美國地方政府治理的特點及問題

鄭德洛

美國地方政府治理特點鮮明，影響深遠，值得我們深入了解和研究。關于美國地方政府的界定，當前學界存在兩種觀點：一種觀點認為，除了聯(lián)邦政府，其他的政府形式都算是地方政府，包括州政府以及州政府之下的各級政府;另一種觀點認為，美國地方政府一般就是指管轄區(qū)域小于州的政府，即縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學區(qū)、特區(qū)等政府。本文采納第二種觀點，并由此展開對美國地方政府治理的論析。

一、 美國地方政府的設置

美國地方政府的設置既獨特又復雜，為了準確地分析美國地方政府治理的特點及問題，也為了使分析能夠得到更好地理解，我們首先需要對美國地方政府的設置做一些必要的介紹。

1. 縣政府

在美國，除了康涅狄格州和羅德島州外，其他的州內都設有縣或者相當于縣的政府單位，各州都基本上劃分為若干個縣，作為州的下級行政單位發(fā)揮功能。但是在不同的州，縣的名稱可能會有所不同，在路易斯安那州，縣被稱為教區(qū)(parishes)，在阿拉斯加則被稱為“區(qū)”(brought)?！翱h政府通常是美國地方政府中最具包容性的單位，美國人口中89%的人是由縣級政府提供服務的。”(1)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什，埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井敏,譯.北京：北京大學出版社，2004年,第4頁。

一般來說，各州的縣政府大致可以分為兩種類型：(1) 大都市縣，如加利福尼亞州的洛杉磯縣、伊利諾伊州的庫克縣和佛羅里達州的戴德縣等。大都市縣通常是由于城市化的發(fā)展而形成的，其中一些大城市地區(qū)，如紐約、丹佛、檀香山、費城、舊金山等都實現(xiàn)了市縣合并，而另一些地區(qū)如洛杉磯縣則下轄有洛杉磯市等近百個城市。在弗吉尼亞州，縣與獨立市則不相交疊，市政府管理著其城市范圍內的事務，而縣政府則承擔著除了市以外的其他地區(qū)的管理職能。同時，縣作為一種比較大的區(qū)劃范圍，也會向其轄區(qū)內的城市提供一些類似大城市政府提供的服務，如法律、治安等方面的服務。(2) 農村縣，這樣的縣大致有2400多個，農村縣的結構同大都市縣基本一致，不過農村縣管轄區(qū)域內主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)而非城市。

在美國新英格蘭地區(qū)，由于其強大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治傳統(tǒng)，縣的作用就比較小，縣主要是作為一種司法管轄區(qū)而存在，縣的行政官員只能行使為數(shù)不多的權力，而在除新英格蘭以外的其他地區(qū)，縣政府一般都承擔著比較重要的職能?？h政府都設有縣委員會(也被稱作專員委員會或者監(jiān)督委員會)，委員會的規(guī)模有大有小，大部分委員會都有3～7名委員。比較大的委員會一般由鄉(xiāng)監(jiān)督員或鄉(xiāng)的其他官員組成，小的委員會則一般在全縣范圍內經選舉產生。委員會與縣其他的一些官員共同行使權力，組成縣政府，這些官員包括行政司法長官、檢察官、書記官、驗尸官和審計官，這些官員一般由選舉產生；此外還有縣司庫、衛(wèi)生官、測地官等，他們在有些縣也是經選舉而任職的。在美國的3000多個縣中，還有大約500多個縣任命一名首席行政官員來執(zhí)行縣委員會委員們的命令?？h政府的基本職能就是執(zhí)行法律、建筑和維修公路、課征稅收和確定納稅財產的價值、登記保存法律文件、制定并執(zhí)行福利制度等等。另外，縣政府有時候也會執(zhí)行聯(lián)邦政府委托給它的一些職能和任務，如美國聯(lián)邦政府對生活于官方規(guī)定貧困線以下家庭提供食品補貼的食品券項目，一般都由縣政府有關部門負責審查食品券的申請和發(fā)放(2)張光：《美國地方政府的設置》，《政治學研究》2004年第1期。。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

當前，在新英格蘭地區(qū)，以及密歇根、紐約和威斯康星州的部分地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予了比較廣泛的權力，它們行使著其他地方的縣政府所承擔的職能。在人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通常都會定期舉行鄉(xiāng)民大會，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部的公共事務，同時鄉(xiāng)民大會還會選舉行政理事會，其成員一般3～9人，作為鄉(xiāng)民大會的常設機構，行政理事會負責處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常事務。在人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則用鄉(xiāng)民代表大會代替鄉(xiāng)民大會，行政理事會還會聘請鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經理來管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常事務。在鄉(xiāng)民大會或鄉(xiāng)民代表大會上，還會以民主選舉的形式產生負責某方面具體事務的行政官員，如財產評估員、收稅員、治安員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文書和司庫等。同樣，教育委員會、財政委員會等一些專門委員會的成員大部分也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民選舉產生的。

在美國中西部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位大大不同于它在新英格蘭地區(qū)的地位，它們不再是占主導地位的政府單位，它們不像新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣有那么大的自主權，也不再有法律制定權，而是作為縣政府的下級行政單位執(zhí)行縣政府的政策，不能制定自己的政策。如在俄亥俄州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它的政府非常小，主要的民選官員包括三個受托管理人和一個秘書，因為這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是自治的，所以沒有立法的必要，也不設置立法機構(3)張光:《美國地方政府的設置》，《政治學研究》2004年第1期。，不過這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也承擔著一些比較重要的任務，如維護公路和提供其他公共服務等。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)是新英格蘭及其周邊地區(qū)乃至中西部地區(qū)比較重要的基層政府單位，但加利福尼亞、佛羅里達、德克薩斯等29個州，是不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種政府組織的，原因就在于那里氣候比較干旱，居民比較少，沒有設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的必要。

3. 市政府

隨著城市化水平的提高和工業(yè)化社會的來臨，城市越來越成為人們工作和居住的主要選擇。在美國,超過1.41億的人口居住在自治市的轄區(qū)內，超過5700萬的人口生活在總人口多于10萬的城市里(4)文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井敏,譯.北京：北京大學出版社，2004年,第4頁。。市政府的設立是為了執(zhí)行州的法律，實施州的政策，但它更為重要的職能是為其居民提供公共服務。

一般來說，在城市中比較常見的市政府形式是市長-議會制，但在不同規(guī)模的城市中，市長的權力大小是不同的。在大城市中，其政府形式通常采取強市長制，這意味著市長直接由民選產生，市長擁有比較廣泛的官員任命權，而且可以對市議會通過的決議進行否決;大城市的市長直接負責預算編制，市長還可以任命專門的市政經理，使其負責執(zhí)行城市具體政策，而市長自身則專注于處理一些政治問題，如協(xié)調不同群體間的矛盾等。這種政府形式比較能滿足大城市居民對市政府服務水平越來越高的需要。相當一部分中小城市實行弱市長制，在這些城市中，市長不是由直接民選產生，而是從當選的議員中選舉產生，這些市長的權力一般比較小，他們的任命權受到限制，而且也沒有對市議會的否決權，市議會作為立法權和行政權的執(zhí)掌者，在制定預算和政策等方面發(fā)揮著更大的作用。不過，弱市長制下選民可以擁有更多的直接選舉權,諸如選舉警察局長和審計官等市政府部門領導人的機會。

在美國，另一種比較重要的市政府形式是委員會制。在這種形式下，政府的行政權和立法權都歸屬于一個委員會，委員會一般是由5個人構成，他們集體組成市議會，并作為市政府的某一部門的行政長官或負責人，如警長或者公共工程專員等。在這幾個委員中，其中一位會被選為市長，但是在大多數(shù)城市中，市長的權力并不比其他委員大多少。委員會制在美國歷史上曾經風靡一時，在1917年，采用這一市政府形式的城市達到500多個，但后來，它不再受人們的歡迎，因為它缺乏“一名有權并負責制定地方政府的整體規(guī)劃的行政首長”(5)托馬斯·帕特森:《美國政治文化》，顧肅，呂建高,譯.北京：東方出版社，2007年,第597頁。。不過，現(xiàn)在圣保羅、波特蘭、塔爾薩等100個人口超過1萬的城市仍實行著這種體制。

為了提高效率、消除腐敗，在20世紀初的政府改革運動中，美國很多城市開始嘗試實行城市經理制。在這一政府形式中，有一個經選舉產生的市議會，其議員人數(shù)少于市長-議會制下的議會，它負責制定各項法律、批準市政預算等。和市長-議會制最明顯的區(qū)別在于，市議會任命一名市經理，他承擔市長的管理職能，而市長則行使禮儀性的職能。

4. 學區(qū)政府

相對來說，歐洲各國重視私立教育，并注重制定全國性的教育標準，而美國則更重視公立教育，并強調由地方管理公立學校，因此，在美國地方政府的治理中，一般會設立學區(qū)政府，由它來負責提供學校教育。

學區(qū)政府的行政事務由學區(qū)委員會進行管理，一般來說，學區(qū)政府指的就是學區(qū)委員會以及該委員會領導下的行政機構。學區(qū)委員會的成員由居民選舉產生，學區(qū)委員會獨立性較強，它負責決定各項教育政策及相關事務，而不必聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、州以及聯(lián)邦政府。學區(qū)委員會也具有較高的專業(yè)性，它通常會聘用一名督學，其職責類似于經理，負責學區(qū)的日常行政事務。

二、 美國地方政府治理的特點

1. 政府形式具有多樣性和靈活性

從上文對美國地方政府的介紹可以看出，美國地方政府最顯著的一個特點就是形式多樣，數(shù)量巨大。近年的統(tǒng)計數(shù)字表明，美國共有87849個地方政府，其中縣政府3034個，市政府19431個，鎮(zhèn)政府16506個，學區(qū)政府13522個，特區(qū)政府35356個(6)王季燕、劉秀華：《美國地方政府之治理基礎分析》，《理論觀察》2006年第1期。。

無論從規(guī)模上還是從形式上來觀察這些地方政府，我們都會發(fā)現(xiàn)它們之間存在著非常大的差距。就縣政府而言，不僅美國50個州的縣政府是不同的，而且同一個州內的縣政府也很難說是完全一致的。例如，德克薩斯州拉溫縣的居民只有幾百人，而加利福尼亞州洛杉磯縣的人口則達到七百多萬;德克薩斯州被分為254個縣，而阿拉斯加州作為面積更大的一個州，竟然只有16個縣。除了人口和面積的差別，不同地區(qū)的縣政府的治理結構和權限也有比較大的區(qū)別。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，它們同縣政府一樣也是復雜多變的，例如，新英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和美國中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就截然不同，兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的形式、權力大小及職能都有很大不同。就市政府而言，實行市長-議會制、委員會制以及市經理制的城市的治理方式顯然也是各有特點的。

總的來說，美國地方政府不論是從規(guī)模、種類還是層次上來說，其多樣性已經到了令人眼花繚亂、暈頭轉向的程度，其靈活性也到了令人瞠目的程度，比如在美國，幾千戶人家就可以商量著成立一個自治市，而且如果他們覺得聘任一個市經理費用太高，不合算，就干脆不要政府，將自己所需要的一些諸如供水、消防等公共服務委托給相鄰的自治市來代理。美國地方政府治理的多樣性和靈活性使它們之間存在著比較明顯的競爭關系，船小好調頭，正是其多樣性和靈活性的特點，才使美國的地方政府制度擁有了相當程度的活力，使其在發(fā)展變化的社會和經濟條件下不斷調整、順勢而行。

2. 企業(yè)式的治理模式

美國企業(yè)的治理模式主要包括股民大會、董事會以及執(zhí)行官，美國地方政府在治理模式上類似企業(yè)。例如，選民對應股東，學區(qū)委員會、特區(qū)委員會、鄉(xiāng)民(代表)大會、縣委員會、市議會對應股東大會或其常設機構董事會，而各類地方政府中的主要行政官員則對應執(zhí)行官。

數(shù)量龐大的城市政府的治理結構與企業(yè)治理結構最為相似。城市經理制作為美國的三大市政管理體制之一，幾乎可以說照搬了企業(yè)的治理模式，市議會聘請一位行政管理方面的專家擔任市經理，由此，企業(yè)化的治理模式在這類政府中得到了較為充分的展現(xiàn)。

市長-議會制以及委員會制在治理模式上也逐漸向城市經理制靠攏。上文提到，在部分強市長制和委員會制的城市中，市長或委員會還會任命一名市經理，負責城市的日常管理工作。

美國地方政府在治理的過程中借鑒企業(yè)治理模式的主要原因是，人們相信后者能夠較好地體現(xiàn)出效率、專業(yè)性以及回應性。人們一般都認為企業(yè)的效率要高于政府機構，而企業(yè)經理的專業(yè)性也是顯而易見的。新公共管理運動興起后，輿論呼吁在政府管理中引入企業(yè)家精神與市場競爭機制，以克服政府惰性，提高政府效率。在具體的治理過程中，美國地方政府還積極模仿企業(yè)的一些管理手段，例如，將本來由政府提供的公共服務外包給公司，在政府內部引進企業(yè)的績效管理方法等。

3. 高度自治的治理過程

美國地方政府所具有的獨立的、受保障的治理權力是其高度自治的治理得以實現(xiàn)的前提。

美國地方政府的治理權力有兩個來源:一是由公民選舉而獲得的權力。正是由于公民的授權，因此政府必須對自己的選民負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、學區(qū)和特區(qū)的法律地位都是平等的，彼此之間或許有隸屬關系，但不能互相干涉。二是由聯(lián)邦和州政府授予的權力。美國憲法第十條修正案規(guī)定：“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，得由各州或人民保留?！币簿褪钦f，州和地方政府的基本權力是得到憲法保護的，聯(lián)邦政府無權干預。

在州政府和地方政府的權力劃分上，一直存在著爭議。1868年產生的迪倫法則認為，地方政府是由州政府創(chuàng)設的，作為州政府的下級單位，其權力來自于州政府的授予，而1871年產生的庫雷法則則認為，地方政府的權力是天然的，它不是來源于州政府授權，而是人民契約的產物。在州政府和地方政府的長期博弈中，形成了這樣一種局面，即迪倫法則成為一項被大多數(shù)人所接受的正式法則。但在實踐中，州政府對地方政府的授權一般是通過在州憲法中規(guī)定自治條款或者頒發(fā)專門的“自治憲章”給某個地方政府這兩種方式。從表面上看，地方政府的權力似乎被州政府的自治條款或自治憲章“卡死了”，可實際上，無論是自治條款還是“自治憲章”都相當寬松，它們?yōu)榈胤秸Ａ袅撕艽蟮淖灾螜?。而且，更有意思的是，地方政府反過來可以利用它們抵制州政府擴張權力的欲望，捍衛(wèi)自身的自治權力。到了20世紀，地方自治得到了進步主義運動的大力支持，庫雷法則的影響力擴大了。最終，州政府和地方政府雙雙妥協(xié)，結果是，地方政府在行使權力時要遵守州的法律及政策，州政府也盡量尊重地方政府的自治權力。

除了憲法和法律上規(guī)定的權力之外，美國地方政府還擁有許多“非正式的權力資源”，這使它的權力遠遠多于法律文本上所列舉的權力。具體說來，這些權力有五種主要來源：一是地方政府利用權力執(zhí)行者的地位獲得的自由裁量權以及利用這些權力來塑造自己所偏好的政策的能力；二是地方政府消極抵制上級政府而獲得的權力，例如，若地方政府認為聯(lián)邦和州政府的要求難以完成，它便會想法設法加以抵制，由于很多領域監(jiān)督起來比較困難，地方政府往往就能夠達成目的；三是地方政府可以利用其掌握第一手信息的優(yōu)勢成功地游說上級政府制定有利于地方政府的政策；四是地方政府利用選舉政治所賦予自身的優(yōu)勢來使上級政府官員在干預地方事務時有所顧忌，因為后者擔心過多的干預引起選民的反感而失去選票；第五，在美國政治文化中，地方政府被認為更加貼近人民，削弱地方自治的行為很容易被視為對民眾治理和自由的威脅，因此，地方政府可以借助地方自治的傳統(tǒng)來和上級政府“叫板”。

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美國地方政府治理所具有的這種高度自治的特點主要體現(xiàn)在地方政府官員大多數(shù)都是民眾直接選舉產生的，民眾深度參與了地方政府的治理過程，同時，政府的治理活動也受到了民眾近距離的監(jiān)督。

首先，選舉為地方政府提供了合法性。美國地方政府的所有立法機構包括鄉(xiāng)民(代表)大會、市議會、縣委員會都是選舉產生的，鎮(zhèn)長、市長、審計官、治安法官、評稅官、財政與土地管理部門的官員乃至各種委員會,甚至咨詢機構的成員也都是選舉產生的。除了部分市長之外，上述官員基本上都是直接選舉出來的，民眾對自己選出的政府自然就認可并信任。

其次，民眾的深度參與是使地方政府治理這個“陀螺”旋轉起來的最主要的推動力。大量當?shù)孛癖娺M入地方行政、立法部門設置的各種委員會，他們覺得這是為自己的家鄉(xiāng)盡義務，因此很少拿報酬，心甘情愿為政府的運作奉獻自己的聰明才智。而且，美國地方政府凡出臺攸關民眾利益的政策，都需要召開各種聽證會、質詢會，聽取民眾的意見。甚至美國一些地方政府還開設“市民培訓課程”等，以加深民眾對政府運作的了解，掌握與政府治理相關的知識，提升民眾的參與能力。

最后，政府信息公開也是美國地方自治的一個重要環(huán)節(jié)。美國地方政府都在其政府網(wǎng)站上公開了官員聯(lián)系方式、會議內容、地方預算等各種詳細信息，以方便民眾獲取。同時，政府還要接受各種地方媒體,例如報紙、電臺、電視臺的監(jiān)督。

研究治理理論的著名學者羅西瑙認為治理既包括政府機制也包括非正式的、非政府的機制(7)James N.Rosenau,Ernst-Otto Czempiel.Governance without government:Order and changes in world politics，Cambridge:Cambridge University Press,1992，p.5.。格里?斯托克指出，治理的主體包括政府，但又不限于政府，除政府之外的其他社會公共機構也是治理的行為者(8)格里?斯托克:《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學雜志》1999年第1期。?？梢?，民主、自治本身就包含在治理的核心要求之中。美國地方政府運行過程中的高度自治性較好地滿足了治理的上述要求，因此有學者認為美國的地方政府是當代“善治”政府的典型代表(9)本刊編者：《美國地方政府治理現(xiàn)代化經驗》，《管理觀察》2015年第2期。。

美國地方政府治理之所以具備以上三個特點，筆者認為可以歸結為如下幾個原因：

一是美國聯(lián)邦制的國家結構形式和完全市場化的經濟體制。前文已經提到，地方政府雖然是州政府的下級政府，但由于地方政府的自治權較大，地方政府和州政府的關系就類似于州政府和聯(lián)邦政府的關系(10)劉建芳：《美國大都市化進程中的地方政府體制“碎片化”及其影響》，《寧夏大學學報(人文社會科學版)》2008年第6期。。著名學者奧斯特羅姆認為正是八萬多個地方政府筑成了美國“多中心治理體制”(11)文森特·奧斯特羅姆：《多中心體制與地方公共經濟》，毛壽龍,譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第73頁。的基礎，在這種治理體制下，數(shù)量眾多的各類地方政府都直接面向公民為其提供公共服務，這就為公眾參與和監(jiān)督政府治理打開了方便之門，也使各級政府不得不因此提高自己的回應性。另外，美國完全市場化的經濟體制對其地方政府的治理也產生了深刻的影響，正如前文所述，一些企業(yè)管理模式滲透到了政府治理活動中。

二是美國歷史的影響。從“五月花”號上的清教徒建立起的普利茅斯定居點，到溫斯羅普領導的馬薩諸塞殖民地，再到整個新英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自治精神一直貫穿其中，并延續(xù)到現(xiàn)在的地方政府治理中。仔細觀察，我們會發(fā)現(xiàn)，美國現(xiàn)有的地方政府大多是以新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為模型發(fā)展而來的，現(xiàn)在美國各州諸多的自治市就幾乎是最初的新英格蘭的自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市版和現(xiàn)代版。從這個意義上說，美國的地方自治不僅是美國的源頭，而且還是美國政治體制的基礎。

正是由于具有了上述三個特點，美國地方政府治理在美國政府治理體系中發(fā)揮了無法替代的支撐作用。首先，地方政府為整個國家的治理特別是在民生方面承擔起了最基礎也是最重要的任務，如水、電、交通、道路、治安、消防以及垃圾處理、圖書館和公園建設等方面的公共服務基本上都是由地方政府提供的。地方政府肩上的重任從其公務員數(shù)量上也可見一斑。2013年美國聯(lián)邦政府層面的公務員人數(shù)是274.5萬人左右，各個州政府層面的公務員人數(shù)約528.1萬人，而地方政府的公務員則有1380.4萬人(13)Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2014, Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2013, http:∥www.census.gov/govs/apes/。另外，美國地方政府主要依靠消費稅和財產稅等獲得財政收入，為了提高財政收入，地方政府必須想方設法發(fā)展地方經濟，比如進行“招商引資”等，結果就拉動了整個國家經濟的發(fā)展。

其次，美國地方政府是培養(yǎng)其國民公民意識的學校。一般來說，公民意識就是指公民對自己在國家和社會生活中的身份、地位、作用以及行為方式的自我認知(14)唐敏：《論公民意識的內涵》，《河南工業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第1期。,它包括公民的主人意識、國民意識、民主意識、平等意識、權利意識、義務意識、參與意識等，美國的地方政府正是這種公民意識得以養(yǎng)成的重要場所。在深度參與地方政府治理的過程中，美國民眾以主人翁的姿態(tài)，在對地方公共事務的切身參與中，養(yǎng)成了對其所在地方的自豪、熱愛、依戀。與此同時，在參與的過程中，民眾也鍛煉和提高了自身的參與能力，從而也提高了美國地方政府的自治水平。托克維爾在評價美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治時指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民“在力所能及的有限范圍內，試著去管理社會，使自己習慣于自由(權利)賴以實現(xiàn)的組織形式，……他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優(yōu)點”(15)托克維爾：《論美國的民主(上卷)》，董果良,譯.北京:商務印書館，2009年，第76頁。。也就是說，在地方自治中，美國民眾既認識到了自己的權利，也理解了服從權威、服從政府的必要性，從而為他們參與并服從州和聯(lián)邦的更高層次的政府治理提供了條件。

最后，美國地方政府還是政策創(chuàng)新的實驗室。由于地方政府自治權力比較大，它們就可以在聯(lián)邦和州政府不能或者不愿進行改革的時候去實驗或者嘗試一些不同的政治理念和政策選擇，從而成為政府改革的急先鋒。同樣，地方政府由于獨立性強，在政策選擇和政策的制定與執(zhí)行方面具有很大的靈活性，因此能夠不斷地隨著社會經濟環(huán)境的變化來進行政策和政府形式的創(chuàng)新，并轉變地方政府的職能以適應環(huán)境的要求，不必拘泥于舊有的一套，從而具有非常強的適應性和活力。

三、 美國地方政府治理中存在的問題

1. 零碎化

在城市化進程中，美國大西洋沿岸、五大湖等地出現(xiàn)了不少“大都市區(qū)”，即一些“由中心城市和與其有較高的經濟、社會一體化程度的鄰近社區(qū)所組成的區(qū)域”(16)劉建芳：《美國大都市進程中的地方政府體制“碎片化”及其影響》，《寧夏大學學報(人文社會科學版)》2008年第6期。。據(jù)統(tǒng)計，2000年，美國人口超百萬的大都市區(qū)有34個(17)唐華：《美國城市管理——以鳳凰城為例》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第17-20頁。，大都市區(qū)包含著多種類型的地方政府，分布在大小不等的上百個城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，地域廣闊，有時甚至跨越州界(18)徐增陽、余嫏：《美國大都市區(qū)治理中的地方政府自愿合作:何以興起?何以持續(xù)?》，《華中師范大學學報(社會科學版)》2018年第5期。。關于大都市區(qū)，美國學界一直存在爭議，難以形成共識，其中少部分大都市區(qū)由于進行了市縣合并，變成了實質上的政府，但大部分大都市區(qū)只存在一些政府間聯(lián)盟或者政府間的協(xié)同組織。

美國大都市區(qū)的治理存在著比較嚴重的“零碎化”的問題。美國學者將“零碎化”定義為城市地區(qū)中因“政府職權的劃分和政府管轄權限與邊界的增殖而產生的復雜狀況”(19)Richard Dagger， "Metropolis, memory, and citizenship", American Journal of Political Science, 1981,No.4,p.724.，它意味著美國大都市區(qū)內各類政府數(shù)量大、功能重疊、邊界模糊的狀態(tài)。其中，規(guī)模不等的市、鎮(zhèn)、縣、學區(qū)、專區(qū)政府并立，由于它們都向居民提供公共服務，居民經常無法分清這些公共服務的提供主體，因此會產生責任模糊的情況，換句話說，這會降低地方政府的責任感；各類地方政府不管大小，都是由當?shù)鼐用襁x舉產生，因此它們之間的地位都是平等的，但這樣一來，在解決有關地區(qū)間共同利益的事務上，地方政府之間的協(xié)調成本就比較高，各自為政的情況難以避免；由于缺乏強有力的統(tǒng)一領導，地方政府自治權力比較大，各個地方政府之間就容易因為爭奪有限的資源而進行惡性競爭，結果是某些城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展以另外一些城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衰落為代價，使整個地區(qū)的經濟發(fā)展失衡甚至乏力；在零碎化的地方政府治理中，不公平現(xiàn)象時常發(fā)生，例如，在城市急劇擴張的過程中，郊區(qū)和衛(wèi)星城市不斷增加，使城市的覆蓋范圍大大地向外延伸，由此而增加的修筑公路等基礎設施建設費用大部分由中心城市和近郊承擔，不合理地增加了中心城市和近郊的財政負擔。

2. 同質化

美國地方政府治理中還存在著比較嚴重的“同質化”問題。首先，由于城市中心區(qū)比較擁擠，基礎設施老化，富人們紛紛向環(huán)境好的郊區(qū)遷徙，而正是由于富人的到來，郊區(qū)的居住條件、生活環(huán)境就變得比較優(yōu)越，會進一步吸引富人到此定居;相比之下，中心城區(qū)由于富人出走，財政收入減少，再加上土地緊張，只有相對較窮的人或新移民才聚居在這里，其公共設施及服務質量難以得到改善。這種情況其實和上文所講的“零碎化”問題是有關聯(lián)的，因為郊區(qū)可以靈活地選擇特區(qū)政府提供一些公共服務，因而在這方面降低了對中心城區(qū)的依賴度(20)王旭、羅思東：《美國新城市化時期的地方政府——區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，廈門：廈門大學出版社，2009年，第61頁。，所以郊區(qū)和中心城區(qū)、富人區(qū)和窮人區(qū)的差別越來越大。

其次，由于美國是個移民國家，民眾在宗教信仰、種族膚色、文化傳統(tǒng)甚至政治理念上都有很大差異，物以類聚，人以群分，相同點多的人喜歡居住在一起，而認為自己與其居住地差異太大的人，則會“用腳投票”，選擇新的地方居住。這樣一來，白人、黑人、亞裔、拉丁美裔就拉開距離，出現(xiàn)了一種令人擔憂的、新的“種族隔離”現(xiàn)象。更令人擔憂的是，這種“種族隔離”還和經濟上的貧富相互勾連，使美國地方政府治理中的同質化問題更加復雜并趨于嚴重。

3. 移民分布集中化

與上述“同質化”緊密聯(lián)系的是美國移民分布集中化的問題。在《我們是誰？美國國家特性面臨的挑戰(zhàn)》一書中，亨廷頓指出，美國早期移民的居住是分散化的，這也有利于對他們進行同化，但現(xiàn)今的移民特別是拉美裔移民卻趨于集中到某一地區(qū)，例如，墨西哥人聚居于南加利福尼亞，古巴人聚居于邁阿密，多米尼加人和波多黎各人聚居于紐約市。在這些拉美裔移民聚集區(qū)，他們的人口占當?shù)厝丝诘谋戎匾恢痹谠鲩L。除了上述地區(qū)，拉美裔移民還在其他地方建立據(jù)點，例如北卡羅來納、阿肯色、佐治亞、田納西、南卡羅來納、內華達和阿拉巴馬。在一些城市如康涅狄格州的哈特福德市，拉美裔移民在2003年已經占全市人口的48%，該市甚至選出了一位拉美裔的市長(21)塞繆爾?亨廷頓：《我們是誰？美國國家特性面臨的挑戰(zhàn)》，程克雄，譯.北京：新華出版社，2005年，第187頁。。另外，美國最著名城市之一——邁阿密，也已經拉美裔化。2000年，西班牙語成為邁阿密多數(shù)家庭以及商界和政界的首要語言，西班牙語的電視臺和報紙也超過了英語電視臺和報紙。

移民特別是拉美裔移民的集中化導致了一系列問題。在語言上，由于拉美裔移民普遍說西班牙語，因此西班牙語隱隱有成為美國第二官方語言的趨勢；在教育上，墨西哥裔移民及其后代的教育水平上明顯偏低；在就業(yè)與收入上，拉美裔移民特別是墨西哥裔移民較少從事專業(yè)性工作和經營管理類的工作，大部分從事餐館雜工、重體力勞動等低層次職業(yè)，經濟地位比較低；拉美裔移民的歸化率和異族通婚率都比較低，由于歸化率低，拉美裔移民對美國的認同度也不夠。這些問題交織到一起，使號稱“種族熔爐”的美國變成了“種族拼盤”，加大了貧富差距和種族矛盾。

當前，移民集中居住，共同的利益和相同的文化背景使他們具有相近的政治理念，由于他們之間相互影響，其政治觀點就會更加趨同，基本上都是民主黨的擁躉。民主黨為了擴大自己的政治基礎，就會想法設法支持他們的利益訴求，并支持更多的移民涌入美國，這樣一來，民主黨就從走“中間路線”的大眾黨演變成了一個劍走偏鋒的、善于斗爭的“左翼政黨”。為了改變不斷增多的移民導致的這種不利局面，共和黨被迫反擊。特朗普自宣布競選總統(tǒng)之位起，直到今日，都一直信誓旦旦地并不計代價地想解決這個棘手問題，其在美墨邊境筑墻的“瘋狂”決策雖然在國會受阻，但他另辟蹊徑，沖破了國會和聯(lián)邦地區(qū)法院的重重障礙，用軍費來筑墻，以阻擋源源不斷的非法移民。結果，左右兩派之間的裂痕進一步深化，他們之間的爭斗更加激烈，也更加難以調和。

另外，如前文所述，由于大量移民特別是拉美裔移民涌入，他們集中居住且歸化率很低，因此非常不利于美國對他們進行同化。這就導致一個嚴重的后果，即移民對美國政治理念的接受度不夠，進而危及美國的國家認同。明尼蘇達州眾議員奧馬爾(Ilhan Omar)是來自索馬里的穆斯林難民，其屢次發(fā)表反猶言論，在美國掀起軒然大波，甚至引發(fā)了以色列的抗議；紐約眾議員科特茲(Alexandria Ocasio-Cortez)、密歇根州的拉希達·特萊布(Rashida Tlaib)和馬薩諸塞州的阿亞娜·普萊斯利(Ayanna Pressley)也是美國的少數(shù)族裔國會議員，她們的觀點也比較極端，因此經常被特朗普抨擊為“背叛美國”。

當前，美國政治表現(xiàn)出了明顯的危機狀態(tài)，這種危機狀態(tài)包括左右撕裂嚴重、民粹主義崛起、國民認同削弱、身份政治凸顯等。顯而易見，上文所說的移民及其集中居住加劇了美國社會的撕裂，削弱了美國的國民認同，從而也成了美國發(fā)生政治危機的間接原因。

美國地方政府治理中存在的零碎化、同質化以及移民居住集中化這些問題，都和美國地方政府獨立性強、自治程度高這些特點密切相關，真是福兮禍之所伏，禍兮福之所倚，迄今，美國也沒找到什么好的解決辦法。

四、 結 語

美國地方政府治理特點鮮明，也確實有很多成功之處，但同時其治理也存在著諸多難以在短期內解決的問題。雖然美國地方政府治理是其獨特的歷史、文化和政治制度的產物，其他國家無法復制，但我們仍然能夠從中吸取一些教訓，獲得一些啟示。

一是提高地方政府的靈活性與自主性。這樣才能發(fā)揮地方政府的首創(chuàng)精神，激發(fā)地方政府的積極性與主動性，為民眾提供更好、更多的公共產品。當前有一個認識誤區(qū)，即給地方政府更多的權力，就會損害中央政府的權威。其實，擴大地方政府治理權和加強中央權威這兩者并不矛盾，中央政府在制定政策時，充分考慮地方的差異性、傾聽地方的聲音、尊重地方的利益，對地方事務放手讓地方去處理，這有利于民眾更加認可中央的政策，從而更有利于中央和地方政府樹立自身的權威。而且，中央給地方政府放權，也有利于中央政府集中精力考慮國家的大政方針，集中力量辦大事，最終也有利于提高中央的權威。

二是擴大地方民眾參政議政的空間，提高他們自我管理的能力。地方政府的治理離不開廣大民眾積極主動的參與，因此要發(fā)揮地方人大和政協(xié)的作用，它們是民眾參政議政的主要平臺，所以地方政府應該對之予以尊重，積極支持和配合它們的工作，使之具有應有的權威，發(fā)揮其立法、監(jiān)督、質詢和建言獻策的權力。另外，民間組織也是公民參政議政的重要途徑，當前，我國民間組織雖然有了很大的發(fā)展，但仍然不能較好地滿足民眾參與政府治理的需求，因此，地方政府要主動接納、支持、引導民間組織的發(fā)展，為民眾搭建更多的參與地方治理的平臺，使民眾在參與的過程中提高自身的主人翁意識和自我服務、自我管理的能力，最終使地方政府自身的治理能力得到有效的提升。

需要注意的是，在擴大地方政府自主權的同時，必須要堅持并改進中央政府多年來行之有效的統(tǒng)一領導，把握好放權與統(tǒng)一領導之間的關系，避免出現(xiàn)美國地方政府治理中由于獨立性過強、自主性過大而引發(fā)的各種弊端。