè)資格的人數(shù)中，繼續(xù)教育作出了重要貢獻(xiàn)[26]。

英格蘭繼續(xù)教育的“停滯”狀態(tài)基本上是2010年以來政府政策影響的結(jié)果。該政策被描述為一個極端的“盎格魯—撒克遜教育模式”（Extreme Anglo-Saxon Education Model）[27]。在進(jìn)行國際比較時，“盎格魯—撒克遜教育模式”有一套清晰的教育體系特征：以標(biāo)準(zhǔn)化的課程和考試制度為主導(dǎo)、自上而下的問責(zé)措施教育機(jī)構(gòu)間的競爭和學(xué)習(xí)者的多樣化選擇?！鞍桓耵敗隹诉d教育模式”主要以學(xué)校為基礎(chǔ)而且也重點關(guān)注學(xué)校，其重要結(jié)果之一就是造成了繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的孤立，并使其注意力偏離以地區(qū)為基礎(chǔ)的合作戰(zhàn)略，這些合作是與企業(yè)和更大范圍的社會合作伙伴開展合作。隨著預(yù)算迅速減少以及懲罰性檢查和績效體制的推行，繼續(xù)教育和技能提供方不得不關(guān)注政策驅(qū)動的重要內(nèi)容。而從歷史上來說，英國的幾個不同地區(qū)中，企業(yè)并沒有與教育機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行校企合作開展職業(yè)教育的傳統(tǒng)[28]，這里面有一系列原因，包括歷史性精英文化要素、政府重復(fù)性的技能戰(zhàn)略以及努力承擔(dān)技能創(chuàng)新的中小型企業(yè)的優(yōu)勢。

三、英格蘭繼續(xù)教育發(fā)展的契機(jī)與使命

對于整個英國繼續(xù)教育和技能領(lǐng)域的政策借鑒來說，這些政策的重要性在于它們更注重機(jī)構(gòu)合作，目的是發(fā)展職業(yè)教育的專長并與企業(yè)在地方和地區(qū)層次開展合作。這樣就會使英格蘭的繼續(xù)教育部門更接近于英國其他三個地區(qū)更具合作性的體系特點。其他三個地區(qū)本身都經(jīng)歷了合理化和地區(qū)化的階段，因此，當(dāng)英國四個地區(qū)共同討論面對的挑戰(zhàn)和可能的解決方案時，政策借鑒就更有可能成為現(xiàn)實。

（一）繼續(xù)教育政策的變化

對繼續(xù)教育而言，在市場化力量和公共教育經(jīng)費削減等共同要素的作用下，依舊可以從當(dāng)前的政策背景中看到新軌跡出現(xiàn)的機(jī)會。這與保守黨執(zhí)政者特蕾莎·梅的“軟經(jīng)濟(jì)民族主義（soft economic nationalism）”之后的脫歐局面相關(guān)。保守黨政府特別關(guān)注職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展，將其視為其工業(yè)戰(zhàn)略的重要部分以及達(dá)到更高生產(chǎn)力水平的驅(qū)動力[29]。有關(guān)脫歐的全民公投決定更增加了這個領(lǐng)域的重要性，因為人們擔(dān)心英國脫離歐盟時會出現(xiàn)技能勞動力的短缺[30]。正如早些時候所論述的，有新近主要政策舉措支持這條新軌跡的出現(xiàn)：新的企業(yè)主導(dǎo)的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)和“學(xué)徒稅”的實施[31];新開發(fā)了15條技術(shù)教育路線，它們以新學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)并通過全職全新的T等級的職業(yè)資格認(rèn)證，于2020年首次推出[32];《基于地區(qū)的繼續(xù)教育審查》旨在減少繼續(xù)教育學(xué)院的數(shù)量并提高其生存能力，與此同時更加注重與地方和地區(qū)雇主的合作，通過多種措施讓繼續(xù)教育和技能提供者發(fā)揮重要作用。

（二）市場化的改革方向

實際上，英格蘭繼續(xù)教育制度的市場化可以看作是教育體系內(nèi)一系列市場化和本土化的一部分[33]。因此，朝著更具合作性的繼續(xù)教育體系邁進(jìn)是市場改革的重要目標(biāo)。這種情況出現(xiàn)的程度可能取決于中央政府和地方政府的協(xié)調(diào)。市場化改革的條件在英格蘭范圍內(nèi)逐漸出現(xiàn)，雖然有時候會猶豫且具有差異化的特點。在一些區(qū)域內(nèi)成人教育的財政預(yù)算權(quán)，早就向地方和地區(qū)當(dāng)局下放，它們與地方政府的關(guān)系及其在地方工業(yè)戰(zhàn)略和地方協(xié)作發(fā)展中的作用，可以被理解為其教育權(quán)力在地方和區(qū)域?qū)用嫔系幕貧w和復(fù)蘇。這些因素聯(lián)合起來可以形成一種地方性的指導(dǎo)框架，指導(dǎo)繼續(xù)教育學(xué)院在市場化的背景下重新構(gòu)建與企業(yè)和其他社會合作伙伴的關(guān)系。

英格蘭教育管理的歷史不僅是市場化，而且還有集權(quán)化。然而，本文前面部分描述的繼續(xù)教育和技能中最近采取的措施表明有可能出現(xiàn)更為正面的合作性政策。合作行為不會在政策真空的條件下有效實現(xiàn)。其需要政府的幫助，把更多的責(zé)任和功能下放到地方和地區(qū)層次，以便繼續(xù)教育和技能提供方和它們的社會合伙有新的可自由支配的權(quán)力。政府也將需要提供調(diào)控性質(zhì)的政策框架，刺激企業(yè)錄用更多合格的勞動力，這也能夠讓學(xué)院繼續(xù)合作。英國脫歐的環(huán)境將鼓勵政府脫離靈活性勞動力市場的傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)而將重點放在國內(nèi)技能的發(fā)展上。學(xué)徒稅可以被視為這方面的一個早期實例，雖然其還沒被作為“對更加規(guī)范化的勞動力市場的需求”之廣泛認(rèn)可的一部分并加以實施。

（三）繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)角色與使命的變化

當(dāng)前，英格蘭繼續(xù)教育的新未來可以由部分經(jīng)濟(jì)收益較好的學(xué)院和工業(yè)技術(shù)發(fā)展較好的學(xué)院代表[34]。不過，從歷史和系統(tǒng)發(fā)展的角度來看，它看起來并不全面。事實上，英格蘭的政策制定者似乎很鐘情于強(qiáng)化繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)之間的競爭性，在繼續(xù)教育領(lǐng)域，市場競爭的模式并不能反映繼續(xù)教育的全部，因為繼續(xù)教育體系改革的目標(biāo)是要建立高效運行的繼續(xù)教育學(xué)院。因此，由于一直推行的《基于地區(qū)的繼續(xù)教育審查》重視規(guī)模效益，其產(chǎn)生的較大影響就是形成了“大規(guī)?！钡睦^續(xù)教育學(xué)院。但是，這些大的繼續(xù)教育學(xué)院的周圍是太多小型的、獨立的以及特色的競爭機(jī)構(gòu)，他們不屬于獨立的繼續(xù)教育學(xué)院、第六級學(xué)院或獨立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中的任何一種，但仍然在職業(yè)教育與培訓(xùn)市場中提供相應(yīng)的繼續(xù)教育服務(wù)。在這些矛盾當(dāng)中，看到英格蘭繼續(xù)教育的另一個正在崛起的未來。它正從一個市場轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€合作邏輯，它們中的一些措施更易于在當(dāng)前的政策環(huán)境中實現(xiàn)，而其他一些則依廣泛的政治和管理環(huán)境而定。見表1。

第一個維度是繼續(xù)教育學(xué)院如何看待自身。這取決于它們?nèi)绾慰创龑砼c強(qiáng)烈的地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和教育使命感捆綁在一起，而且也與它們作為聯(lián)系性和包容性的學(xué)習(xí)者和職業(yè)中心這一角色捆綁在一起。在這個角色中，它們將被稱為技能生態(tài)系統(tǒng)并作出實際貢獻(xiàn)[35]。在本地或其他區(qū)域，這些被概念化地稱為不同社會合作伙伴的網(wǎng)絡(luò)（如學(xué)院、學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、地方政府、高等教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)雇主和其他公民社會合伙人）。而上述本地或不同地區(qū)可以通過確定本地共同的使命開展更高程度的合作，并集合其各自的專長和功能來解決這個問題。與這一點聯(lián)系在一起的是需求的變化，就是繼續(xù)教育學(xué)院的作用，從被視為技能的提供者到直接與企業(yè)合作為地方與地區(qū)共同開發(fā)技能，目的是共同支持和提升地方與地區(qū)技能開發(fā)的能力。這并不意味著學(xué)院停止提供技能，但是它們要越來越把自己視為其他人的合伙人來設(shè)計、產(chǎn)生和實現(xiàn)職業(yè)教育的發(fā)展[36]。

鑒于這些變化的復(fù)雜性和互惠性，重要的一點是要認(rèn)識到變化必須是一個循序漸進(jìn)的過程。盡管強(qiáng)調(diào)國家和地方之間的區(qū)別，但其并不想被解讀為“建議兩者之間進(jìn)行激進(jìn)決裂”。相反其提出了循序漸進(jìn)地變?yōu)椤绑w系特點”的可能性，而“體系特點”將最終重新定義英國繼續(xù)教育的基本特點，即較少注重其作為一個靈活性和反應(yīng)性體系的特有作用，更注重其在地方和地區(qū)體系中的聯(lián)系功能。在以前的研究中，已將其描述為繼續(xù)教育學(xué)院的“公司模式”?！痘诘貐^(qū)的繼續(xù)教育審查》產(chǎn)生的結(jié)果，連同其他更新的地方和地區(qū)政策（目的是支持在學(xué)院、企業(yè)、地方政府和更廣泛的利益相關(guān)方之間建立聯(lián)系），在未來需要思考如何克服與市場化和集中化歷史關(guān)聯(lián)的根深蒂固的慣例。更進(jìn)一步的問題是，本地的其他社會合作伙伴將如何作好準(zhǔn)備以改變它們的運行方式，以維持市場化制度帶來的各種利益。

四、英格蘭繼續(xù)教育政策的借鑒與博弈

如果說確認(rèn)具有共同的問題被認(rèn)為是潛在政策借鑒的源頭，那么當(dāng)國家體系似乎是根據(jù)日漸不同的原則和假設(shè)制定，政策借鑒在分歧的情形下就難以實現(xiàn)。在這種情況下，若是各地區(qū)的政策制定者認(rèn)為他們的共同點太少而無法進(jìn)行富有建設(shè)性的對話，那也可能被原諒。當(dāng)時的研究表明，英格蘭和其他三個地區(qū)之間的教育政策溝通基本以失敗告終[37]。

（一）繼續(xù)教育的“政策實驗室”

政策借鑒可能通過互動的過程實現(xiàn)公平。在這種情形下，四個地區(qū)的社會合作伙伴能夠確認(rèn)相對來說共同存在的問題和挑戰(zhàn)，需要依據(jù)其各地區(qū)的不同情況解決這些問題和挑戰(zhàn)，換句話說，當(dāng)政策的“英國實驗室”在特點存在并且“共同居住地”條件適合時，政策借鑒會得到相應(yīng)的鼓勵[38]。在職業(yè)教育領(lǐng)域，聯(lián)合政府時代下的加速分化時期已經(jīng)被有限或溫和的趨同所替代。在當(dāng)前的情況下，各個體系能從彼此那里學(xué)習(xí)到什么？從英格蘭的角度來說，這構(gòu)成了一項特別的挑戰(zhàn)，因為其具有與其他三個地區(qū)不同的管理地位。從體制層面來說，在2018年，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭不太可能被英格蘭的市場化所吸引。雖然說繼續(xù)教育和技能提供機(jī)構(gòu)之間的市場和機(jī)構(gòu)競爭會繼續(xù)在英國的其他三個地區(qū)存在，但這類關(guān)系不會在政策話語中占主導(dǎo)地位，因為這三個地區(qū)各自的政府對更具社會包容性和合作性的發(fā)展軌跡作出了不同程度的政治應(yīng)對。

（二）繼續(xù)教育的“體系構(gòu)建”

“體系構(gòu)建”會在整個英國形成一個潛在的政策借鑒領(lǐng)域，其可以應(yīng)對下列問題，比如：為了技能形成和共同生產(chǎn)的目的如何與企業(yè)建立有效的合作關(guān)系;在涉及到繼續(xù)教育和高等教育提供方的一個第三體系內(nèi)通過建立進(jìn)階路線，將社會包容和高級技能聯(lián)系起來;為技術(shù)改變開發(fā)教育創(chuàng)新;在中央政府的監(jiān)督下，通過共同確定結(jié)果協(xié)議等機(jī)制形成新的地方和地區(qū)管理形式等。如果英格蘭要在這個領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，那么其內(nèi)部就需要承認(rèn)其市場化模式已經(jīng)結(jié)束，需要有另一條發(fā)展軌跡，而后者或許與英國其他部分的繼續(xù)教育和技能領(lǐng)域有更多的相同點。換句話說，英格蘭已經(jīng)作好準(zhǔn)備要成為英國的“繼續(xù)教育和技能體系實驗室”。因此，英格蘭能否脫離“盎格魯—撒克遜模式”成為關(guān)鍵。這種模式已經(jīng)在普通教育和競爭性學(xué)校教育中有了比較差的表現(xiàn)[39]?？赡懿粫霈F(xiàn)全國性的整體過渡，而是依據(jù)區(qū)域或地區(qū)的政治形勢出現(xiàn)一系列更具地方性或地區(qū)性的轉(zhuǎn)變。因此，繼續(xù)教育和技能領(lǐng)域的政策借鑒問題可能會發(fā)生在體系的下游，而非地區(qū)政府層次，至少在保守黨政府執(zhí)政期間是如此。這一點或許在“英國實驗室”內(nèi)部有意義，因為英格蘭內(nèi)的一個地區(qū)在規(guī)模上更接近于蘇格蘭、威爾士或北愛爾蘭，還因為英格蘭的各個地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、地理和人口方面差異較大。例如，在倫敦或大曼徹斯特地區(qū)起作用的體系可能不適合英格蘭的西南部或東北部地區(qū)。

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