外商投資負(fù)面清單的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)海南的啟示

吳靜靜

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

一、引 言

2018年10月16日國務(wù)院印發(fā)《中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》要求，在海南全島建設(shè)中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū))與自由貿(mào)易區(qū)很大的區(qū)別在于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過管理模式創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來擴(kuò)大貿(mào)易開放，采取擴(kuò)大開放與體制改革相結(jié)合的功能定位(1)賴慶晟：《我國從保稅區(qū)到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的漸進(jìn)式擴(kuò)大貿(mào)易開放路徑研究》，華東師范大學(xué)2016年博士學(xué)位論文，第6頁。。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)就是其中一項(xiàng)管理模式創(chuàng)新，因?yàn)樨?fù)面清單管理模式在我國還是一個(gè)新鮮事物。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單是我國自主開放的一項(xiàng)重大探索，負(fù)面清單管理模式以其“法無禁止即可為”的優(yōu)勢(shì)增加了法律的透明度和可預(yù)見性，促進(jìn)市場(chǎng)開放和自由化，以及其修訂要遵循“棘輪”原則增加了其穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推行負(fù)面清單管理模式既符合其設(shè)立目的，也是借助于這一試驗(yàn)田檢驗(yàn)和測(cè)試市場(chǎng)承受的壓力。

二、負(fù)面清單概述

(一)負(fù)面清單概念及內(nèi)涵

負(fù)面清單是英文“Negative list”的直譯，除此之外還可以翻譯為“否定列表”“否定清單”等。德意志關(guān)稅同盟(Zollverein)成員在共同簽訂的貿(mào)易條約中約定：同意開放所有進(jìn)口市場(chǎng)、取消所有進(jìn)口限制，除非列明不開放和不取消的；該約定被視為是負(fù)面清單在貿(mào)易投資協(xié)議上的首次運(yùn)用(2)《負(fù)面清單簡史》，《中國總會(huì)計(jì)師》2014年第2期。。美國在與其他國家簽訂的FCNT和BIT中也涉及到了一些被稱為國民待遇和最惠國待遇義務(wù)的不符措施的保留條款；1992簽訂的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)被視為對(duì)美國以往的FCNT和BIT模式中的負(fù)面清的重大突破和試驗(yàn)(3)樊正蘭，張寶明：《負(fù)面清單的國際比較及實(shí)證研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2014年第12期，第32頁。。這既是其對(duì)負(fù)面清單的創(chuàng)新也為今后國際投資協(xié)定中的負(fù)面清單模式打下了基石。這些突破包括：1.使用附件來分類列明保留措施，如《中國澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》附件3-A就規(guī)定了不符措施清單；2.在列舉現(xiàn)存不符措施的同時(shí)還對(duì)未來有權(quán)采取的保留措施做出規(guī)定，如墨西哥所簽訂的負(fù)面清單就對(duì)未來有權(quán)采取的保留措施做出了規(guī)定；3.增加不符措施所涉及到的正面義務(wù)如：業(yè)績要求、高管人員及董事會(huì)的規(guī)定；除此之外NAFTA在其投資規(guī)則模式中加入準(zhǔn)入前國民待遇，這意味著更大程度限制了東道國對(duì)外資的管轄權(quán)，追求高標(biāo)準(zhǔn)的投資自由化。準(zhǔn)入前國民待遇指的是在外資進(jìn)入東道國之前，即在設(shè)立與經(jīng)營階段之前給予國民待遇，就不再進(jìn)行外資與本國資本的區(qū)分。從負(fù)面清單的發(fā)展歷史來看，其與正面清單的管理模式不同，劃定了一個(gè)區(qū)域，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，遵循“法無禁止皆可為”原則，即除非法律有所禁止，否則就都是法律所允許的。負(fù)面清單多出現(xiàn)在國際雙邊或多邊談判所達(dá)成的協(xié)議中，且其名稱有多種不同表述：“不符措施(non-conforming measures)”“保留條款(reservations)(美韓FTA)”“例外條款(exceptions)(NAFTA)”。

(二)負(fù)面清單內(nèi)容及特征

1.從發(fā)揮功能來看，負(fù)面清單以清單方式列明那些特殊的管理措施，在外資設(shè)立過程中對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)外資一致原則，外資在此領(lǐng)域享有同內(nèi)資一樣準(zhǔn)入的權(quán)利。因此在負(fù)面清單以外的領(lǐng)域外資享有相當(dāng)大的自由和廣泛的權(quán)利，促進(jìn)了全球貿(mào)易的投資自由化；對(duì)于那些在國內(nèi)法意義上適用的國家而言，一方面既有效地規(guī)制了政府的“權(quán)力清單”，另一方面也是不斷深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開放的表現(xiàn)；2.從負(fù)面清單本身內(nèi)容來看，其涉及的內(nèi)容范圍是相當(dāng)廣泛和具體的，其包括限制方式、不符措施的適用對(duì)象、措施描述、涉及的正面義務(wù)、政府層級(jí)以及措施來源等等內(nèi)容。方式上來說既包括水平限制還包括行業(yè)限制，水平限制如并購、直接投資、新建、租用等內(nèi)容，行業(yè)限制如股比限制、董事會(huì)成員高管、從業(yè)限制等；對(duì)象方面有部門或行業(yè)，部門包括所有部門和具體部門，行業(yè)分為行業(yè)、子行業(yè)和行業(yè)分類，就實(shí)踐中的行業(yè)而言，涉及到國家安全和具有公共服務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)性行業(yè)與具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)都需要得到東道國關(guān)注。從措施描述來看，縱向來說既包括現(xiàn)有的不符措施，還增加了未來保留采取措施的內(nèi)容。從措施涉及的正面義務(wù)來看，內(nèi)容得到不斷延伸，從國民待遇延伸到當(dāng)?shù)卮嬖谝约案吖苋藛T要求等等。政府層級(jí)是指在負(fù)面清單中各項(xiàng)不符措施的背后有著什么樣級(jí)別的支持，不同層級(jí)影響力不一樣。措施來源指負(fù)面清單中各項(xiàng)不符措施其法律依據(jù)是什么，這里的法律包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)；3.負(fù)面清單模式的管理意味著更高程度的透明度。開放的市場(chǎng)必須提供透明的規(guī)則已經(jīng)成為一項(xiàng)共識(shí)(4)Meinhard Hilf, “Power,Rules and Principles :Which Orientation for WTO/GATT Law?, Journal of International Economic Law，Vol.,4,2001,p.119.轉(zhuǎn)引自：劉征峰：《負(fù)面清單、透明度與法治原則-兼評(píng)我國自貿(mào)區(qū)外資管理的路徑改革》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第4期，第126頁。。如果對(duì)負(fù)面清單沒有高標(biāo)準(zhǔn)的透明度要求，則負(fù)面清單很有可能不會(huì)發(fā)揮出其促進(jìn)投資自由的作用，相反會(huì)成為變現(xiàn)的貿(mào)易保護(hù)工具。只有負(fù)面清單中列明的不符措施足夠清楚，外國投資者才能了解東道國所有的管理投資規(guī)則，才更愿意進(jìn)入東道國投資。對(duì)負(fù)面清單解釋越少，其透明度越高。

三、外資負(fù)面清單的國際經(jīng)驗(yàn)

(一)美韓負(fù)面清單的實(shí)踐

美國、韓國等發(fā)達(dá)國家關(guān)于負(fù)面清單的國家實(shí)踐開始得比較早，也具有了非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是美國，其在迄今簽訂的FTA和BIT中以專門制定的BIT范本為談判基礎(chǔ)，最后基本都采用了負(fù)面清單模式。美國的BIT范本首定于1982年，并于1994年、2004年和2012年修訂，2004年BIT范本為止其清單中的不符措施條款所涉及的正面義務(wù)從國民待遇擴(kuò)增到高管和董事成員，并且能夠根據(jù)情況的不同分別列出附件(5)張磊：《上海自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”管理模式：國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《復(fù)旦國際關(guān)系評(píng)論》第十五輯，第253頁。。2012年BIT范本更是提出了“負(fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國民待遇”(6)美國2012年BIT范本并沒有出現(xiàn)“準(zhǔn)入前國民待遇”的概念，其第3條“國民待遇”的表述是“設(shè)立、收購、擴(kuò)展、管理、經(jīng)營、營運(yùn)和銷售等”，由于“設(shè)立”與“市場(chǎng)準(zhǔn)入”處于非常相似階段，因此中國學(xué)界將“設(shè)立時(shí)”的國民待遇，俗稱為“準(zhǔn)入前”國民待遇，“設(shè)立時(shí)”或“準(zhǔn)入前”是指在外商直接投資者提出投資要求在得到東道國批準(zhǔn)之前的階段。作為談判前提條件。更是以此為基礎(chǔ)，與包括韓國、加拿大以及智利蒙古等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大的國家簽訂了BIT,因此其BIT影響范圍非常廣泛。而韓國在與其他國家或組織所締結(jié)的FTA中基本皆采用了負(fù)面清單模式給出承諾，除了東盟和中國等國家，因此，作為發(fā)達(dá)國家代表的美國韓國，其所采用的負(fù)面清單模式有很多值得學(xué)習(xí)借鑒的地方。

審慎對(duì)待具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)。具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)指的是發(fā)展相對(duì)成熟、具有一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)以及剛剛起步、還不甚成熟的產(chǎn)業(yè)，尤其是和締約相對(duì)方的同類產(chǎn)業(yè)相比還不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。就美國而言，其審慎對(duì)待具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)的表現(xiàn)為，以例外規(guī)則方式對(duì)待國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，不同產(chǎn)業(yè)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)影響力不同，有些影響力大且自身容易受到外資影響。對(duì)于這些影響力大且自身又容易被外資影響的產(chǎn)業(yè)要適當(dāng)增加不符措施限制，比這些稍好一點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)也適當(dāng)保留這種限制。甚至對(duì)某些產(chǎn)業(yè)可以基于國家安全和公共利益保留行使審查權(quán)力(7)馬強(qiáng)：《美國BIT中不符措施條款的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第1期。。韓國在這方面表現(xiàn)出的審慎態(tài)度也很值得學(xué)習(xí)。交通運(yùn)輸業(yè)和建筑業(yè)是韓國兩大最具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，尤其是交通運(yùn)輸業(yè)一直是韓國貿(mào)易順差的一大來源，可在此行業(yè)依然保留了相當(dāng)數(shù)目的不符措施，如韓美FTA的負(fù)面清單就仍然保留了8項(xiàng)運(yùn)輸子行業(yè)的不符措施；建筑服務(wù)是韓國出口到其他國家的極具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的服務(wù)行業(yè)，在施工技術(shù)方面競(jìng)爭(zhēng)力很強(qiáng)，盡管如此，韓國在對(duì)外簽署的所有FTA當(dāng)中，仍然將建筑服務(wù)、建筑機(jī)械裝備的租賃、維修、保養(yǎng)、出售及處置服務(wù)列入現(xiàn)行負(fù)面清單當(dāng)中，嚴(yán)格要求外資進(jìn)入韓國市場(chǎng)時(shí)遵循當(dāng)?shù)卮嬖诘牧x務(wù)(8)武芳：《韓國負(fù)面清單中的產(chǎn)業(yè)選擇及對(duì)我國的啟示》，《國際貿(mào)易》2014年第6期，第36頁。。

目的是為使不符措施的保護(hù)范圍盡可能地大。為達(dá)到此目的方式之一為：在條款措辭的表述上盡量模糊和寬泛，一定程度保留東道國對(duì)相關(guān)問題的判斷權(quán)。美國在投資協(xié)定中對(duì)不符措施的表達(dá)是很模糊的，其表現(xiàn)在僅規(guī)定了可以提供多種可能性解釋的表述，如僅規(guī)定“在相同或類似的情況下”(in like circumstance;in like situation)，卻沒有對(duì)此做出更進(jìn)一步解釋和說明，如什么情況下相同或什么情況下類似，并沒有官方的一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這樣做的好處是美國在這個(gè)問題上保留了較大自由裁量權(quán)。韓國的負(fù)面清單也同樣大量使用了一些模糊和寬泛的表述，如韓美FTA的附件二就大量使用了“有權(quán)采取或維持任何措施”(reserves the right to adopt or maintain any measure)、“在相同或類似的情況下”以及“有權(quán)采取，但不局限于以下措施”等表達(dá)措施。方式之二為將國內(nèi)法以及國際投資協(xié)定中的不符措施全部納入到負(fù)面清單中，美國正式利用此種方式最大限度的限制國民待遇的適用范圍(9)孫嬋：《負(fù)面清單制度的國際經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的啟示》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2014年第5期，第39頁。。除此之外對(duì)負(fù)面清單不符措施的適用對(duì)象行業(yè)或部門，盡量進(jìn)行粗糙式劃分，不具體細(xì)化到指向明確的行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，如美韓FTA中的負(fù)面清單，其不符措施對(duì)應(yīng)的行業(yè)主要只劃分到第二、三級(jí)層級(jí)，像運(yùn)輸服務(wù)行業(yè)中的“海事運(yùn)輸”、社會(huì)服務(wù)行業(yè)中的“少數(shù)民族事務(wù)”(10)楊榮珍，高天昊：《外商投資負(fù)面清單模式的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)比較研究》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第5期，第147頁。。

對(duì)透明度的要求不斷提高。美國每次修改的BIT范本都要求體現(xiàn)透明度標(biāo)準(zhǔn)的提升，尤其是2012年BIT范本不僅規(guī)定了透明度的實(shí)體義務(wù)，還同時(shí)規(guī)定了投資仲裁程序中出現(xiàn)的透明度要求，以及對(duì)技術(shù)性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定的程序性規(guī)定。美式BIT透明度具體標(biāo)準(zhǔn)主要包括三項(xiàng)透明度實(shí)體義務(wù)以及投資仲裁程序透明度要求和技術(shù)性法規(guī)等程序性規(guī)定(11)華東政法大學(xué)課題組：《我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單透明度現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)策研究》，《科技發(fā)展》2015年第79期，第47頁。，透明度實(shí)體義務(wù)為：1.對(duì)投資東道國和投資母國與投資相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、措施、決定、判決、裁定以及程序的公布、公開和公眾參與要求；2.對(duì)投資者相關(guān)信息的披露和公開要求；3.透明度要求的實(shí)施機(jī)制安排如磋商、通報(bào)和信息交換、咨詢點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)制度等等(12)葉楠：《透明度義務(wù)在國際投資仲裁中的可訴性問題研究》，《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)》(漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第2期，第61頁。；韓美FTA就允許韓國保留與投資準(zhǔn)入相關(guān)的不符措施，但前提是韓國要及時(shí)向美國發(fā)出書面通知。

(二)墨西哥印度尼西亞負(fù)面清單特點(diǎn)

墨西哥在20世紀(jì)90年代初的NAFTA談判過程中就已經(jīng)開始了負(fù)面清單實(shí)踐，其負(fù)面清單的實(shí)踐體現(xiàn)了對(duì)本國重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，以特定產(chǎn)業(yè)為對(duì)象的不符措施規(guī)定既包括了現(xiàn)存的不符措施還囊括了未來有權(quán)采取的不符措施。印度尼西亞是受國際投資協(xié)定中負(fù)面清單模式推行影響而主動(dòng)在其國內(nèi)外資法規(guī)中采用負(fù)面清單模式的國家之一。從1989年至今印度尼西亞已經(jīng)發(fā)布并修改其負(fù)面清單十余次，有三次影響較深的改革：第一次改革的特點(diǎn)在于對(duì)外商投資采用正面清單模式；第二次改革的特點(diǎn)在于對(duì)外商投資負(fù)面清單的管理由正面清單模式向負(fù)面清單模式轉(zhuǎn)變；第三次是2007年頒布的第25號(hào)《投資法》第1、2、6、12條明確了內(nèi)外資在投資領(lǐng)域享有同等法律地位。發(fā)展中國家的負(fù)面清單實(shí)踐基本都是由正面清單模式轉(zhuǎn)化而來，它們的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單而言具有更大可考性。

增加了過渡期安排，與美國BIT范本相比的一大優(yōu)勢(shì)。負(fù)面清單中的過渡期是指給予東道國一定時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)東道國可以采取一定措施逐漸履行外商投資負(fù)面清單中的更高要求和義務(wù)。在這段過渡期內(nèi)影響東道國采取一定措施需要考量的因素包括：開放市場(chǎng)對(duì)某些行業(yè)帶來的負(fù)面影響、行業(yè)或領(lǐng)域的承受能力、以及是否有提升行業(yè)或領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力的正面影響，根據(jù)對(duì)這些因素的考量靈活調(diào)整開放政策(13)黃慶平，袁始燁：《自貿(mào)港的未來：基于負(fù)面清單管理的國際經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第3期，第174頁。。出于對(duì)墨西哥國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)實(shí)力的考慮，NAFTA附件七墨西哥明細(xì)表B部分中多處提到過渡期(Transition period),如“本部分的第2至10款在過渡期內(nèi)使用，除非本部分的第9和10段另有特別規(guī)定”，“本部分第2、5、8段的限制應(yīng)該在過渡期結(jié)束后刪除”，“過渡期后，由另一方的投資者收購在墨西哥設(shè)立的商業(yè)銀行或其資產(chǎn)或負(fù)債，將僅由墨西哥授權(quán)”(14)See NAFTA Annex VII:Schedule of Mexico Section B:《Establishment and Operation of Financial Institutions》,para1、9、13, https://www.nafta-sec-alena.org/Home/Texts-of-the-Agreement/North-American-Free-Trade-Agreement?mvid=1&secid=b55964ef-f08f-4554-a1a9-9bc888941cdc#mexsecb,Accessed October 18, 2018.。

加強(qiáng)負(fù)面清單監(jiān)管機(jī)制。印度尼西亞負(fù)面清單的一大特色就是非常重視對(duì)負(fù)面清單監(jiān)督管理，不斷加強(qiáng)負(fù)面清單監(jiān)管主體的獨(dú)立地位和自主權(quán)。印度尼西亞的投資協(xié)調(diào)委員會(huì)(BKPM)是負(fù)責(zé)修訂、審查和監(jiān)督負(fù)面清單的部門，其擁有獨(dú)立地位，行使職能不受其他政府機(jī)構(gòu)影響。由其統(tǒng)一管理國家投資政策和事宜，起協(xié)調(diào)、執(zhí)行和監(jiān)管作用。投資協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)負(fù)面清單的監(jiān)管是需要提高行政效率，推動(dòng)行政改革來互相配合的，投資協(xié)調(diào)委員會(huì)提供“一站式服務(wù)”，讓投資者統(tǒng)一到投資協(xié)調(diào)委員會(huì)的辦公場(chǎng)所一次性辦理手續(xù)，同時(shí)中央和地方政府各部門也積極配合，中央政府各部門通過指派專員至投資協(xié)調(diào)委員會(huì)簡化流程，地方則由地方主管部門統(tǒng)一委托投資協(xié)調(diào)委員會(huì)下屬地方投資委員會(huì)和市鎮(zhèn)投資委員會(huì)一致對(duì)外。因此印度尼西亞的負(fù)面清單監(jiān)管機(jī)制很好地處理了政府部門之間和政府部門與投資者之間關(guān)系(15)顧晨：《印度尼西亞“負(fù)面清單”改革之經(jīng)驗(yàn)》，《法學(xué)》2014年第9期，第46頁。。

負(fù)面清單的編制更加清楚明了。印度尼西亞負(fù)面清單每次修訂都體現(xiàn)了清單編制的簡單、清晰、明了。2000年版負(fù)面清單4個(gè)子清單，規(guī)定了4個(gè)性質(zhì)、涉及對(duì)象和領(lǐng)域以及禁止/限制性規(guī)定，然而其僅僅從開放程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在一個(gè)開放程度的對(duì)象或領(lǐng)域中同時(shí)出現(xiàn)內(nèi)外資的規(guī)定，即其負(fù)面清單對(duì)內(nèi)外資進(jìn)行了區(qū)分對(duì)待，這對(duì)想要進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)的外商投資而言無疑是不利的，沒有清晰的標(biāo)準(zhǔn)外商也就無從遵從。2007年版負(fù)面清單簡化了兩個(gè)子清單，僅剩下絕對(duì)封閉領(lǐng)域和有條件開放領(lǐng)域，此版的一大進(jìn)步在于不再對(duì)內(nèi)外資進(jìn)行區(qū)分；2010年版負(fù)面清單將原來的按限制條件分類改為按行業(yè)分類，顯得更加清楚明了，采取編號(hào)形式排列限定條件，還增加了適用條件及具體要求，這版的進(jìn)步之處在于其所增加的使用條件和要求提升了負(fù)面清單的透明度。不僅是列表形式上簡單明了，內(nèi)容方面也更加具體明了。墨西哥負(fù)面清單編制的清楚明了體現(xiàn)在內(nèi)容上有明確的分類標(biāo)準(zhǔn)、詳細(xì)的法律依據(jù)、以及具體的不符措施描述。行業(yè)分類采取的是國家統(tǒng)計(jì)、地理與信息協(xié)會(huì)1988年發(fā)布的《墨西哥行業(yè)與產(chǎn)品分類》中的代碼和相應(yīng)名稱，國內(nèi)法依據(jù)詳細(xì)到具體的某一部法律中的某一個(gè)條款，如教育行業(yè)中的民營教育服務(wù)所保留的不符措施的國內(nèi)法依據(jù)是《墨西哥合眾國政治憲法》第3條與第5條。不符措施的描述方面也盡可能地具體明了，如在特殊航空服務(wù)領(lǐng)域，要求對(duì)墨西哥境內(nèi)的特殊航空服務(wù)包括飛行培訓(xùn)、森林火災(zāi)管理和撲救等等，在符合墨西哥安全要求前提下，須事先獲得通信與交通部部長的批準(zhǔn)才可以開展(16)武芳：《墨西哥負(fù)面清單設(shè)計(jì)特點(diǎn)及借鑒》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第6期，第13頁。。

四、外商投資負(fù)面清單的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

中國目前簽訂的自貿(mào)協(xié)定有16個(gè)，共涉及24個(gè)國家及地區(qū)，中國與締約相對(duì)方大部分采用正面清單模式做出承諾，澳大利亞是首個(gè)在中澳自貿(mào)協(xié)定中以負(fù)面清單模式對(duì)中國做出服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域承諾的國家(17)《中國-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》附件3-A不符措施清單，中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)，參見： http://fta.mofcom.gov.cn/article/chinaaustralia/chinaaustralianews/201506/22176_1.html.。盡管在國際投資協(xié)定方面并沒有多少負(fù)面清單實(shí)踐，可是受中美BIT談判影響，中國自2013年開始就已經(jīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始了“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”實(shí)踐，并經(jīng)歷了4次負(fù)面清單修訂頒布，分別是2014、2015、2017和2018版負(fù)面清單，可以發(fā)現(xiàn)，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單不斷適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，體現(xiàn)了深化改革和對(duì)外開放的決心。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單不斷“瘦身”、管理更科學(xué)，且列表形式也在不斷簡潔明了。管理措施的數(shù)量方面從2013版的190項(xiàng)減少到2018版的48項(xiàng)，幅度非常大；使用禁止性表述的條目減少到25項(xiàng)條目；將2015年修訂增加的適用于所有行業(yè)的水平措施刪除；負(fù)面清單條目的減少意味著對(duì)外商投資審批范圍被進(jìn)一步縮小；盡量精簡條目，對(duì)于不適宜列入負(fù)面清單中的行業(yè)領(lǐng)域則盡量刪除，如對(duì)于內(nèi)外資都一致適用的限制性行業(yè)就沒有必要列入負(fù)面清單中。2018版負(fù)面清單則是首次單獨(dú)出臺(tái)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，之前的外商投資準(zhǔn)入清單還出現(xiàn)于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，且不再分為禁止類和限制類，而是以整體形式出現(xiàn)，符合國際通行規(guī)則，管理更加科學(xué)。此外負(fù)面清單框架一直采取“說明+不符措施”形式，說明置于不符措施前，用來交代負(fù)面清單的原則性規(guī)定(如負(fù)面清單之外的領(lǐng)域按照內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理)、例外規(guī)定(如境外投資者不得作為個(gè)體工商戶…從事投資經(jīng)營活動(dòng))、適用范圍以及解釋主體等等。2013—2017版負(fù)面清單不符措施列表以《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T4754-2011)為劃分部門領(lǐng)域的依據(jù)，2018版以《GB/T4754-2017》為劃分依據(jù)，使負(fù)面清單更加科學(xué)規(guī)范。

負(fù)面清單透明度不斷提高。限制性或無具體限制性措施大幅度減少，股權(quán)要求等正面義務(wù)的具體描述增多了，內(nèi)容上的增加以及更加具體化正是透明度增加的表現(xiàn)，即外商投資是否能進(jìn)入中國市場(chǎng)的判斷方面更加清晰明了，進(jìn)入某個(gè)行業(yè)的具體門檻或限制一清二楚；對(duì)于既沒有禁止性表述也無限制性表述的措施，如2018版的“衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施及關(guān)鍵件生產(chǎn)”，負(fù)面清單在說明處就交代，“投資《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單》之內(nèi)的非禁止投資領(lǐng)域，須進(jìn)行外資準(zhǔn)入許可”(18)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)，載中華人民共和國商務(wù)部官網(wǎng)，參見：http://images.mofcom.gov.cn/wzs/201806/20180628220738627.pdf.，因此這樣的表述不代表著該行業(yè)領(lǐng)域完全開放沒有限制，外資可以隨意進(jìn)入不需要批準(zhǔn)，這表示負(fù)面清單的特別管理措施至少可以在解釋上有一個(gè)明確唯一的答案，不至產(chǎn)生歧義。

最新版負(fù)面清單在農(nóng)業(yè)、資源、汽車、船舶、金融、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大開放措施。農(nóng)業(yè)和資源方面，小麥、玉米新品種選育和種子生產(chǎn)領(lǐng)域外方可以投資入股的比例進(jìn)一步增加；采礦業(yè)領(lǐng)域僅剩下禁止投資的行業(yè)，不再限制外資參與石油和天然氣勘探、開發(fā)的合作。制造業(yè)方面，汽車制造業(yè)增加過渡期安排，一定時(shí)間后在某些行業(yè)取消外資股比限制和合資企業(yè)限制。船舶公司由中方控股，但經(jīng)中國政府批準(zhǔn)允許臨時(shí)使用外國籍船舶經(jīng)營中國港口之間的海上運(yùn)輸和拖航。交通運(yùn)輸領(lǐng)域，取消鐵路干線路網(wǎng)和旅客運(yùn)輸公司須由中方控股的限制。金融業(yè)領(lǐng)域，現(xiàn)在僅存的行業(yè)外資股比超過50%，并且安排過渡期至2021年取消外資股比限制(19)《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》修訂說明，載中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)官網(wǎng)，參見：http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201806/t20180628_890766.html.。不僅如此，新版負(fù)面清單的一大特色在于首次設(shè)置了過渡期安排，過渡期安排既起到了一種緩沖作用，同時(shí)又明確給予外商投資保障，一定時(shí)間之后外商投資在某些領(lǐng)域或行業(yè)的準(zhǔn)入不再有限制性條件。

五、國內(nèi)外負(fù)面清單經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的啟示

海南省位于中國陸地領(lǐng)土最南端，而且還是相對(duì)獨(dú)立的地理單元，對(duì)于深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開放而言是很好的試驗(yàn)田，2018年4月11日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中指出：在海南島全島范圍內(nèi)建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)特點(diǎn)之一是實(shí)施范圍及于全島，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)制度創(chuàng)新是核心，負(fù)面清單作為中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新之一，其范圍適用于全島，海南省的負(fù)面清單設(shè)計(jì)應(yīng)該不同于其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單，一方面要立足于海南省的地理、產(chǎn)業(yè)特色等省情設(shè)計(jì)負(fù)面清單，一方面作為全國最大范圍的試驗(yàn)田，其負(fù)面清單設(shè)計(jì)應(yīng)該更大膽、更具開放性。

(一)在科學(xué)分析本地產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)負(fù)面清單

負(fù)面清單的設(shè)計(jì)應(yīng)該體現(xiàn)輕重有別，具體而言即哪些產(chǎn)業(yè)應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大開放，哪些產(chǎn)業(yè)需要加以保護(hù)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)并不意味著該產(chǎn)業(yè)就應(yīng)該全面開放，相反對(duì)于需要加以保護(hù)的產(chǎn)業(yè)而言并不是說不對(duì)外開放，而是相對(duì)于那些更具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)而言，新興的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力往往比較弱，應(yīng)該放緩對(duì)外開放腳步。對(duì)于海南而言，得益于得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境和氣候，旅游業(yè)一直是海南重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，2010年國務(wù)院正式批準(zhǔn)將海南島建設(shè)為“國際旅游島”。海南旅游業(yè)的發(fā)展也取得了一定成效，如入島旅游的外國游客數(shù)量增多，一方面得益于建設(shè)海南國際旅游島的聚焦旅游投資與出入境便利化以及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的相關(guān)政策，然而海南對(duì)于國外游客的出游偏好、消費(fèi)行為等方面研究還相當(dāng)缺乏，包括在海南還沒有形成被世界認(rèn)可的世界級(jí)文化品牌(20)鄧濤濤，鄒光勇，馬木蘭：《國際旅游島戰(zhàn)略提升了海南旅游業(yè)國際化水平嗎？-基于雙重差分方法的政策效果評(píng)估》，《經(jīng)濟(jì)管理》2016年第7期，第152頁。。因此旅游業(yè)雖然是海南的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，但不代表也要全面開放?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)作為海南省政府重點(diǎn)培育發(fā)展的12個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，其發(fā)展態(tài)勢(shì)總體上是好的，但仍存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚效應(yīng)發(fā)揮不充分等問題，下一步應(yīng)著力培育在國內(nèi)外具有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群(21)《省人大常委會(huì)關(guān)于我省互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的調(diào)研報(bào)告建議》，載海南省人民政府官網(wǎng)，參見：http://www.hainan.gov.cn/hn/zt/jsfzl/zdcy/hlwcy/201809/t20180930_2780706.html.。一方面也要注意到其發(fā)展的脆弱性給予其保護(hù)，放緩對(duì)外開放腳步。

(二)重點(diǎn)開放文化娛樂、會(huì)展、醫(yī)療、教育等新興服務(wù)業(yè)

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局計(jì)算確定，2018年上半年全省地區(qū)生產(chǎn)總值比上年同期增長5.8%，其中第一產(chǎn)業(yè)增長4.1%、第二產(chǎn)業(yè)增長3.2%、第三產(chǎn)業(yè)增長7.4%(22)《2018年上半年海南經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果》，載海南省人民政府網(wǎng)，參見：http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/tjdc/hntj/dcfx/201807/t20180718_2704114.html.；海南省統(tǒng)計(jì)局對(duì)2018上半年海南GDP增長分析中也指出服務(wù)業(yè)是拉動(dòng)GDP增長的主要?jiǎng)恿?23)《上半年GDP：穩(wěn)中向好 結(jié)構(gòu)優(yōu)化 提質(zhì)增效-2018上半年海南GDP增長分析》，載海南省人民政府網(wǎng)，參見：http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/tjdc/hntj/dcfx/201808/t20180802_2717331.html.?？梢妼?duì)于海南而言，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)才是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效途徑，也是海南深化改革、促進(jìn)對(duì)外開放的重點(diǎn)領(lǐng)域。立足于海南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具體而言即會(huì)展、教育文化產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。例如就文化產(chǎn)業(yè)而言，盡管2017年海南文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，但仍存在諸多問題，其中外商投資不足問題亟需予以關(guān)注?！昂Ｄ鲜∥幕a(chǎn)業(yè)法人單位中，外資企業(yè)僅兩家；…缺乏開拓國際文化市場(chǎng)的意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)…”(24)《海南文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的喜與憂-2017年海南文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，載海南省人民政府網(wǎng)，參見：http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/tjdc/hntj/dcfx/201809/t20180904_2744464.html.文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域外商投資不足的原因和海南省首個(gè)“負(fù)面清單”所列的外商投資禁止類產(chǎn)業(yè)有關(guān)，博彩業(yè)是禁止外商投資的產(chǎn)業(yè)。博彩業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，早在2010年海南建設(shè)國際旅游島時(shí)就提出過設(shè)想，將在海南試辦一些國際通行的旅游體育娛樂項(xiàng)目，率先在國內(nèi)探索發(fā)展博彩旅游業(yè)。2018年出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》中也同樣提到鼓勵(lì)賽馬運(yùn)動(dòng)等項(xiàng)目、探索發(fā)展競(jìng)猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票，可見關(guān)于博彩業(yè)的開放所持的態(tài)度并不是禁止，而是鼓勵(lì)支持；并且海南省的博彩業(yè)開放并不是孤立的，應(yīng)該與旅游、文化、會(huì)展等等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，具體到負(fù)面清單設(shè)計(jì)上，完全禁止外商投資博彩業(yè)已經(jīng)不合時(shí)宜，建議限制性開放。

(三)重視對(duì)負(fù)面清單的監(jiān)督管理

海南省負(fù)面清單不僅實(shí)施范圍及于全島，更被賦予了更高程度的對(duì)外開放的希翼，因此不得不重視對(duì)負(fù)面清單的監(jiān)督與管理，一方面負(fù)面清單的推行面對(duì)著諸多方面阻撓，需要一個(gè)獨(dú)立的、強(qiáng)有力的部門統(tǒng)領(lǐng)全局，借鑒印度尼西亞負(fù)面清單監(jiān)管機(jī)制，其監(jiān)管主體不隸屬于政府任何部門，就海南省而言，可由中央直接設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管委員會(huì)，擁有較大獨(dú)立和自主權(quán)，不受海南省政府各部門干預(yù)。同時(shí)還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)在負(fù)面清單執(zhí)行過程中各部門之間的沖突，最重要的是，其作為一個(gè)統(tǒng)一的窗口，負(fù)責(zé)整個(gè)負(fù)面清單的運(yùn)行，直接與外商投資者接觸，協(xié)調(diào)政府部門與外商投資者之間關(guān)系，起到溝通橋梁作用。另一方面，外資在進(jìn)入海南之前必然會(huì)通過閱讀負(fù)面清單了解海南的法律及營商環(huán)境，負(fù)面清單應(yīng)該以極簡的理念設(shè)計(jì)，讓外商投資者一目了然。海南省第一版負(fù)面清單在這方面其實(shí)不盡人意，如依然將對(duì)內(nèi)資、外商投資均予以限制或禁止的產(chǎn)業(yè)列入負(fù)面清單中，而這會(huì)增加負(fù)面清單長度，且其實(shí)并沒有列入的必要，建議同適用于國內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單設(shè)計(jì)一般，在清單前增加說明用來解釋或補(bǔ)充清單，并且出于現(xiàn)實(shí)需要依然保留過渡期安排的設(shè)置。建議海南省負(fù)面清單設(shè)計(jì)應(yīng)該與國際通行的設(shè)計(jì)規(guī)則相一致，從海南省發(fā)布的第一版負(fù)面清單內(nèi)容來看，明顯只是從限制方式和不符措施的適用對(duì)象方面來設(shè)計(jì)，而國際通行規(guī)則還包括措施描述、涉及的正面義務(wù)、政府層級(jí)以及措施來源等內(nèi)容，因此，此后版本的修訂應(yīng)該在負(fù)面清單中增加以上內(nèi)容。