礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)、政府分權(quán)與礦業(yè)大部制改革

吳 垠，孔 德，羅家豪

柯武鋼和史漫飛在其著作《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》中有一個著名的觀點，即有效率的產(chǎn)權(quán)必須是可以分割的，可分割性使得不同利益主體能將某項獨特的資產(chǎn)投入他們所能發(fā)現(xiàn)的最有價值的用途上去(柯武鋼、史漫飛,2000)。礦產(chǎn)資源作為一種較為特殊 (可耗竭)的戰(zhàn)略性自然資源，市場化水平要低于其他要素與產(chǎn)品的市場化水平，其直接后果是使“礦產(chǎn)資源開發(fā)”具有一定程度上的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，也就是說，礦產(chǎn)資源的開采和使用具有一定程度上的非營利性和非競爭性(孟昌,2003)，而不宜將礦產(chǎn)當(dāng)作純營利性質(zhì)的商品加以破壞性開采。顯然，作為一種準(zhǔn)公共物品，礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)分割不可避免地會引入政府干預(yù)的因素，這在各國的礦產(chǎn)開采史上都是一個顯著的特征。國內(nèi)外對于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定其實存在一定差異性，世界銀行的報告《礦藏產(chǎn)權(quán)清冊》做了較好總結(jié)，礦產(chǎn)資源界定通常基于兩個核心原則：(1) 礦產(chǎn)資源屬于國家所有；(2) 探礦權(quán)和采礦權(quán)可以以許可證或租賃等形式出讓給公司或個人(Enrique O G，Alexandra P，Gotthard W,2009)。吳垠(2009)認(rèn)為礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)就是礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)利，不是指礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，而是包括所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)的一個權(quán)利集合。造成這種差異的根源在于收益權(quán)的劃分。由于我國礦產(chǎn)資源分布較分散，所有權(quán)由地方政府管轄和代理，實踐中始終存在中央政府和地方政府收益分配問題以及所有權(quán)虛置問題(劉燦、吳垠,2008),因此，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定的問題歸根結(jié)底是理順中央、地方政府利益分配關(guān)系，既要保證國家作為礦產(chǎn)資源所有者的地位，也要明確地方各級政府作為礦產(chǎn)資源直接管理者獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。戴維斯和諾思(1994)認(rèn)為：“一項制度安排……目標(biāo)是提供一種結(jié)構(gòu)使其成員的合作獲得一些在結(jié)構(gòu)外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產(chǎn)權(quán)變遷的機(jī)制?！狈謾?quán)型政府的制度安排即是戴維斯和諾思所述的制度安排的一種。對中國而言，這種分權(quán)型政府干預(yù)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的分割、分配、流轉(zhuǎn)、收益的特征最初是建立在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制之上的，但隨著改革的推進(jìn)，尤其是政府間行政分權(quán)以及政府與市場之間經(jīng)濟(jì)性分權(quán)關(guān)系的演進(jìn)，上述對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的分割、分配的特征也在逐步地變化。聶輝華等(2015)指出，與集權(quán)(垂直管理)相比，分權(quán)(屬地管理)在某些條件下更容易導(dǎo)致礦區(qū)政企均衡合謀，并且合謀的產(chǎn)量更高、利益輸送更多，但無謂損失更小。但聶輝華等(2011)同時指出，當(dāng)國有重點煤礦由中央政府管理時，政企合謀沒有對煤礦死亡率產(chǎn)生顯著影響；當(dāng)國有重點煤礦下放到省級政府管理時，政企合謀顯著地增加了煤礦死亡率。由此可見，分權(quán)和集權(quán)是影響礦業(yè)生產(chǎn)、效率、安全的關(guān)鍵因素。權(quán)衡分權(quán)與集權(quán)在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革中的制度設(shè)計，不能采取“兩害相權(quán)取其輕”的策略，即：不能為了“減少礦難”而容忍“地方礦業(yè)政企合謀導(dǎo)致的利益輸送”,更不能為了“減少政企利益輸送”而容忍“礦難頻發(fā)”。本文認(rèn)為，梳理礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中政府分權(quán)因素的影響機(jī)制，并設(shè)計適合中國國情的礦業(yè)管理體制，比單純在分權(quán)、集權(quán)兩端尋找平衡更重要。

總的說來，中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷是自上而下受分權(quán)型政府制度安排影響的強(qiáng)制性制度變遷過程，大體上經(jīng)歷了以計劃經(jīng)濟(jì)U型分權(quán)結(jié)構(gòu)的礦業(yè)管理體制與向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)的礦權(quán)分配體制的改革歷程。本文將對這一改革歷程作一理論回顧，并抽取其具有核心意義的“分權(quán)制度”特征加以模型化分析，以便建立起分析中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的一個理論分析框架并得出相應(yīng)的政策啟示。

一、 中國U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦業(yè)管理制度改革

(一) 中國U型分權(quán)結(jié)構(gòu)的形成及特征

1949年建國后，中國仿照蘇聯(lián)模式建立起以高度集中管理為特征的U型分權(quán)結(jié)構(gòu)。這種U型分權(quán)體制的基本特征包括：① 規(guī)模經(jīng)濟(jì)與專業(yè)化優(yōu)勢。通過“部委條條管理”的方式來調(diào)動稀缺資源與集中建設(shè)重點項目，其效率在計劃經(jīng)濟(jì)初期是較高的。② 信息調(diào)控能力弱勢。U型結(jié)構(gòu)更強(qiáng)調(diào)中央各部委在產(chǎn)品的生產(chǎn)、定價、交換、分配中制定詳細(xì)的計劃指標(biāo)，當(dāng)面臨成千上萬的產(chǎn)品與復(fù)雜的地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀時，信息處理的速度、及時性、準(zhǔn)確性難免大打折扣。③ 激勵能力弱于約束能力。U型層級制下，下層執(zhí)行人容易受到其上級經(jīng)常地、武斷地控制，因此他們努力避免變化與風(fēng)險(錢穎一、許成剛,1993)，大多采取“不求有功,但求無過”的管理和工作方式，地方政府或企業(yè)的內(nèi)在發(fā)展與改制激勵是相當(dāng)?shù)拖碌?。?試點改革困難重重。 U型分權(quán)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)與地區(qū)都是高度專業(yè)化的，且互相依賴程度很高，允許某個地區(qū)去先行先試就會付出打亂整體計劃部署的代價；即使嘗試成功了，推廣也需要很高的協(xié)調(diào)成本。⑤ 對外部沖擊反應(yīng)遲滯。如果外部沖擊對組織內(nèi)的人或利益集團(tuán)有不同的影響，U型組織就會出現(xiàn)嚴(yán)重的動力問題和協(xié)調(diào)問題，且由于U型分權(quán)組織強(qiáng)烈的互補(bǔ)性，一個單位的麻煩很容易擴(kuò)散至整個U型組織，最終會造成U型分權(quán)體系出現(xiàn)混亂。

從U型分權(quán)組織在中國運行的基本特征可以看出，此種體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期可能是有效的，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入平穩(wěn)增長狀態(tài)后，仍舊以高度集中的U型分權(quán)層級制作為組織礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制是否意味著僵化或效率低下？下面，我們將通過U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下礦權(quán)配置的一般含義和模型擴(kuò)展來表述計劃經(jīng)濟(jì)時期U型分權(quán)結(jié)構(gòu)對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置的影響。

(二) 中國U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦權(quán)配置：一般含義與模型擴(kuò)展

1. 非技術(shù)性概括：一般含義

中國U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下不同級次的政府與礦山企業(yè)所要解決的兩大關(guān)鍵問題是：① 誰對礦產(chǎn)資源的配置掌握有真正的決策權(quán)？② 礦產(chǎn)資源的的開發(fā)、利用與保護(hù)對誰(產(chǎn)權(quán)主體)最有利？朱迪·麗絲(2002)的回答是：“所有問題最終歸結(jié)于不同社會利益、經(jīng)濟(jì)利益和政治利益之間的沖突，問題的基點是資源(礦產(chǎn))以及從中獲得財富和福利在時間和空間上的分配方式?！憋@然，朱迪·麗絲抓住了“利益沖突”這一關(guān)鍵詞，但這些社會利益、經(jīng)濟(jì)利益和政治利益背后的主體是誰，其相互之間利益沖突及整合的機(jī)制如何卻是更令我們關(guān)心的。

在中國1949—1978年 U型分權(quán)結(jié)構(gòu)占主導(dǎo)地位的“語境”下，“政府不會滿足于讓私有利益完全決定礦產(chǎn)部門的發(fā)展，因為它對整個經(jīng)濟(jì)的健康是如此重要”(朱迪·麗絲,2002)。于是礦山企業(yè)自然而然就成為了政府的附屬，從礦山企業(yè)的人事任命、財務(wù)管理,到礦產(chǎn)品的開采、使用、出售，無一不是通過政府計劃的籃子進(jìn)行“統(tǒng)籌安排”。礦產(chǎn)資源作為礦山企業(yè)開采的對象，其產(chǎn)權(quán)并不歸屬于企業(yè)本身，而是歸屬于主管礦山企業(yè)的各級政府與部委。其具體表現(xiàn)在于：第一，礦產(chǎn)資源主要由地質(zhì)、石油、有色冶金、化工、建材、煤炭等部門分條條管理，在管理手段上可以說是完全借鑒了蘇聯(lián)U型的管理模式(賈其海,2006)。第二，行政命令調(diào)撥下的無償使用，即礦產(chǎn)資源主要以行政命令為主強(qiáng)調(diào)從實物和數(shù)額上加以擴(kuò)張，而且是無償使用，在開采礦產(chǎn)資源的同時，還不計成本與代價地開展了轟轟烈烈的毀林造田、大煉鋼鐵運動，所造成的經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境破壞等代價達(dá)到了驚人的程度。第三，公有公用公營為主的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排。在計劃經(jīng)濟(jì)U型分權(quán)結(jié)構(gòu)占主導(dǎo)地位的時期，整個國家的所有物資均是由“公”有的所有權(quán)制度來安排的，任何個人、企業(yè)不得以任何名義占有或出讓礦產(chǎn)資源獲利。覃蘭靜等(2004)認(rèn)為：行政管理成為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排的唯一模式，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)市場的一切都是由政府控制，不允許交易的存在，礦山企業(yè)類似于國家行政部門，結(jié)果只能是造成資源的過度開發(fā)和濫用。

本文認(rèn)為，即便在U型條條管理最為盛行的時期，政府其實也并不是通過直接經(jīng)營礦產(chǎn)資源來體現(xiàn)公營公有公用的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的，因為這在微觀上、技術(shù)上都是不可行的(礦業(yè)本身就是特種行業(yè)，政府部門工作人員畢竟是礦業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方面的“外行”)。因此，政府對礦產(chǎn)資源各項產(chǎn)權(quán)權(quán)利的控制是通過管制礦山企業(yè)來實現(xiàn)的，即派駐行政人員或直接任命政府官員為礦山企業(yè)的廠長、經(jīng)理，以此來實現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”。換言之，從行政上管理好礦山企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)即控制住了礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，同時也管住了礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)。這種政府-官員-企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)-礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)-礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的行政管理鏈條模式,通常被稱為“外行管內(nèi)行,管得更在行”。

實際上，中國在建國后規(guī)劃礦業(yè)生產(chǎn)的時候，雖然也仿照蘇聯(lián)模式采取條條式、等級式的模式來統(tǒng)籌礦業(yè)開發(fā)，但中央政府并不是一味地把所有礦產(chǎn)地區(qū)都規(guī)劃為中央部委所屬的中央級礦山企業(yè)，而是把一些適合中小規(guī)模開采的礦區(qū)交給地方礦山企業(yè)開采，并由地方政府和中央部委雙重領(lǐng)導(dǎo)、管理。但無論是中央礦山企業(yè)，還是地方礦山企業(yè)，其所有制屬性均為“全民或集體”所有，是國有或集體企業(yè)。反過來說，這些國有或集體礦山企業(yè)都?xì)w屬于中國政府序列中的一級：① 中央(政府或部委)；② 省(直轄市、自治區(qū))；③ 市(計劃單列、地級或縣級)；④ 縣；⑤ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)。常見的情況是，政府以其主管部、廳、局管理“它的”國有礦山企業(yè)。因此，在U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦山企業(yè)管理模式中，中國的中央與地方分權(quán)的問題實質(zhì)上表現(xiàn)在不同所屬的礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界界定上。

(1) “條條”與“塊塊”在控制礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)中誰占主導(dǎo)地位？

1949—1978年間，各級礦山企業(yè)都面臨著來自中央的部委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，涉及地質(zhì)、國土、有色冶金、化工、建設(shè)、能源(石油、煤炭、天然氣)等十幾個部門。不論是中央礦山企業(yè)還是地方礦山企業(yè)，都不敢輕易“得罪”上述任何部委，否則，礦山企業(yè)馬上就會遭遇各類審批“瓶頸”，搞不好還會加重以后年度計劃生產(chǎn)指標(biāo)的任務(wù)。因此，這一時期的“條條”管理模式，使地方政府這一“塊塊”不可能靈活地介入當(dāng)?shù)氐V山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。盡管1956年、1964年中央都試圖推動過把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放地方政府的改革，但中央部委一竿子插到底的U型體制具有某種路徑依賴且不可逆的性質(zhì)，使得1949—1978年間“條條”的垂直管理模式依然在控制礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)方面占有主導(dǎo)地位。

(2) “條條”管理模式下的礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界界定

中央政府、中央部委和地方政府在U型礦業(yè)管理中的目標(biāo)函數(shù)可描述為：① 中央政府的興趣在于保持權(quán)力并獲得中央部委及地方政府的支持；② 中央部委贊成用高度集中的辦法配置礦產(chǎn)資源，這可以使其有權(quán)力分配稀缺資源并“尋租”；③ 省、市、縣、鄉(xiāng)各級地方政府常采取隱藏自己的生產(chǎn)潛力、提高礦產(chǎn)資源配額的做法來達(dá)成計劃指標(biāo)。由于上述管理者目標(biāo)的“異質(zhì)性”，因此被管理者——各級礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)邊界界定顯得十分重要。這是因為，礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬與邊界界定在U型分權(quán)結(jié)構(gòu)中一方面體現(xiàn)為礦產(chǎn)資源國家所有制的深層結(jié)構(gòu)或其實現(xiàn)形式,另一方面，礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)不僅意味著礦產(chǎn)資源的實際控制權(quán)，還意味著其帶來的種種資源性收入與優(yōu)惠政策。如果不同歸屬的礦山企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)界定不清，則必然造成中央政府、中央部委與地方政府的目標(biāo)函數(shù)出現(xiàn)更大的沖突，這不但會扭曲礦山企業(yè)的基本經(jīng)營行為，還會使“掠奪式”的礦山開采模式主導(dǎo)礦業(yè)生產(chǎn)過程，這無論是對國家還是對地區(qū)而言都是極為不利的。

為了滿足上述不同礦山企業(yè)管理者目標(biāo)函數(shù)的任務(wù)，必須將礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行“分類”，以便于上述不同主體進(jìn)行實際控制。第一種產(chǎn)權(quán)分配方法便是按照礦山企業(yè)的規(guī)模大小來分類，其中，大型礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)由中央政府及其部委“所有”，而中小規(guī)模的礦山企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)則由地方政府“實際控制”。因此，這里的礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界界定實際上是按照控制權(quán)的分配來解決礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬與U型政府分權(quán)結(jié)構(gòu)的“契合”問題，這種剩余控制權(quán)歸屬在中央政府(部委)與地方政府之間的分配方式是計劃經(jīng)濟(jì)時期礦業(yè)管理的實際運作模式。第二種產(chǎn)權(quán)邊界界定方法是根據(jù)礦產(chǎn)的重要性來劃分中央、地方對礦山企業(yè)的實際控制權(quán)。例如，像黃金、鈾、鎢、鈦等稀有金屬礦藏，中央政府要組織專業(yè)化的礦山開采企業(yè)進(jìn)行開采，這些礦山開采企業(yè)有的是實行半軍事化，甚至全軍事化管理的，其控制權(quán)完全歸中央政府及其指定的特殊機(jī)構(gòu)(如某某黃金開采部隊)所有。而像鋁土、鉛、鋅等非稀有但產(chǎn)地相對集中、有一定的出口價值、儲量規(guī)模巨大、便于規(guī)?；瘷C(jī)械化開采的礦產(chǎn)，中央政府傾向于分配給相關(guān)的中央部委建立“部屬”中央級礦山企業(yè)進(jìn)行開采；如果這些礦藏分布不均、儲量中等偏下且不具備大規(guī)模機(jī)械化開采的條件，則由地方政府組建地方所屬的礦山企業(yè)進(jìn)行開采，其企業(yè)產(chǎn)權(quán)則由地方政府控制。還有一類非常特殊的礦產(chǎn)，即能源型礦產(chǎn)(如煤、石油等)，其礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)邊界界定或者是按照礦山(或石油氣田)潛在儲量規(guī)模大小，或者是按其分布集中度(即是否適合大規(guī)模機(jī)械化開采)來確定相關(guān)礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬?？傮w而言，規(guī)模大的、集中度高的能源型礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)由中央政府及其部委所有，而規(guī)模在中等以下且相對分散的礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)則由地方政府實際控制。

既然在U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下中央、地方之間的分權(quán)關(guān)系體現(xiàn)為高度集中、集權(quán)的態(tài)勢，為什么中央政府及其部委還會將一些礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交給地方政府實際控制，其所有制形式可能采取國有、集體所有的形式？其原因有三：

第一，U型分權(quán)結(jié)構(gòu)占絕對主導(dǎo)地位的時期，中央領(lǐng)導(dǎo)人也是強(qiáng)調(diào)適度向地方分權(quán)。 因此，把那些不具有重要戰(zhàn)略作用，或者即使重要但規(guī)模不大且分散的礦區(qū)及其礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交給地方管理不失為一種從國情出發(fā)的選擇，畢竟，那種“幾十只手從中央插到地方”來統(tǒng)管礦產(chǎn)資源與礦山企業(yè)的“做法”在具體實施和組織上也是很困難的。

第二，給地方政府以適度的激勵。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，整個國家的礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦山企業(yè)產(chǎn)量的計劃盤子定下來之后，也需要給予地方政府控制地方礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)的權(quán)力使其發(fā)展當(dāng)?shù)氐V山經(jīng)濟(jì)，這在推動地方搞活礦業(yè)、完善管理的作用方面是必不可少的。

第三，礦產(chǎn)開采行業(yè)的特殊要求。從技術(shù)上講，礦產(chǎn)開采行業(yè)是一個特種行業(yè)，進(jìn)行礦業(yè)開采活動的企業(yè)需要具備相應(yīng)的資質(zhì)(如技術(shù)安全設(shè)備須達(dá)到一定等級)與許可(礦業(yè)開采能力的專業(yè)認(rèn)定，如采礦權(quán)等)以及擁有合格的礦業(yè)開采人員；從戰(zhàn)略上講，礦山開采企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)時期重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略導(dǎo)向下，它還不僅僅是個新古典意義上的為創(chuàng)造利潤而存在的“生產(chǎn)函數(shù)”，它還承擔(dān)著為軍工、重型制造業(yè)、煉鋼、發(fā)電等命脈行業(yè)輸送礦石原材料或燃料的重要任務(wù)，這些特殊性要求決定了礦山企業(yè)必須滿負(fù)荷生產(chǎn)的必然性。在產(chǎn)權(quán)邊界上明晰中央、地方礦山企業(yè)的歸屬，有利于不同層級的礦山企業(yè)針對不同層級的的重工業(yè)(裝備制造業(yè)、煉鋼冶鐵、發(fā)電、軍工、造船等)提供所需的礦石原料或燃料。由于地方政府擁有部分礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)(控制權(quán))，它可以推動地方礦山企業(yè)在開采分散且規(guī)模較小的礦產(chǎn)資源時強(qiáng)化開采效率，以滿足在中央計劃供給礦產(chǎn)品之外隨時可能短缺的能源類、原材料類礦產(chǎn)品，這種計劃外的地方礦業(yè)“盤子”是不會上報中央及相關(guān)部委的。一方面，它會降低中央的礦產(chǎn)品計劃供應(yīng)(既然地方政府有足夠激勵去鼓勵礦業(yè)生產(chǎn)，中央調(diào)撥的礦產(chǎn)品必須轉(zhuǎn)向更“短缺”的省份)；另一方面，地方政府掌握的這部分礦業(yè)生產(chǎn)能力也是服從于、服務(wù)于地方的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的——在計劃經(jīng)濟(jì)全國各地產(chǎn)業(yè)趨同的條件下，“塊塊”之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系相對較少，所以保有自己靈活的礦產(chǎn)品生產(chǎn)、供給能力是各地方政府必然的選擇，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的方法就是控制好地方礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)。由此，計劃經(jīng)濟(jì)時期U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下中央與地方政府在配置礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)方面的特征在于界定清楚所屬礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)邊界，使得界定企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界的過程與U型的中央與地方分權(quán)結(jié)構(gòu)相契合。

2. 模型及其擴(kuò)展應(yīng)用

根據(jù)錢穎一和許成剛發(fā)展起來的U型分權(quán)組織結(jié)構(gòu)理論(錢穎一、許成剛,1993)，我們提出了U型礦業(yè)分權(quán)組織結(jié)構(gòu)，形成分析中央級礦山企業(yè)與地方級礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界界定的一個基本模型圖示(見圖1和圖2)。

圖2 修改后的礦業(yè)U型分權(quán)組織結(jié)構(gòu)

由圖1和圖2可知，U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下中央礦山企業(yè)與地方礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界界定本質(zhì)上反映的是計劃經(jīng)濟(jì)時期政府(中央或地方)與企業(yè)的關(guān)系問題。在Shleifer和Vishny的政府對企業(yè)的干預(yù)模型基礎(chǔ)上，我們假設(shè)有四個參與者：政治家a(代表中央政府)、政治家b(代表地方政府)、財政部(代表中央部委)、公有或私有(紅帽子)礦山企業(yè)的廠長和經(jīng)理。假設(shè)L為企業(yè)中過剩的就業(yè)水平，w為過剩勞動的工資水平，B(L)為過剩勞動時政治家的利益，假定其函數(shù)曲線呈凹面型(Shieifer A,Vishhy R W,1994)。政治家a可以通過改善礦山企業(yè)的就業(yè)而獲得礦區(qū)社會穩(wěn)定的政治利益(政治家b也能從中獲得一定程度的政績顯示收益，但相對中央政府而言，這種礦區(qū)就業(yè)工作對地方政府的激勵是較小的)。若過剩勞動為0，礦山企業(yè)的內(nèi)部利潤則為π。用α代表廠長和經(jīng)理占有礦山企業(yè)現(xiàn)金流的比例，1-α代表財政部占有現(xiàn)金流的比例。如果企業(yè)國有化，則α=0；如果企業(yè)私有化，則α=1(Shieifer A,Vishny R W,1994)。

當(dāng)然，所有權(quán)的差別不僅僅體現(xiàn)在現(xiàn)金流權(quán)(cash flow)的差別上。借用Grossman和Hart等(1985;1990)的說法，礦山企業(yè)所有權(quán)意味著控制權(quán)(control rights)的差別。這樣一來，計劃經(jīng)濟(jì)的公有制條件下，縱向的政府管理體系常常具有很大的現(xiàn)金流，但把控制權(quán)交給礦山企業(yè)的廠長或經(jīng)理(熱若爾·羅蘭,2002)，這種體制反映了計劃經(jīng)濟(jì)時期國有礦山企業(yè)能夠獲得一定程度的自主性。與上述情況對應(yīng)，私有礦山企業(yè)可能擁有全部的現(xiàn)金流，而地方政府的政治家b對當(dāng)?shù)氐牡V山企業(yè)則擁有很大的控制權(quán)，這是地方礦山企業(yè)受到政府管制的基本情況。政治家a為了使過剩勞動能夠在礦山企業(yè)中獲利，他必須靠直接管制中央礦山企業(yè)經(jīng)理(人事任命和財務(wù)審計監(jiān)督)去激勵地方政府說服地方礦山企業(yè)的經(jīng)理雇用L，并給中央企業(yè)或地方政府的政治家b一筆轉(zhuǎn)移支付款t。因為礦山企業(yè)的現(xiàn)金流(t-wL)中的(1-α)比例會回流至中央部委的代表——財政部，故凈轉(zhuǎn)移支付T即為：

T=t-(1-α)(t-wL)=αt+(1-α)wL

Ua=B(L)-Ca(T)

Ub=t(L)-Cb(T)+Ф(L)

其中，Ф(L)表示地方政府完成礦區(qū)就業(yè)的計劃指標(biāo)后所獲得的政治表彰。而中央或地方礦山企業(yè)經(jīng)理的效用為：

Um=απ+T-wL

在這種情況下，所有權(quán)會影響礦山企業(yè)經(jīng)理的基礎(chǔ)效用。當(dāng)政治家a、b對礦山企業(yè)擁有控制權(quán)時，他對經(jīng)理也有控制權(quán)(趙瑩,2008)。中央政府的政治家a的問題于是變?yōu)檫x擇L和T使下式極大化：

maxB(L)-Ca(T)

s.t.απ+T-wL≥0

得到一階條件

B′(L)=wCa′(T)(其中，T=wL-απ)

(1)

而政治家b的(代表地方政府)的問題則是選擇L和T使下式極大化：

maxt(L)-Cb(T)+Ф(L)

s.t.απ+T-wL≥0

得到一階條件t′(L)+Ф′(L)=wCb′(T)(其中，T=wL-απ)

(2)

不失結(jié)果的一般性，我們假定政治家a掌握全部的談判籌碼(即U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下中央政府具有高度的權(quán)威)，那么結(jié)果可以用圖3進(jìn)行分析。

圖3 計劃經(jīng)濟(jì)U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦區(qū)過剩就業(yè)與轉(zhuǎn)移支付

曲線B′(L)=wCa′(T)是L的一個遞減函數(shù)。減少L的水平會使B′(L)和Ca′(T)增加，因而T一定增加(熱若爾·羅蘭,2002)。礦山企業(yè)廠長(經(jīng)理)人員擁有現(xiàn)金流權(quán)會使經(jīng)理的個人理性約束條件曲線平行下移(參見圖3)，從而導(dǎo)致L的增加和T的下降。受管制的私人礦山企業(yè)會比通常的國有礦山企業(yè)有更多的過剩就業(yè)，因為，政府可以強(qiáng)制國有企業(yè)用從政府得到的轉(zhuǎn)移款項支付給冗余的就業(yè)人員。地方政府政治家b的效用Ub=t(L)-Cb(T)+Ф(L)主要取決于中央轉(zhuǎn)移支付和政治表彰，因為其自主權(quán)太少，所以這種激勵非常有限。

界定中央礦山企業(yè)與地方礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)邊界的問題向外擴(kuò)展會涉及國有礦山企業(yè)自身存在的產(chǎn)權(quán)制度改革問題。其中，一個值得探討的問題是，國有礦山企業(yè)本身的產(chǎn)權(quán)制度改革(例如民營化)即政府失去對礦山企業(yè)的控制權(quán)的時候，礦業(yè)發(fā)展情況是如何變化的？在這種情況下，礦山企業(yè)廠長或經(jīng)理的基礎(chǔ)效用會發(fā)生變化——政府若不干預(yù)，廠長、經(jīng)理可以得到的最大現(xiàn)金流預(yù)算為απ。因此，在轉(zhuǎn)移支付以后，廠長、經(jīng)理的凈效用一定至少等于απ。在此基礎(chǔ)上我們可以重新寫出政治家a、b面臨的數(shù)學(xué)規(guī)劃，即政治家a面臨的新規(guī)劃是：

maxB(L)-Ca(T)

s.t.T-wL≥0

求解得到一階條件：

B′(L)=wCa′(T),此時T=wL

(3)

政治家b面臨的新規(guī)劃是：

maxt(L)-Cb(T)+Ф(L)

s.t.T-wL≥0

求解得到一階條件：

t′(L)+Ф′(L)=wCb′(T) ，此時，T=wL

(4)

此時，經(jīng)理的效用平行上移(參見圖3)，并且與α的變化無關(guān)。其結(jié)果，一方面是降低國有礦山企業(yè)的過剩就業(yè)水平，增加政府向這類企業(yè)的財政凈轉(zhuǎn)移支付的金額；另一方面，從式(1)至式(4)的一階條件來看，工資水平w對國有礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制前后政治家的利益都是具有決定性作用的。因此，政府雖然可能進(jìn)一步干預(yù)礦山企業(yè)，但是成本會非常高：企業(yè)可能會代替職工向政府索要足夠高的財政工資補(bǔ)貼或下崗救濟(jì)金、培訓(xùn)金等，而這部分資金政府可能明知其未必能全部發(fā)送到職工手中，也不得不在某種程度上承擔(dān)企業(yè)的“要價”以維持國有礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)變更造成的“政策性”影響。

當(dāng)然，國有礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改制使現(xiàn)金流的分配(即α的變化)成為次要的影響因素。反過來看，國有礦山企業(yè)控制權(quán)與不同所有制歸屬的礦山企業(yè)之間的兼、停、并、轉(zhuǎn)則是最重要的因素。另外，一旦允許政治家b和礦山企業(yè)廠長、經(jīng)理之間存在賄賂關(guān)系，上述模型研究的結(jié)果往往難以成立，在這種情況下，無論是公有制還是私有制條件下的L和T的水平將是相同的，只有賄賂水平會變化。換句話說，礦業(yè)政企合謀的利益輸送，將撇開中央政府、部委以及礦業(yè)勞工進(jìn)行，最后的結(jié)果是抽空礦業(yè)和礦區(qū)發(fā)展的潛力，留下一堆爛攤子給中央。

當(dāng)然，作為擴(kuò)展應(yīng)用而言，我們還應(yīng)當(dāng)指出上述模型中存在的一個問題，即它不能解釋為什么會發(fā)生國有礦山企業(yè)民營化等形式的產(chǎn)權(quán)制度改革。因為U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的政治家a總是傾向于保持對中央所屬國有礦山企業(yè)的控制，而不是放棄他們；民營化等礦業(yè)產(chǎn)權(quán)改制方式與政治家a的利益是相沖突的；而政治家b在U型分權(quán)結(jié)構(gòu)下盡管可能存在把國有礦山企業(yè)民營化的動機(jī)，但這本質(zhì)上不是政治家b更在乎提高地方國有礦山企業(yè)的效率的動機(jī)使然，而很可能是出于逃避中央監(jiān)管的機(jī)會主義傾向在起作用——通過民營化或“紅帽子”企業(yè)的形式把國有礦山企業(yè)的實際控制權(quán)從中央政府及其部委手中轉(zhuǎn)移到地方政府自己的直接控制或有效控制范圍之內(nèi)才是更重要的。也就是說，礦山企業(yè)所有權(quán)的公有、私有性質(zhì)在科斯定理條件下似乎是無關(guān)緊要的命題(David E M,Stiglitz J E,1987)，而實實在在的控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)則是更重于紙面上的所有權(quán)的。顯然，控制權(quán)與經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)均來自于這一時期中央與地方政府的分權(quán)模式。

二、 中國M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革

(一) 中國M型分權(quán)結(jié)構(gòu)形成的歷史演化及其特征

出于對中國各地發(fā)展極不均衡的特殊考慮，中國在1949—1978年還采取了多層次、多地區(qū)的形式來組織全國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在這樣的“塊狀經(jīng)濟(jì)”體制中，自上而下地安排了六個行政管理層次,即中央、省、地區(qū)(市)、縣、鄉(xiāng)(公社)和村(大隊)?！皦K塊”經(jīng)濟(jì)的存在更像一個地理概念，即凡大國必存在地方塊塊經(jīng)濟(jì)，但這不構(gòu)成存在M型結(jié)構(gòu)的充分必要條件；當(dāng)且僅當(dāng)這種“塊塊”經(jīng)濟(jì)具備相當(dāng)?shù)目勺灾骺刂频恼?jīng)權(quán)力時，M型結(jié)構(gòu)才算存在。從這個意義上講，M型體制結(jié)構(gòu)不見得是與“塊塊”經(jīng)濟(jì)一一對應(yīng)的，而是與是否存在中央對地方的“分權(quán)”相對應(yīng)的。從1958年開始，許多國有企業(yè)的管理權(quán)力從中央部委下放到省、市甚至縣；同時，地方政府發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性受到不同程度的鼓勵，這些體制內(nèi)的行政分權(quán)活動，推動中國的體制偏離了純粹的U型結(jié)構(gòu)，開始逐步具備了M型分權(quán)結(jié)構(gòu)的特征，主要有如下方面：① 集權(quán)程度較高前提下分權(quán)與集權(quán)適度結(jié)合。既調(diào)動了地方積極性，又能通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理，有效實施中央整體發(fā)展戰(zhàn)略，做到上下聯(lián)動，互相有效配合，反應(yīng)更加敏捷。② 戰(zhàn)略決策與經(jīng)營決策分離。通過M型組織結(jié)構(gòu)劃分，將日常經(jīng)營決策下放到地方一級，使得中央可以從繁雜的日常事務(wù)中解脫，有更多時間精力協(xié)調(diào)、評價和作出重大戰(zhàn)略決策。③ 層級增加，協(xié)調(diào)難度加大。相比于U型組織的“條條”模式，M型組織的“塊塊”模式管理層次有所增加，協(xié)調(diào)和信息傳遞困難加大，從而一定程度上增加了內(nèi)部交易費用。當(dāng)然，這種包含一定的分權(quán)因素的M型組織結(jié)構(gòu)還不是非常穩(wěn)定，在1958—1978年間由于意識形態(tài)與各種運動的影響，中央政府一度存在“放權(quán)與收權(quán)”的兩難選擇，在“放權(quán)-經(jīng)濟(jì)搞活-經(jīng)濟(jì)運行失衡(混亂)-收權(quán)-壓抑經(jīng)濟(jì)運行(趨冷)”的循環(huán)往復(fù)中，通過行政放權(quán)形成的M型組織結(jié)構(gòu)隨時可能會被行政性收權(quán)破壞，M型分權(quán)制尚未在中國成為一種常態(tài)。

到1978年的改革開放之后， M型分權(quán)體制開始固化，并逐漸成為影響經(jīng)濟(jì)增長、資源開發(fā)與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動的一項重要制度因素。這種M型分權(quán)體制固化的過程主要表現(xiàn)為：一方面是計劃經(jīng)濟(jì)體制下資源配置權(quán)力的市場化過程；另一方面就是中央和地方的財政分權(quán)(王文劍、覃成林,2008)。無論是市場化還是財政分權(quán)等都包含著中央向地方較徹底的行政性、經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，最終的結(jié)果是中國的M型分權(quán)體制成為1978年至今主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長、資源開發(fā)過程中的一個重要的制度變量。

(二) 中國M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置：一般含義與模型擴(kuò)展

1. 非技術(shù)性概括：一般含義

與U型分權(quán)組織中不同級次的政府與礦山企業(yè)所要解決的兩大問題不同，中國M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦山企業(yè)與中央、地方政府的關(guān)系是一個演化的過程，大致分為兩個階段。

階段一：1958—1978年間的“行政授權(quán)”階段。毛澤東在1956年發(fā)表了著名的《論十大關(guān)系》，文中闡述中央與地方關(guān)系的基本觀點，可歸納為“分權(quán)有利于調(diào)動地方積極性”(王紹光,1997)。當(dāng)時的中國是一種授權(quán)性質(zhì)的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)，這種M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的中央政府、地方政府和礦山企業(yè)的基本關(guān)系也體現(xiàn)為一種“行政性授權(quán)”關(guān)系，但行政授權(quán)性質(zhì)的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)本身也是不穩(wěn)定的。例如，從“1958年開始的分權(quán)主要包括：向地方政府下放計劃權(quán)力；下放企業(yè)管轄權(quán)；下放物資分配權(quán)和勞動管理權(quán)；下放財政和稅收權(quán)；下放投資和信貸的審批權(quán)等”(張軍,2007)。但是，這種權(quán)力下放所形成的政府-礦山企業(yè)的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)只是為了配合“大躍進(jìn)”運動，于是“大煉鋼鐵”“開山毀林辟礦”“礦區(qū)人民公社”的相繼出現(xiàn)非但沒有促進(jìn)礦業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展，反而造成礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的巨大混亂——資源浪費、環(huán)境破壞?！按筌S進(jìn)”造成的嚴(yán)重后果，使中央從地方收回了原來下放的絕大多數(shù)權(quán)力，礦山企業(yè)的人事權(quán)、財權(quán)等隨之又回到了中央的直屬部委管轄范圍之中，政府與礦山企業(yè)之間業(yè)已形成的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)又不復(fù)存在。

1949—1978年，中央與地方分權(quán)關(guān)系雖然頻繁變動，但礦山企業(yè)與各級政府之間不穩(wěn)定的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)終究是形成過、運轉(zhuǎn)過一段時間，它的特點在于：① 雖然M型分權(quán)結(jié)構(gòu)在計劃經(jīng)濟(jì)時期常常被一輪又一輪的集權(quán)行動所“破壞”，但礦區(qū)地方政府已經(jīng)從這種權(quán)力的“收-放”循環(huán)中樹立起了一定程度的自我利益意識，特別是地方政府的財力得到充實擴(kuò)大后，上述兩種因素使得地方政府可能變成潛在的獨立利益主體；② 大面積下放企業(yè)計劃管理權(quán)給地方政府后，礦山企業(yè)的經(jīng)營績效、管理模式,甚至所有制歸屬都開始逐漸地與地方政府“捆綁”在一起，但這一時期的礦山企業(yè)依舊服從兩條線的管理，即中央部委和地方政府的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”；③ 如果說從1958—1978年這20年間把礦業(yè)領(lǐng)域“垂直”的管理模式逐步過渡到了“地方化模塊式管理方式”，那么造成這一結(jié)果的重要因素正是中央政府對地方政府和企業(yè)的一次又一次的行政授權(quán)。

階段二：1978年至今的市場化分權(quán)階段。這一階段大致又分為兩段。其一是1978—1989年的“雙軌制”時期。這一時期的中央政府、地方政府與礦山企業(yè)的M型分權(quán)關(guān)系是從“包干”與“承包”開始的。國營礦山企業(yè)是主要納稅人之一，稅收在中央和地方之間分成。地方政府對礦山企業(yè)繳納稅收分成比例的高低，表現(xiàn)出它對所轄區(qū)域的礦山企業(yè)擁有控制權(quán)的大小，這種控制權(quán)使地方政府與所轄企業(yè)的利益休戚與共?！胺衷畛燥垺钡呢斦w制，讓地方政府收入、支出的責(zé)任不對等，特別是“雙重管理”體系下的國有礦山企業(yè)運行的日常開支往往少不了由地方政府買單，這盡管總體上不利于地方政府營運國有礦山企業(yè)，但多少也提供了地方政府和礦山企業(yè)合謀“藏富”的可能性。

從以上的分析可以看出：① 1980年代以來的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)是中央“被迫”向地方妥協(xié)的結(jié)果，這次放權(quán)讓利表明“放權(quán)讓利”使盤活地方財政資源同時促進(jìn)中央收入隨地方收入同步增長有可行性，因此，1980年代形成的“中央-地方-礦山企業(yè)”的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)具有某種穩(wěn)定性。② 這次“放權(quán)讓利”充分地調(diào)動了礦山企業(yè)與地方政府的積極性和創(chuàng)造性。1980年代以后的地方政府與礦山企業(yè)越來越顯示出“一榮俱榮，一損俱損”的特征，除少數(shù)關(guān)系國計民生、必須由中央政府及其部委垂直管理的礦山企業(yè)外，凡屬下放到地方的礦山企業(yè)，幾乎都無一例外地在人事(由地方政府的組織人事部、廳、局管理)、財務(wù)(由地方政府的經(jīng)委、稅務(wù)及工商管理廳、局管理)、固定資產(chǎn)投資改造審批(由地方政府的計劃經(jīng)濟(jì)委員會、現(xiàn)為發(fā)改委管理)、礦業(yè)權(quán)獲得行使(由地方政府的國土資源管理廳、局管理)、安全生產(chǎn)(由地方政府的安監(jiān)局管理)等諸多方面與地方政府的行政權(quán)力產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系。③ 礦山企業(yè)作為一類特殊的資源型企業(yè)(有的還是納稅大戶)，其企業(yè)行為在M型分權(quán)結(jié)構(gòu)的條件下越來越內(nèi)生于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)函數(shù),即:(a)礦山企業(yè)可能不計生態(tài)破壞的代價而過度開采礦產(chǎn)資源為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠的資源支持，使資源不致成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的瓶頸。(b)礦山企業(yè)還可能以非市場的方式壓低向政府提供的資源價格，從而達(dá)到擴(kuò)大再生產(chǎn)或新建項目獲得政府審批以及重要的人事任免等目的，這樣做實質(zhì)是扭曲了市場機(jī)制對礦產(chǎn)資源使用的配置能力。從地方政府的角度來說，廉價得來的礦產(chǎn)資源供給不免在使用、配置給其他企業(yè)時“大手大腳”，造成資源的極大浪費。(c)礦山企業(yè)可能成為地方政府預(yù)算外(制度外)資金存放的“小金庫”，成為“雙軌制”條件下政府資金體外循環(huán)的一個中轉(zhuǎn)站。

表1 國家汲取能力在1952—2010年間的變化

其二是從1990年至今的“為增長而競爭”的階段。從1990年代開始，中國式的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)入了一個新的時代，呈現(xiàn)出了一些新的特征。① 以GDP增長為基礎(chǔ)的地方政府官員的晉升錦標(biāo)賽制度，在帶來地方經(jīng)濟(jì)“外延式“(即以高投資、高資源消耗、高污染為特征的發(fā)展模式)增長的同時，在深層次上產(chǎn)生了與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在矛盾，使得行政性分權(quán)與經(jīng)濟(jì)性分權(quán)都無法確保市場維護(hù)的合理激勵——地方政府的部分官員已經(jīng)由為“增長”而“競爭”過渡到為“晉升”而“競爭”，許多不合理甚至不合法的政府失效和不作為行為屢屢出現(xiàn)：在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域，晉升錦標(biāo)賽制度作為對正式的資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)和司法制度的局部替代其帶來的負(fù)面激勵效果越來越引人注目，一批私挖濫采的中小礦企出現(xiàn)，造成了極其嚴(yán)重的耗竭性開采和礦難事故，一時引發(fā)全國的關(guān)注。② 中央政府作為國有礦產(chǎn)資源的一級代理人的監(jiān)管真空現(xiàn)象明顯。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度作為公有制條件下的委托-代理關(guān)系，盡管其代理鏈條冗長復(fù)雜，最終代理人主體各異(可能是不同所有制性質(zhì)的礦山企業(yè)、以社區(qū)形式組織起來的礦區(qū)、個體采礦者等)，但其一級代理人——中央政府及其部委的職責(zé)是非常明確的：一方面，中央政府及其部委要直屬一部分具有重要戰(zhàn)略意義的礦山企業(yè)來行使對這部分礦產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利；另一方面，中央政府及其部委對省及省以下政府所屬的礦山企業(yè)的開采活動、探礦權(quán)與采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)問題以及礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)的“兼、停、并、轉(zhuǎn)”要通過經(jīng)濟(jì)手段(如稅收)和法律手段進(jìn)行調(diào)控、監(jiān)管。但是，自1990年代開始，這種中央政府從宏觀經(jīng)濟(jì)、法律上的礦業(yè)監(jiān)管卻逐漸放松，取而代之的是地方政府與礦區(qū)官員的一些“地方性政策”或“土規(guī)定”，典型的例子如山西、河北等地的煤礦產(chǎn)權(quán)制度改革試點，其在礦權(quán)收益分配、礦權(quán)流轉(zhuǎn)、礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革以及安全監(jiān)管等諸多關(guān)系礦業(yè)發(fā)展的重大問題上讓地方官員起主導(dǎo)作用，中央政府很難將其設(shè)定的礦業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)函數(shù)以經(jīng)濟(jì)、法律甚至行政手段的形式灌輸進(jìn)去。這樣的局面往往到了發(fā)生礦業(yè)權(quán)糾紛、礦業(yè)安全生產(chǎn)危機(jī)(如重大礦難事故)和礦區(qū)嚴(yán)重的生態(tài)污染外部負(fù)效應(yīng)(如水源污染、霧霾)之時，中央政府才成為風(fēng)險的最后買單人出現(xiàn)。試想，如果中央政府能夠以某種形式(如經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段的形式)介入礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域，那么相當(dāng)多的問題與風(fēng)險都會提早解決，而不是積累到地方政府已掩蓋不了時的“總爆發(fā)”。③ M型分權(quán)結(jié)構(gòu)的鞏固造成了礦區(qū)與非礦區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的“非對稱性競爭”。周黎安(2007)指出：“當(dāng)我們說同級區(qū)域處于以GDP增長為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽之下時，并不意味著所有同級地區(qū)都應(yīng)屬于‘競爭對手’，將一些并不在‘同一起跑線’的地區(qū)放在一起比較只會帶來負(fù)的激勵效果?！卑凑罩芾璋驳目捶?，處于不同發(fā)展階段、有著不同資源稟賦和比較優(yōu)勢的地區(qū)，本質(zhì)上是沒有必要放到一起比較其經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是GDP增長率的，但自1990年代以來實行M型分權(quán)體制的現(xiàn)實結(jié)果卻與這一思路背道而馳。M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的區(qū)域發(fā)展中的非對稱競爭在很大程度上阻礙了礦產(chǎn)資源在省內(nèi)外的合理配置，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展違背了可持續(xù)發(fā)展的基本要求，其結(jié)果最終還會阻礙礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度明晰化的進(jìn)程，并妨害產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能的充分發(fā)揮，造成礦產(chǎn)資源型省區(qū)市較為明顯的“資源詛咒”現(xiàn)象。

2. 模型及其擴(kuò)展應(yīng)用

(1) 模型的基本圖示

盡管M型分權(quán)結(jié)構(gòu)早在計劃經(jīng)濟(jì)年代就已經(jīng)存在過，但其真正發(fā)揮制度功能并且主導(dǎo)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)是在1978年后的改革開放時期。在這一時期里，我們所關(guān)注的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的核心問題，當(dāng)然也就不僅僅局限于中央政府(部委)、地方政府以及礦山企業(yè)的分權(quán)關(guān)系之上了，還應(yīng)關(guān)注這一時期中央與地方政府在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革與流轉(zhuǎn)中面臨的“分風(fēng)險”和“分利”問題以及M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下礦產(chǎn)資源型地區(qū)的地方政府“為晉升而競爭”造成的“資源詛咒”現(xiàn)象等。我們也嘗試著在修改錢穎一等人發(fā)展起來的M型分權(quán)組織模型的基礎(chǔ)之上對上述問題提供一個分析框架，基本的模型圖示參見圖4和圖5。

圖4 錢穎一等的M型分權(quán)組織結(jié)構(gòu)

圖5 修改后的M型分權(quán)組織結(jié)構(gòu)

(2) 模型的擴(kuò)展應(yīng)用

由圖4和圖5的描述可知，M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革中的一個重要因素是地方政府的行為變量。正是由于M型分權(quán)催生了地方政府特殊的政治經(jīng)濟(jì)利益，才衍生出了相應(yīng)的“分風(fēng)險”“分利”以及“資源詛咒”等在礦產(chǎn)資源型地區(qū)普遍存在的問題。據(jù)此，我們假定有兩個地區(qū)A和B，其中，A是礦產(chǎn)資源型地區(qū)，而B是非礦產(chǎn)資源型地區(qū)；同時假定有兩類產(chǎn)業(yè)部門1和2(1代表礦產(chǎn)業(yè)；2代表非礦產(chǎn)業(yè)，如高科技環(huán)保產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)等)。假定地區(qū)r(r=A或B)的績效具有如下形式(Maskin E,Qian Y,Xu C G，2000)：

Rr=er+εr

Ri=ei+εi

當(dāng)在一個M型分權(quán)體系之下存在政治晉升錦標(biāo)賽競爭的時候，地區(qū)官員r的效用函數(shù)為：

U[w(RA，RB)]-g(er)

其中，U為薪金結(jié)構(gòu)w(RA，RB)的凹函數(shù)，而薪金結(jié)構(gòu)本身又取決于兩個地區(qū)的績效，g(e)為努力水平的負(fù)效用(成本)，并假定g′>0，g″>0，g?>0。與此類似，定義政府行政管理按垂直管理，且國家實行計劃指標(biāo)競爭時，職能部委的官員效用為：

U[w(R1，R2)]-g(ei)

要了解哪種組織形式能夠提供更好的激勵機(jī)制，我們必須看在分析指標(biāo)競爭時具有意義的條件方差(趙力,2003)。因此，如果Var(εA|εB)

min {Var(εA|εB) ，Var(εB|εA)}

max {Var(εA|εB) ，Var(εB|εA)}

假定政府主管具有指數(shù)形式的效用函數(shù)。那么在對M型分權(quán)條件下的政府主管r，我們有：

U[wr(RA，RB)]=-e-rwr(RA，RB)

對于U型條條管理模式下的產(chǎn)業(yè)部門管理者i的效用可以有類似之定義。另外，我們的討論僅限于線性或擬線性的情況。在一個M型分權(quán)結(jié)構(gòu)主導(dǎo)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家，我們有：

wA(RA，RB)=aA+bARA+cARB

wB(RA，RB)=aB+bBRA+cBRB

U型條條管理下的礦產(chǎn)業(yè)部門管理者的線性激勵機(jī)制類似的可定義為：

w1(R1，R2)=a1+b1R1+c2R2

w2(R1，R2)=a2+b2R1+c2R2

(5)

礦業(yè)部門管理者i的表達(dá)式亦可對應(yīng)得出。首先，討論M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下地方政府A和B的情況。假定中央政府為風(fēng)險持中的態(tài)度，其目標(biāo)是扣除激勵支出后官員A和B的收益最大化(Maskin E,Qian Y,Xu C G，2000)(1-bA-bB)eA+(1-cA-cB)eB-aA-aB，使地方政府與委托人收益總和最大化的有效合同為：

若努力水平可以被監(jiān)督到，地方政府r的最優(yōu)努力水平則為1=g′(er)。但是，由于努力水平常常是難以被監(jiān)督到的，地方政府A、B將總是選擇他們的努力水平以使式(5)最大化，因此，一階條件為：

bA=g′(eA)

cB=g′(eB)

因此，這兩個一階條件為最佳次優(yōu)合同的的激勵約束。我們用bA=g′(eA)替換bA之后，eA和cA的一階條件分別為：

(6)

聯(lián)立上述兩個一階條件，則地方政府最佳努力水平便由下式內(nèi)生地決定：

(7)

考慮到εA，εB是聯(lián)合正態(tài)分布，其協(xié)方差為σAB，我們有：

把Var(εA|εB)記為VAB，對式(6)的VAB和eA求導(dǎo)，我們有：

(8)

式(7)和式(8)表明，其稍作變換可應(yīng)用于所有官員，由于不同之處只在于各自的條件方差。若式(7)的條件成立，那么官員A、B的激勵機(jī)制將優(yōu)于礦業(yè)管理者1、2。這個模型說明一個地區(qū)相對經(jīng)濟(jì)地位排序的提升會加強(qiáng)該地區(qū)(及其政府官員)在黨中央委員會的代表性,從而晉升激勵錦標(biāo)賽的競爭要優(yōu)先于礦區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展的考慮。按資源節(jié)約型和環(huán)境友好型原理發(fā)展礦產(chǎn)資源型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)并實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略在M型分權(quán)結(jié)構(gòu)的激勵體制下并不一定成為礦區(qū)地方政府首要考慮的目標(biāo)，因為資源產(chǎn)業(yè)在政企合謀時的利益輸送功能在某種程度上強(qiáng)于新興產(chǎn)業(yè)興起后的政企利益輸送功能，這就是為什么越是礦產(chǎn)資源型地區(qū)的地方政府，越是對產(chǎn)業(yè)深化轉(zhuǎn)型不感興趣的原因所在了——產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成功的時間周期往往超越地方政府的任期；就算勉強(qiáng)實現(xiàn)任期內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，也是替下屆地方政府“做嫁衣裳”，所以，擱置礦區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和科學(xué)發(fā)展的政策是常態(tài)性現(xiàn)象。

上述關(guān)于M型分權(quán)體制下的地方政府與礦業(yè)管理者競爭模型是按照相對績效指標(biāo)體系設(shè)計的，其目的就在于突出地方政府在不同激勵機(jī)制下的行為模式對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的影響。模型中，我們沒有僅僅考慮地方政府的效用，而是把地方政府及其產(chǎn)業(yè)部門的效用同時納入考察的范圍，并試圖建立其內(nèi)在的邏輯關(guān)系。短期內(nèi)，地方政府的干預(yù)行為會造成礦產(chǎn)業(yè)與非礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的非均衡性，進(jìn)而演化出“資源詛咒”、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程的“分利”等問題；而從長期來看，這種在M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下形成的扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又會將礦業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至整體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險放大，直至將風(fēng)險倒逼回中央政府，造成中央與地方政府之間的“分風(fēng)險”問題。陳軍(2015)認(rèn)為，就政府管理而言，在省域?qū)用嬷贫ê蛯嵤┽槍π缘馁Y源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和政府管理政策，激勵地方政府在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源與環(huán)境規(guī)制中進(jìn)一步堅定方向，約束地方政府的資源尋租和環(huán)境尋租行為，執(zhí)行更加務(wù)實的減排措施，是有效控制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用環(huán)境影響的戰(zhàn)略需要。實際上，完全可以從現(xiàn)在廣為關(guān)心的環(huán)境污染問題切入，重新規(guī)范礦區(qū)中央-地方的分權(quán)體系，緩解上一個分權(quán)周期帶來的礦區(qū)發(fā)展困境和礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中的利益輸送問題。

總之，在M型分權(quán)結(jié)構(gòu)下，我們關(guān)注的重點不能再局限于政府與礦山企業(yè)這一縱向的關(guān)系上，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步把研究視野擴(kuò)展到以礦區(qū)地方政府行為的分析為中心，兼顧中央政府與地方政府在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革中的“分風(fēng)險”“分利”及礦產(chǎn)資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展等問題，這樣才能使研究更加深化。

三、 政策啟示

本文從分權(quán)視角切入對中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的研究，大體上按照時間順序?qū)⒔▏詠淼牡V權(quán)配制制度分為兩段:一是以U型分權(quán)結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟(jì)時期；二是以M型分權(quán)結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)的改革開放時期。我們看到，U型分權(quán)結(jié)構(gòu)盡管存在礦產(chǎn)開采靈活性和地方礦業(yè)生產(chǎn)積極性難以調(diào)動的問題，但是，它畢竟?jié)M足了計劃經(jīng)濟(jì)時期各類工礦企業(yè)的礦產(chǎn)使用需求，而且在管理上也顯得較為有條理；反觀市場化浪潮起步時期的M型分權(quán)結(jié)構(gòu)，雖然它放權(quán)于地方政府和地方礦山企業(yè)，帶動了生產(chǎn)積極性，但是分權(quán)造成的地方政府競爭和地方利益分散化等因素，致使礦業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)無序甚至破壞性開采現(xiàn)象，以致引發(fā)了礦難以及資源詛咒等令各礦產(chǎn)資源地區(qū)政府始料未及的經(jīng)濟(jì)社會后果。與較為流行的“強(qiáng)調(diào)礦業(yè)生產(chǎn)、分配完全市場化”的觀點不同，本文認(rèn)為中國在設(shè)計礦業(yè)管理制度時， 既應(yīng)該消除中央與地方政府關(guān)于礦業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革方面的“信息壁壘”，又應(yīng)當(dāng)結(jié)合計劃經(jīng)濟(jì)時期的經(jīng)驗采取“適度集權(quán)化的大部制礦業(yè)管理體制”，實現(xiàn)中央與地方政府在礦業(yè)管理、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的從“分權(quán)分利”到“合作共贏”的轉(zhuǎn)變，本文據(jù)此提出中國礦業(yè)管理體制改革的“大部制”方案設(shè)計：

第一，在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革浪潮中,破除中國地方政府與相關(guān)利益集團(tuán)造成的“資源詛咒”現(xiàn)象，采取“適度集權(quán)”的礦業(yè)管理體制。要強(qiáng)化各部委對礦業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，礦山企業(yè)和礦區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度改革等的監(jiān)管。對特別重要的管理環(huán)節(jié)和流程設(shè)立獨立于地方政府管轄的派駐機(jī)構(gòu)，防止地方政府或出資方在安排礦業(yè)生產(chǎn)、推動礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的同時損害礦區(qū)生態(tài)環(huán)境以及居民利益。各部委垂直監(jiān)管的內(nèi)容不僅限于礦業(yè)產(chǎn)量或礦權(quán)流轉(zhuǎn)的批次、結(jié)果，更要注重對礦業(yè)生產(chǎn)、礦權(quán)流轉(zhuǎn)、礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制及礦區(qū)土地制度改革的“過程監(jiān)督”，改變以往的部委只重結(jié)果(數(shù)字)而忽視過程的弊端。

第二，有效推進(jìn)中國的“礦業(yè)大部制管理體制”改革，減少礦業(yè)管理的交易費用。應(yīng)追求簡約的部委垂直管理體系，通過現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)規(guī)避垂直管理的信息不對稱缺陷。按照分工明確、權(quán)力適中、權(quán)力制衡的原則將礦業(yè)管理權(quán)限集中于國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部,其他部委(如監(jiān)察部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等)則只是作為專業(yè)化的監(jiān)督或服務(wù)機(jī)構(gòu)，不直接參與礦業(yè)管理。這樣適度精簡后的礦業(yè)大部委垂直管理體系不僅能做到“適度集權(quán)”，也有利于地方政府在與中央政府(部委)就礦業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的諸多議題進(jìn)行“談判”時降低相應(yīng)的交易費用。

第三，對權(quán)限集中的中央礦業(yè)管理部委本身，也要防止其濫用權(quán)力。礦業(yè)大部制管理體制在實現(xiàn)降低中央與地方政府談判的交易費用的功能時有一個假設(shè)前提,即中央部委是按照客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律對礦業(yè)實行監(jiān)管的，而不是濫用部委的垂直管理權(quán)力。怎樣才能做到這一點呢？一靠部委間的權(quán)力制衡(相互監(jiān)督)；二靠外部監(jiān)督(即監(jiān)督部委的專門機(jī)構(gòu))；三靠梳理部委、地方政府、礦企之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。按照我國現(xiàn)行的體制條件，單純靠各級人大監(jiān)督或提議案往往效率較低，不妨在人大內(nèi)部專設(shè)一個機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理礦業(yè)的大部委，從外部約束其行使權(quán)力的正當(dāng)性；另外，礦業(yè)改革聽證會制度的常態(tài)化也應(yīng)該盡早完善，讓礦區(qū)基層民眾有一個表達(dá)意見和建議的平臺。

第四，通過產(chǎn)權(quán)改制整合中央與地方的國有礦山企業(yè)，對規(guī)模以上的國有礦山企業(yè)實行部委垂直管轄。體現(xiàn)礦業(yè)大部制管理體系的很重要的一環(huán)是將微觀層面的國有礦山企業(yè)與宏觀礦業(yè)管理部委聯(lián)系起來，否則，將礦業(yè)管理權(quán)限適度集中至中央政府將成為一句“空談”。國有礦山企業(yè)是執(zhí)行礦業(yè)生產(chǎn)計劃的主體，是推動礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的重要“客體”，只有牢牢地把這些規(guī)模以上的國有礦山企業(yè)管理好、監(jiān)督好，才能從根本上遏制礦業(yè)粗放開采等違背礦業(yè)科學(xué)發(fā)展的行為，因此，通過產(chǎn)權(quán)的兼、停、并、轉(zhuǎn)改革，將目前散亂的國有礦山企業(yè)格局重新整合，并將規(guī)模以上的國有礦山企業(yè)明確為部委垂直管理，這是配合中國的大部制礦業(yè)管理體制建立的重要改革措施。

第五，對于規(guī)模以下、數(shù)量眾多的中小礦山企業(yè)，主要采取整合與關(guān)停的措施加以整頓。實際上，早在國辦發(fā)〔2006〕82號文中，中央政府早已對地方規(guī)模以下、中小礦山企業(yè)提出了整頓的要求，即年產(chǎn)量3萬噸以下的礦山企業(yè)必須在2007年年底前關(guān)停，不適宜直接關(guān)停的則要同其他礦山企業(yè)整合為年產(chǎn)量不低于15萬噸的礦山企業(yè)并納入當(dāng)?shù)卣l(fā)改委與國土資源廳(局)的管轄、監(jiān)督范圍。但這項整頓措施在執(zhí)行和落實過程中確實面臨著一些難題：礦山企業(yè)整合還比較好辦，而強(qiáng)制性關(guān)停則面臨提供必要的財政補(bǔ)貼和地方政府的配合問題，否則，礦主因利益的驅(qū)動而偷采、盜采的現(xiàn)象根本無法有效杜絕,從而造成“關(guān)而不停”。基于此，對規(guī)模以下的礦山企業(yè)實行“重組”策略，其所有制屬性采取靈活的方式，重要的是針對混亂的礦業(yè)格局采取有收有放、明確責(zé)任歸屬的策略，這樣改革或許是促進(jìn)礦業(yè)改革的一條可行之路。