粵港澳大灣區(qū)區(qū)民待遇推進原則及路徑

鐘 望

(中共廣東省委黨校法學教研部，廣東廣州 510053)

一、區(qū)民待遇問題的提出

推進粵港澳大灣區(qū)建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰(zhàn)略，黨中央決定把粵港澳大灣區(qū)打造成充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，可見粵港澳大灣區(qū)使命之重大。眾所周知，灣區(qū)經(jīng)濟是一種以海港為依托、以灣區(qū)自然地理環(huán)境為特色發(fā)展形成的特殊的跨區(qū)域經(jīng)濟形態(tài)。當前世界上有舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)以及粵港澳大灣區(qū)四大灣區(qū)，它們都具備得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，都是在本國經(jīng)濟外向度最高，在全世界最具經(jīng)濟活力的區(qū)域之一。與世界其他三大灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)更具特色，彼此之間地緣相近、語言相通、商緣相連，同時又涉及三個法域，分屬不同的關(guān)稅區(qū)，這意味著既存在融合發(fā)展的基礎(chǔ)，卻又由于制度環(huán)境的復雜多元導致制度、觀念等壁壘阻礙著三地居民之間形成充分的合力。由此，區(qū)民待遇問題呼之欲出。

(一)從特區(qū)居民到灣區(qū)區(qū)民

隨著粵港澳三地進入更深層次的合作階段，三地融合發(fā)展的內(nèi)涵已經(jīng)從經(jīng)濟領(lǐng)域逐步拓展到社會民生、治理領(lǐng)域，港澳居民實際上獲得了灣區(qū)區(qū)民的身份，擁有了與內(nèi)地珠三角九市(廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市)居民同等的待遇。其中，橫琴綜合服務中心的成功實踐就是琴澳民生合作的典型范例?；浉郯娜啬芊裾嬲纬扇轿蝗诤习l(fā)展的合力，決定著粵港澳大灣區(qū)建設的成敗，必須清醒地認識到三地制度銜接問題的核心就是樹立區(qū)民身份認同感。福利是最好的潤滑劑，提升區(qū)民待遇就是促進規(guī)則銜接，粵港澳大灣區(qū)建設必須突破地域限制，釋放民生福利，增進區(qū)民待遇，促使三地居民身份與大灣區(qū)區(qū)民身份相得益彰。粵港澳三地經(jīng)濟合作、政治相融的實現(xiàn)離不開文化認同的深沉力量。必須增強中華民族凝聚力、向心力的培養(yǎng)，鑄牢中華民族共同體意識，形成我國各民族各地區(qū)“你中有我，我中有你，誰也離不開誰”的命運共同體，形成維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的集體意識[1]。

(二)區(qū)民待遇與國民待遇的關(guān)系

區(qū)民待遇是伴隨粵港澳大灣區(qū)建設新實踐必然產(chǎn)生的一個全新概念。目前，這一概念在學術(shù)界尚未得到廣泛研討和充分認可，專門的研究并不多見，主要散見于相關(guān)學術(shù)會議的專家發(fā)言稿。國內(nèi)學者程信和較早論及區(qū)民待遇，他注意到國民待遇原則在三地的適用問題，進而提出區(qū)民待遇這一研究方向。毋庸置疑，這一概念具有重大意義，描述了在中國特殊國情下的粵港澳大灣區(qū)居民生活、生產(chǎn)的基本特征，深刻揭示了粵港澳大灣區(qū)發(fā)展所面臨的一個關(guān)鍵問題即身份認同和待遇均等問題?？梢灶A見，這一概念必將成為中國特色話語體系的新成員。區(qū)民待遇這一概念來源于國民待遇，但又與國民待遇不同，國民待遇一般是指給予外國人以本國人的相等待遇，而區(qū)民待遇則是指在一國內(nèi)由不同法域聯(lián)合形成的特定區(qū)域共同體內(nèi)部重新梳理和整合各法域居民的待遇問題，加強互聯(lián)互通，推進深度融合，打破體制機制壁壘，將原屬于各法域的居民視為同一個更大的區(qū)域區(qū)民來同等對待和管理。這意味著一國內(nèi)不同法域的居民集體化為更大區(qū)域的區(qū)民，意味著最后區(qū)民之間將實現(xiàn)待遇的均等化。區(qū)民待遇是我國所特有的實踐環(huán)境與話語環(huán)境，世界其他灣區(qū)因內(nèi)部屬于同一法域，各地居民身份待遇本身就是一致的。中國這種特定區(qū)域合作實踐所產(chǎn)生的區(qū)民待遇除了具備區(qū)內(nèi)待遇均等化的特征以外，往往也會比區(qū)外一般的國民待遇更優(yōu)。

粵港澳之間是跨境的全方位的區(qū)域合作，是在一國內(nèi)分屬不同政治經(jīng)濟體制的區(qū)域進行融合發(fā)展的新嘗試、新實踐，有別于國與國之間的經(jīng)貿(mào)合作，也不同于其他灣區(qū)內(nèi)部相同法域之間的經(jīng)貿(mào)合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)民待遇的均等化、持續(xù)化發(fā)展完全符合我國憲法、港澳基本法以及相關(guān)國際條約的規(guī)定，如WTO中關(guān)于正式成員間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的規(guī)定以及關(guān)于最惠國待遇例外條款的規(guī)定等。要打造粵港澳大灣區(qū)利益共同體，建成宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，關(guān)鍵在于作為大灣區(qū)建設主體力量的三地居民要樹立高度的區(qū)民認同感，在于三地制度的全面、合理對接。粵港澳大灣區(qū)區(qū)民待遇的推進路徑是本文研究的核心問題，面對區(qū)域內(nèi)復雜的跨境制度環(huán)境，最根本的還是要依靠法治力量保障區(qū)民待遇均等化的充分落實和解決跨境制度間的銜接問題，本文主要從推進區(qū)民待遇的基本原則及機制兩個層面展開論述。

二、推進區(qū)民待遇的基本原則

區(qū)民待遇問題能否解決關(guān)系著粵港澳大灣區(qū)民生建設的成敗，必須立足《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，總結(jié)粵港澳合作實踐經(jīng)驗以及世界其他三大灣區(qū)的建設經(jīng)驗，探索出符合中國國情的區(qū)民待遇推進路徑。其中，在宏觀層面要處理好不同法域的居民向大灣區(qū)區(qū)民身份的轉(zhuǎn)變、區(qū)民待遇均等化、區(qū)民待遇與國民待遇的關(guān)系等問題，必須堅持以下原則：

(一)以待遇一致為常態(tài)，適度差別為例外

粵港澳三地的社會制度、法律制度不同，分屬不同的關(guān)稅區(qū)，但這并不是孤立發(fā)展的借口，港澳需要拓展內(nèi)地市場以鞏固和提升自身的經(jīng)濟地位，內(nèi)地需要港澳的經(jīng)驗和平臺來實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與走出去，這一切都必然指引著粵港澳形成區(qū)域利益共同體。為打破三地的猜忌，維系這一利益共同體最根本的舉措還是實現(xiàn)區(qū)民待遇均等化，合理兼顧三地利益。如香港可能擔心在融合發(fā)展中會失去自身在粵港澳地區(qū)中的經(jīng)濟優(yōu)勢，淪為珠三角九城經(jīng)濟發(fā)展的階梯與跳板，擔心互聯(lián)互通與要素便捷流通會對“一國兩制”造成破壞，人民生活水平不能獲得提升[2]。因此，灣區(qū)只是融合發(fā)展的載體，灣區(qū)民生才是關(guān)鍵，必須不斷突破體制機制的障礙，在更高層面上推動不同法域居民的待遇盡量一致化，實現(xiàn)區(qū)民待遇均等化。當前特別要先保障好大灣區(qū)建設者在崗期間享受平等的區(qū)民待遇，在粵港澳各地都能充分享受作為當?shù)鼐用竦谋憷蘸痛觯@一點在粵港澳系列合作協(xié)議及《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中均有體現(xiàn)，如《粵澳合作框架協(xié)議》就明確指出內(nèi)地支援中小企業(yè)融資的政策原則上適用于澳門的中小企業(yè)。

同時也要允許適當?shù)拇霾顒e存在。由于各地法律制度、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在推進區(qū)民待遇一致的過程中需要充分吸納各方政府、智庫及民眾代表的意見，充分調(diào)查論證，不能搞一刀切、生搬硬套，必須尊重地區(qū)差異、兩制現(xiàn)狀，合理搭建促進區(qū)民待遇一致的制度平臺，不斷促使人民利益最大化。如根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，只有港澳居民才可以擔任港澳某些公權(quán)力部門的領(lǐng)導職務，這種當?shù)匾婪í毾淼木用翊鼍筒荒軌蛏仙秊榇鬄硡^(qū)區(qū)民待遇，否則將違反“一國兩制”原則。

(二)堅持區(qū)民待遇與國民待遇相統(tǒng)一

粵港澳大灣區(qū)作為新時代改革開放的前沿陣地、體制機制的特別試驗田，必然意味著風險與挑戰(zhàn)，作為第一個吃螃蟹的先行者，也必然享受率先嘗到螃蟹美味的待遇。因此，區(qū)內(nèi)居民必然會率先享有區(qū)外一般國民所不具有的改革紅利如所得稅優(yōu)惠以及先進性技術(shù)、制度、福利等，這就涉及區(qū)民待遇與國民待遇的關(guān)系問題，即部分國民差別化待遇與全體國民平等原則沖突的問題?，F(xiàn)階段首先要推動和保障區(qū)域內(nèi)三地居民享受對方居民所享有的一般國民待遇，進而可以適度整合提升三地居民待遇為更高水平的區(qū)民待遇。

區(qū)民待遇的提升是與更重的責任、更大的挑戰(zhàn)相伴隨的，處理好區(qū)內(nèi)待遇與區(qū)外待遇的差別化問題，其根本是要處理好區(qū)民待遇與國民待遇的關(guān)系，核心是待遇與合法、公平的關(guān)系問題。因此，必須明確待遇的邊界，堅持權(quán)利與義務相統(tǒng)一、待遇與責任相統(tǒng)一的原則；堅持區(qū)民待遇服務于粵港澳大灣區(qū)的目的；堅持共享原則，一切探索成果歸根到底需推廣至全民共享，以人民為中心的根本立場決不能動搖；堅持推動區(qū)民待遇的共享，使其成為未來的普遍的國民待遇。差別化待遇僅意味著一時的試點，是為了創(chuàng)新發(fā)展模式進而發(fā)展民生，惠及全民。從某種意義上說，區(qū)民待遇也意味著搭建更好的平臺去迎接挑戰(zhàn)，這關(guān)系到戰(zhàn)略實踐的成敗，但也是暫時性、階段性的，實踐一旦成功，在社會主義條件下，更優(yōu)越的區(qū)民待遇未來將迅速推廣開來，成為更普遍的國民待遇?？梢?，區(qū)民待遇與國民待遇完全是動態(tài)統(tǒng)一的。

(三)漸進性推進與突破性推行相結(jié)合

要打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，必須深入推進粵港澳大灣區(qū)在教育、文化、旅游、社會保障等民生領(lǐng)域的深度合作，鼓勵三地積極探索促進區(qū)民待遇均等化的舉措。中央政府要加強頂層設計和宏觀指導，支持三地辦事機構(gòu)、社會組織進行有效溝通對接，率先在深圳、廣州、香港、澳門這四大中心城市試點并取得重點突破，珠三角其他七市以配套的改革措施及根據(jù)自身特點制定的舉措同步推進。借鑒舊金山灣區(qū)的建設經(jīng)驗，打造中國版的多中心發(fā)展格局，需要通過發(fā)揮中心城市的主導產(chǎn)業(yè)帶動作用和周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)對接，促進灣區(qū)經(jīng)濟體的共同繁榮[3]。要堅持前瞻性與現(xiàn)實性相統(tǒng)一，實現(xiàn)漸進性推進與突破性推行相結(jié)合，以推進重點項目工作落地為突破口，從中心城市試點逐步鋪展到節(jié)點城市，通過大膽改革體制機制發(fā)揮廣東兩個經(jīng)濟特區(qū)(深圳、珠海)和廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)三個片區(qū)(南沙、前海、橫琴)的特別作用，總結(jié)漸進性推進的成功經(jīng)驗，將其升華為可以普遍推行的方針政策。如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出在深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴建立港澳創(chuàng)業(yè)就業(yè)試驗區(qū)，開展試點，讓具有港澳相應資質(zhì)的企業(yè)和專業(yè)人士為內(nèi)地提供服務，未來將擴展到整個大灣區(qū)。深圳市政府也發(fā)布了關(guān)于復制推廣中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)第四批改革創(chuàng)新經(jīng)驗的文件。

(四)尊重現(xiàn)有法律體制與適度適時改革相結(jié)合

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確“一國兩制”、依法辦事是推進粵港澳大灣區(qū)建設的基本原則。在推進區(qū)民待遇問題上，尊重三地現(xiàn)有法律體制是三地合作的根本前提，也是確?！耙粐鴥芍啤狈结槻蛔冃巍⒉蛔邩拥闹匾w現(xiàn)。三地居民要堅信將堅守“一國”原則與尊重“兩制”差異相結(jié)合，是現(xiàn)階段充分發(fā)揮粵港澳三地優(yōu)勢并補足各自短板、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的最佳路徑。對于在協(xié)調(diào)發(fā)展過程中遇到的體制機制阻礙，必須在“一國兩制”的框架下，在嚴格按照憲法、基本法辦事的基礎(chǔ)上，以更大的政治勇氣協(xié)調(diào)規(guī)劃、合理對接、共同編制、積極調(diào)整與經(jīng)濟發(fā)展不相適應的體制機制，全力支持適度、適時改革。三地要凝聚改革共識，充分發(fā)揮市場機制的主導作用以及三地政府間協(xié)商機制的指導作用，促進三地居民在大灣區(qū)內(nèi)生活、生產(chǎn)的便利化、平等化。當前，內(nèi)地正在積極改革，推進與港澳制度的銜接，與國際標準接軌，例如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要支持香港私募基金參與大灣區(qū)創(chuàng)新型科技企業(yè)融資等；香港也在積極創(chuàng)新通關(guān)模式，如最近推行的一地兩檢制度。另外，港澳新通道青茂口岸的建設也是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的一大亮點，未來居民在粵港澳三地跨境流動將能享受一票式聯(lián)程和一卡通服務。

三、推進區(qū)民待遇的機制

建立高效統(tǒng)一、協(xié)商共建的區(qū)民待遇推進機制，是落實《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020)》《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和內(nèi)地與香港、澳門《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其系列協(xié)議的應有之義。粵港澳合作的各項協(xié)議、舉措應致力于服務大灣區(qū)的民生建設，提升大灣區(qū)的民生水平，不斷推進區(qū)民待遇均等化和促進區(qū)民待遇的持續(xù)發(fā)展。

(一)建立不同法域居民統(tǒng)合為大灣區(qū)區(qū)民的推進機制

隨著大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡的建成，大灣區(qū)內(nèi)主要城市之間實現(xiàn)了一小時通達，區(qū)內(nèi)三地居民的交往將更加緊密，區(qū)域要素流動將更加明顯，三地一體化格局日漸形成。這就意味著不能再以孤立的三地居民視野去對接、制定和推行各項制度，而必須立足長遠，促使各項制度以區(qū)民身份為第一視角去享受便利化、均等化的服務，逐步實現(xiàn)三地居民身份區(qū)民化、區(qū)民待遇均等化。這并不意味著要去消解、取締居民的原屬地身份，而是要以原屬地居民身份為基礎(chǔ)，整合升華為新的區(qū)民身份，促使居民身份與區(qū)民身份在灣區(qū)內(nèi)部各方面相得益彰。

其一，要在通關(guān)、居住、就業(yè)、市場準入、交易、競爭等方面建立統(tǒng)一制度，能一致則一致，不能一致則先實現(xiàn)互認。同時，大力推動粵港澳三地建立資源要素自由流動機制和完善三地融通的基礎(chǔ)設施，覆蓋人力流、物品流、服務流、資金流、技術(shù)流、信息流、管理流、文化流等各個方面，夯實區(qū)民身份的事實基礎(chǔ)，確保三地在軟硬件設施上的全面融通。

其二，支持三地互相派駐民政機構(gòu)并率先實現(xiàn)合署辦公，在民生領(lǐng)域率先統(tǒng)一區(qū)民待遇標準，促使三地居民以區(qū)民身份享受民生福利。具體而言，包括依法逐步實現(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)民生領(lǐng)域服務流程、手續(xù)的同質(zhì)化，在灣區(qū)推行高標準的勞動保護、知識產(chǎn)權(quán)保護等。此外，還應抓住時機，適時設立并推行三地通行的區(qū)民一卡通、區(qū)民身份證等，使三地居民憑借統(tǒng)一的民生卡能便利享受大灣區(qū)內(nèi)各地的優(yōu)質(zhì)服務。

其三，打造區(qū)民待遇提升的長效機制，確保區(qū)民待遇均等化、持續(xù)化發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設要在對接國際標準的基礎(chǔ)上打造具有灣區(qū)特色的更高標準，打造以區(qū)民身份為核心的優(yōu)質(zhì)生活圈，讓區(qū)民身份成為區(qū)域內(nèi)居民的最大福利，成為令人羨慕的身份標識。同時，還需大力建設大灣區(qū)文化，加強宣傳工作，打造三地居民共同的精神家園，營造兩岸一家親的發(fā)展氛圍，以文脈相通凝聚共識形成共振，以實實在在的福利待遇和振奮人心的文化氛圍為區(qū)民身份的認同強基固本。

其四，加強意識形態(tài)工作，大力發(fā)展文化教育宣傳，傳播大灣區(qū)之聲，固中華民族共同體之本，認同粵港澳大灣區(qū)區(qū)民之身份，將區(qū)民身份融入大灣區(qū)的全部，嵌入粵港澳三地的方方面面。意識形態(tài)工作的根本目的在于涵養(yǎng)人心，一定要通過真實、生動的作品弘揚正氣，把正確的價值觀樹立起來，使其入腦入心，要從黨的事業(yè)和國家民族前途命運的戰(zhàn)略高度進行功能定位和安排部署[4]。

要實現(xiàn)三地居民身份區(qū)民化，除了促使現(xiàn)有制度的“后天性”高度銜接，還必須立足大灣區(qū)全局，在制度創(chuàng)新層面打造“先天性”的融合。這意味著大灣區(qū)所立之新法，原則上將是天然就立足于三地一體化發(fā)展格局、專注于區(qū)民權(quán)益提升的，并非是三地各自獨立立法后的“后天式”銜接，而是三地一開始在聯(lián)合協(xié)同的大區(qū)域觀指導下的“先天性”立法。

(二)建立高效統(tǒng)一、協(xié)商共建的區(qū)域協(xié)調(diào)體制

要破解粵港澳大灣區(qū)復雜制度環(huán)境所帶來的治理難題，必須建立一個高效統(tǒng)一、協(xié)商共建的區(qū)域協(xié)調(diào)體制。這一體制的核心內(nèi)容就是在中央政府主導下，廣東省政府和香港、澳門特別行政區(qū)政府共同參與建立的政府間綜合協(xié)調(diào)體制，負責三地的政策協(xié)調(diào)和規(guī)劃銜接。要更加注重創(chuàng)新粵港澳三地政府的合作形式，對于涉及三地居民共同利益的事項共同謀劃、聯(lián)合發(fā)布、配合執(zhí)行。要充分發(fā)揮社會組織的作用，擴大立法的社會參與度，以改革和法治促進區(qū)民跨境便利流動、安居樂業(yè)，促進生產(chǎn)要素在區(qū)內(nèi)自由流通，形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，結(jié)成利益共同體。在確定協(xié)調(diào)體制及參與力量的基礎(chǔ)上，需要厘清彼此的權(quán)責，加快建立政府之間、政府與非政府組織之間的良性互動合作機制，形成體系化運作機制，這方面可以借鑒紐約市的經(jīng)驗。紐約市政府和非政府的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(RPA)、紐約都市圈委員會等組織是紐約都市圈管理和規(guī)劃方案的主要起草機構(gòu)，政府和非政府機構(gòu)之間的緊密協(xié)作對紐約都市圈的發(fā)展起到了重要作用[5]。

必須充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)建設領(lǐng)導小組的作用，依法擴充粵港澳合作聯(lián)絡辦公室職能，完善粵港澳合作聯(lián)席會議制度，拓寬粵港澳合作咨詢渠道。廣東省政府和香港、澳門特別行政區(qū)政府要加強溝通協(xié)商，進一步細化定期磋商的協(xié)調(diào)機制，完善以發(fā)改委為主導的共同推動年度重點工作的實施機制，在交通、環(huán)保、稅收、金融、知識產(chǎn)權(quán)、市場監(jiān)管、社會服務、公共安全、行政管理等領(lǐng)域進行全面的協(xié)商與合作。

建立和運行強有力的區(qū)域協(xié)調(diào)機制也是一流灣區(qū)的重要標志。必須依法充分賦予中央政府部門協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，由中央政府相關(guān)部門根據(jù)工作需要，在自身職權(quán)范圍內(nèi)適時、依法建立跨區(qū)域議事機制和三地政策聯(lián)動機制，提升制度機制的靈活性和應變力。同時，充分尊重和保障港澳特別行政區(qū)政府的高度自治權(quán)，確?；浉郯娜卣婪ㄈ虆⑴c決策協(xié)商并全力推動政策落實，促使港澳的發(fā)展始終融入國家發(fā)展全局。世界一流灣區(qū)的發(fā)展表明，灣區(qū)擁有現(xiàn)代化的國際海運、航空及高速路網(wǎng)，擁有強大的運輸體系、高效的資源配置和輻射帶動能力，能夠突破行政區(qū)劃間的體制機制壁壘，在更大區(qū)域進行發(fā)展規(guī)劃和功能布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工體系，從而成為灣區(qū)經(jīng)濟的顯著特點[6]。

(三)完善三地融合發(fā)展機制

港澳回歸以來，國家始終堅持推動港澳與內(nèi)地在民生建設上的融合互通，但由于復雜的歷史及制度原因，內(nèi)地與港澳長期各行一套政策體系，粵港澳三地的許多政策對對方的居民并沒有給予同等待遇，跨境的制度安排存在諸多空白。必須以粵港澳大灣區(qū)建設為契機，建立和完善三地融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動區(qū)民待遇的均等化與持續(xù)化發(fā)展，將有效舉措上升為法律，重點推進民生領(lǐng)域立法，依法適時制定《區(qū)民待遇促進法》《粵港澳大灣區(qū)法律適用法》等區(qū)域法律。要依法不斷完善跨區(qū)域就業(yè)人員隨遷子女就業(yè)政策，推進在粵工作的港澳居民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、交通等民生方面享有與內(nèi)地居民同等待遇，繼續(xù)推動三地在教育領(lǐng)域的合作，推動社會保障制度的銜接以及電子簽名證書和職業(yè)資格證書的互認，在通關(guān)、居住、就業(yè)、市場準入、交易、競爭等方面給予最大便利。如現(xiàn)在正在大力推動三地執(zhí)業(yè)資格證書的互認，同時內(nèi)地九市對港澳居民放開購房條件(包括限購區(qū))，港澳居民融入內(nèi)地的壁壘正在被逐步消除。

要共建和完善粵港澳合作發(fā)展平臺，推動三地建成證書互認、標準共建、設施互通、信息共享的融合發(fā)展機制，實現(xiàn)交通與通關(guān)便利化、市場一體化、產(chǎn)業(yè)協(xié)同化、交往常態(tài)化。要擴大內(nèi)地與港澳的專業(yè)資格認證，共建行業(yè)高標準，推進區(qū)內(nèi)居民跨境便利就業(yè)的范圍，在更寬領(lǐng)域?qū)嵭小耙辉嚾C”(一次考試可獲得國家職業(yè)資格認證、港澳認證及國際認證)。應建立社會保障交流合作機制，大力支持粵港澳保險機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)跨境保險產(chǎn)品，推動三地社會保險在大灣區(qū)內(nèi)的跨境使用，解決社保跨境銜接問題。要借鑒國外灣區(qū)建設的有益經(jīng)驗，如制定大灣區(qū)研究生聯(lián)合培養(yǎng)計劃，打造灣區(qū)智庫。美國舊金山灣區(qū)在自然科學、數(shù)學、工程技術(shù)、人文科學和社會科學等領(lǐng)域擁有全國數(shù)量最多的頂尖級的研究生培養(yǎng)計劃[7]?？傊裆I(lǐng)域的方方面面都要進行重新梳理，不斷減少其中的壁壘和限制，實現(xiàn)三地民生政策、民生項目的深度對接，使三地居民享受更充分更徹底的區(qū)民待遇。

(四)建設大灣區(qū)區(qū)民信息大數(shù)據(jù)中心

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，粵港澳大灣區(qū)要構(gòu)建新一代信息基礎(chǔ)設施，建成智慧城市群。當今世界已經(jīng)進入智慧時代，第四次工業(yè)革命的標志性貢獻正是萬物互聯(lián)與萬物智能。人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度融合發(fā)展正在快速改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，可以說掌握了信息主導權(quán)就意味著占據(jù)戰(zhàn)略主動?；浉郯拇鬄硡^(qū)身處改革開放前沿，身負重大使命，必然離不開對信息技術(shù)的利用與發(fā)展。要推動粵港澳三地深度融合、高效運作，必須建設大灣區(qū)區(qū)民信息大數(shù)據(jù)中心，開放數(shù)據(jù)端口，建設互通的公共應用平臺，全面推行電子化辦公、電子化辦事。

打造大灣區(qū)區(qū)民信息大數(shù)據(jù)中心，具體包括建立區(qū)域規(guī)劃信息平臺、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心、粵港澳大灣區(qū)應急協(xié)調(diào)平臺、跨境經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)絡服務平臺、知識產(chǎn)權(quán)信息交換和共享平臺、跨境社會救助信息系統(tǒng)、法律法規(guī)文本信息庫等?；浉郯娜匾涌旖ㄔO大珠江三角洲信息網(wǎng)，搭建粵港澳市場互聯(lián)、經(jīng)濟要素互通、風險聯(lián)控的大平臺，加快前沿科技成果的轉(zhuǎn)化應用，贏得發(fā)展的戰(zhàn)略主動權(quán)。大數(shù)據(jù)平臺應將三地居民以區(qū)民身份進行統(tǒng)一信息收集、信息歸檔和信息處理，為三地打造共同的優(yōu)質(zhì)生活圈提供更加可信、有效的數(shù)據(jù)支持，為推進區(qū)民待遇均等化、持續(xù)化發(fā)展提供更強勁的動力。

四、結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)作為國家戰(zhàn)略，對區(qū)域內(nèi)三地居民而言無疑是重大利好，意味著進入大有可為的機遇期，意味著能夠?qū)崿F(xiàn)政治上的價值認同、經(jīng)濟上的要素融合、文化上的水乳交融以及社會民生建設層面的聯(lián)通共享，粵港澳大灣區(qū)將形成區(qū)民利益共同體。然而，目前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各地之間仍然存在較多壁壘，束縛著各地居民的流動力和創(chuàng)造力，嚴重制約了粵港澳的一體化融合發(fā)展，最為關(guān)鍵的是阻礙了區(qū)民認同感的形成。隨著粵港澳大灣區(qū)區(qū)民待遇的不斷提升，三地融合發(fā)展機制的不斷完善，粵港澳大灣區(qū)區(qū)民待遇將實現(xiàn)均等化，三地居民對其大灣區(qū)區(qū)民身份將具有高度認同感，自覺服務于國家發(fā)展的全局。保障區(qū)民在粵港澳三地生活、生產(chǎn)獲得同等待遇，實現(xiàn)三地政策的互通互惠互利，是粵港澳大灣區(qū)建設的必然結(jié)果，符合新時代全面改革開放新格局的要求，順應了中華民族偉大復興的歷史潮流，標志著“一國兩制”事業(yè)的新發(fā)展。

縱觀世界其他三大灣區(qū)，紐約灣區(qū)以金融投資領(lǐng)先全球，舊金山灣區(qū)以互聯(lián)網(wǎng)和前沿科技聞名，東京灣區(qū)則是先進制造業(yè)的典范[8]。而粵港澳大灣區(qū)將會是這三大灣區(qū)的綜合升華版，其中珠三角九市代表著先進的制造業(yè)，香港代表著領(lǐng)先的金融制度，澳門代表著領(lǐng)先的旅游休閑服務業(yè)，三地的發(fā)展優(yōu)勢集聚于粵港澳大灣區(qū)一身，意味著粵港澳大灣區(qū)將涵蓋世界其他各大灣區(qū)的優(yōu)勢，意味著粵港澳三地能夠優(yōu)勢互補、融合發(fā)展。同時，粵港澳大灣區(qū)也形成了獨具特色的跨境灣區(qū)經(jīng)濟形態(tài)和區(qū)民待遇優(yōu)勢。當前，粵港澳大灣區(qū)建設仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其中區(qū)民身份認同問題、區(qū)民待遇問題是新時代中國“一國兩制”新實踐所面臨的一個重大課題，也是中國所特有的一個區(qū)域合作問題，這一問題的成功解決將為未來國內(nèi)外區(qū)域合作特別是民生領(lǐng)域的融通建設提供一個典型范例，可謂意義非凡、使命重大。粵港澳大灣區(qū)是一種跨境融合的區(qū)域共同體，其建設始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，站在“一國”全局，尊重“兩制”差異，依法促成大灣區(qū)內(nèi)部各法域的深度合作對接，共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，未來將形成區(qū)域性乃至全國性的統(tǒng)一市場和民生規(guī)劃。毫無疑問，粵港澳大灣區(qū)必將成為全世界跨區(qū)域合作的典范。