自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的法律營(yíng)造與再生
——以可復(fù)制、可推廣原則為中心

倪 斐，逯鑫赫

一、 問題提出

早在2004年，時(shí)任中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川就撰文探討了法律與金融的關(guān)系，文中提到“法律環(huán)境直接影響著金融生態(tài)”(1)周小川：《完善法律制度 改進(jìn)金融生態(tài)》，《金融時(shí)報(bào)》2004年12月7日Z(yǔ)17版。。該文被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)最早提出“金融生態(tài)”這一概念的文獻(xiàn)。此后，學(xué)者們對(duì)什么是金融生態(tài)以及法律與金融生態(tài)的關(guān)系等問題進(jìn)行了廣泛的探討。金融生態(tài)理論的一般觀點(diǎn)認(rèn)為，金融生態(tài)是各種金融組織出于生存和發(fā)展的目的，與其外在生存環(huán)境之間以及各金融組織內(nèi)部相互之間，在長(zhǎng)期的密切聯(lián)系和分工合作過(guò)程中所形成的具有一定結(jié)構(gòu)特征、執(zhí)行一定功能作用的動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)(2)林永軍：《金融生態(tài)建設(shè)：一個(gè)基于系統(tǒng)論的分析》，《金融研究》2005年第8期。。法律制度是金融生態(tài)的基礎(chǔ)環(huán)境。金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)都是在一定的法制環(huán)境下生存和發(fā)展的，新的金融產(chǎn)品、金融工具、金融組織、金融服務(wù)的出現(xiàn)，也受到專門法律制度的認(rèn)定、規(guī)范和指引(3)匡國(guó)建：《完善金融生態(tài)法律制度的思考》，《金融研究》2005年第8期。。

金融生態(tài)理論借鑒了生態(tài)學(xué)的理論觀點(diǎn)，從主體與環(huán)境之間及其內(nèi)部相互作用的系統(tǒng)論視角出發(fā)，觀察和分析了金融發(fā)展過(guò)程中的一些特有現(xiàn)象(4)潘功勝：《金融生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展》，《中國(guó)金融》2013年第13期。。以金融生態(tài)理論為視角來(lái)看，在中央和上海地方金融創(chuàng)新政策和法律的支持下，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的金融生態(tài)區(qū)。但從中央的角度來(lái)看，設(shè)立和培育這種金融生態(tài)區(qū)的目的不止于自貿(mào)區(qū)自身的建設(shè)發(fā)展，其基本目標(biāo)還在于金融生態(tài)的再生，即依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，起到能夠在全國(guó)可復(fù)制、可推廣的制度性示范帶動(dòng)作用，服務(wù)于全國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展。按《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》設(shè)計(jì)，上海自貿(mào)區(qū)將探索資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造良好的金融發(fā)展環(huán)境。試驗(yàn)區(qū)作為一種新型的開放模式，它不是金融特區(qū)，不是金融洼地。此外，央行針對(duì)上海、福建、廣東、浙江、遼寧等省(市)設(shè)立的自貿(mào)區(qū)均出臺(tái)了金融支持政策，盡管央行金融支持政策因各自貿(mào)區(qū)實(shí)際情況的不同而有所差異，但這些政策在金融支持的目標(biāo)上有著一定的共性，即通過(guò)深化改革和擴(kuò)大開放以金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立起可復(fù)制可推廣的金融管理模式。

與以往的任何一次區(qū)域性改革試驗(yàn)和國(guó)家戰(zhàn)略(包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、西部大開發(fā)等)相比，自貿(mào)區(qū)建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)法律系統(tǒng)的保障作用。自貿(mào)區(qū)金融法治能為自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)提供什么樣的制度環(huán)境基礎(chǔ)，它又將如何推動(dòng)自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)在其他區(qū)域的復(fù)制和再生是本文討論的重點(diǎn)，對(duì)這一問題的討論有助于自貿(mào)區(qū)金融法治整體框架的構(gòu)建和完善，也有助于自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新模式可復(fù)制、可推廣目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、 自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的法律營(yíng)造：可復(fù)制、可推廣的樣本分析

(一) 大金融生態(tài)環(huán)境下的自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)建設(shè)目標(biāo)

完整的“金融生態(tài)”通常包括金融生態(tài)主體、金融生態(tài)環(huán)境和金融生態(tài)調(diào)節(jié)三個(gè)組成部分(5)同②。經(jīng)過(guò)十多年的金融改革，我國(guó)金融生態(tài)環(huán)境有了較大改善:一是在金融生態(tài)主體建設(shè)方面，我國(guó)大型商業(yè)銀行已經(jīng)全部完成股改上市；二是金融法律體系已基本建立,其基本框架是以金融法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章為主體，金融方面的司法解釋為補(bǔ)充；三是多層次的金融生態(tài)體系已初步形成；四是金融生態(tài)調(diào)節(jié)能力顯著提高(6)同②。但是，我國(guó)金融生態(tài)建設(shè)問題依然突出:在金融法治環(huán)境方面，政府、銀行和企業(yè)之間的關(guān)系仍有待理順；金融主體市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制仍不健全；新興金融業(yè)務(wù)的規(guī)范尚不完備，金融執(zhí)法的效率不高,行政干預(yù)司法問題依然突出；金融業(yè)態(tài)多元化和生態(tài)主體多樣性有待加強(qiáng)(7)潘功勝：《金融生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展》，《中國(guó)金融》2013年第13期。。與問題突出的大金融生態(tài)環(huán)境相比，自貿(mào)區(qū)設(shè)立的重要目的之一是通過(guò)實(shí)施法治化的、透明的全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，使金融資源得到高效配置和自由流動(dòng)?？傮w來(lái)看，在各自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的總體方案中，有關(guān)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的總體目標(biāo)設(shè)計(jì)包括兩個(gè)方面：一是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，加快金融制度創(chuàng)新,內(nèi)容涉及我國(guó)長(zhǎng)期面臨的金融體系制度變革瓶頸問題(8)劉洪愧：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開放創(chuàng)新研究》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2018年，第88頁(yè)。;二是借助自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)金融服務(wù)功能。根據(jù)各自貿(mào)區(qū)的總體方案及相關(guān)文件，不同的自貿(mào)區(qū)在增強(qiáng)金融服務(wù)功能方面體現(xiàn)出地域性與國(guó)際性的雙重特點(diǎn)：(1) 上海自貿(mào)區(qū)大力推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)對(duì)符合條件的民營(yíng)資本和外資開放，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立面向國(guó)際的交易平臺(tái)，逐步允許境外企業(yè)參與商品期貨交易等，并鼓勵(lì)金融市場(chǎng)的產(chǎn)品創(chuàng)新(9)參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2013〕38號(hào))。。(2) 廣東自貿(mào)區(qū)著眼于粵港澳金融市場(chǎng)的互聯(lián)互通，在跨境支付結(jié)算、聯(lián)接粵港澳金融基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域不斷創(chuàng)新，積極促進(jìn)粵港澳跨境投資貿(mào)易和工作生活的便利化。(3) 天津自貿(mào)區(qū)則按照國(guó)家明確改革創(chuàng)新重要任務(wù)——建立國(guó)家租賃創(chuàng)新示范區(qū)的要求，打造“專家+管家”式租賃業(yè)服務(wù)體系，從增加投融資需求、加快跨境資本流動(dòng)、完善相關(guān)法律保障及相關(guān)宣傳等方面推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)對(duì)符合條件的民營(yíng)資本和外資金融機(jī)構(gòu)全面開放。(4) 重慶自貿(mào)區(qū)依托新形勢(shì)下促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等重大舉措，從探索跨境投融資便利化、增強(qiáng)跨境金融服務(wù)功能、完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系等方面完善自貿(mào)區(qū)的金融服務(wù)功能。

(二) 金融創(chuàng)新之處法律的退卻與生長(zhǎng)

為培育具有創(chuàng)新性的自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)，突破現(xiàn)有大金融生態(tài)環(huán)境的制度瓶頸，從中央到上海地方政府都出臺(tái)了相應(yīng)的法律保障措施。

1. 法律的退卻：中央和地方立法在自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施

2014年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東自貿(mào)區(qū)、天津自貿(mào)區(qū)、福建自貿(mào)區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整三資企業(yè)法和《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。

2017年12月25日，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定頒布了面向我國(guó)11個(gè)自貿(mào)區(qū)的暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定。內(nèi)容涉及：一是對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整三資企業(yè)相關(guān)行政法規(guī)中的行政審批規(guī)定；二是擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放，暫時(shí)調(diào)整《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《旅行社條例》等行政法規(guī)中有關(guān)行政審批以及有關(guān)資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入特別管理措施。

在全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的文件公布之后，各自貿(mào)區(qū)所在的省(直轄市)立法機(jī)關(guān)也出臺(tái)文件作出響應(yīng)。2013年9月，上海市第十四屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)有關(guān)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施上海市地方性法規(guī)的決定，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，停止實(shí)施《上海市外商投資企業(yè)審批條例》。隨后，天津市、福建省、廣東省人大常委也依次通過(guò)類似的決定，在本省(市)自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資停止實(shí)施行政審批。

2. 法律的生長(zhǎng)：回應(yīng)自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)培育需要的中央和地方政策與法律支持

上海自貿(mào)區(qū)掛牌之際，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了21條自貿(mào)區(qū)金融改革創(chuàng)新促進(jìn)政策。隨后中國(guó)人民銀行頒布了包含30條措施的《金融支持中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，在投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場(chǎng)化、外匯管理改革等四個(gè)方面規(guī)定了創(chuàng)新舉措，形成了金融支持上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體政策框架。第二批次、第三批次陸續(xù)設(shè)立的8個(gè)自貿(mào)區(qū)也同樣得到了央行的金融支持政策，如中國(guó)人民銀行在2015年12月發(fā)布的《金融支持中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》規(guī)定，除了要從擴(kuò)大人民幣跨境使用、深化外匯管理改革這兩方面進(jìn)行創(chuàng)新外，文件還提出未來(lái)將助力福建自貿(mào)區(qū)拓展金融服務(wù)、深化兩岸金融合作、完善金融監(jiān)管。重慶自貿(mào)區(qū)是我國(guó)第三批次所設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，2017年10月30日，中國(guó)人民銀行重慶營(yíng)業(yè)管理部、國(guó)家外匯管理局重慶外匯管理部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持中國(guó)(重慶)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，推出了36條金融創(chuàng)新舉措，其內(nèi)容包括八個(gè)方面：簡(jiǎn)化跨境收支管理；創(chuàng)新跨境結(jié)算管理方式；擴(kuò)大人民幣跨境使用；優(yōu)化結(jié)售匯管理；拓展跨境投融資，支持用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源；完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)跨境金融服務(wù)功能；加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；完善組織推動(dòng)、工作機(jī)制及宣傳總結(jié)等保障措施。由此亦可看出,相較于上海及其他第二批次開放的自貿(mào)區(qū)，重慶自貿(mào)區(qū)獲得了涵蓋面更廣且更為具體的金融支持政策。

此外，自2014年2月起，央行上海總部陸續(xù)發(fā)布了上海自貿(mào)區(qū)跨境人民幣支付業(yè)務(wù)、擴(kuò)大人民幣跨境使用、小額外幣存款利率上限放開、外匯管理實(shí)施細(xì)則以及反洗錢反恐融資、分賬核算業(yè)務(wù)、審慎管理這七項(xiàng)自貿(mào)區(qū)金融細(xì)則，為自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新提供了制度保障。同時(shí)，對(duì)自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)培育的支持還體現(xiàn)在相關(guān)地方政府制定的自貿(mào)區(qū)條例或管理辦法之中。我國(guó)18個(gè)自貿(mào)區(qū)目前所出臺(tái)的自貿(mào)區(qū)條例或管理辦法均設(shè)專章對(duì)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新舉措作出了規(guī)定。

(三) 自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的樣本分析

下面以金融生態(tài)基本范疇理論為基礎(chǔ)，從金融生態(tài)主體、金融生態(tài)環(huán)境和金融生態(tài)調(diào)節(jié)三個(gè)角度對(duì)自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)展開分析。

1. 在金融生態(tài)主體方面，自貿(mào)區(qū)支持不同層級(jí)、功能、類型和所有制的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(10)參見2014年8月1日起實(shí)施的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。。尤其是在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制上，實(shí)行準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇。銀監(jiān)會(huì)授權(quán)上海銀監(jiān)局對(duì)符合條件的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)銀行取消了分行以下分支機(jī)構(gòu)的事前審批，轉(zhuǎn)而采取分支機(jī)構(gòu)設(shè)立事后報(bào)告制，同時(shí)，對(duì)這些分支機(jī)構(gòu)的高管任命也實(shí)行事后報(bào)備制。廣東銀監(jiān)局印發(fā)了《關(guān)于簡(jiǎn)化廣東自貿(mào)區(qū)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和高管準(zhǔn)入方式的實(shí)施細(xì)則(試行)》，提出為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立“延伸綠色通道”，亦即在仿照上海銀監(jiān)局相關(guān)舉措的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，允許自貿(mào)區(qū)所在地市(上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)僅允許在自貿(mào)區(qū)內(nèi))設(shè)立分行及以上管轄行的銀行機(jī)構(gòu)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)新設(shè)、變更支行及任命機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，均實(shí)行事后報(bào)告制(11)參見2015年12月1日起實(shí)施的《關(guān)于簡(jiǎn)化中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和高管準(zhǔn)入方式的實(shí)施細(xì)則(試行)》。?？梢灶A(yù)見未來(lái)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融服務(wù)業(yè)將迎來(lái)蓬勃發(fā)展，相關(guān)數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)(12)《浦東時(shí)報(bào)》2016年9月19日?qǐng)?bào)道，至2016年7月底，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)達(dá)到464家；中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)網(wǎng)2018年11月16日的文章表明，至2018年9月末，廣東自貿(mào)易區(qū)共入駐銀行機(jī)構(gòu)151家，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)103家。。

2. 法治環(huán)境是金融生態(tài)環(huán)境的主要構(gòu)成要素。自貿(mào)區(qū)圍繞金融制度創(chuàng)新法治化、政府與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系法治化以及金融糾紛解決機(jī)制等方面展開了積極探索。

首先，在金融制度創(chuàng)新法治化方面，人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融業(yè)全面開放、人民幣跨境使用以及利率匯率市場(chǎng)化是自貿(mào)區(qū)金融的主要制度創(chuàng)新點(diǎn)，也是自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)環(huán)境與國(guó)家大金融生態(tài)環(huán)境的主要區(qū)別所在。在大生態(tài)環(huán)境中法治不健全的背景下，自貿(mào)區(qū)先行先試，探索相應(yīng)立法，對(duì)于這些創(chuàng)新點(diǎn)的順利推進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)管控具有重要的制度意義，也能為自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的再生積累制度經(jīng)驗(yàn)。在央行上海總部七項(xiàng)自貿(mào)區(qū)金融細(xì)則的基礎(chǔ)上，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第五章“金融服務(wù)”進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。福建自貿(mào)區(qū)基于央行出臺(tái)的《關(guān)于金融支持中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在《中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中設(shè)立專章對(duì)相關(guān)問題進(jìn)一步作出規(guī)定；天津自貿(mào)區(qū)依據(jù)《中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，在金融領(lǐng)域的改革創(chuàng)新主要涉及促進(jìn)跨境投融資便利化、推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)加大開放程度、實(shí)施融資租賃業(yè)政策創(chuàng)新、建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系等幾大方面。隨后天津市政府出臺(tái)的一系列文件和發(fā)展規(guī)劃對(duì)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定(13)李善民：《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展藍(lán)皮書(2017—2018)》，廣州:中山大學(xué)出版社,2018年，第204頁(yè)。。

其次，在政府與銀行等金融機(jī)構(gòu)關(guān)系法治化方面，由于上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行的“負(fù)面清單”管理模式重新定位了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，金融服務(wù)的全面開放減少了政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)，隨著事前審批向事后報(bào)告制度轉(zhuǎn)變，金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)性和獨(dú)立性顯著增強(qiáng)。廣東自貿(mào)區(qū)在《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)框架下，同樣注重完善金融業(yè)負(fù)面清單準(zhǔn)入模式，簡(jiǎn)化金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式(14)湯萱：《自由貿(mào)易區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展：廣東自由貿(mào)易區(qū)金融發(fā)展報(bào)告(2016)》，北京:中國(guó)金融出版社,2016年，第68頁(yè)。。福建省銀監(jiān)局出臺(tái)了有關(guān)簡(jiǎn)化自貿(mào)區(qū)銀行金融機(jī)構(gòu)和高管準(zhǔn)入方式的細(xì)則，文件將自貿(mào)區(qū)內(nèi)銀行分行級(jí)以下機(jī)構(gòu)和高管準(zhǔn)入事項(xiàng)由事前審批改為事后報(bào)告，同時(shí)還建立了準(zhǔn)入事項(xiàng)限時(shí)辦理制度,這些政策不僅有利于提升自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)增速和覆蓋面，而且也將賦予銀行等金融機(jī)構(gòu)更大的經(jīng)營(yíng)自主空間(15)李善民:《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展藍(lán)皮書(2017—2018)》，第62頁(yè)。。

最后，在自貿(mào)區(qū)金融糾紛解決機(jī)制上，上海市自貿(mào)區(qū)分別于2013年10月22日、11月5日和11月21日設(shè)立上海自由貿(mào)易區(qū)仲裁院、上海市自由貿(mào)易區(qū)法庭以及具有較高專業(yè)水平的上海市首個(gè)國(guó)際商事調(diào)解機(jī)構(gòu)，旨在公正、高效地解決自貿(mào)區(qū)金融、貿(mào)易等糾紛，提高自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行效率(16)蔣麗：《構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)糾紛解決機(jī)制》，《經(jīng)營(yíng)與管理》2014年第5期。。天津自貿(mào)區(qū)設(shè)立了中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法庭、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁中心、中國(guó)海事委員會(huì)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁中心；廣東自貿(mào)區(qū)在廣州海事法院下設(shè)立了廣東自由貿(mào)易區(qū)巡回法庭，同時(shí)設(shè)立的仲裁機(jī)構(gòu)還有南沙國(guó)際仲裁中心、深圳國(guó)際仲裁院、珠海國(guó)際仲裁院;福建自貿(mào)區(qū)設(shè)立了廈門國(guó)際商事仲裁院、福州國(guó)際商事仲裁院、海峽兩岸仲裁中心。第三批次開放的自貿(mào)區(qū)也分別設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，諸如重慶自貿(mào)區(qū)的兩江國(guó)際仲裁院、河南自貿(mào)區(qū)的鄭州仲裁委員會(huì)國(guó)際商事仲裁院等(17)李善民:《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展藍(lán)皮書(2017—2018)》，第146-147頁(yè)。。此外,2018年6月29日，最高人民法院分別在廣東省深圳市和陜西省西安市設(shè)立第一國(guó)際商事法庭和第二國(guó)際商事法庭，兩個(gè)國(guó)際商事法庭對(duì)化解相關(guān)區(qū)域內(nèi)自貿(mào)區(qū)國(guó)際商事糾紛，營(yíng)造國(guó)際化、法治化的自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境亦具有重要意義(18)《最高人民法院第一第二國(guó)際商事法庭開始正式辦公》，https:∥www.chinacourt.org/article/detail/2018/06/id/3375848.shtml，2019年5月25日。。

3. 自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)調(diào)節(jié)能力體現(xiàn)為金融風(fēng)險(xiǎn)管理能力。自貿(mào)區(qū)內(nèi)人民幣跨境使用、人民幣可自由兌換意味著逐步開放整個(gè)金融防線，國(guó)際資本將通過(guò)國(guó)際借貸、國(guó)際證券投資以及外匯市場(chǎng)傳導(dǎo)至區(qū)內(nèi)，從而對(duì)區(qū)內(nèi)的金融市場(chǎng)形成沖擊(19)宋曉燕：《上海自貿(mào)區(qū)金融改革對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的挑戰(zhàn)》，《東方法學(xué)》2014年第1期。。“一線放開、二線管住”的原則在一定程度上能夠防止國(guó)際資本對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的沖擊，但二線作為境內(nèi)區(qū)外和區(qū)內(nèi)的連接點(diǎn)，如果存在監(jiān)管漏洞，就很有可能造成金融危機(jī)的全面爆發(fā)(20)孫立堅(jiān)：《上海自貿(mào)區(qū)總體方案的金融開放戰(zhàn)略》，《新金融》2013年第12期。。2014年5月14日，銀監(jiān)會(huì)授權(quán)上海銀監(jiān)局發(fā)布《關(guān)于試行中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管相關(guān)制度安排的通知》，構(gòu)建了較為完整的銀行業(yè)監(jiān)管基本框架，要求經(jīng)營(yíng)試驗(yàn)區(qū)業(yè)務(wù)的上海各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)遵守中國(guó)銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)行各項(xiàng)審慎監(jiān)管要求。對(duì)于試驗(yàn)區(qū)業(yè)務(wù)中流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等可能更為突出的風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域適用更為審慎的管理標(biāo)準(zhǔn)。2014年5月22日，央行上海總部出臺(tái)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審慎管理細(xì)則》，該文件根據(jù)宏觀審慎管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，對(duì)試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)管理的審慎合格標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)審慎合格評(píng)估及驗(yàn)收、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金異常流動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警以及各項(xiàng)臨時(shí)性管制措施等作出了明確規(guī)定。2016年7月，上海市政府印發(fā)《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)開展綜合監(jiān)管試點(diǎn)探索功能監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》，文件擬將所有的金融服務(wù)業(yè)均納入監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋，同時(shí)對(duì)涉及的金融服務(wù)、監(jiān)管信息實(shí)現(xiàn)共享，其中就金融監(jiān)管的全覆蓋提出三方面措施，即全面覆蓋經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、全面覆蓋金融產(chǎn)品、全面理順監(jiān)管分工，從而通過(guò)這一綜合監(jiān)管方式完善自貿(mào)區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系，促進(jìn)金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的良性互動(dòng)，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新。因此，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)及其金融行為受到國(guó)家和地方金融管理部門的多重監(jiān)管，許多金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部也已經(jīng)組建風(fēng)險(xiǎn)控制團(tuán)隊(duì)專門研究和防范金融風(fēng)險(xiǎn)(21)錢蕓萊：《首防流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn) 上海自貿(mào)區(qū)亮劍風(fēng)控底線》，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2014年5月19日第A07版。。

三、 自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的法律再生——可復(fù)制、可推廣的路徑分析

(一) 自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)再生的實(shí)踐路徑

積累可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)是設(shè)立自貿(mào)區(qū)的初衷，也是自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)開放性特征的內(nèi)在要求。從已有的自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)再生實(shí)踐來(lái)看，主要方式表現(xiàn)為自貿(mào)區(qū)自身采取的積極推廣措施和自貿(mào)區(qū)外的地方主動(dòng)復(fù)制實(shí)踐。

自貿(mào)區(qū)采取的推廣措施主要形式是不斷推出金融創(chuàng)新案例，發(fā)揮現(xiàn)有金融創(chuàng)新案例的“溢出”效應(yīng)。從2014年3月25日上海自貿(mào)區(qū)發(fā)布首批9個(gè)金融創(chuàng)新案例算起，截至2019年5月，上海自貿(mào)區(qū)已累計(jì)發(fā)布9批110個(gè)金融創(chuàng)新案例(22)《上海將在自貿(mào)區(qū)新片區(qū)爭(zhēng)取更有力度開放舉措》,http:∥www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx?NID=71688d14-c932-4144-8884-46ea4e6fb35c&CID=16a79677-7b73-4570-a610-761ad7cf52c3&MenuType=[object%20Object]&navType=0,2019年5月14日。，這些創(chuàng)新案例主要集中在自由貿(mào)易賬戶開立和相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，銀行間債券、外匯、貨幣市場(chǎng)的加速開放，跨境人民幣業(yè)務(wù)的推動(dòng)，外匯管理改革措施的進(jìn)一步落實(shí)，以及投貸聯(lián)動(dòng)在全國(guó)的率先試點(diǎn)等方面。福建自貿(mào)區(qū)采用“邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣”的模式，按片區(qū)劃分來(lái)推廣金融創(chuàng)新案例。以福州片區(qū)為例，該片區(qū)迄今為止已發(fā)布四批共計(jì)70個(gè)案例，涉及金融組織體系革新、跨境金融創(chuàng)新、金融服務(wù)質(zhì)效提升、政企合作增強(qiáng)以及兩岸金融合作深化等領(lǐng)域。天津自貿(mào)區(qū)自成立4年多來(lái)，也陸續(xù)發(fā)布了8批金融創(chuàng)新案例，其中最近的一批金融創(chuàng)新案例于2018年12月5日發(fā)布，該批案例從完善政府服務(wù)、提高租賃業(yè)發(fā)展水平、提升金融服務(wù)貿(mào)易和投融資便利化等方面展示了自貿(mào)區(qū)改革的紅利效應(yīng)(23)《天津自貿(mào)區(qū)發(fā)布第八批金融創(chuàng)新案例》,http:∥www.financialnews.com.cn/qy/dfjr/201812/t20181207_150789.html，2019年5月25日。，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、良好營(yíng)商環(huán)境的打造而言，其輻射帶動(dòng)效果將不斷顯現(xiàn)。

自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)再生的另一種模式是區(qū)外地方的主動(dòng)復(fù)制。2014年1月，深圳市出臺(tái)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)2014年改革創(chuàng)新工作要點(diǎn)》(以下簡(jiǎn)稱“工作要點(diǎn)”)，其中諸多舉措都借鑒了央行出臺(tái)的《關(guān)于金融支持中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱“央行30條意見”)。2015年5月，山東省發(fā)布《山東省推廣上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)工作方案的通知》，在經(jīng)常項(xiàng)下的人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯、大宗商品衍生產(chǎn)品交易涉及的結(jié)售匯業(yè)務(wù)、直接投資項(xiàng)下外匯登記及變更登記、商業(yè)保理業(yè)務(wù)等方面學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。此外，2017年9月28日，云南省通過(guò)了《云南省進(jìn)一步推廣自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)實(shí)施方案》，從投資管理、貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管四個(gè)領(lǐng)域提出二十四條可復(fù)制的自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)。在金融創(chuàng)新領(lǐng)域，實(shí)施方案要求國(guó)家外匯局云南省分局負(fù)責(zé)跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理和在本省推廣實(shí)施“允許境內(nèi)融資租賃業(yè)務(wù)收取外幣租金”的相關(guān)政策兩項(xiàng)金融改革工作。

(二) 可復(fù)制、可推廣面臨的現(xiàn)實(shí)困境

自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)在全國(guó)其他地方再生受到原有金融生態(tài)基礎(chǔ)、金融案件數(shù)量、類型以及金融管理機(jī)關(guān)和法官處理金融案件能力的限制。

從中央到地方的法律制度完善為自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新提供了良好的制度保障，但自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的形成離不開相關(guān)地區(qū)原有的金融生態(tài)基礎(chǔ)。以上海自貿(mào)區(qū)為例，在設(shè)立自貿(mào)區(qū)之前上海就已經(jīng)是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)、金融中心，建立了上海證券交易所、中國(guó)外匯交易中心、銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、人民幣債券交易中心、上海期貨交易所、上海黃金交易所、票據(jù)市場(chǎng)服務(wù)中心、中國(guó)金融期貨交易所、上海清算所等國(guó)內(nèi)重要的金融中心。這些原有的金融生態(tài)基礎(chǔ)很難在全國(guó)其他地方加以復(fù)制。上海市地方政府領(lǐng)導(dǎo)也承認(rèn)，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的一些金融中心的創(chuàng)新功能是難以復(fù)制和推廣的。比如，2013年11月6日在上海自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)注冊(cè)成立的上海國(guó)際能源交易中心股份有限公司，具有對(duì)內(nèi)對(duì)外逐步輻射的功能，而這種代表上海國(guó)際金融中心創(chuàng)新功能的平臺(tái)是難以復(fù)制和推廣的，因?yàn)樵谌珖?guó)各地設(shè)立類似的能源交易所是不現(xiàn)實(shí)的(24)屠光紹：《自貿(mào)區(qū)金融改革不全是可復(fù)制可推廣》，http://news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201405/3014774.htm，2014年7月26日。。作為距離臺(tái)灣最近的省，福建對(duì)臺(tái)灣省有著地理、血緣、文化、商貿(mào)等多方面的天然優(yōu)勢(shì)，成為兩岸經(jīng)貿(mào)合作和21世紀(jì)海上絲綢之路核心地區(qū)，故而福建自貿(mào)區(qū)在發(fā)揮對(duì)臺(tái)優(yōu)勢(shì)、率先推進(jìn)與臺(tái)灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化的先行先試過(guò)程中所獲得的經(jīng)驗(yàn)并非能夠全部為其他省(直轄市)復(fù)制和推廣。其他幾個(gè)自貿(mào)區(qū)的改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也同樣存在難以復(fù)制和推廣的政策領(lǐng)域。

此外，還有學(xué)者認(rèn)為，由于中國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，不同地區(qū)的金融管理機(jī)關(guān)和法院處理的金融案件的數(shù)量、類型及復(fù)雜程度各不相同，金融執(zhí)法者和法官獲得的“習(xí)得”經(jīng)驗(yàn)存在諸多差異。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)的大量進(jìn)駐對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)執(zhí)法人員和法官處理金融案件提出了相當(dāng)高的要求。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融執(zhí)法人員和法官將贏得更多的裁判相關(guān)案件的機(jī)會(huì)，也因此獲得更多的習(xí)得經(jīng)驗(yàn)。相反，中西部地區(qū)的金融執(zhí)法者和法官這方面的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，習(xí)得的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺。可這種“習(xí)得經(jīng)驗(yàn)”本質(zhì)上是一種人力資本，要把其復(fù)制推廣至其他地區(qū)無(wú)疑非常困難(25)羅培新：《自貿(mào)區(qū)商事裁判經(jīng)驗(yàn)“可復(fù)制，可推廣”之困境辨析——以信義義務(wù)案件的實(shí)證分析為視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2014年第5期。。

(三) 漸進(jìn)式的可復(fù)制、可推廣路徑

不可否認(rèn)，地區(qū)間金融生態(tài)基礎(chǔ)上的差異是客觀存在的，在短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到平衡。由于自貿(mào)區(qū)的金融生態(tài)系統(tǒng)明顯超前于全國(guó)的大金融生態(tài)系統(tǒng)，因此盡管“金融洼地”不是自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的初衷，但客觀上確實(shí)產(chǎn)生了“虹吸效應(yīng)”，引發(fā)周邊地區(qū)乃至全國(guó)更多的金融要素(機(jī)構(gòu)、人才、資金)向自貿(mào)區(qū)所在地集聚(26)趙士勇：《蘇金融資源外流之惑》，《華夏時(shí)報(bào)》2014年6月9日第7版。。金融要素資源的有限性決定了可復(fù)制、可推廣的不是或者主要不是自貿(mào)區(qū)，而是由自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新實(shí)踐積累而來(lái)的金融法律系統(tǒng)。自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的再生是一種新的金融法治環(huán)境和金融秩序的再生。

作為自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)系統(tǒng)的一部分，自貿(mào)區(qū)金融法律系統(tǒng)的可復(fù)制、可推廣要立足于金融創(chuàng)新實(shí)踐成效及其風(fēng)險(xiǎn)控制評(píng)判。具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是風(fēng)險(xiǎn)可控，二是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)不可控的金融創(chuàng)新的復(fù)制和推廣容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，不能支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融創(chuàng)新背離了自貿(mào)區(qū)宗旨。自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)的復(fù)制和推廣呈現(xiàn)漸進(jìn)式的再生路徑，具體而言，這一路徑有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：

第一，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和注重風(fēng)險(xiǎn)控制的金融法律系統(tǒng)先行得到復(fù)制和推廣。支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)是自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的基本原則,主要體現(xiàn)在促進(jìn)貿(mào)易投資便利化、推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)總部經(jīng)濟(jì)和新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展為試驗(yàn)區(qū)更加廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供投融資及匯兌便利等方面。在央行支持上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的30條意見中，有關(guān)跨境融資的規(guī)定能夠降低企業(yè)融資成本，允許企業(yè)建立人民幣和外幣資金池能夠促進(jìn)貿(mào)易投資便利化。例如成都學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)時(shí)先行復(fù)制了人民幣境外融資制度。此外，由于不同地區(qū)的金融發(fā)展方向和側(cè)重點(diǎn)不同，不會(huì)整體照搬自貿(mào)區(qū)金融法律系統(tǒng)，但在金融風(fēng)險(xiǎn)控制和糾紛解決機(jī)制等技術(shù)性措施方面的共性大于個(gè)性，也會(huì)先行得到復(fù)制和推廣。例如深圳前海率先借鑒的是上海自貿(mào)區(qū)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的賬戶分類監(jiān)管制度以及解決金融糾紛的商事法院制度。

第二，金融系統(tǒng)較為先進(jìn)的地區(qū)先行復(fù)制和推廣自貿(mào)區(qū)金融法律系統(tǒng)。從現(xiàn)有的12個(gè)自貿(mào)區(qū)、準(zhǔn)備申報(bào)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和已借鑒自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新實(shí)踐的地區(qū)來(lái)看，大都具有相對(duì)先進(jìn)的金融生態(tài)基礎(chǔ)，例如廣東自貿(mào)區(qū)、福建自貿(mào)區(qū)以及江蘇自貿(mào)區(qū)等。

第三，復(fù)制和推廣自貿(mào)區(qū)金融法治環(huán)境的程序性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。我國(guó)現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)金融生態(tài)環(huán)境中法治環(huán)境的生成遵循了從上至下的法律程序：全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律→“一行三會(huì)”出臺(tái)支持自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新意見→相關(guān)地方立法規(guī)定有關(guān)金融服務(wù)創(chuàng)新內(nèi)容。所以，在程序上，自貿(mào)區(qū)金融法治的特殊性使得自貿(mào)區(qū)金融法治在自貿(mào)區(qū)以外的其他地方復(fù)制和推廣在程序上也需獲得中央的授權(quán)，否則就破壞了憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一性原則。另外，實(shí)踐中自貿(mào)區(qū)推廣金融創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)是以分批推出創(chuàng)新案例的形式，通過(guò)案例來(lái)推動(dòng)中央和地方立法，最后在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。自貿(mào)區(qū)外的地方借鑒自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新制度也非采用立法形式，而是以地方政府政策文件的形式先行實(shí)施，以在申報(bào)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中搶得先機(jī)?？梢妴渭儚?fù)制自貿(mào)區(qū)金融立法就已經(jīng)非常復(fù)雜，而形成良好有序的金融法治環(huán)境更是一個(gè)長(zhǎng)期“習(xí)得”的漸進(jìn)過(guò)程，有賴于大批的金融管理實(shí)踐和金融案件審理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。