科層制在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的再思考

李潤(rùn)碩 潘信林

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國(guó)家治理體系中，科層制具有著舉足輕重的作用。毫無(wú)疑問(wèn)，科層制已成為馬克斯·韋伯（Max Weber，1864－1920）的一個(gè)重要標(biāo)志，正如西方文化研究無(wú)法回避“新教倫理與資本主義精神”一樣，公共管理研究無(wú)論如何也無(wú)法繞過(guò)“科層制”。一個(gè)非常有意思的現(xiàn)象是，現(xiàn)在提出告別“科層制”的激烈正如當(dāng)初擁抱“科層制”那么激動(dòng)，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。那么究竟什么是科層制，科層制產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是什么？當(dāng)代中國(guó)制度體系中的科層制與韋伯式科層制究竟有怎樣的關(guān)系？科層制會(huì)不會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而不斷調(diào)整，直至無(wú)法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求而與時(shí)代告別？這些問(wèn)題都亟待我們深入探討和研究。盡管有些問(wèn)題我們現(xiàn)在可能還無(wú)法找到答案，但可以確定的是，目前我們依然無(wú)法離開(kāi)科層制。

因此，本文將從韋伯科層制的一般考察出發(fā)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際來(lái)理解和定位當(dāng)代中國(guó)制度體系中的科層制，并通過(guò)科層制與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)重大變化的張力考量，試圖探究新時(shí)代建設(shè)和改進(jìn)科層制的完善路徑。

一、韋伯科層制的核心觀點(diǎn)、理論來(lái)源及經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)

科層制（bureaucracy）也稱官僚制，是指一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、指揮—服從等為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織。馬克斯·韋伯對(duì)“官僚制”的理論闡述，主要集中于《重組的德意志中的議會(huì)和政府》（1918）和《社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論》（1921）兩部著作中。在韋伯看來(lái)，任何組織都必須有某種形式的權(quán)威，即建立在合法性基礎(chǔ)之上的權(quán)力做基礎(chǔ)。適當(dāng)?shù)臋?quán)威能消除混亂，帶來(lái)秩序，而沒(méi)有權(quán)威的組織將無(wú)法實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。他提出了三種類型的權(quán)威。一是“傳統(tǒng)權(quán)威”(Traditional authority)。即建立在古老傳統(tǒng)和慣例的神圣性之上的權(quán)威，這種權(quán)威是從歷史上傳承下來(lái)的習(xí)俗傳統(tǒng)中得到合法性的。二是“卡理斯瑪”權(quán)威(Charismatic authority)。它以對(duì)領(lǐng)袖個(gè)人魅力、超凡稟賦、典范品格的崇拜、迷信為基礎(chǔ)。三是“合理—合法的權(quán)威”(Rational—Legalauthority)。它以民眾所認(rèn)可接受的公正程序而得到合法性基礎(chǔ)，服從不是對(duì)個(gè)人的忠誠(chéng)而是基于人們對(duì)法律和規(guī)則的信仰。通過(guò)對(duì)這三種權(quán)威類型的比較可以發(fā)現(xiàn)，以傳統(tǒng)權(quán)威為基礎(chǔ)的支配方式，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的挑選是基于對(duì)傳統(tǒng)的遵循而忽視了其中個(gè)人能力等因素，因而是低效的；以“卡理斯瑪”權(quán)威為基礎(chǔ)的支配方式則往往帶有濃厚的感情色彩，同時(shí)以個(gè)體的人格魅力作為合法性依據(jù)，本身就蘊(yùn)含有極大的變量。因此，建立在這兩種權(quán)威基礎(chǔ)上的組織及支配方式都是非理性的，只有理性—法律的權(quán)威才能作為現(xiàn)代科層制組織的基礎(chǔ)。

《馬克斯·韋伯“官僚制”理論探析》一文中援引英國(guó)學(xué)者馬丁·阿爾布羅的觀點(diǎn)，較為詳細(xì)地介紹了馬克斯·韋伯“官僚制”理論的來(lái)源[1]，主要有以下四種：一是當(dāng)時(shí)德國(guó)的行政理論。這主要與韋伯早年的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷有關(guān)。他將國(guó)家行政與效率掛鉤、比較君主行政與合議制優(yōu)劣等論述，反映了德國(guó)早期公共行政研究的內(nèi)容。二是馬克思主義。馬克思的思想對(duì)韋伯的影響“怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分”，但是馬克思對(duì)韋伯的影響并不是關(guān)于科層制的論述，而是關(guān)于人的異化的一般論題。對(duì)此，韋伯在其理性化的理論中有所推進(jìn)。三是19 世紀(jì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)史學(xué)者古斯塔夫·馮·施莫勒關(guān)于行政組織發(fā)展進(jìn)程的研究。施莫勒認(rèn)為，社會(huì)由領(lǐng)袖、職事人員和群眾三部分組成，社會(huì)發(fā)展依賴于這三個(gè)組成部分的不斷分化，國(guó)家間的結(jié)構(gòu)差別源于各國(guó)中這三者重要性的變異，而官位體系已經(jīng)成為現(xiàn)代政治生活中不可或缺的要素。同時(shí)他也強(qiáng)調(diào)必須要對(duì)科層制保持警惕，并提出官僚制“由正規(guī)行政過(guò)程中的病態(tài)性偏失構(gòu)成”的看法。韋伯繼承了施莫勒的這一觀點(diǎn)，反映出韋伯對(duì)現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)發(fā)展既欣賞又憂慮的深刻矛盾心理。四是著名的意大利政治理論家加埃塔諾·莫斯卡和羅伯特·米歇爾斯的官僚制理論。他們的理論中都涉及科層制與民主制的關(guān)系問(wèn)題。尤其是米歇爾斯，他在論述中所采用的“中性”的“官僚制”概念對(duì)韋伯提出“理性官僚制”概念具有重要影響。

上述研究較為清晰地梳理了韋伯科層制的理論來(lái)源，那么，作為上層建筑的一種形態(tài)，韋伯科層制產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是什么呢？可以說(shuō)，韋伯科層制是應(yīng)因資本主義工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的。19 世紀(jì)后期到20 世紀(jì)初，隨著工業(yè)革命以及工廠制度的不斷發(fā)展，工廠以及公司的組織管理問(wèn)題日益突出。有學(xué)者開(kāi)始注意到很多企業(yè)由于缺乏明確的組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行管理，問(wèn)題很多，工廠工作時(shí)間長(zhǎng)，事故不斷，效率極低，工人缺乏訓(xùn)練，雇主不懂得如何刺激工人提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，使得許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)中的勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)時(shí)的科學(xué)技術(shù)成就。因而很多人開(kāi)始對(duì)現(xiàn)有的組織管理形式進(jìn)行反思，究竟怎樣的組織結(jié)構(gòu)、組織形式才有利于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與成長(zhǎng)，怎樣進(jìn)行高效的組織管理才能適應(yīng)工業(yè)革命后不斷發(fā)展壯大的工廠規(guī)模與企業(yè)制度[2]。他們開(kāi)始強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度，強(qiáng)調(diào)法治對(duì)于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。同時(shí)，隨著資本主義工業(yè)的迅猛發(fā)展，國(guó)家不斷擴(kuò)展并進(jìn)入了提供福利和實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的新階段，行政管理事務(wù)急劇增多并且日趨復(fù)雜。因而不僅是工廠企業(yè)，行政部門也亟需一種更加穩(wěn)定和有效的組織形式來(lái)滿足新時(shí)期大規(guī)模組織管理運(yùn)作的需要。韋伯科層制也就在這樣一個(gè)歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生。

二、韋伯科層制的全球視域與當(dāng)代中國(guó)制度體系中的科層制

韋伯科層制理論的誕生對(duì)各國(guó)公共管理領(lǐng)域都產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。也正是在韋伯科層制理論出現(xiàn)之后，人們開(kāi)始關(guān)注作為一種統(tǒng)治和管理制度的科層制其基本形式和發(fā)展歷程。事實(shí)上，在古代中國(guó)、埃及和晚期羅馬帝國(guó)都曾存在過(guò)科層制的形式，并且官僚制的存在也是這些歷史上的偉大帝國(guó)強(qiáng)盛的標(biāo)志[3]。韋伯在其研究活動(dòng)中專門對(duì)中國(guó)古代的官僚制進(jìn)行了考察。針對(duì)中國(guó)古代皇權(quán)與官僚權(quán)力共存的特點(diǎn)，韋伯認(rèn)為中國(guó)古代官僚制是一種“家產(chǎn)官僚制”，即一種混雜了家產(chǎn)制與官僚制的中間形態(tài)，并且韋伯更加強(qiáng)調(diào)其中的家產(chǎn)制成分。事實(shí)上，韋伯對(duì)中國(guó)古代管理體制的這一看法與其世界歷史觀有著深刻的聯(lián)系。在韋伯對(duì)人類歷史終將不斷“合理化”的構(gòu)想中，中國(guó)被置于人類“合理化”命運(yùn)的開(kāi)端，而西方則被置于此一進(jìn)程的終點(diǎn)[4]。這種思維傾向同樣體現(xiàn)在韋伯對(duì)中國(guó)“家產(chǎn)官僚制”以及現(xiàn)代西方科層制的描述和定位中。可以看出，韋伯研究中帶有一種強(qiáng)烈的“歐洲中心主義”傾向[5]。然而，許多后續(xù)研究直接分享了韋伯式科層制理論這一規(guī)范性預(yù)設(shè)前提[6]，把中國(guó)科層制納入到韋伯式科層制的分析框架中來(lái)，首先將其視為韋伯式科層制的變異形態(tài)，然后在此基礎(chǔ)上分析這種變異產(chǎn)生的原因，并提出“相應(yīng)的”建議和對(duì)策等。這種分析思路實(shí)際上是現(xiàn)代科層制研究在中國(guó)經(jīng)驗(yàn)上的展開(kāi)[7]。

誠(chéng)然，韋伯科層制為我們研究和分析中國(guó)行政體制提供了一個(gè)重要視角，但是我們也必須注意到韋伯的理論分析框架對(duì)于中國(guó)科層制的有限解釋力。因?yàn)橹袊?guó)科層制生長(zhǎng)的土壤和空間與西方是完全不同的，它的形成和發(fā)展有其獨(dú)特的歷史邏輯以及現(xiàn)實(shí)邏輯。理解和定位當(dāng)代中國(guó)制度體系中的科層制，必須承認(rèn)這種獨(dú)特性的客觀性，一切從中國(guó)實(shí)際出發(fā)。首先，從歷史的邏輯來(lái)看，它是中國(guó)歷史自身生成的制度形態(tài)，是具有歷史繼承性和本土性色彩的政府組織形式。自秦統(tǒng)一中國(guó)后，作為專業(yè)行政人員的官僚便開(kāi)始成為國(guó)家政治生活中的一個(gè)重要組成部分，中國(guó)在自身的歷史發(fā)展過(guò)程中也逐漸形成了一套較為完善的科層體制。中國(guó)古代科層制在長(zhǎng)期歷史實(shí)踐中所形成的治理經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣，對(duì)當(dāng)代中國(guó)科層制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。當(dāng)然，這種影響既包括優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化與制度文化的積極影響，也包括一些消極方面如人情關(guān)系因素在科層制治理實(shí)踐中的滲透。這些都與現(xiàn)代西方科層制存在較大差異。其次，從現(xiàn)實(shí)的邏輯來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)科層制是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下融合現(xiàn)代科層制要素而逐步形成的符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的行政組織形式。迥異于西方國(guó)家建構(gòu)的路徑，中國(guó)國(guó)家建構(gòu)的歷史從一開(kāi)始就決定了現(xiàn)代中國(guó)組織架構(gòu)與實(shí)踐運(yùn)作必然要貫徹黨的理念和意志。因此，中國(guó)的科層制事實(shí)上擁有工具理性和價(jià)值理性的雙重屬性。一方面，作為現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)的主要組織形式，中國(guó)科層制是追求工具理性的；另一方面，由于黨在各個(gè)層面嵌入到科層組織當(dāng)中，在黨的組織形態(tài)和意識(shí)形態(tài)塑造下，科層組織在追求程序正義的同時(shí)，也重視實(shí)質(zhì)正義的達(dá)成。這一點(diǎn)從我國(guó)政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)就可以鮮明看出。我們的政府在本質(zhì)上是為人民服務(wù)的政府，而不是現(xiàn)代西方科層制強(qiáng)調(diào)的政治—行政二分原則下機(jī)械的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。中國(guó)科層制追求的是專業(yè)化與價(jià)值化的齊頭并進(jìn)，而并不是按照韋伯所設(shè)定的路線奔向絕對(duì)的工具理性。

因此，當(dāng)代中國(guó)制度體系中的科層制既非嚴(yán)格意義上的科層制，也并非所謂韋伯式科層制的變異形態(tài)。它既具有科層制的一般特征，又具有深厚的中國(guó)傳統(tǒng)底蘊(yùn)，具有鮮明的中國(guó)特色。從當(dāng)前來(lái)看，一方面，中國(guó)科層制具有明確的勞動(dòng)分工、系統(tǒng)化的工作程序、明確劃分權(quán)責(zé)的規(guī)章制度、專業(yè)化的職位層級(jí)等現(xiàn)代科層制的一般特點(diǎn)，盡管還存在一定程度的偏離，但這種偏離主要是技術(shù)性的。另一方面，它又具有鮮明的中國(guó)特色。如在組織形態(tài)上貫徹民主集中制的原則，在意識(shí)形態(tài)方面追求政治目標(biāo)與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等。但不可否認(rèn)的是，科層制在實(shí)際運(yùn)作中所呈現(xiàn)出的并不是理想形態(tài)，制度自身天然的缺陷以及制度運(yùn)作的環(huán)境等諸多因素都對(duì)會(huì)其效果產(chǎn)生影響。如科層制存在的制度慣性常常會(huì)使科層治理遲緩和僵硬，甚至使得體制改革和技術(shù)升級(jí)滯后于治理對(duì)象的變化[8]。一直以來(lái)，盡管科層制在復(fù)雜的國(guó)家治理實(shí)踐中展現(xiàn)了其相當(dāng)?shù)捻g性和柔性，但是一些問(wèn)題依然存在。

三、科層制與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)重大變化的張力考量

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，上層建筑能動(dòng)地反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)又決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。作為上層建筑的科層制必定決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并與某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。事實(shí)上，生產(chǎn)力的發(fā)展、公共事務(wù)的復(fù)雜化、社會(huì)分工的發(fā)展以及知識(shí)的差異化傳播為科層制誕生奠定了重要基礎(chǔ)。單純的分工并不是導(dǎo)致科層制的唯一原因。在奴隸社會(huì)分工也存在但是并沒(méi)有催生科層制，主要的原因可能是當(dāng)時(shí)公共事務(wù)的私人化、簡(jiǎn)單化。當(dāng)時(shí)的公共事務(wù)在某種意義上僅是奴隸主的私人事務(wù)。當(dāng)然必須指出的是公共事務(wù)的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，為公共事務(wù)的發(fā)展提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，使“勞心者治人，勞力者治于人”的科層制分工與專業(yè)成為可能。真正推進(jìn)科層制從可能走向現(xiàn)實(shí)的是知識(shí)的差異化傳播，也即專業(yè)化。在差異化傳播中，知識(shí)實(shí)際上是被壟斷的，官僚的技術(shù)含金量被放大，由于知識(shí)的匱乏并不是所有人都能勝任。而如今，人類社會(huì)已然進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，信息技術(shù)飛速發(fā)展，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性大大提高，對(duì)價(jià)值理性的呼喚也日益強(qiáng)烈，社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生的革命性變化事實(shí)上與科層制之間形成了巨大張力。

（一）信息技術(shù)的飛速發(fā)展與科層制壟斷治理的張力

當(dāng)前人類整體正在經(jīng)歷一場(chǎng)極為重大的歷史性轉(zhuǎn)型。包括生物技術(shù)、新能源技術(shù)、空間技術(shù)等在內(nèi)的一系列新技術(shù)的不斷發(fā)展給人類社會(huì)帶來(lái)了前所未有的深刻變革，大大改變了人類社會(huì)的整體面貌。尤其是信息技術(shù)的飛速發(fā)展，改變和重構(gòu)了有史以來(lái)人類社會(huì)的信息傳遞和組織方式，給人類生活帶來(lái)極其重大而深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前以人工智能、量子信息、移動(dòng)通信、大數(shù)據(jù)等為代表的新一代信息技術(shù)的日新月異，正成為推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)方式變革、創(chuàng)造人類生活新空間的重要力量。馬克思指出，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力。在人類社會(huì)中，社會(huì)組織形態(tài)與技術(shù)的發(fā)展是高度相關(guān)、密切相連的。信息技術(shù)的飛速發(fā)展無(wú)疑給科層制帶來(lái)極大影響，甚至可以說(shuō)對(duì)科層制的壟斷地位造成了“威脅”。首先，新技術(shù)帶來(lái)的知識(shí)爆炸使知識(shí)差異化傳播成為過(guò)去式，大大降低了官僚技術(shù)的壟斷性，從而使人人成為合格的技術(shù)官僚成為現(xiàn)實(shí)的可能。新技術(shù)帶來(lái)的知識(shí)融合使社會(huì)分工有了新的變化，這種新變化一方面是繼續(xù)深度分工，另一方面又高度融合，科層制被項(xiàng)目制、活動(dòng)小組制、扁平化的矩陣組織等各種靈活的機(jī)制在局部領(lǐng)域迅速取代。同時(shí)，公共事務(wù)在新技術(shù)的影響下被不斷分解和簡(jiǎn)單化。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，消滅小偷的不是警察而是手機(jī)支付，這種觀點(diǎn)或許不完全正確，但也可作為新技術(shù)進(jìn)步分解公共事務(wù)的典型。此外，新技術(shù)帶來(lái)的生產(chǎn)力的高度發(fā)達(dá)使“官僚工作”不再成為活的社會(huì)財(cái)富和地位有效而高效的途徑，下海經(jīng)商也成為當(dāng)下中國(guó)科層制發(fā)展的一個(gè)新的現(xiàn)象。

（二）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性的大大提高與科層制僵化治理的張力

當(dāng)代社會(huì)學(xué)研究普遍認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。即全球化發(fā)展背景下，人類對(duì)社會(huì)生活和自然的干預(yù)范圍以及深度日益擴(kuò)大，其決策和行動(dòng)對(duì)自然和人類社會(huì)本身的影響力也顯著增強(qiáng)，這使得風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)從自然風(fēng)險(xiǎn)占主導(dǎo)地位逐漸演變?yōu)槿藶榈牟淮_定性占主導(dǎo)地位，局部地域發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)也極易擴(kuò)展為更大范圍的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性的大大提高給科層制帶來(lái)許多難題。由于科層制過(guò)分強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制體制，忽視了下級(jí)人員的主動(dòng)性和積極性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)遵守組織規(guī)則和各項(xiàng)制度，使組織陷于僵化，缺乏應(yīng)變能力和彈性[9]。因此，在突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之際，科層制往往難以及時(shí)有效應(yīng)對(duì)。這一點(diǎn)從此次新冠肺炎疫情中就能明顯看出，可以說(shuō)疫情防控時(shí)機(jī)的延誤在一定程度上就與一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)以及應(yīng)變能力不足有關(guān)。其實(shí)，早在2018 年3 月,國(guó)務(wù)院就組建了應(yīng)急管理部，此后地方各級(jí)政府也成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理部門。不過(guò)，目前來(lái)看，應(yīng)急管理部門的職能并不包括公共衛(wèi)生應(yīng)急管理，可以說(shuō)我們依然沒(méi)有形成一個(gè)較為完善的國(guó)家應(yīng)急管理體系，這次疫情就充分暴露出了這一短板。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，由于網(wǎng)絡(luò)傳播而引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也大大提高。如疫情背景下，網(wǎng)絡(luò)謠言的散布造成的群眾情緒恐慌，在一定程度上增強(qiáng)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的主觀性，放大了風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的社會(huì)影響。頻頻出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)詐騙問(wèn)題也對(duì)群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全等造成一定影響。這些問(wèn)題的不斷出現(xiàn)增大了科層制治理的難度。這主要是因?yàn)椋W(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)虛擬空間，它難以通過(guò)在場(chǎng)的屬地管理制度來(lái)及時(shí)開(kāi)展治理活動(dòng)，因此網(wǎng)絡(luò)空間治理與科層制的治理邏輯事實(shí)上存在一定差異?？梢钥闯?，科層組織習(xí)慣于按章辦事，循規(guī)蹈矩，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和主動(dòng)意識(shí)，因而面對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)往往有些無(wú)力“招架”。

（三）對(duì)價(jià)值理性的強(qiáng)烈呼喚與科層制工具理性的張力

在工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科層制曾以其所推崇的理性化、制度化、專業(yè)化原則極大地推動(dòng)了人類歷史的進(jìn)步。然而隨著工業(yè)時(shí)代的漸漸退場(chǎng)，科層制便開(kāi)始日益凸顯出其與新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)即知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的不相適應(yīng)之處。我們知道，知識(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種以人力資本為依托的智力經(jīng)濟(jì)。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)管理活動(dòng)中占主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展必須以人的發(fā)展為前提，發(fā)展必須以人為中心展開(kāi)[10]。而科層制自身價(jià)值理性的缺失顯然與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求“格格不入”。特別是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，社會(huì)主要矛盾發(fā)生的深刻變化迫切要求價(jià)值理性在國(guó)家治理實(shí)踐中得到充分彰顯。盡管中國(guó)制度體系中的科層制具有工具理性和價(jià)值理性的雙重屬性，但是從實(shí)際來(lái)看，其對(duì)價(jià)值理性的踐行還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至很多時(shí)候還會(huì)發(fā)生偏差，對(duì)工具理性的追求往往又在實(shí)踐中使官僚主義和腐敗問(wèn)題得以滋長(zhǎng)。例如，疫情防控中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部消極應(yīng)付不作為，排查工作不嚴(yán)不實(shí)，敷衍塞責(zé)，一些干部在自身面對(duì)臨時(shí)檢查和限行政策時(shí)不配合、耍官威，少數(shù)地方和少數(shù)干部“用文件落實(shí)文件，用會(huì)議落實(shí)會(huì)議”，熱衷做表面文章，空架子落實(shí)防控……這些官僚主義作風(fēng)，給抗疫斗爭(zhēng)帶來(lái)了嚴(yán)重影響。這種官僚主義作風(fēng)實(shí)際上就是科層制的產(chǎn)物。同時(shí)，科層制對(duì)工具理性的強(qiáng)調(diào)將人們的注意力都集中到片面的功利要求上來(lái)，從而使組織內(nèi)成員往往只知有體制責(zé)任，而忽視道德責(zé)任，實(shí)際上使人在很大程度上成了工具的附庸。

四、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中科層制的完善路徑

對(duì)科層制與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)重大變化的張力考量，事實(shí)上也為科層制的完善提供了方向。在深入推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的今天，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，必須要科學(xué)運(yùn)用技術(shù)手段，促進(jìn)信息技術(shù)與科層治理的深度融合；完善制度體系建設(shè)，強(qiáng)化制度規(guī)章對(duì)體制弊端的根本克服；加強(qiáng)文化建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)價(jià)值共識(shí)對(duì)行政體制的深層制約。

（一）科學(xué)運(yùn)用技術(shù)手段，促進(jìn)信息技術(shù)與科層治理的深度融合

推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必然要求科層治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)科層治理現(xiàn)代化必然要求信息技術(shù)與科層治理的深度融合。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出，“沒(méi)有信息化就沒(méi)有現(xiàn)代化?！盵11]信息技術(shù)的飛速發(fā)展盡管對(duì)科層制造成一定“威脅”，但事實(shí)上也為科層制的變革提供了強(qiáng)大動(dòng)力。同時(shí)，信息技術(shù)又是一把雙刃劍，用得好可以極大地推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步，用不好則可能會(huì)遭到技術(shù)的“反噬”。因此，促進(jìn)信息技術(shù)與科層治理的深度融合，必須要科學(xué)運(yùn)用技術(shù)手段，從而真正達(dá)到利用其提高行政效率等目的。首先，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。信息技術(shù)作為一種治理手段同樣需要有其合法性、合理性，將技術(shù)手段運(yùn)用到科層治理中必須要在科學(xué)考察與評(píng)估的基礎(chǔ)上建立一套完善的制度規(guī)則。同時(shí)，信息技術(shù)的發(fā)展也帶來(lái)了個(gè)體隱私保護(hù)、國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全等問(wèn)題，因此在強(qiáng)調(diào)數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中，要推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息。其次，要充分運(yùn)用技術(shù)手段加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理。加大對(duì)屬地網(wǎng)站、微信、微博等平臺(tái)的監(jiān)督管理力度，采取“零容忍”的態(tài)度處置各類違法違規(guī)行為，有效打擊網(wǎng)絡(luò)亂象，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間。此外，還要關(guān)注到治理技術(shù)與治理場(chǎng)景的適配性問(wèn)題，深刻把握技術(shù)治理本身存在的規(guī)范的統(tǒng)一性和事實(shí)的全面性之間的矛盾[12]。在推動(dòng)信息技術(shù)與科層治理深度融合的過(guò)程中，要注意技術(shù)使用的方式、方法和范圍，避免片面化和絕對(duì)化。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確技術(shù)的輔助作用，在運(yùn)用技術(shù)進(jìn)行治理的過(guò)程中不能忽略人的因素。推動(dòng)信息技術(shù)與科層治理的深度融合，必須始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以推進(jìn)技術(shù)治理的“善治”為根本旨?xì)w。

（二）完善制度體系建設(shè)，強(qiáng)化制度規(guī)章對(duì)體制弊端的根本克服

在國(guó)家治理中，制度起著根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用?？茖又扑┞冻龅谋锥撕筒蛔?，實(shí)際上反映出我們?cè)诤芏喾矫孢€存在著“制度的空?qǐng)觥薄Ｒ虼?，科層制的完善必須要從加?qiáng)制度體系建設(shè)著手，通過(guò)制度的改進(jìn)來(lái)克服體制的弊端。此次新冠肺炎疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的一次大考，同時(shí)也是我們實(shí)現(xiàn)治理革新的一次“契機(jī)”。一方面，必須要加強(qiáng)應(yīng)急管理制度建設(shè)，加快推動(dòng)形成一套從中央到地方的完善的應(yīng)急管理體系。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命?！盵13]加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，要進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急管理部門職能，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。從縱向來(lái)看，還要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，從制度上明確中央與地方在應(yīng)急管理中的事權(quán)和財(cái)權(quán)，尤其要加快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作重心下移，真正做到屬地管理、地方負(fù)責(zé)。另一方面，必須進(jìn)一步健全和完善干部選拔任用和考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)科層制的有效治理，官員素質(zhì)極為重要，而官員素質(zhì)的保證根本上在于制度的約束。要進(jìn)一步健全干部選拔任用及考核機(jī)制，強(qiáng)化政治把關(guān)。“治本在得人，得人在審舉，審舉在核真。”在選拔任用工作方面，要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)計(jì)考察內(nèi)容，對(duì)政治不合格者實(shí)行“一票否決”；在干部考核工作方面，要建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部政治素質(zhì)識(shí)別和評(píng)價(jià)機(jī)制，將群眾的意見(jiàn)納入日常考核指標(biāo)中，強(qiáng)化對(duì)干部政治忠誠(chéng)、政治定力、政治擔(dān)當(dāng)、政治能力等方面的深入考察。要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等制度，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，構(gòu)筑起無(wú)所不在的監(jiān)督網(wǎng)，形成監(jiān)督合力。要進(jìn)一步完善問(wèn)責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為。對(duì)于疫情防控中不擔(dān)當(dāng)不作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、規(guī)范問(wèn)責(zé)、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。同時(shí)還要完善激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為敢擔(dān)責(zé)、能干事的干部撐腰打氣，提高其在工作中的靈活應(yīng)對(duì)能力。

（三）加強(qiáng)文化建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)價(jià)值共識(shí)對(duì)行政體制的深層制約

價(jià)值體系是國(guó)家治理體系的深層結(jié)構(gòu)。建設(shè)和改進(jìn)科層制除了要加強(qiáng)制度建設(shè)外，還要加強(qiáng)文化建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)價(jià)值共識(shí)對(duì)行政體制的深層制約。文化的影響是更深遠(yuǎn)、更持久的。每一個(gè)行政官員都經(jīng)受過(guò)文化熏陶，其行為也自然受到文化的影響?？茖又频耐晟票仨氁P(guān)注到文化建設(shè)在其中的重要意義，通過(guò)加強(qiáng)文化建設(shè)來(lái)營(yíng)造良好的體制環(huán)境、政治生態(tài)，促進(jìn)政治價(jià)值、共同體道德等社會(huì)價(jià)值共識(shí)對(duì)行政體制的深層制約。從加強(qiáng)文化建設(shè)的角度來(lái)完善科層制需要從體制內(nèi)外兩個(gè)環(huán)境共同著手。從外部環(huán)境來(lái)看，要加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。要深入挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的時(shí)代價(jià)值，推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。官僚主義實(shí)質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，做官當(dāng)老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實(shí)際[14]。反對(duì)官僚主義必須要深入闡發(fā)中華文化講仁愛(ài)、重民本、守誠(chéng)信、崇正義、尚和合、求大同等核心思想理念，堅(jiān)決與官本位封建思想糟粕作斗爭(zhēng)。此外，要積極弘揚(yáng)革命文化，傳承紅色基因。中國(guó)革命歷史是最好的營(yíng)養(yǎng)劑，要充分發(fā)揮紅色文化資源的教育功能，以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀深入人心，形成不可撼動(dòng)的力量。從體制內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，要加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)，以黨內(nèi)政治文化建設(shè)引領(lǐng)帶動(dòng)整個(gè)科層體制文化建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢(shì)，必須要充分發(fā)揮黨內(nèi)政治文化對(duì)科層制的積極影響。將批評(píng)與自我批評(píng)等優(yōu)秀黨內(nèi)政治文化充分融入到科層體制建設(shè)中，促進(jìn)體制內(nèi)思想交鋒、揭短亮丑。同時(shí)，大力弘揚(yáng)忠誠(chéng)老實(shí)、公道正派、實(shí)事求是、清正廉潔等價(jià)值觀，著力清除腐朽落后的政治文化，消解官僚主義生存的文化空間。

在通往“人性之偉大與高貴”的道路上，韋伯為我們或者只是為自己設(shè)計(jì)了一個(gè)理想的科層制。然而理想與現(xiàn)實(shí)之間往往有著巨大的鴻溝，科層制所暴露出的諸多缺點(diǎn)和不足著實(shí)令人頭痛。因此，科層制的現(xiàn)代化，既具有工具理性，也同樣具有價(jià)值理性，也就是說(shuō)既是我們實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，同時(shí)也是重要內(nèi)容。