農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配研究
——基于馬克思地租理論視角

何鵬飛

(四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川成都 610101)

一、問題的提出

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是新一輪農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)之一，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)，更是推動(dòng)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。2015年初，全國15個(gè)地區(qū)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作。同年11月，國家出臺(tái)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，明確提出存量農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利。2016年1月出臺(tái)的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，明確要求適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益。2018年底，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革延長(zhǎng)至2019年12月31日，改革試點(diǎn)工作繼續(xù)深入。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)過程中，制度設(shè)計(jì)、部門協(xié)調(diào)、利益分配等問題成為難點(diǎn)，其中利益分配問題的影響最大[1]。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)民集體用于獲得收益的建設(shè)用地[2]。學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的增值收益分配，認(rèn)為土地增值收益分配存在問題，包括入市流轉(zhuǎn)主體不明確、法律制度不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全、收益分配不合理等。一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)不同流轉(zhuǎn)主體，削弱了村集體的所有權(quán)主體權(quán)益[3],并且產(chǎn)權(quán)主體虛位且權(quán)能殘缺[4]。二是缺乏法律法規(guī)制度的支撐，集體土地收益分配權(quán)缺乏集體成員資格認(rèn)定的法律依據(jù)[5]。三是參與收益分配的方式不同和收益分配監(jiān)督管理機(jī)制缺失[6]，而且試點(diǎn)地區(qū)收益分配監(jiān)管效果不佳[7]。四是農(nóng)村基層部門間存在利益分配的矛盾[8]，在入市規(guī)則設(shè)計(jì)上政府參與(甚至是干預(yù))的現(xiàn)象日趨明顯[9]。五是分配不合理，表現(xiàn)為現(xiàn)有的增值收益分配并沒有形成一套可以推廣的分配標(biāo)準(zhǔn)[10]，土地收益調(diào)節(jié)金制度仍舊帶有城鄉(xiāng)二元性質(zhì)[11]，計(jì)征基數(shù)在地方政府和農(nóng)民的分成等方面含混不清[12]，增值收益分配缺乏科學(xué)依據(jù)[13]。合理平衡各主體之間的利益關(guān)系，確定科學(xué)的增值收益分配方式至關(guān)重要。一種方式是政府通過基礎(chǔ)設(shè)施投入，以土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式獲得收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)獲得土地收益，并以2∶8的比例在農(nóng)民個(gè)人和集體之間進(jìn)行分配[14]；另一種方式為初次流轉(zhuǎn)以“征稅+農(nóng)民集體內(nèi)部協(xié)商”的收益分配方式為宜，再次流轉(zhuǎn)以“征稅+市場(chǎng)主體自治”的收益分配方式為宜[15]。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益的分配，關(guān)系到國家、集體和農(nóng)民等多方利益，成為亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

二、馬克思地租理論及其在現(xiàn)實(shí)中的分析范式

在資本主義社會(huì)中，隨著社會(huì)生產(chǎn)的擴(kuò)大出現(xiàn)了土地所有權(quán)問題。馬克思地租理論是繼承和批判古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論而形成的，馬克思在《資本論》第三卷第六章中分析了超額利潤如何轉(zhuǎn)化為地租。“地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上借以實(shí)現(xiàn)即增值價(jià)值的形式。”[16]級(jí)差地租是對(duì)土地的不同投入而產(chǎn)生不同的生產(chǎn)率，級(jí)差地租分為級(jí)差地租I和級(jí)差地租II。級(jí)差地租I是由于土地肥沃程度和區(qū)位不同而產(chǎn)生的，一般存在于農(nóng)業(yè)粗放式經(jīng)營中；級(jí)差地租II是對(duì)同一塊土地連續(xù)進(jìn)行投入而產(chǎn)生不同的生產(chǎn)率，一般存在于農(nóng)業(yè)集約式經(jīng)營中。絕對(duì)地租的含義是如果存在土地私有權(quán)，那么任何土地都必須提供地租。建筑地段地租的特征不僅是土地的位置對(duì)級(jí)差地租具有決定性的影響，而且對(duì)壟斷價(jià)格也有一定的作用。馬克思基于土地權(quán)屬和土地利益分配這兩種關(guān)系，從土地所有者、農(nóng)業(yè)資本家或土地經(jīng)營者、使用者之間的利益分配這一生產(chǎn)關(guān)系來把握地租的實(shí)質(zhì)[17]。從馬克思地租理論中的土地權(quán)屬關(guān)系和土地利益分配關(guān)系來架構(gòu)理論分析范式，深入分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市增值收益分配問題，有利于推動(dòng)我國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。

(一)關(guān)于土地權(quán)屬關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中的分析范式

土地是一種生產(chǎn)要素，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是地租產(chǎn)生的必要條件。20世紀(jì)70年代末，我國開始實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分離，在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。土地所有權(quán)國有化與土地經(jīng)營權(quán)商品化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。2016年我國進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，提高土地利用率，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是進(jìn)行了新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，其中包括農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等“三塊地”改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是“三塊地”改革中的關(guān)鍵一環(huán)，其目的是賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，獲得更多收益。筆者認(rèn)為，當(dāng)土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)一步厘清，土地的增值收益分配也會(huì)產(chǎn)生新的模式?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體組織作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人，因?qū)υ撏恋氐膲艛喽碛薪^對(duì)地租。農(nóng)民作為該土地使用權(quán)人，享有區(qū)位優(yōu)勢(shì)所轉(zhuǎn)化的部分級(jí)差地租I。國家作為土地的管理者，對(duì)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)投入了大量的人力和物力，進(jìn)而提升了農(nóng)村土地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，國家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市形成了級(jí)差地租I和級(jí)差地租II。

(二)關(guān)于土地經(jīng)濟(jì)主體利益結(jié)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中的分析范式

土地所有制的不同會(huì)影響經(jīng)濟(jì)主體利益分配的不同。影響級(jí)差地租I的主要因素是土地的地理位置和肥沃程度。如今交通設(shè)施的建設(shè)健全會(huì)削弱因土地地理位置不同造成的級(jí)差地租I。同時(shí)隨著科技水平的不斷提高，生產(chǎn)要素大力投入到土地上，促使土地的價(jià)值上升，產(chǎn)生級(jí)差地租II。在這種情況下，級(jí)差地租I和級(jí)差地租II會(huì)相互融合。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在很多時(shí)候體現(xiàn)了多方主體利益在經(jīng)濟(jì)上的博弈。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，土地所有權(quán)人通過交易平臺(tái)使其使用權(quán)通過“招拍掛”等形式交由他人。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要通過兩個(gè)步驟：一是前期土地開發(fā)整理，二是土地入市交易。土地增值是首次入市的增值收益和土地投資開發(fā)后流轉(zhuǎn)的增值收益。

第一，關(guān)于首次入市的增值收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)歸集體所有，因此農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的原來價(jià)值為絕對(duì)地租，土地價(jià)格為P1，其價(jià)值為V1；集體組織通過對(duì)符合規(guī)劃和用途管制的荒廢、閑置的經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行土地整理，經(jīng)過集體組織成員同意后，按照與國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的條件通過土地交易中心與投資者進(jìn)行交易，農(nóng)村集體組織獲得相應(yīng)土地款，農(nóng)村集體就獲得土地增值收益，土地交易價(jià)格為P2，其價(jià)值為V2。首次入市土地增值等于土地交易價(jià)格P2減去集體經(jīng)營性建設(shè)用地原價(jià)格P1。

第二，關(guān)于土地投資開發(fā)后流轉(zhuǎn)的增值收益。投資者獲得集體經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)后，對(duì)土地進(jìn)行投資開發(fā)，就會(huì)產(chǎn)生級(jí)差地租。在投資開發(fā)過程中，投資者投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，向政府繳納相關(guān)稅費(fèi)，土地開發(fā)完成后進(jìn)行流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生土地增值收益，此時(shí)土地價(jià)格為P3，其價(jià)值為V3。土地投資開發(fā)后流轉(zhuǎn)的增值收益等于土地開發(fā)投資后流轉(zhuǎn)價(jià)格P3減去土地交易價(jià)格P2、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、相關(guān)稅費(fèi)。

土地增值收益分配是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心點(diǎn)，需要合理界定土地經(jīng)濟(jì)主體的利益分配邊界。通過上述分析可知，國家、集體組織、個(gè)人都應(yīng)享有首次入市土地增值收益。投資者獲得土地使用權(quán)后，連續(xù)在土地上進(jìn)行投資，再次流轉(zhuǎn)獲得土地增值收益，這部分土地增值收益來源于用途性增值、政策性增值、輻射性增值和供求性增值。絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之后會(huì)再次流轉(zhuǎn)，而政府以管理者的身份通過土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式獲得增值收益。土地增值收益分配包括兩個(gè)方面：一是收益在國家和集體之間分配，應(yīng)科學(xué)制定土地稅收標(biāo)準(zhǔn)，按照讓利于民的基本原則，國家與集體組織共同分享土地增值收益；二是收益在集體和農(nóng)民之間分配，農(nóng)民可以享有集體組織提供的公共物品改善集體基礎(chǔ)設(shè)施，集體組織也可以通過支付現(xiàn)金、保障福利等方式將收益給予農(nóng)民。

三、導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配問題的內(nèi)在原因

目前我國農(nóng)村土地制度是土地所有權(quán)屬于集體、使用權(quán)屬于農(nóng)民。但是，由于土地權(quán)屬關(guān)系不完整和土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐中，國家、集體和個(gè)人的利益分配存在問題。為了平衡三個(gè)主體的利益，2016年4月財(cái)政部出臺(tái)了土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理的文件，明確要求實(shí)施土地增值收益調(diào)節(jié)金制度。各試點(diǎn)地區(qū)按照文件要求不斷探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的分配方案，形成了以土地增值收益調(diào)節(jié)金為核心的分配機(jī)制。國務(wù)院提請(qǐng)十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議審議的報(bào)告顯示，截至2018年底，全國試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體實(shí)施經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊有1萬余宗，入市用地面積達(dá)9萬余畝，總價(jià)約257億元，收取土地增值調(diào)節(jié)金28.6億元[18]。

(一)土地權(quán)屬關(guān)系不完整：國家和集體的利益分配問題

由于土地缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)，在土地增值收益分配中，集體組織在與地方政府的利益博弈中處于不利位置，只能被動(dòng)接受土地增值收益分配政策。雖然法律規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體，但對(duì)土地的收益權(quán)和處置權(quán)沒有明確規(guī)定。土地權(quán)屬關(guān)系的不完整削弱了集體組織在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中增值收益分配的談判能力。土地增值收益調(diào)節(jié)金制度是為了平衡國家、集體和個(gè)人之間的利益。然而一方面土地增值收益調(diào)節(jié)金的性質(zhì)未明確，《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”)中提出財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收調(diào)節(jié)金，但是未指明調(diào)節(jié)金的性質(zhì)。調(diào)節(jié)金的法律性質(zhì)不明導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的非正式，因此不能與國家稅收制度無縫銜接。另一方面，在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐中土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例差距較大。按照暫行辦法中提到的征收調(diào)節(jié)金比例為20%～50%，首先是不同試點(diǎn)地區(qū)征收比例不一致。如浙江省德清縣按照入市收益的一定比例征收調(diào)節(jié)金：關(guān)于工業(yè)用地，處于縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)收取24%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)收取20%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外收取16%；關(guān)于商服用地，處于縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)收取48%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)收取40%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外收取32%。四川省成都市郫都區(qū)采取以總收入15%的比例計(jì)征土地增值收益調(diào)節(jié)金。吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)確定各類用地收取調(diào)節(jié)金的不同比重：關(guān)于商業(yè)用地，按照土地分類層次收取30%～50%；關(guān)于工業(yè)用地，按照土地級(jí)別收取20%～50%。河南省長(zhǎng)垣縣按照土地不同地價(jià)收取5%～40%不等的調(diào)節(jié)金。山西省澤州縣收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例為20%。其次是試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體所占有的集體建設(shè)用地面積大小不等并且地理位置不同，因而收益的分享存在差異。重慶市大足區(qū)的征收比例最大為土地成交價(jià)的50%，而海南省文昌市的征收比例最小為土地成交價(jià)的5%。各試點(diǎn)地區(qū)土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例不同，而且比例最大值和最小值相差較大。土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例充分反映了多方利益博弈，如何構(gòu)建比較公平的分配格局，值得進(jìn)一步探索。

(二)土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊：集體和農(nóng)民的利益分配問題

由于集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的邊界不清晰，造成在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中集體組織和農(nóng)民之間的利益分配問題。農(nóng)村集體組織所有權(quán)的核心是集體，但是集體是一個(gè)寬泛的概念，容易出現(xiàn)集體所有權(quán)虛化現(xiàn)象。另外，在很多地區(qū)村委會(huì)干部侵占農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)，代表農(nóng)民行使權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。在試點(diǎn)實(shí)踐中，土地增值收益在集體和個(gè)人之間的分配取得了一定成效，甘肅省定西市隴西縣規(guī)定原則上集體留成部分不得少于收益的60%；貴州省湄潭縣明確規(guī)定集體獲得比例不低于征收增值收益調(diào)節(jié)金后收益的30%；山西省澤州縣土地收益按集體占30%、個(gè)人占70%的分配方式；江蘇省蘇州市相城區(qū)明確規(guī)定農(nóng)民收益不低于40%；四川省成都市郫都區(qū)按照“二八開”作為集體與農(nóng)民收益分配的指導(dǎo)比例。但是一方面由于收益資金管理機(jī)制不規(guī)范、制度不健全和缺乏監(jiān)督，使得集體組織賬目不公開，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。另一方面，集體提留收益用途不明晰。由于存在尋租現(xiàn)象，集體提留的收益不能很好地用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

四、優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的政策建議

(一)明確土地增值收益調(diào)節(jié)金性質(zhì)

從各地試點(diǎn)實(shí)踐看，土地增值收益調(diào)節(jié)金既不屬于稅收，也不屬于費(fèi)用，是國家強(qiáng)制性征收，上繳試點(diǎn)縣級(jí)地方國庫并納入地方一般公共預(yù)算管理的資金。國家收取土地增值收益調(diào)節(jié)金有利于保障農(nóng)民集體的權(quán)利，有助于解決農(nóng)村社會(huì)保障等問題。因此，可以明確調(diào)節(jié)金為行政事業(yè)性收費(fèi)，收益分配表述在集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間更合適。在稅權(quán)配置上，可探索對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益實(shí)行征稅制度，將其歸口于地方稅務(wù)。另外，還可考慮完善土地稅收制度，建立入市增值稅征收體系，區(qū)分環(huán)節(jié)繳納轉(zhuǎn)讓稅、營業(yè)稅、所得稅等，由國家稅務(wù)部門明確土地增值稅收的使用范圍和使用程序。

(二)設(shè)計(jì)科學(xué)的土地增值收益分配比例

暫行辦法對(duì)土地增值收益分配比例并未作出明確規(guī)定，只是要求各試點(diǎn)地區(qū)綜合考慮土地用途、土地等級(jí)等，切實(shí)保障農(nóng)民利益。首先，應(yīng)在法律上允許農(nóng)民進(jìn)行土地議價(jià)，保障農(nóng)民既是收益分配方案制定的參與者也是受益者。其次，應(yīng)明確集體決議土地增值收益分配的程序，集體土地增值收益分配方案應(yīng)在村民大會(huì)上討論并有半數(shù)以上村民同意方可實(shí)施。再次，應(yīng)根據(jù)土地稅費(fèi)制度改革探索合理的增值收益測(cè)算模型，將土地增值收益在國家、集體和個(gè)人之間的分配比例確定在合理區(qū)間，避免過高或者過低。同時(shí)，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地的市場(chǎng)價(jià)格、區(qū)域位置、市場(chǎng)需求等設(shè)置比例。在確定合理區(qū)間后，可以進(jìn)入統(tǒng)一立法階段，以此來更好地保障集體以及農(nóng)民個(gè)人的合法權(quán)益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

(三)加強(qiáng)土地增值收益分配監(jiān)管

現(xiàn)階段農(nóng)村集體發(fā)展還有諸多不足，對(duì)于集體資產(chǎn)、收益分配等還缺少科學(xué)的監(jiān)管，監(jiān)管主體不明確，集體土地資產(chǎn)被侵吞或挪用的風(fēng)險(xiǎn)較高，而且目前農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)識(shí)和發(fā)展方向的選擇有不同的思路，加上各地法治環(huán)境和公平理念也存在一定的差異。因此，一是要成立專門負(fù)責(zé)管理農(nóng)民集體資產(chǎn)的工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)督土地增值收益的分配情況，定期檢查收益資金流向；二是要完善村級(jí)財(cái)務(wù)公開制度，村集體應(yīng)將提留部分資金的使用途徑及相關(guān)情況公開，防止村委會(huì)干部濫用職權(quán)，侵占資金。如果發(fā)現(xiàn)存在尋租行為的干部，必須增強(qiáng)懲戒力度，依法重處。

(四)構(gòu)建合理的土地增值收益分配方式

地方政府可成立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理中心，管理中心負(fù)責(zé)入市的申請(qǐng)、評(píng)估、審批、簽約、登記、監(jiān)管等工作，進(jìn)行流程化和精細(xì)化管理，同時(shí)建立土地增值收益的資金庫，農(nóng)民按持股比例分配。一方面可以改善當(dāng)?shù)氐墓苍O(shè)施建設(shè)，另一方面可以實(shí)現(xiàn)集體資金的保值增值，還能避免出現(xiàn)大量農(nóng)民“一夜暴富”的現(xiàn)象。探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收入分配的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)施固定收益和長(zhǎng)期分工相結(jié)合的土地增值收益分配模式，在分配方式上可增設(shè)貨幣基金分紅、實(shí)物折價(jià)等方式，使得收益分配多元化。