“特別法人”架構下我國農村集體經(jīng)濟組織改革發(fā)展路徑研析

于雅璁

（海南大學 法學院，海南 海口570228）

黨的十八大以來，黨中央高度重視農村集體經(jīng)濟的發(fā)展，出臺了一系列相關政策，如《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于穩(wěn)步推進農村集體產(chǎn)權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）等。這些文件無不蘊含著一個重要精神，就是“不斷深化農村集體產(chǎn)權制度改革，探索農村集體所有制有效實現(xiàn)形式，盤活農村集體資產(chǎn)，構建集體經(jīng)濟治理體系，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調動個人積極性的農村集體經(jīng)濟運行新機制”(1)《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm，2018年12月1日訪問。。2015 年、2018 年和2019 年三份“一號文件”都強調制定農村集體經(jīng)濟組織相關法律。我國《民法典》第一編第三章第96 條明確將農村集體經(jīng)濟組織確定為特別法人，這一規(guī)定意義重大，它不僅解除了農村集體經(jīng)濟組織“憲法上有法律地位，民法上無法律人格”的尷尬困境，而且扎實地奠定了其民事主體資格，使農村集體經(jīng)濟組織取得法人資格“有法可依”。特別法人制度之入法既是為了彌補營利法人與非營利法人二分體系在實踐中的適用空白，由此增進民法典法人分類體系在法典形式層面的“邏輯周延性”；同時又為了向當下我國市場經(jīng)濟體制改革、農村集體土地制度改革、基層治理改革、鄉(xiāng)村振興等供給私法援助，由此強化民法典法人制度在當下實踐中的“實用功效”(2)陳小君：《民法典“特別法人”入法動因、功效與實踐》，《檢察日報》2020年11月20日第3版。。

不僅是國家和地方立法層面對此民事主體予以強烈關注，學術界對農村集體經(jīng)濟組織(3)進行農村集體產(chǎn)權改革后，存在經(jīng)濟合作社和股份經(jīng)濟合作社，都是符合中央改革政策和農村現(xiàn)實的。由于經(jīng)濟合作社與股份經(jīng)濟合作社在成員（股東人數(shù)）、出資方式、責任承擔、權力機構、決策方式、日常權力機構設置和監(jiān)督機構等方面都有較大差異（參見方志權，2015年《農村集體經(jīng)濟若干重大問題研究》第66頁）。因此本文僅從社區(qū)股份合作社的角度與營利法人加以比較。研究也并不匱乏，主要集中于其歷史發(fā)展、現(xiàn)狀和功能、法律地位、成員資格的確定及改革方向和路徑等(4)管洪彥：《農村集體經(jīng)濟組織法人立法的現(xiàn)實基礎與未來進路》，《甘肅政法學院學報》2018 年第1 期，第41 頁。，在《民法典》確定了其特別法人地位后，研究又向立法設計和法人組織結構方向集中。但是，“特別法人”究竟有何特別之處，如何圍繞其與其他類型法人的差異來構建相應的制度規(guī)則，《，《農村集體經(jīng)濟組織法》在民事法律體系中如何定位、應當包含哪些內容，有待進一步研究與明確。本文認為農村集體經(jīng)濟組織法人體系化的缺失關鍵是缺乏一以貫之的主線，即與營利法人的比較。透過比較方能知差異，在“特別法人”的宏觀視角下，精準捕捉農村集體經(jīng)濟組織法人與營利法人，特別是公司法人的差異性，對于《農村集體經(jīng)濟組織法》的立法定位起到至關重要的作用。如果將問題轉化為與營利法人的比較，更容易厘清農村集體經(jīng)濟組織法人的內涵特點，從而指導相關立法工作。

一、農村集體經(jīng)濟組織法人“特殊性”現(xiàn)狀檢視

農村集體經(jīng)濟組織與股份制經(jīng)濟組織存在本質上的區(qū)別，前者的成員身份權是一種綜合性權利，權利來源基于自然繁衍，不論出生先后、貢獻大小，對組織是否有資金投入，成員資格一律平等。集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)不是來源于成員出資，是集體成員經(jīng)過開發(fā)改造的土地資源，屬于集體公有，因此不可分割、不能量化到人員、不能破產(chǎn)、不能由成員決定解散。集體財產(chǎn)存在的倫理基礎是對特定的、不可分割的財產(chǎn)的占有(5)陳美球，廖彩榮：《農村集體經(jīng)濟組織：“共同體”還是“共有體”？》，《”？》，《中國土地科學》2017 年第6 期，第30 頁。；農村集體經(jīng)濟組織是具有社會主義特色的經(jīng)濟組織，它與營利法人在設立、條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營目的和方式、財產(chǎn)處分和管理職能方面具有較大差異(6)方志權：《農村集體經(jīng)濟組織特殊法人：理論研究和實踐探索》，《科學發(fā)展》2018 年第1 期，第96 頁。；“趨利性”使農村集體經(jīng)濟組織法人有別于非營利法人，集體土地保障性和成員權制度又將農村集體經(jīng)濟組織法人與營利性法人區(qū)別開來。法人化塑造要重視實現(xiàn)集體經(jīng)濟的制度價值(7)許中緣，崔雪煒：《“三權分置”視域下的農村集體經(jīng)濟組織法人》，《當代法學》2018 第1 期，第88 頁。；農村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理或治理結構應當異于營利法人和非營利法人(8)童彬：《農村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)實困境和法律構造研究》，《重慶理工大學學報》（社會科學版）2018 年第5 期，第114 頁。；由于其所涉利益特殊，破產(chǎn)可能牽涉廣泛，其破產(chǎn)機制應有別于一般的營利法人(9)陶鐘太朗，沈冬軍：《論農村集體經(jīng)濟組織特別法人》，《中國土地科學》2018 第5 期，第12 頁。；農村集體經(jīng)濟組織在成立目的上對內服務于成員互助公益對外具有營利性、具有歷史性，不存在成立問題，法人財產(chǎn)來源于人民公社生產(chǎn)大隊生產(chǎn)隊的原始積累和國家政策性投入與農民集資的融合，社員權既有身份性又有財產(chǎn)性兼具可繼承性構成上和收益分配按照身份“按人均分”(10)屈茂輝：《農村集體經(jīng)濟組織法人制度研究》，《政法論壇》2018 年第2 期，第33 頁。；農村集體經(jīng)濟組織治理機制的“特別性”體現(xiàn)在治理主體特定且范圍廣泛、治理結構區(qū)別于公司法人和村民自治組織法人、表決機制貫徹“一人一票”平均主義原則、治理功能是為了實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展和集體成員權益的實現(xiàn)(11)管洪彥：《農村集體經(jīng)濟組織法人治理機制立法建構的基本思路》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2019 年第1 期，第55-56 頁。；在法人之成立目的、財產(chǎn)之構成和成員資格確認、取得和喪失以及可否轉讓方面，農村集體經(jīng)濟組織都與其他類型法人之間存在不可逾越的鴻溝(12)魏冉：《農村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)與法人特殊性：互動基礎與路徑選擇》，《大連海事大學學報》（社會科學版）2020 年第3 期，第10-13 頁。。

農村集體經(jīng)濟組織法人被規(guī)定在《民法典》第一編第三章中，屬于特別法人中的一種，與營利法人、非營利法人并列，這種體系化的安排表明集體經(jīng)濟組織法人與上述其他法人類型有明顯區(qū)別。“特別法人”究竟特別在何處，通過對現(xiàn)階段學界對農村集體經(jīng)濟組織法人特點研究的梳理，可以看出體現(xiàn)的重點比較全面突出，基本涵蓋了相應的特點。但是有一些特點明顯具有歷史性，有些已被現(xiàn)有實踐和規(guī)范所打破。例如，對于成員身份的完全平等性，一些地區(qū)實踐中就包含貢獻股和農齡股的設計，就是考慮到參與集體經(jīng)濟組織的勞動時間和貢獻程度，如果完全不考慮其他因素而只考慮身份認定農村集體經(jīng)濟組織的成員，恐看似平等實則不平等；集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)雖然不可分割，但可以量化，這也是符合農村集體產(chǎn)權制度改革精神的?！疤貏e法人”這一民法概念為我國立法之首創(chuàng)，這是將具有中國特色的法律主體融入現(xiàn)代中國民法的重要創(chuàng)舉，是我國民法典編纂中的重要成就。但是這一獨創(chuàng)性概念的具體內容和相應制度支撐，理論研究還有待深入，現(xiàn)階段的研究成果無法對這一概念構成系統(tǒng)化的理論支撐。

二、農村集體經(jīng)濟組織法人“特殊性”內涵界定

總的來說，農村集體經(jīng)濟組織法人的特殊性主要體現(xiàn)為四個方面，成員資格和成員權、財產(chǎn)構成、治理結構和經(jīng)濟職能。

（一）農村集體經(jīng)濟組織成員身份平等性和范圍固有性

我國的農村集體經(jīng)濟組織成員權是主體和財產(chǎn)權兩種制度的融合，有著不可分割的制度邏輯(13)陳小君：《我國農民集體成員權的立法抉擇》，《清華法學》2017 年第2 期，第51 頁。。與營利法人靠資產(chǎn)的投入獲得身份相比，集體經(jīng)濟組織成員資格取得多是天然性，即所謂的“有身份則有權利，無身份則無權利”(14)李愛榮：《集體經(jīng)濟組織成員權中的身份問題探析》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版）2016 年第4 期，第12 頁。。這種權利以成員身份為基礎，具有身份平等性，原則上不允許存在區(qū)別待遇(15)管洪彥，傅辰晨：《農村集體經(jīng)濟組織法人民主決策的異化與匡正》，《求是學刊》2020 年第3 期，第92 頁。，與之相對的集體經(jīng)濟組織成員享有權利的自由意志較弱，多因事實行為而定（如出生、婚嫁、收養(yǎng)和死亡等）。農民的成員身份的取得和喪失系在政治強力作用下，作為一種國家政權基礎的經(jīng)濟表現(xiàn)形式出現(xiàn)的，其在整個構造和實踐中又不可避免地受到意識形態(tài)的影響(16)陳小君等：《我國農村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究——理論奠基與制度構建》，北京：法律出版社2016 年版，第118 頁。。

集體經(jīng)濟組織成員范圍的固有性表現(xiàn)為兩個方面，第一是權利行使固有性，即成員享有的權利與集體高度關聯(lián)。與之相反，一般企業(yè)法人的財產(chǎn)與股東股份相對獨立，具有明顯的分離性。一方面，成員集體是農民集體所有權的權利主體，成員集體對外統(tǒng)一地享有所有權；集體成員作為成員體的組成成員，集體成員享有成員權(17)管洪彥：《農民集體成員權：中國特色的民事權利制度創(chuàng)新》，《法學論壇》2016 年第2 期，第105 頁。。社員（成員）權是身份權在當代社會的基本表征和典型形式，其所直接支配的首先是在團體中的身份，再基于身份享有各種利益，包括財產(chǎn)利益(18)戴威：《農村集體經(jīng)濟組織成員權制度研究》，北京：法律出版社2016 年第1 版，第46 頁。。第二是權利所依賴的基礎固有，即集體經(jīng)濟組織成員權的構成以農村土地權利為核心，城市居民或營利法人的股東的權利都不能以此種利益為基礎。中國農村社會千百年以來維系穩(wěn)定的一項根本制度就是以土地為依托保障農民的生存和發(fā)展的(19)陳美球，廖彩榮：《農村集體經(jīng)濟組織：“共同體”還是“共有體”？》，《”？》，《中國土地科學》2017 年第6 期，第32 頁。。集體經(jīng)濟組織是依附于土地并以土地經(jīng)營為中心，其主體是一定的鄉(xiāng)村區(qū)域的世居農業(yè)人口(20)王權典：《社區(qū)集體經(jīng)濟組織改制目標定位與職能重構之法律研析》，《法學論壇》2009 年第4 期，第25 頁。，體現(xiàn)了土地及地域關系在農村集體經(jīng)濟組織成員權中的作用。

由于我國現(xiàn)行法律制度未對農村集體經(jīng)濟組織的成員權利進行系統(tǒng)規(guī)范，相關內容僅散見于不同的規(guī)范性文件之中，一定程度上影響了農村集體經(jīng)濟組織成員權利的實現(xiàn)(21)高飛：《農村土地“三權分置”的法理闡釋與制度意蘊》，《法學研究》2016 年第3 期，第17 頁。。土地利益是農村集體經(jīng)濟組織成員的核心利益，而集體土地的多重功能又使得成員資格認定標準的復雜化，各地歷史傳統(tǒng)不同，風俗各異，實踐中引發(fā)了較大爭議。在農村集體經(jīng)濟組織立法過程中如何準確確定成員資格并科學建構成員權利體系是不可回避的問題。

（二）農村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)構成具有公共利益屬性

財產(chǎn)構成的公共利益屬性主要體現(xiàn)在兩方面，即財產(chǎn)的非出資性和專屬性。一方面，特別法人的財產(chǎn)不是來源于成員的出資而是源于法律的直接授予(22)中國土地法制與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會議聯(lián)盟第五屆學術研討會暨農村集體產(chǎn)權制度改革的法治保障學術研討會會議綜述，http://fxcxw.mzy?fz.com/dyna/contentM.php?id=13892，2020 年7 月2 日訪問。，從農村集體經(jīng)濟組織的歷史發(fā)展來看，其脫胎于“三級所有，隊為基礎”的人民公社，其財產(chǎn)來自于歷史的積累；另一方面，目前，其財產(chǎn)范圍包括資源性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)和非經(jīng)營性財產(chǎn)，其中大部分財產(chǎn)具有一定的公共利益屬性，專屬于國家或集體，如土地、森林、山嶺、草原、荒地以及村組內的醫(yī)療衛(wèi)生文化教育等公共設施一類的財產(chǎn)。集體所有的土地等生產(chǎn)資料是農村集體經(jīng)濟組織成立的財產(chǎn)基礎中最為重要的一部分，這是農村集體經(jīng)濟組織與其他經(jīng)濟組織的首要區(qū)別，也是最本質的區(qū)別，亦即“特別法人”的精髓所在。在我國，目前無論是法律上還是實踐中都沒有其他任何組織可以以集體土地作為其存在的財產(chǎn)基礎。

財產(chǎn)的特殊性就決定其處置規(guī)則與其他法人組織具有較大的區(qū)別。法人制度的重要特征就是以其財產(chǎn)對外獨立承擔責任，與一般營利法人相比，農村集體經(jīng)濟組織擁有的財產(chǎn)的公共利益屬性導致其不能因為債務不能清償而導致法律人格消滅。由于農村集體經(jīng)濟組織法人在財產(chǎn)構成方面存在這一特殊性，導致農村集體經(jīng)濟組織在合并、分立、解散等本應是法人變更的正常程序中凸顯了其“與眾不同”，也是學界熱議的農村集體經(jīng)濟組織是否可以進入破產(chǎn)程序，進一步追問其應當如何承擔法律責任，以何種財產(chǎn)范圍承擔責任。當一個市場主體有意愿但是由于自身暫時沒有能力清償?shù)狡趥鶆諘r，法律不應當任由其風險蔓延而選擇漠視甚至放任不管，尤其是針對在自由市場競爭中相對處于較為弱勢的農村集體經(jīng)濟組織，不應當回避這一問題而是應為其提供一定的法律救濟。

（三）農村集體經(jīng)濟組織內部治理體現(xiàn)社區(qū)性和封閉性

與營利法人的股東顯著區(qū)別的是，農村集體經(jīng)濟組織的股東身份具有明顯的社區(qū)性和封閉性。通過集體產(chǎn)權改革后建立的新型集體經(jīng)濟組織都將農村集體財產(chǎn)劃分為股份分給其成員，但是這種股份大多數(shù)只能在農村集體經(jīng)濟組織內部進行轉讓(23)中共中央國務院：《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產(chǎn)權制度改革的意見學習手冊》，北京：人民出版社2017 年版，第1-2 頁。，社區(qū)之外的資本和個人無權進入也不能與社區(qū)內部進行股權交易，實質上造成了股權的凝固；這種股份分配基本是無償配給，個人股類似分紅資格，既不能轉讓、贈送，也不能抵押、折現(xiàn)，農村集體經(jīng)濟組織成員退股也無補償機制，名為“股權”，實為內部福利且不可市場化。即使農村集體經(jīng)濟組織成員在集體內部轉讓了股份，但是并沒有轉讓集體成員資格，實際上這種轉讓只是讓渡了成員權中的收益分配權。

目前實踐中大多數(shù)農村集體經(jīng)濟組織的民主決策多實行“一人一票”或“一股一票”，雖稱為一股一票，但是每人享有的股份數(shù)額基本是相同的，與公司等營利法人的按照投資額分配決策權的機制完全不同。其利潤分配方式按照成員身份“按人均分”，而并不是根據(jù)原農業(yè)合作社社員的入社財產(chǎn)所占的份額比例分配收益(24)屈茂輝：《農村集體經(jīng)濟組織法人制度研究》，《政法論壇》2018 年第2 期，第29 頁。。這些特點都與營利法人的股權的流動性，資本性和社會性截然相反，客觀上造成了產(chǎn)業(yè)布局的分散和限制了資本規(guī)模的擴大，不利于人口和資本的流動，也壓縮了集體經(jīng)濟的發(fā)展空間(25)劉守英：《中國土地問題調查》，北京：北京大學出版社2017 年版，第288 頁。，同時也變相造成股東不直接承擔經(jīng)營性風險，無論股份合作社經(jīng)營如何，都不影響股東福利水平，不利于集體經(jīng)濟形成良性循環(huán)發(fā)展的態(tài)勢。無論是從民法意義上還是商法意義上都很難界定這種意義上的“股民”(26)楊一介：《我們需要什么樣的農村集體經(jīng)濟組織？》，《？》，《中國農村觀察》2015 年第5 期，第16 頁。。

（四）農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能呈現(xiàn)公有屬性

從所有制的角度來看，農村集體經(jīng)濟組織歸根結底是建立在公有制基礎上的，作為聯(lián)系公有制和所有權的媒介。也正是由于這種公有制基礎，造就了其與一般的企業(yè)法人具有天然的差異，尤其是在職能性質上表現(xiàn)出強烈的公有性。在法律定位上，農村集體經(jīng)濟組織是“農民集體”的代表主體和意志表達主體，是我國社會主義集體所有制的最終體現(xiàn)；在職能目的上，農村集體經(jīng)濟組織除了要向集體成員分配收益之外，還需要承擔一些基礎設施建設、公益事業(yè)等集體公益職能，其法人化的根本目的是實現(xiàn)對股東（成員）的社會保障力的最大化；從歷史維度來看，由于農村集體組織是人民公社部分職能的承接主體，因此，在其實現(xiàn)公共職能時也需將當前和日后新增成員和本社區(qū)的長久發(fā)展作為考量因素。

在與基層黨組織、基層群眾性自治組織的職能與關系上，農村集體經(jīng)濟組織的“特殊性”也體現(xiàn)的淋漓盡致。基層黨委對農村集體經(jīng)濟組織的理事選舉有一定的左右，甚至是最終決定權。在一些重大事項上，如資源性財產(chǎn)的轉讓和擔保、重大的合作開發(fā)項目等具有實質決策權。由于受到歷史主體繼受的影響，村民自治組織和集體經(jīng)濟組織的功能混淆不清，多數(shù)股份經(jīng)濟合作社的管理層都是由村委會的領導兼任，有一些甚至直接由行政機關任命。股份經(jīng)濟合作社的章程和制度也是由當?shù)氐霓r業(yè)局等行政機關直接給出范本，整個產(chǎn)權改革過程都是自上而下的“流程貫徹”(27)管洪彥：《農村集體經(jīng)濟組織法人立法的現(xiàn)實基礎與未來進路》，《甘肅政法學院學報》2018 第1 期，第41 頁。。農村集體經(jīng)濟組織法人因為權力的牽引和對權力的服從被行政機關或者村委會被動或主動納入，出現(xiàn)被行政化的現(xiàn)象，可能導致其作為一個組織體應有的獨立性、自定性、自為性的程度減弱。

理論上多主張將政治職能從集體經(jīng)濟組織中剝離，中央文件中提出，隨著農村集體產(chǎn)權制度改革不斷深入推進，不少地區(qū)的農村已經(jīng)成立起集體經(jīng)濟組織，在這些條件相對成熟的地區(qū)，探索將管理集體經(jīng)濟的職能從農村“兩委”分離，并將“政經(jīng)分離”試點的經(jīng)驗向全國推廣(28)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳深化農村改革綜合性實施方案》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/1102/c1001-27768071-3.html，2019 年5 月1 日訪問。，《，《意見》中也強調“探索明晰農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關系”“可以結合地區(qū)實際情況，在符合條件的農村將厘清經(jīng)濟事務與村委會工作”。但是如何定義經(jīng)濟職能，學界莫衷一是。不能準確定義農村集體經(jīng)濟組織應具備的功能是導致農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會職能定位糾纏不清的重要原因。

三、農村集體經(jīng)濟組織“特別法人”改革發(fā)展路徑

（一）科學確定成員資格認定標準，完善成員權體系

《農村集體經(jīng)濟組織法》應設專章規(guī)定成員權內容，主要分為三部分，一是成員資格認定標準，二是成員權利內容，三是成員權行使的方式和救濟。

1.成員資格認定標準 從保障成員合法權益能夠得到充分保護和有效實現(xiàn)的角度出發(fā)，在制定農村集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準時，應當在法律規(guī)定的框架下，充分考慮照顧到村民自治的因素，將二者有機結合起來，即以法律提供統(tǒng)一的規(guī)定為主，輔以村民民主自治的實際要求。具體來說，應當對試點實踐中已經(jīng)較為成熟且具有普遍性的認定標準予以抽象形成立法，重點側重于對農民集體議事程序、幾類典型特殊主體身份認定的基本原則以及對身份認定規(guī)則的異議程序（包括認定規(guī)則的可訴性）等方面進行國家法層面的統(tǒng)一性規(guī)定。在此基礎之上，通過村民民主決議的方式來確定成員資格認定的具體事項，但其也應當在法律框架內展開，不得違背法律和政策，亦不得侵害特殊群體（如出嫁女、入贅男、在校學生、現(xiàn)役軍人和服刑人員等）的合法權益(29)吳昭軍：《民主決議認定成員資格的實現(xiàn)路徑》，《人民法治》2019 年第9 期，第25 頁。。加強法律法規(guī)的示范引導作用，尊重農村集體經(jīng)濟組織成員的主體地位，允許農民集體充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，在法律政策范圍內通過民主協(xié)商自主調節(jié)利益關系。

2.成員權利內容 從權利屬性上看，農村集體經(jīng)濟組織成員權屬于傳統(tǒng)民法中的社員權，其內容具有復合性，一般分為兩種類型，即自益權和共益權。自益權，一般為財產(chǎn)性權利，是指其成員對集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)所享有的管理、使用、收益等權益的總和。自益權主要包括：土地承包經(jīng)營權、請求分配宅基地的權利、土地流轉方面的優(yōu)先權、集體經(jīng)濟組織收益分配權、集體福利分配權等。共益權，非財產(chǎn)性權利，是指成員享有的參與集體經(jīng)濟組織事務管理的權利。共益權主要包括：集體經(jīng)營性財產(chǎn)股份退出權、民主決策和表決權、知情權和監(jiān)督權、選舉權與被選舉權等。

3.成員權行使的方式和救濟 為了防止內部人控制和熟人社會架空監(jiān)事會，在集體經(jīng)濟組織成員權利受到損害時應賦予其行使救濟權。通過成員的撤銷權、成員代位訴訟、成員代表訴訟和知情權訴訟等救濟權利“四位一體”構成成員民主監(jiān)督機制。

（二）賦予集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)能力，設置特殊的債務調整制度

由于集體財產(chǎn)構成的特殊性，與營利法人相比集體經(jīng)濟組織是否具有破產(chǎn)能力就顯得格外重要。筆者認為也應當賦予其破產(chǎn)能力，主要有以下四個理由：（：（1）如果集體經(jīng)濟組織法人不具有破產(chǎn)能力，與民法體系不符。在民法典中，集體經(jīng)濟組織法人規(guī)定在第一編第三章法人章節(jié)下，第三章第一節(jié)中的一般規(guī)定中法人的解散和清算條件也應當適用于集體經(jīng)濟組織法人。“特別法人”即使具有特殊性，其落腳點也在于“法人”二字。在民事權利體系中，權利與義務是對等的，民法賦予了法人權利就必然要求其承擔同等程度的義務。破產(chǎn)程序的目的在于向債權人提供平等受償?shù)臋C會，并不因債務人是否為營利法人而有所差別(30)鄒海林：《破產(chǎn)法：程序理念與制度結構解析》，北京：中國社會科學出版社2016 年版，第52 頁。。（2）如果農村集體經(jīng)濟組織法人不具有破產(chǎn)能力，與民法的平等原則相悖。《民法典》第一編第一章第4 條規(guī)定，當事人從事民事活動時地位平等。如果集體經(jīng)濟組織法人不具備破產(chǎn)能力，與其他市場主體交易時地位明顯不對等。經(jīng)濟學中有著名的“理性人”假設，假設每一個從事經(jīng)濟活動的人都是利己的，經(jīng)營者往往追逐利益最大化。如果不賦予集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)能力，那么精明的市場主體又是否會甘于承受巨大的交易風險而與之交易？市場風險始終存在于市場交易中，以避免風險為理由，對農村集體經(jīng)濟組織設置看似保護其生存和發(fā)展的“圍欄”，一直將其視為長不大的“巨嬰”，卻奢望其在激烈的市場競爭中獲利，與現(xiàn)實不符。（3）《民法典》確立的民事主體三分法將影響破產(chǎn)制度的司法實踐?！睹穹ǖ洹穼Ψㄈ酥贫鹊膭?chuàng)新是史無前例的，但是與之相應的特別法卻沒有及時跟上時代創(chuàng)新的腳步。破產(chǎn)法適用主體的狹窄和單一并不能與最新的民事立法和《民法典》的開放包容性相適應，如果任其發(fā)展下去，必然會限制民事主體發(fā)展的深度和廣度。市場經(jīng)濟總是伴隨著風險，這種風險是市場主體營利性目的之下實施交易行為不得不面對的可能發(fā)生的經(jīng)濟損失。風險一旦發(fā)生，對相關的交易各方而言，損失總量是確定的，關鍵是損失如何在交易各方分配的問題，這就取決于法律預先設定的風險分配規(guī)則。不具有破產(chǎn)能力的債務人（如農村集體經(jīng)濟組織法人、自然人等），顯然也沒有破產(chǎn)免責的優(yōu)待，要承擔嚴格意義上的無限清償責任——不僅以現(xiàn)有的全部財產(chǎn)履行債務，還要以未來可能取得的一切財產(chǎn)作為債務履行的擔保，從而承擔了交易風險的全部(31)劉冰：《〈民法總則〉視角下破產(chǎn)法的革新》,《法商研究》2018 年第5 期，第56 頁。。（4）具有破產(chǎn)能力并不一定導致法人的人格消滅。破產(chǎn)法的規(guī)定對于普通民眾尤其是農民來說具有相當?shù)膶I(yè)性，一般來說法人申請破產(chǎn)進入破產(chǎn)清算程序，在完成破產(chǎn)清算之后一般引起法人注銷的結果，但是對農村集體經(jīng)濟組織來說，其使用破產(chǎn)清算程序后當然注銷法人并不合適。實際上，破產(chǎn)清算并不必然導致法人消失，其在設立之初以債權人利益為唯一目標，但從現(xiàn)代化功能來看，已遠遠超越制度設立之初的立法理念，成為一把“雙刃劍”。破產(chǎn)制度在公平保護債權人利益的同時，也強調給債務人帶來復蘇和新生。因此，農村集體經(jīng)濟組織如果要參與到市場競爭中去，應當賦予其破產(chǎn)退出市場的能力。

賦予集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)能力的前提是，在尊重集體經(jīng)濟組織法人“特殊性”的基礎上，通過簡化目前破產(chǎn)制度規(guī)則，將債務調整制度和破產(chǎn)財產(chǎn)除外制度有機結合，確定債務調整原因，識別特殊財產(chǎn)，為其設計特殊的債務咨詢協(xié)商程序和債務調整程序，使農村集體經(jīng)濟組織法人能在多主體輔助的情況下與債務人達成新的債權債務協(xié)議，以期達到既能履行債務清償?shù)牧x務又不至其喪失法律人格和主體地位，幫助其重獲新生。同時對農村集體經(jīng)濟組織法人進行債務調整時，應當注意民主監(jiān)督、行政和司法協(xié)助。在債務調整程序中要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織成員的作用。例如，負責在債務調整期間管理債務人財產(chǎn)的管理人的選任，對債務調整的范圍、程序和結果進行監(jiān)督并督促管理層在進行債務調整后加強集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營；農業(yè)農村主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關部門應當協(xié)助農村集體經(jīng)濟組織整理債權債務，通過對其經(jīng)營狀況和財產(chǎn)的及時監(jiān)督，對其進入債務重整程序的時間點設置提前，將預警紅線預設在前；如果確有必要進行債務調整程序，那么人民法院在此時應當積極主動介入，幫助集體經(jīng)濟組織進行重建。亦可參照“市場準入負面清單”制度，為集體經(jīng)濟組織設置“經(jīng)營負面清單”，切實做到對其經(jīng)營范圍進行嚴格規(guī)范，行政主管部門及時監(jiān)督。

（三）優(yōu)化股權配置，實現(xiàn)股份自由流轉

股權配置的過程實際上是一種激勵機制的建立過程，它直接關系到集體經(jīng)濟組織的運行及集體經(jīng)濟能否發(fā)展壯大的大局。股權設置的目的在于改變模糊籠統(tǒng)的“農民集體所有”，將具體評估后的集體財產(chǎn)明確界定為成員所持有的股份，這是產(chǎn)權界定明晰的基礎。因此，股權流轉，是產(chǎn)權所有者實現(xiàn)收益的重要方式。股權流轉既能有效地促進生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高股東對集體經(jīng)濟組織監(jiān)督的積極性，又能通過“用腳投票”的方式促進集體經(jīng)濟組織的內部治理更加民主化。

《農村集體經(jīng)濟組織法》應當賦予股東對其持有的股份的處置權，通過股權內部轉讓、贈與、增設募集股的差異化設置方式激發(fā)股東的積極性。股權差異設置的程度和方式具體應當通過章程自治的方式約定，參照公司法的機制設計來保護股東的利益。為建立公平的利潤分配機制，增強應對市場競爭變化的動力，股份合作社向更高形態(tài)轉變的結果應當是股權差異化配置(32)李德勛，吳素雄，王姝文：《“：《“村-社”自治背景下農村股份合作社股權結構優(yōu)化》，《江蘇社會科學》2017 年第3 期，第111 頁。。在集體經(jīng)濟發(fā)展較為快速和較為開放的自治社區(qū)中，當股東抗風險能力、自我管理能力和追求高收益的意愿較強時，可以在現(xiàn)有基礎上向外募集股份，從而引入外部的生產(chǎn)要素和競爭機制，吸收更多外來人口加入社區(qū)自治。還可逐步設計通過有償?shù)姆绞将@得股東資格的程序，打破地區(qū)福利主義，這也符合現(xiàn)代農村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

要逐漸完善股權內外部流轉機制，賦予股東對其持有股份更為廣泛的處置權。在組織內部，就股權的一般性轉讓，建議鼓勵通過章程自治的方式在集體經(jīng)濟組織成員內部之間自由協(xié)商進行轉讓，如無人購買也可以經(jīng)與管理層商議由集體經(jīng)濟組織以贖回的方式完成轉讓或者通過增資配股的方式實現(xiàn)轉讓，通過多種方式促進股權在組織內部流轉。就繼承規(guī)則而言，如果繼承人為本集體經(jīng)濟組織成員，則其繼承權不受限制，如果繼承人為非本集體成員，則應當設定一個時間范圍，在此時間段內如本集體成員無購買意向，無人購買，則可由本集體經(jīng)濟組織以不低于股權所代表的資產(chǎn)凈值回贖(33)陶鐘太朗，沈冬軍：《論農村集體經(jīng)濟組織特別法人》，《中國土地科學》2018 年第5 期，第12 頁。；在組織外部，在集體經(jīng)濟發(fā)展較為快速和較為開放的自治社區(qū)中，當股東具有較強的自治能力和抗風險能力，并且意圖實現(xiàn)較高收益的情況下，其就會通過募集外部股份的方式，將集體經(jīng)濟組織外部的生產(chǎn)要素進入，同時也會吸納外部人員加入集體經(jīng)濟組織。

集體經(jīng)濟如欲走向市場化，必要實現(xiàn)股權自由流轉和有償出讓才能體現(xiàn)產(chǎn)權改革后農民所持的股份價值。下一步應當有計劃有步驟地根據(jù)《意見》建立產(chǎn)權流轉交易市場并制定《產(chǎn)權流轉交易管理辦法》，確定集體產(chǎn)權要素性質、流轉范圍和市場交易規(guī)則和機制，明確集體經(jīng)濟組織的股權轉讓界限和程序。目前應著力推動集體經(jīng)營性建設用地使用權、集體股份等依法合規(guī)抵押，通暢集體土地等資源性在一定條件下向經(jīng)營性財產(chǎn)轉化和融入現(xiàn)代金融體制的渠道。結合農村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作進展，加大對具有獨立法人地位、集體資產(chǎn)清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的集體經(jīng)濟組織的金融支持力度(34)《中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農業(yè)農村部關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，http：//www.moa.gov.cn/gk/cwgk_1/jrzn/201902/t20190212_6171297.htm，2019 年2 月17 日訪問。。

（四）強化外部監(jiān)督，健全財產(chǎn)監(jiān)管機制

如果一個組織缺乏外部的有效監(jiān)管僅靠內部約束機制很容易出現(xiàn)運行不規(guī)范進而產(chǎn)生經(jīng)營風險。農村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督機制主要指的是外部監(jiān)督體系，是具體實施各種監(jiān)管措施的組織運行系統(tǒng)，包括審計監(jiān)督、行政監(jiān)督和基層黨組織監(jiān)督三個部分。

1.審計監(jiān)督機制 根據(jù)審計法和相關條例，審計事項包括：財務收支、對外投資收益、合同簽訂和履行、債權債務、土地征收補償費使用、公積公益金提取和使用、集體財產(chǎn)管理運營、財政轉移支付資金使用和收益分配等重大事項以及對農村集體經(jīng)濟組織主要負責人經(jīng)濟責任和離任審計。審計監(jiān)督機關應當既包括農業(yè)主管部門，其主要負責發(fā)現(xiàn)存在問題并提出審計意見，然后由農村集體經(jīng)濟組織提交股東（成員）大會進行討論并根據(jù)審計意見進行改進，報告改進情況；也應當有第三方社會評價機構進行外部審計監(jiān)督。一般是由股東（成員）大會和監(jiān)事會聘任會計師事務所作為第三方社會評價機構，既可以負責日常財務核算工作也可以委托常規(guī)和專項審計，例如針對集體經(jīng)濟組織管理使用土地補償款或者其他重大收益的情況進行審計。

2.行政監(jiān)督機制 為了避免行政機關對于法人獨立性的過分干預，行政監(jiān)督應當僅僅起到指導和輔助的作用，主要范圍應當是業(yè)務指導、技術培訓和監(jiān)督法律法規(guī)章程實施和落實的情況?？h級以上政府要加強對本行政區(qū)域內農村集體經(jīng)濟組織監(jiān)督指導工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)是轄區(qū)內農村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督管理責任主體，一般為農業(yè)管理部門，其根據(jù)有關法律和行政法規(guī)等，對農村集體經(jīng)濟組織是否履行法律、法規(guī)、政策和公司章程的情形進行監(jiān)督，糾正違反法律、法規(guī)和政策的行為；監(jiān)督和指導農村集體經(jīng)濟組織的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權界定和產(chǎn)權登記工作，受理和調解農村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權糾紛以及股份權益糾紛；監(jiān)督和指導農村集體經(jīng)濟組織建立健全財務會計制度，督促完成財務、統(tǒng)計報表的編制及匯總；規(guī)范集體經(jīng)濟組織合并、分立等事項，協(xié)助其進行債務評估和清理程序。

為了加強對農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營過程中的自然資源使用的規(guī)制，國土執(zhí)法監(jiān)督部門應當建立日常監(jiān)督機制，其監(jiān)督對象應當主要是農村集體資源性財產(chǎn)。執(zhí)法部門可以通過遙測監(jiān)控和現(xiàn)場檢查相結合的模式對設計集體土地等資源的使用進行監(jiān)督。

3.基層黨組織監(jiān)督機制 農村基層黨組織在農村基層治理中居于各項事業(yè)的領導核心地位。尤其是在發(fā)展集體經(jīng)濟的過程中，黨組織應當是帶領農民發(fā)家致富的“領航者”，是聯(lián)系其他基層治理主體的紐帶，也是組織集體經(jīng)濟組織成員進行農村建設的重要力量。要始終堅持基層黨組織對農村的領導，以村務監(jiān)督和村民自治組織為基礎，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的橋梁聯(lián)系作用，適當引入其他社會組織作為補充，逐步完善健全基層多元化治理體系。村委會的基本性質是基層群眾自治組織，其主要發(fā)揮著引導村民不斷加強管理、教育和服務能力的功能。對村務公開、財務管理、政策落實、基礎設施建設等事項，村務監(jiān)督委員會要發(fā)揮好監(jiān)督作用。集體經(jīng)濟組織要充分發(fā)揮其經(jīng)濟職能，確保集體資產(chǎn)保值增值，科學利用集體資源，更好地實現(xiàn)成員財產(chǎn)權益。農村集體經(jīng)濟組織和其他社會組織要依照國家法律和各自章程充分行使職權。村民自治、民主協(xié)商、群團和社會組織參與應當在黨組織的領導下不斷發(fā)展完善，做到協(xié)商議題由黨組織把關，協(xié)商過程由黨組織牽頭，協(xié)商結果由黨組織督辦，建立協(xié)商議事平臺?；鶎狱h組織對農村集體經(jīng)濟組織要發(fā)揮上位監(jiān)管職責，將具體的監(jiān)管任務分配落實到位，不斷加強對農村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督。

四、結 語

農村集體經(jīng)濟是社會主義公有制的重要一環(huán)，農村事業(yè)的發(fā)展離不開集體經(jīng)濟的發(fā)展，如果其不隨著城市發(fā)展的腳步發(fā)展壯大，必將影響農村社會的穩(wěn)定和農民權益的保障。而規(guī)范的權利主體運行規(guī)則是保證農村集體經(jīng)濟發(fā)展的邏輯前提，欲為其發(fā)展提供牢不可破的制度支持和主體支撐，不能缺少法律上對主體制度的全面研究與界定。

農村集體經(jīng)濟組織的立法目的應將其區(qū)別于其他經(jīng)濟組織的本質體現(xiàn)出來，其發(fā)展目標就是要在農村基層黨組織領導下，以經(jīng)濟效益為核心，以集體資產(chǎn)保值增值為目的，推進體制機制創(chuàng)新，完善民主決策程序和內部監(jiān)督機制，按照現(xiàn)代企業(yè)制度開展資產(chǎn)管理和運營，探索集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式和發(fā)展集體經(jīng)濟的有效途徑。由于受到地域、經(jīng)濟發(fā)展不均衡等因素影響，農村集體經(jīng)濟組織法人制度的構建具有復雜性和地域差異性。農地問題涉及到公法、私法兩大領域，并且與諸多法律制度相關聯(lián)，需要協(xié)調農民、集體和政府三個主體之間的利益關系，如欲有效解決農村土地問題需要從法律的制定到實施等各環(huán)節(jié)的共同努力，并且在此過程中，必須始終以農民的利益保障為依歸。作為特別法人的農村集體經(jīng)濟組織，其設立、變更、終止有諸多特殊之處，不能忽略我國農村的現(xiàn)實發(fā)展情況采取“一刀切”的辦法，這需要一個漸進式的構造過程

實踐中，農村集體經(jīng)濟組織立法可分解為兩部分，即《組織法》與《集體資產(chǎn)管理條例》?！督M織法》中著重解決農村集體經(jīng)濟組織法規(guī)制的法律范圍、成員資格、組織結構和治理模式、法律責任等；《；《集體資產(chǎn)管理條例》主要通過規(guī)范資產(chǎn)權屬、資產(chǎn)運營、財務管理、審計監(jiān)督和法律責任等，將農村集體產(chǎn)權制度改革的成果以法律形式確認下來(35)于雅璁，王崇敏：《農村集體經(jīng)濟組織：發(fā)展歷程、檢視與未來展望》，《農村經(jīng)濟》2020 年第3 期，第18 頁。。

立法的最終目標應當是引導未來集體經(jīng)濟“從封閉走向開放，從固化走向流動”(36)方志權：《農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革若干問題》，《中國農村經(jīng)濟》2014 第7 期，第14 頁。。因此，根據(jù)我國國情對農村集體經(jīng)濟組織法人制度從法學理論層面進行研究，要始終堅持農村土地集體所有制，在此基礎上對集體所有的具體實現(xiàn)形式進行積極探索和嘗試，以股份合作化為主要途徑對農村集體經(jīng)濟組織進行重構和改造，真正實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，使其成為產(chǎn)權明晰、決策獨立和自負盈虧的現(xiàn)代經(jīng)濟組織，這應當是農村集體產(chǎn)權改革的應有之義，也是集體經(jīng)濟最終走向成熟和穩(wěn)定發(fā)展的必由之路，是彰顯我國市場經(jīng)濟環(huán)境下農村集體經(jīng)濟組織法人制度價值具有現(xiàn)實意義的重要路徑。