論南海區(qū)域漁業(yè)活動所面臨的困境與解決方案

張晏瑲，張旭東

（1.大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連116026；2.大連海事大學(xué) 深圳研究院，遼寧 大連116026；3.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島266237）

南海面積遼闊，是“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的關(guān)鍵區(qū)域。近年來，南海受非法、未報(bào)告、不受管制（Il?legal,Unreported,Unregulated,IUU）捕撈的威脅，周邊國家之間的漁業(yè)沖突也使其海洋漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，同時(shí)南海缺乏有效的漁業(yè)管理組織對IUU 捕撈及其相關(guān)矛盾沖突進(jìn)行及時(shí)的規(guī)制與管理，長此以往，南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展堪憂。為實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)，建議我國應(yīng)以“南海漁業(yè)共同體”的理念為指導(dǎo)思想，加快南海區(qū)域漁業(yè)組織的建設(shè)，以減少非法捕撈、平定漁業(yè)糾紛，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及南海的長治久安。

一、南海區(qū)域漁業(yè)活動所存在的主要問題

（一）南海漁業(yè)資源驟減

得益于其獨(dú)特的地理構(gòu)造和交替的季風(fēng)帶來的水流模式變化，南海擁有著豐富的海洋生物資源，特別是漁業(yè)資源。據(jù)估計(jì)，南海有3 300 種魚類資源，占據(jù)世界總魚類數(shù)的22%，僅北部大陸架就有魚類1 027 種，蝦91 種，頭足類73 種，大陸坡約有魚類205 種，蝦96 種，南部海域的島礁周圍有520 種魚類(1)Yao Huang,Pham Tran Vuong,“Fisheries Cooperation and Management Mechanisms in the South China Sea:Context,Limitations,and Prospects for the Future”,The Chinese Journal of Comparative Law,Vol.4,No.1,2016,p.4.。南海一直被視為亞洲乃至世界的重要漁區(qū)，年漁獲量約為1 000 萬噸，占據(jù)著世界總漁獲量的12%(2)U.Rashid Sumaila,William W.L.Cheung,“Boom or Bust:the Future of Fishing in the South China Sea”,ADM Capital Foundation,2015,p.3.。

盡管如此，目前南海的漁業(yè)資源情況卻不容樂觀。自20 世紀(jì)中葉起，沿岸各國出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，大力發(fā)展海洋漁業(yè)，旺盛的漁業(yè)需求和日益提高的捕撈技術(shù)不斷考驗(yàn)著南海的漁業(yè)資源。20 世紀(jì)80 年代，南海漁業(yè)資源出現(xiàn)了迅速萎縮的跡象，并延續(xù)至今。世界糧農(nóng)組織的最新報(bào)告顯示，包括南海在內(nèi)的整個(gè)中西部太平洋漁區(qū)遭到了充分捕撈甚至是過度捕撈(3)FAO,“The State of World Fisheries and Aquaculture 2018-Meeting the Sustainable Development Goals”,2018,pp.10-13.。經(jīng)評估，南海的高營養(yǎng)價(jià)值魚群消耗巨大，大型底棲和中上層魚種的漁獲量不斷下降，而小型魚種的漁獲量增加。整個(gè)南海海域除中沙群島和南沙群島附近部分漁場還有豐富的漁業(yè)資源外，其余海域（包括南海北部大陸架漁場、北部灣漁場、西沙海域漁場、南沙海域多數(shù)漁場）傳統(tǒng)漁場的漁業(yè)資源數(shù)量和質(zhì)量相較20 世紀(jì)中葉都呈現(xiàn)大幅度下降狀態(tài)(4)鞠海龍：《南海漁業(yè)資源衰減相關(guān)內(nèi)容問題研究》，《東南亞研究》2012 年第6 期，第51-55 頁。。與20 世紀(jì)50 年代相比，南海魚類資源總量下降了70%~95%，單位漁獲率減少了66%~75%(5)U.Rashid Sumaila,William W.L.Cheung,“Boom or Bust:the Future of Fishing in the South China Sea”,ADM Capital Foundation,2015,p.2.。

南海漁業(yè)資源的衰減還表現(xiàn)在沿岸各國的漁業(yè)捕撈量和漁獲率上。我國近幾年在南海區(qū)域的漁獲量分別為：360 萬噸（2016 年）、338 萬噸（2017 年）、310 萬噸（2018 年），逐年呈下降態(tài)勢(6)褚曉琳：《人類命運(yùn)共同體視域下南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理合作研究》，《亞太安全與海洋研究》2020 年第1 期，第92 頁。。其中，2018 年的絕對捕撈量較2017 年減少了28 萬多噸，減幅為8.5%(7)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理司:《2019 中國漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社2019 年版，第40 頁。。菲律賓在南海的漁業(yè)捕撈率自20 世紀(jì)70 年代以來一直在下降，而馬來西亞也在本世紀(jì)初出現(xiàn)了下降(8)Teh,L.S.L.,et al.,“What is at Stake?Status and Threats to South China Sea Marine Fisheries”,AMBIO,Vol.46,No.1,2017,p.57–72.。此外，我國與越南進(jìn)行的聯(lián)合調(diào)查顯示，北部灣的平均漁獲率在近十年來也大幅下降(9)N.K.Bat,Q.Y.Song,“Status of Marine Fishery Resource in the Central Tonkin Gulf between Vietnam and China”,RIMF Report,2017.。

海洋是一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)，漁業(yè)資源與其生存、發(fā)展所需要的環(huán)境因素相互影響，不可分割，某一海域的污染會影響其他水域，海洋環(huán)境的破壞會直接造成漁業(yè)資源的衰退(10)張艾妮，李飛星：《論南海漁業(yè)多邊合作》，《開放導(dǎo)報(bào)》2016 年第2 期，第19-22 頁。。此外，漁業(yè)資源的恢復(fù)不僅取決于捕撈壓力的降低，還受到其他因素的制約，包括：漁業(yè)資源下降幅度、生物多樣性、物種定居史、物種間的相互作用和氣候變化等(11)Vicky W.Y. Lam, Daniel Pauly,“Status of Fisheries in 13 Asian Large Marine Ecosystems”, Deep Sea Research Part II: Topical Studies in Oceanography,Vol.163,2019,p.63.。過度捕撈將導(dǎo)致南海區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)改變，這又使得魚類得不到有效繁衍，漁業(yè)資源得不到恢復(fù)。預(yù)測模型顯示，到2045 年，過度捕撈、氣候變暖、海洋酸化(12)張晏瑲：《論海洋酸化對國際法的挑戰(zhàn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2016 年第4 期，第139-150 頁。和初級生產(chǎn)力的變化將導(dǎo)致南海所有魚類種群的生物量比2015 年減少9%至59%，諸如石斑魚、大鯊魚和大黃魚等脆弱物種預(yù)計(jì)將至少減少50%(13)U.Rashid Sumaila,William W.L.Cheung,“Boom or Bust:the Future of Fishing in the South China Sea”,ADM Capital Foundation,2015,p.4.。如果沿岸各國不采取有力措施，那么南海區(qū)域海洋生物多樣性將受到致命的打擊，漁業(yè)資源也將逐漸枯竭。

（二）周邊各國漁業(yè)沖突不斷

近年來，南海漁業(yè)沖突頻發(fā)。在南海區(qū)域因捕撈產(chǎn)生的矛盾和糾紛數(shù)量不斷上升，涉及到各國漁民的爭端層出不窮。不斷增長的需求和捕撈能力與逐年衰減的漁業(yè)資源之間的供需矛盾是南海漁業(yè)沖突的根本原因。再加上周邊國家眾多，政治局勢復(fù)雜，海洋劃界問題尚未解決，各國主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架相互重疊，以及各國國內(nèi)漸起的民族主義情緒，諸多因素導(dǎo)致南海漁業(yè)沖突事件不斷。原農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局統(tǒng)計(jì)，1989 年至2010 年，漁業(yè)爭端槍殺、抓扣涉及到中國漁船、漁民的事件達(dá)380 多宗，涉及漁船750 多艘、漁民1.13 萬人(14)轉(zhuǎn)引自張宏洲：《南海漁業(yè)：IUU 捕撈、漁業(yè)沖突和合作途徑》，《邊界與海洋研究》2018 年第5 期，第36-49 頁。。根據(jù)美國戰(zhàn)略與國際研究中心的不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016 年到2019 年，在南海共發(fā)生了32 起重大事件，其中涉及來自中國、菲律賓、印度尼西亞、越南、馬來西亞、泰國和中國臺灣地區(qū)的漁船和海洋執(zhí)法船只(15)China Power Team,“Are Maritime Law Enforcement Forces Destabilizing Asia?”,https://chinapower.csis.org/maritime-forces-destabilizingasia/,2020 年4 月28 日訪問。。

南海漁業(yè)沖突不僅在數(shù)量上層出不窮，在性質(zhì)上也漸趨嚴(yán)重，2012 年的中菲“黃巖島”事件便是一個(gè)典型代表。類似的事件不斷發(fā)生：2016 年3 月，印尼漁業(yè)部巡邏船在納土納群島附近海域扣留了一艘中國漁船后受到中國海警船的阻攔，進(jìn)而升級為外交事件(16)Joe Cochrane,“Indonesia Confirms Seizing Fishing Boats in South China Sea,Defying Beijing”,https://www.nytimes.com/2016/06/21/world/asia/indonesia-south-china-sea-fishing.html,2020 年4 月28 日訪問。。同年6 月，一艘印尼海軍艦艇在納土納群島附近攔截了12 艘中國漁船，最終導(dǎo)致兩艘中國海警船和另外3 艘印尼軍艦參與爭端(17)Ijar Karim,“Defense Minister Orders Warships Deployment to Natuna”,http://en.tempo.co/read/782122/defense-minister-orders-warshipsdeployment-to-natuna,2020 年4 月28 日訪問。。2017 年9 月，菲律賓海軍與6 艘越南漁船在西北邦加西南省靠近博利納奧的海域發(fā)生沖突，導(dǎo)致兩名漁民因槍傷死亡(18)FoxNews,“2 Vietnamese Dead,5 Arrested in Chase with Philippine Navy”,https://www.foxnews.com/world/2-vietnamese-dead-5-arrestedin-chase-with-philippine-navy,2020 年4 月28 日訪問。。2019 年2 月24 日，印度尼西亞海軍艦艇KRI Bung Tomo 號對涉嫌非法捕魚的4 艘越南漁船上的漁民進(jìn)行了逮捕，逮捕過程中印尼艦艇進(jìn)行了射擊(19)Gita Irawan,“KRI Bung Tomo-357 Tangkap 4 kapal Ikan Asing dan Usir 2 Kapal Pengawas Perikanan Vietnam di Natuna”,https://www.tri?bunnews.com/nasional/2019/02/25/kri-bung-tomo-357-tangkap-4-kapal-ikan-asing-dan-usir-2-kapal-pengawas-perikanan-vietnamdi-natuna,2020 年4 月28 日訪問。。

近年來，越南漁船頻繁進(jìn)入我國西沙海域進(jìn)行非法捕撈和情報(bào)刺探。2020 年4 月2 日凌晨，越南漁船QNG90617TS 號非法進(jìn)入我國西沙群島海域進(jìn)行侵漁活動，我國海警4301 艦依法對其進(jìn)行了警告驅(qū)離。越南漁船拒不駛離，并多次做出危險(xiǎn)動作，撞到海警4301 艦后沉沒，全部8 名船員被中國海警救起(20)中國新聞網(wǎng)：《海警局：越漁船撞擊中國海警船后沉沒，8 人被移交越方》，http://news.china.com.cn/2020-04/04/content_75895545.html，2020 年4 月28 日訪問。。雖然我國執(zhí)法部門在南海加大了對外國漁船的打擊力度，但這并未能阻止各國漁業(yè)糾紛的進(jìn)一步升級，各國彼此之間的信任度大幅度降低。在南海漁業(yè)糾紛中，漁民沖突、漁船沖突被賦予政治意義，民族主義情緒和領(lǐng)土主權(quán)爭端發(fā)酵激化沖突等級，以至于上升成為一個(gè)“國家安全”議題(21)趙嵐，鄭先武：《資源安全視域下南海漁業(yè)糾紛探析》，《亞太安全與海洋研究》2019 年第1 期，第71-89 頁。。當(dāng)前在南海的漁業(yè)管理存在無秩序的現(xiàn)象在一定程度上使?jié)O業(yè)沖突擴(kuò)大化，以爭奪漁業(yè)資源為本質(zhì)的漁業(yè)糾紛往往被“國家安全”考量化為一場政治博弈，推動著地緣政治環(huán)境的不斷惡化，甚至成為大國戰(zhàn)略對弈的新熱點(diǎn)(22)朱鋒：《南海主權(quán)爭議的新態(tài)勢:大國戰(zhàn)略競爭與效果利益博弈——以南?！?81”鉆井平臺沖突為例》，《東北亞論壇》2015 年第2期，第3-17 頁。。

（三）漁業(yè)資源開發(fā)方式落后

南海漁業(yè)資源種類豐富繁多，但由于周邊各國的開發(fā)與利用方式落后、技術(shù)鏈較短，漁業(yè)資源開發(fā)多為初級產(chǎn)品。從產(chǎn)業(yè)鏈來看，南海地區(qū)水產(chǎn)品的加工方式仍以初級產(chǎn)品為主，水產(chǎn)品加工種類仍然停留在初級加工階段，冷凍水產(chǎn)品加工及干、腌、罐頭制品占據(jù)主力軍，水產(chǎn)品加工附加值低(23)李文姣：《東盟海洋漁業(yè)發(fā)展態(tài)勢及與中國合作空間分析》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2018 年第9 期，第85-87 頁。。

從捕撈模式來看，南海區(qū)域的漁業(yè)大多屬于小規(guī)模漁業(yè)，呈現(xiàn)出小生產(chǎn)模式，資本投入較少，捕撈設(shè)備更新?lián)Q代緩慢。作業(yè)方式以傳統(tǒng)捕撈（如拖網(wǎng)捕魚）為主，漁船大多為中小型，普遍使用對漁業(yè)資源破壞力大的拖網(wǎng)、刺網(wǎng)，捕撈裝備也較為落后(24)韋朋：《我國南海區(qū)海洋捕撈現(xiàn)狀分析》，《上海海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第6 期，第976-982 頁。。這種船隊(duì)架構(gòu)決定了捕撈作業(yè)缺少規(guī)劃和監(jiān)測，使得南海漁業(yè)資源無法準(zhǔn)確預(yù)期，往往會導(dǎo)致過度捕撈，造成漁業(yè)資源的衰減。

此外，南海周邊國家的海洋養(yǎng)殖漁業(yè)處于起步階段，養(yǎng)殖水平、養(yǎng)殖設(shè)施較為落后，導(dǎo)致養(yǎng)殖品種單一，主要集中為藻類養(yǎng)殖，尚未形成大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)(25)李文姣：《東盟海洋漁業(yè)發(fā)展態(tài)勢及與中國合作空間分析》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2018 年第9 期，第85-87 頁。。由于南海高價(jià)值魚群的枯竭，小型的低價(jià)值魚類的漁獲量增長，其漁獲量占總漁獲量的40%~60%(26)Daniel Paulya, Cui Liang,“The Fisheries of the South China Sea: Major Trends Since 1950”,Marine Policy,2019,103584, https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.103584.。這些低價(jià)值魚類被大量作為飼料喂養(yǎng)近海養(yǎng)殖的高價(jià)值魚類，營養(yǎng)轉(zhuǎn)化率低。這種落后的漁業(yè)養(yǎng)殖開發(fā)技術(shù)導(dǎo)致漁業(yè)單位產(chǎn)量偏低，加之有效防抗病措施的缺失，南海漁業(yè)養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展受到較大的消極影響。

除了漁業(yè)生產(chǎn)鏈、捕撈模式和養(yǎng)殖方式，南海漁業(yè)資源的不可持續(xù)與漁民群體也有關(guān)系。隨著南海環(huán)境變差，漁業(yè)資源衰減導(dǎo)致捕撈產(chǎn)量和漁獲率都降低，再加上不斷上升的捕撈成本，漁民出海難獲利益，增收艱難。南海漁業(yè)整體生產(chǎn)條件惡劣，漁民沒有相應(yīng)的保障。即使被迫退出海洋捕撈業(yè)，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)也困難重重(27)林鳳梅，白福臣：《南海海洋生態(tài)安全及漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究》，《漁業(yè)現(xiàn)代化》2014 年第6 期，第58-62 頁。。這導(dǎo)致越來越多的漁民只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益，無視漁業(yè)資源的可持續(xù)性養(yǎng)護(hù)。以上種種，都嚴(yán)重限制了南海漁業(yè)資源的開發(fā)與利用。

二、南海區(qū)域漁業(yè)困境的原因分析

南海漁業(yè)面臨的困境，一方面受限于南海的獨(dú)特自然條件，另一方面則歸咎于人類活動。領(lǐng)土和海洋劃界爭端導(dǎo)致周邊國家缺乏信任，開展區(qū)域合作的熱情不高；現(xiàn)有的漁業(yè)合作機(jī)制，不僅缺乏能夠約束各方的多邊區(qū)域漁業(yè)合作協(xié)定，也不存在一個(gè)統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（一）南海自然條件的限制

南海被中國、菲律賓、印度尼西亞、文萊、馬來西亞和越南環(huán)繞，擁有兩個(gè)以上的出?？?，屬于典型的半閉海。不同于開闊的海域，半閉海具有完整的循環(huán)系統(tǒng)，與其他海域的水體交換緩慢，域內(nèi)環(huán)境和生物資源有很大的獨(dú)立性和封閉性。其資源量的多寡在很大程度上取決于本海域初級生產(chǎn)力的大小，資源遭到破壞后很難從其他海域得到補(bǔ)充(28)虞楚蕭：《南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作法律問題的研究綜述》，《2014 年全國環(huán)境法學(xué)研討會論文集》，第674 頁。。半閉海內(nèi)某一海域魚類資源的崩潰或枯竭將對整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，使其恢復(fù)到以前的水平需要更長的時(shí)間(29)張晏瑲：《國際漁業(yè)法律制度的演進(jìn)與發(fā)展》，《國際法研究》2015 年第5 期，第23-46 頁。。

南海的自然特征還使得其漁業(yè)現(xiàn)狀直接受到沿岸國活動的影響。南海沿岸國擁有多樣的社會制度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，漁業(yè)政策也不盡相同，任何一個(gè)國家的活動都可能影響到其他國家，任何一個(gè)半閉海沿岸國家改變漁業(yè)政策都可能對該區(qū)域的資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生廣泛影響(30)Yao Huang,Pham Tran Vuong,“Fisheries Cooperation and Management Mechanisms in the South China Sea:Context,Limitations,and Pros?pects for the Future”,The Chinese Journal of Comparative Law,Vol.4,No.1,2016,pp.10–13.。

雖然漁業(yè)資源有可再生性，但南海為半閉海，受外界海洋環(huán)境因素影響不大，該海域的漁業(yè)資源活動范圍集中，再生能力有限，缺乏外來補(bǔ)充能力，嚴(yán)重依賴該水域的環(huán)境。一旦捕撈能力超過資源承受能力，南海的海洋生態(tài)環(huán)境便被嚴(yán)重破壞，漁業(yè)資源也將明顯衰退(31)張艾妮，李飛星：《論南海漁業(yè)多邊合作》，《開放導(dǎo)報(bào)》2016 年第2 期，第19-22 頁。。

（二）領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭端未決

南海作為半閉海，海域面積遼闊，沿岸國家眾多。《聯(lián)合國海洋法公約》賦予了其沿岸國主張海洋利益范圍的權(quán)利，領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度保障沿岸國在這些海域享有專屬捕魚權(quán)。南海周邊國家均提出了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張，產(chǎn)生主張重疊而需要進(jìn)行海域劃界?；凇瓣懙刂浜Ｑ蟆痹瓌t，海域的主張和劃界需以陸地領(lǐng)土為基礎(chǔ)，島礁主權(quán)的歸屬問題決定著海洋劃界范圍和海洋資源的分配(32)賈宇：《南海問題的國際法理》，《中國法學(xué)》2012 年第6 期，第26-35 頁。。但由于南海島礁領(lǐng)土主權(quán)爭端未解，南海周邊國家之間的海域劃界陷入困境，各國在南海所享有的海洋權(quán)益亦范圍不明。在此背景下，那些沿海居民生計(jì)嚴(yán)重依賴捕魚的國家，只能單方面“掠奪”漁業(yè)資源，方式有兩種：

第一，通過國內(nèi)法劃定本國的捕魚區(qū)，并通過發(fā)放捕撈許可證的方式限制外國漁船進(jìn)入，一旦發(fā)現(xiàn)外國漁船涉嫌違法捕撈，沿岸國便進(jìn)行拿捕或扣押。但問題是，這些漁區(qū)往往與其他國家的主張海域重疊。比如，馬來西亞劃分的海洋漁區(qū)C2 區(qū)主要在南海方向，部分與我國“南海斷續(xù)線”內(nèi)海域重疊(33)鄭澤民：《馬來西亞海洋漁業(yè)發(fā)展和中馬開展南海漁業(yè)合作思考》，《海南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2019 年第5 期，第67-74 頁。。中國與印度尼西亞關(guān)于島嶼主權(quán)不存在爭端，但雙方卻存在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的問題。印度尼西亞對中國的南沙群島沒有領(lǐng)土要求，中國也對納土納群島的主權(quán)屬于印度尼西亞沒有異議，但同時(shí)中國堅(jiān)持納土納群島海域是中國的傳統(tǒng)漁場(34)連潔：《印尼與鄰國海上捕魚爭端探析》，《國際研究參考》2018 年第3 期，第32-37 頁。。如此，雙方對漁區(qū)的認(rèn)定莫衷一是，一國禁止的非法捕魚可能會被他國認(rèn)定為在本國漁區(qū)內(nèi)的合法活動，由此爆發(fā)漁業(yè)沖突。

第二，對本國捕魚業(yè)的拓展采取以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼為主的扶持政策?；诖龠M(jìn)本國漁業(yè)發(fā)展的目的和政治因素的考量，南海周邊國家普遍采取不正當(dāng)?shù)臐O業(yè)經(jīng)濟(jì)刺激措施，這往往會鼓勵(lì)過度捕撈，對漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。菲律賓、印度尼西亞和越南分別排在世界十大漁業(yè)補(bǔ)貼國家的第三、第四和第五位(35)AR Tsangalis,“Fisheries Subsidies under the Trans-Pacific Partnership: Towards Positive Outcomes for Global Fisheries Sustainability and Regime Interaction under International Law”,Melbourne Journal of International Law,Vol.17,No.2,2016,pp.445-448.。以越南為例，越南為其漁民提供三種補(bǔ)貼，包括燃油、保險(xiǎn)和低貸款利率補(bǔ)貼(36)Nguyen Ngoc Duy,Ola Flaaten,Le Kim Long,et al.,“Government Support and Profitability Effects —Vietnamese Offshore Fisheries”,Marine Policy,Vol.61,2015,pp.77-86.，并計(jì)劃在2018 年至2030 年向漁業(yè)補(bǔ)貼投入18.7 億美元，主要用于擴(kuò)大遠(yuǎn)洋船隊(duì)規(guī)模，將主要捕撈方向從過度開發(fā)的近海轉(zhuǎn)移到開發(fā)程度較低的其他海域(37)Sarah Harper, U Rashid Sumaila,“Distributional Impacts of Fisheries Subsidies and Their Reform: Case Studies of Senegal and Vietnam”,IIED Working Paper,2019,p.12.。此外，越南政府甚至鼓勵(lì)本國漁民前往菲律賓領(lǐng)海捕魚。同樣地，馬來西亞也頒布了若干漁業(yè)扶持政策，以鼓勵(lì)其漁民前往爭端海域捕魚。據(jù)統(tǒng)計(jì)，馬來西亞2016 年的漁船數(shù)量為15 000 艘，2019 年增加到19 500 艘，該國捕魚量也因此增長了19%(38)Shui-Kai Chang, et al.,“A Step forward to the Joint Management of the South China Sea Fisheries Resources: Joint Works on Catches, Man?agement Measures and Conservation Issues”,Marine Policy,Vol.116,2020,103716,https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.103716.。上述兩種方式下的漁業(yè)資源爭奪是南海漁業(yè)糾紛頻發(fā)以及漁業(yè)資源嚴(yán)重下降的重要原因。

2020 年4 月18 日，我國民政部宣布在西沙群島和南沙群島建立三沙市西沙區(qū)、南沙區(qū)，派駐政府，管轄我國西沙、中沙和南沙群島及其附屬海域(39)民政部：《民政部關(guān)于國務(wù)院批準(zhǔn)海南省三沙市設(shè)立市轄區(qū)的公告》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202004/20200400026955.sht?ml，2020 年4 月29 日訪問。。西沙群島、中沙群島、南沙群島是我國不容置疑的領(lǐng)土，建立轄區(qū)進(jìn)行行政管理本屬于我國內(nèi)政行為，但周邊國家卻將其視為我國對南海領(lǐng)土主權(quán)爭議釋放的強(qiáng)硬姿態(tài)(40)Xave Gregorio,“Philippines Protests China’s Creation of New Districts in South China Sea”,https://www.cnnphilippines.com/news/2020/4/22/Philippines-China-diplomatic-protest-new-districts.html, 2020 年4 月28 日訪問; See also Tsukasa Hadano and Tomoya Onishi,“Viet?nam protests China’s new South China Sea districts”,https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Vietnam-protests-China-snew-South-China-Sea-districts,2020 年4 月28 日訪問.。南海周邊國家的互信度不高，更無益于南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

(三)缺少多邊區(qū)域漁業(yè)合作協(xié)定

南海周邊國家大多通過雙邊協(xié)定進(jìn)行漁業(yè)合作管理，目前存在的雙邊漁業(yè)協(xié)定有兩種：一是在海洋劃界后的漁業(yè)協(xié)定，如我國與越南在劃界的基礎(chǔ)上簽訂的《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》；二是單純的漁業(yè)協(xié)定，不涉及海洋劃界，除中越外的其他南海周邊國家之間相互簽訂了漁業(yè)合作協(xié)定或諒解備忘錄，但沒有明確劃定各自的海洋邊界。

自21 世紀(jì)初，我國陸續(xù)與越南、印度尼西亞、菲律賓等國簽訂了雙邊漁業(yè)合作協(xié)定。中越在完成北部灣劃界的基礎(chǔ)上，于2000 年簽訂了《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，設(shè)立了中越共同漁區(qū)、過渡性安排水域和小型漁業(yè)緩沖區(qū)，并在同年協(xié)商制定了《北部灣共同漁區(qū)資源養(yǎng)護(hù)和管理規(guī)定》以精細(xì)化共同漁區(qū)的管理和開發(fā)；2004 年兩國又簽訂了《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定補(bǔ)充議定書》。中國與印度尼西亞于2001 年簽訂了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)部和印度尼西亞共和國海洋事務(wù)與漁業(yè)部關(guān)于漁業(yè)合作的諒解備忘錄》，為兩國漁業(yè)合作交流鋪墊了基礎(chǔ)；同年又達(dá)成了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)部與印度尼西亞海洋事務(wù)與漁業(yè)部就利用印度尼西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)部分總可捕量的雙邊安排》，并于2004 年進(jìn)行了修訂，明確了入漁許可、漁具漁船和作業(yè)區(qū)域等問題；此后，兩國又于2007 年簽訂了《中國國家海洋局和印尼海洋與漁業(yè)部海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》，為兩國在包括漁業(yè)資源開發(fā)利用在內(nèi)的海洋領(lǐng)域合作奠定了基礎(chǔ)。中菲在2004 年簽訂了《中菲漁業(yè)合作諒解備忘錄》，將我國與菲律賓漁業(yè)合作納入政府間合作框架。

2013 年中國與文萊簽訂《中文關(guān)于海上合作的諒解備忘錄》，為今后中國和文萊海洋合作搭建了框架。2018 年中國和馬來西亞簽訂了《中馬聯(lián)合聲明》，指出兩國應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)漁業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能等領(lǐng)域的合作。盡管中國與馬來西亞、文萊之間并未簽署國家政府間的雙邊漁業(yè)合作文件，但地方政府和相關(guān)部門之間的漁業(yè)合作依然存在。如1998 年廣東省海洋與水產(chǎn)局與馬來西亞沙己州簽訂了漁業(yè)合作協(xié)定；在中馬漁業(yè)商務(wù)論壇暨馬來西亞-廣東漁業(yè)經(jīng)貿(mào)合作交流會上，馬來西亞農(nóng)業(yè)與農(nóng)基工業(yè)部與中國農(nóng)業(yè)部和廣東人民政府共簽訂了15 項(xiàng)漁業(yè)合作諒解備忘錄，雙方各有15 家漁業(yè)公司參與。再如2009年中國廣東省海洋漁業(yè)局和文萊漁業(yè)局簽署了漁業(yè)方面的合作諒解備忘錄，協(xié)議由雙方指定企業(yè)在文萊組建金航海洋生物有限公司，以便共同執(zhí)行深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖基地項(xiàng)目(41)陳嘉，楊翠柏：《文本、經(jīng)驗(yàn)與構(gòu)造:南海漁業(yè)資源合作養(yǎng)護(hù)與管理》，《河北法學(xué)》2018 年第9 期，第91-106 頁。。

盡管中國與越南、印度尼西亞和菲律賓等南海周邊鄰國簽署了若干雙邊協(xié)定，但只有中越兩國的漁業(yè)協(xié)定涵蓋了漁業(yè)開發(fā)和保護(hù)的詳細(xì)規(guī)定與安排，以及覆蓋北部灣海域的海洋環(huán)境管理措施，并且具有良好的可執(zhí)行性。與之相比，其他雙邊協(xié)定側(cè)重于漁業(yè)資源利用的合作與協(xié)調(diào)，規(guī)定也偏向籠統(tǒng)宏觀。

除此之外，雙邊漁業(yè)協(xié)定的簽訂和落實(shí)并沒有從根本上消除締約方之間的漁業(yè)利益沖突。以中越為例，盡管中越之間簽訂了《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》和其后的《補(bǔ)充議定書》，并規(guī)定了共同漁區(qū)及相應(yīng)的具體管理措施，越南漁船仍經(jīng)常侵入我國海域非法捕魚。僅2020 年1 月下旬，越南就有34 艘漁船進(jìn)入海南島附近海域，大部分在12 海里領(lǐng)海以內(nèi)活動(42)南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃：《越南漁船包圍海南島？越南漁船海南非法活動情況報(bào)告（1）》，https://scspi.pku.edu.cn/dtfx/501468.htm,2020年4 月29 日訪問。；2 月累計(jì)有311 艘越南漁船進(jìn)入廣東、廣西和海南的內(nèi)水、領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)活動，這些漁船一方面在中國近海非法捕魚，另一方面則可能進(jìn)行情報(bào)搜集和間諜活動(43)南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃：《2 月，311 艘越南漁船侵入中國大陸及海南島海域——越南漁船海南非法活動情況報(bào)告（2）》,https://scspi.pku.edu.cn/dtfx/501584.htm,2020 年4 月29 日訪問。。

在多邊層面上，與漁業(yè)相關(guān)的多邊法律文件存在于中國與東盟之間。如中國與東盟在2002 年簽訂了《中國-東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，將農(nóng)業(yè)(包含漁業(yè))列為重點(diǎn)合作領(lǐng)域，并在2006 年簽訂了相關(guān)的諒解備忘錄；2017 年簽訂的《中國-東盟未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017—2027）》強(qiáng)調(diào)雙方應(yīng)加強(qiáng)漁業(yè)、環(huán)保、生態(tài)方面的合作。此外，雙方在2004 年簽署的《中國-東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議爭端解決機(jī)制協(xié)議》為包括漁業(yè)糾紛在內(nèi)的區(qū)域沖突規(guī)定了詳細(xì)的爭端解決程序。

目前，在南海尚沒有一個(gè)域內(nèi)所有國家都參與的漁業(yè)合作協(xié)定，周邊國家大多通過雙邊協(xié)定進(jìn)行漁業(yè)合作管理，但雙邊協(xié)定難以滿足南海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需求。首先，漁業(yè)資源具有流動性，雙邊協(xié)定的締約方管轄海域是固定的，但魚類活動范圍不是固定的，也不受人類海域劃界的限制。南海漁業(yè)資源多為跨越多個(gè)國家管轄海域的魚群，或者是洄游距離更遠(yuǎn)的高度洄游魚群。雙邊的漁業(yè)合作形式事實(shí)上在南海形成了若干個(gè)漁業(yè)管理區(qū)域，且管理措施和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，缺乏統(tǒng)一性。

近日，贛州恩菲環(huán)保能源有限公司滲瀝液處理站傳來喜訊：項(xiàng)目自8月調(diào)試完畢后，已成功滿負(fù)荷運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)成功投運(yùn)，這標(biāo)志著中國恩菲自主研發(fā)的滲瀝液處理技術(shù)取得了重大進(jìn)展，也將促進(jìn)公司能源環(huán)境版塊的技術(shù)提升，為公司固廢領(lǐng)域的咨詢設(shè)計(jì)、工程總包市場開拓提供新的增長點(diǎn)。

其次，過度捕撈造成的海洋環(huán)境惡化，并不是單一國家的責(zé)任，需要周邊國家共同應(yīng)對。然而目前的雙邊漁業(yè)合作大多局限于漁業(yè)資源的分配，其內(nèi)容更多的是調(diào)整共同開發(fā)漁業(yè)資源關(guān)系，而少有條款直接協(xié)調(diào)共同管制非法捕撈行為，這在一定程度上為非法捕撈行為提供了生存的空間，導(dǎo)致非法捕撈的猖獗和漁業(yè)正常生產(chǎn)秩序的破壞(44)陳明寶：《南中國海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理措施及效果分析》，《產(chǎn)業(yè)觀察》2013 年第10 期，第98-101 頁。。換言之，這些協(xié)定未能從生態(tài)系統(tǒng)的角度出發(fā)，對南海漁業(yè)進(jìn)行整體、宏觀上的考慮，較少關(guān)注對漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，更遑論規(guī)制漁業(yè)活動對海洋環(huán)境的影響。

再次，雙邊協(xié)定易受其他國家的干擾，從而難以發(fā)生預(yù)期的效果。其覆蓋面太窄，無法約束締約雙方以外的第三方。當(dāng)締約雙方之外的國家在爭議海域從事非法捕魚行為時(shí)，雙邊協(xié)定無法調(diào)整，從而未能在漁業(yè)共同管理與養(yǎng)護(hù)上取得明顯效果。

最后，現(xiàn)有的雙邊漁業(yè)合作協(xié)定參與者范圍僅僅局限在雙方政府部門和一部分研究漁業(yè)問題的專家學(xué)者，南海漁業(yè)資源的最重要使用者，即在南海有關(guān)海域捕魚的漁民，卻往往處于漁業(yè)合作的邊緣，局部的漁民參與也常常處于被動狀態(tài)(45)葛紅亮，鞠海龍：《南中國海地區(qū)漁業(yè)合作與管理機(jī)制分析——以功能主義為視角》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2013 年第1期，第18-26 頁。?！皬纳隙隆钡膮f(xié)定模式，忽視了其他利益相關(guān)者的參與，這使協(xié)定本身的規(guī)定是否合理以及日后能否落實(shí)都打上了問號。

（四）缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

建立區(qū)域漁業(yè)組織的行為，由來已久。理論和實(shí)踐已經(jīng)證明，區(qū)域漁業(yè)組織能夠幫助周邊國家更好地開展合作，妥善處理跨界魚類問題。南海區(qū)域也存在著類似的區(qū)域漁業(yè)合作機(jī)制（見表1）。

由表1 可以看出，南海地區(qū)現(xiàn)有的漁業(yè)組織多邊與雙邊并存。幾個(gè)雙邊組織多是落實(shí)雙邊漁業(yè)協(xié)定的實(shí)施機(jī)構(gòu)，管轄范圍也僅限于締約雙方的海域。在多邊組織中，軟、硬性組織兼具。軟性組織如亞太漁業(yè)委員會、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心、東盟漁業(yè)協(xié)調(diào)組等，它們只具有政策磋商與咨詢職能，缺乏實(shí)際的養(yǎng)護(hù)管理權(quán)力;硬性組織如中西太平洋漁業(yè)委員會，該組織有權(quán)制定養(yǎng)護(hù)管理措施，且對成員方具有強(qiáng)制執(zhí)行力(46)褚曉琳：《人類命運(yùn)共同體視域下南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理合作研究》，《亞太安全與海洋研究》2020 年第1 期，第87-99 頁。，但其管轄范圍過大，并不專門面向南海區(qū)域。

表1 現(xiàn)有南海漁業(yè)合作機(jī)制(47)陳嘉，楊翠柏：《文本、經(jīng)驗(yàn)與構(gòu)造:南海漁業(yè)資源合作養(yǎng)護(hù)與管理》，《河北法學(xué)》2018 年第9 期，第91-106 頁。

南海漁業(yè)資源的現(xiàn)狀與當(dāng)前漁業(yè)組織的弊端密切相關(guān)：第一，這些組織要么覆蓋地域太寬，參與主體太多，不限于南海域內(nèi)，由于各國立場、價(jià)值取向和發(fā)展水平等不一致，導(dǎo)致這些組織的運(yùn)行往往與南海周邊國家的想法背道而馳，違背建立的初衷；要么覆蓋面太窄，不能涵蓋整個(gè)南海海域，無法從南海整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)的高度來控制對漁業(yè)資源的捕撈力度。事實(shí)上，南海目前還沒有一個(gè)包括全部域內(nèi)國家的排他性多邊漁業(yè)組織。第二，這些組織盡管都以漁業(yè)為核心任務(wù)，但具體工作不同，呈現(xiàn)出碎片化。且缺少溝通和協(xié)調(diào)，有些工作可能會重復(fù)進(jìn)行，造成資源的浪費(fèi)。第三，這些組織往往是行政性、建議性或技術(shù)性的，僅具有咨詢和建議功能，沒有決策權(quán)。第四，這些組織往往經(jīng)費(fèi)不足或持續(xù)緊張，大多依靠域外的資助，勢必導(dǎo)致其工作的進(jìn)行帶有一定的政治傾向性。例如，南海漁業(yè)發(fā)展和協(xié)調(diào)方案項(xiàng)目主要依靠聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的宣傳努力和全球環(huán)境基金的資助，而東南亞漁業(yè)發(fā)展中心的活動則依靠日本的資助。

迄今，南海區(qū)域尚未形成一個(gè)具有公信力和執(zhí)行力的多邊漁業(yè)組織，也未建立起整體的監(jiān)測、控制和監(jiān)視措施，未使用國際流行的總捕撈配額制度，未產(chǎn)生漁業(yè)糾紛的爭端解決機(jī)制，也未做出整體休漁期、休漁區(qū)的安排(48)張艾妮，李飛星：《論南海漁業(yè)多邊合作》，《開放導(dǎo)報(bào)》2016 年第2 期，第19-22 頁。。區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺失導(dǎo)致南海漁業(yè)資源實(shí)際上處于“公地池塘”狀態(tài)，這對周邊國家而言，無疑是一個(gè)“雙輸”的局面。

此外，由于沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)管理，導(dǎo)致南海某國可能正在實(shí)行休漁政策，進(jìn)入休漁期，而其他國家則反其道而行之，大肆捕魚；又或者某國對漁具漁法進(jìn)行嚴(yán)格限制，而相關(guān)國家則鼓勵(lì)本國漁民搶占漁業(yè)資源，甚至不惜違規(guī)捕撈(50)代中現(xiàn)，鄒丹：《南海爭端對我國南海漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及對策》，《2015 年中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)專家研討會論文集》，第293 頁。。

三、南海區(qū)域漁業(yè)問題的解決方案

漁業(yè)資源的公共性、整體性、洄游性和脆弱性等特點(diǎn)決定了漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理不可能通過個(gè)別國家的努力來實(shí)現(xiàn)。研究也表明，如果繼續(xù)遵循過去的路徑來管理南海漁業(yè)資源，將會發(fā)生不可接受的社會和生態(tài)后果(51)L.S.L.Teh,et al.,“What is at Stake?Status and Threats to South China Sea Marine Fisheries”,AMBIO,Vol.46,No.1,2017,pp.57–72.。為實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展,南海周邊國家普遍在國內(nèi)法層面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定(52)Naomi Clark-Shen,et al.,“A Comparative Study of Fishery and Environment Laws in the South China Sea:Utilizing Existing Laws to Promote Peace”,Marine Policy,2019,103568,https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.103568，2020 年4 月29 日訪問。，并實(shí)施了積極的管理措施，包括內(nèi)部控制、外部控制和具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(53)Shui-Kai Chang, et al.,“A Step forward to the Joint Management of the South China Sea Fisheries Resources: Joint Works on Catches, Man?agement Measures and Conservation Issues”,Marine Policy,Vol.116,2020,103716,https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.103716.。但是現(xiàn)狀證明，各國單邊或雙邊的漁業(yè)管理無法解決當(dāng)前南海漁業(yè)的困境?！堵?lián)合國海洋法公約》第123 條強(qiáng)調(diào)半閉海沿岸國家要加強(qiáng)合作，特別是在海洋生物資源管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。在相互克制和善意談判義務(wù)下(54)張艾妮：《論半閉海制度對南海漁業(yè)合作的啟示》，《南海法學(xué)》2017 年第2 期，第99-106 頁。，南海周邊國家有必要建立一個(gè)區(qū)域漁業(yè)合作組織，設(shè)立起專門管理漁業(yè)資源和處理漁業(yè)糾紛的正式合作機(jī)制，并加強(qiáng)本區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測和科學(xué)研究合作。

（一）建立南海區(qū)域漁業(yè)合作組織以提高漁業(yè)合作程度

南海漁業(yè)資源的現(xiàn)狀表明，當(dāng)前以雙邊形式為主的漁業(yè)合作不能可持續(xù)地管理南海漁業(yè)資源。盡管從理論和實(shí)踐兩方面，對現(xiàn)有諸多區(qū)域漁業(yè)管理組織對漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的評估結(jié)果偏低(55)Sarika Cullis-Suzuki, Daniel Pauly,“Failing the High Seas: A Global Evaluation of Regional Fisheries Management Organizations”, Marine Policy,Vol.34,No.5,2010,pp.1036–1042.，但不能否認(rèn)，這些組織對漁業(yè)資源的管理和保護(hù)作用是不可替代的。因此，建議以“南海漁業(yè)共同體”為指導(dǎo)思想，協(xié)同南海周邊國家籌建南海區(qū)域漁業(yè)合作組織。該組織的任務(wù)是從南海整體生態(tài)系統(tǒng)的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)各國漁業(yè)政策，對漁業(yè)資源統(tǒng)一作出分配、管理和養(yǎng)護(hù)。此外，應(yīng)當(dāng)保障該組織的透明度，對各國遠(yuǎn)洋捕魚船只進(jìn)行登記，公開相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)跟蹤監(jiān)督。各國應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露本國船只的信息，避免重復(fù)登記、船只腐敗等問題的發(fā)生，以確保漁業(yè)資源的長期健康利用。

其次，沿海各國都要作出利益讓渡，采取經(jīng)濟(jì)手段預(yù)防和控制IUU 捕撈行為，提高IUU 的捕撈成本。這需要沿岸國拋棄只追求當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益的短視心態(tài)，而采取有利于漁業(yè)長期發(fā)展的政策，如削弱或減少不正當(dāng)?shù)臐O業(yè)補(bǔ)貼。沿岸各國有義務(wù)確保懸掛其國旗的船只不從事IUU 捕撈活動，有義務(wù)確保協(xié)調(diào)一致和透明的處罰方式，對IUU 捕撈進(jìn)行嚴(yán)格管制。

再次，基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理模式要求不同利益相關(guān)者的參與，強(qiáng)調(diào)人類行為與生態(tài)系統(tǒng)之間的相互影響，并結(jié)合漁民知識、漁民權(quán)益等因素進(jìn)行綜合治理(56)唐國建，崔鳳：《國際漁業(yè)管理模式研究述評》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2012 年第2 期，第8-13 頁。。因此，南海區(qū)域漁業(yè)合作組織不僅需要政府的參與，還應(yīng)得到民間組織、科研機(jī)構(gòu)、漁民組織的配合。在具體機(jī)制設(shè)置上，可以考慮邀請利益相關(guān)方代表參與，共同協(xié)商制定漁業(yè)政策，并實(shí)施監(jiān)督。

另外，南海周邊國家均為發(fā)展中國家，一個(gè)封閉的漁業(yè)組織不利于獲得外部的資金援助和技術(shù)支持，但同時(shí)，組織的開放應(yīng)當(dāng)是有限度的?；谀虾５奶厥庑?，一些域外國家以不同的目的試圖參與南海區(qū)域問題，使得局勢復(fù)雜化。因此，擬建立的南海區(qū)域漁業(yè)合作組織應(yīng)當(dāng)排除域外國家的參與，但可以與區(qū)域或全球漁業(yè)組織合作，并給予其觀察員地位，而無表決權(quán)(57)Shih-Ming Kao,“International Practices on the Management of Fishery Resources:Lessons Learnt for the South China Sea”,Journal of Inter?national Wildlife Law&Policy,Vol.18,No.2,2015,pp.165-183.，以達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分享和技術(shù)支持，避免重復(fù)工作和資源浪費(fèi)。

最后，南海周邊各國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化本國漁民的資源保護(hù)意識，開展?jié)O業(yè)法律和技術(shù)講座，幫助其樹立起養(yǎng)護(hù)資源的緊迫感和責(zé)任感，喚起漁民的高度重視。當(dāng)然，沿岸國也需要努力改變漁民群體的從業(yè)環(huán)境和生產(chǎn)條件，為他們提供生活保障，并且在漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)時(shí)，給予指導(dǎo)和幫助。

（二）設(shè)立漁業(yè)糾紛解決機(jī)制

漁業(yè)資源具有高度洄游性，漁業(yè)糾紛的發(fā)生也不可預(yù)料；再加上南海漁業(yè)糾紛關(guān)乎主權(quán)，涉及漁民和國家雙重利益，僅憑漁業(yè)合作和外交途徑恐怕難以解決(58)安晨曦，石春雷，溫寶璇：《南海漁業(yè)糾紛非訴訟解決機(jī)制研究》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版）2015 年第2 期，第12-18 頁。。非正式的合作組織在推動漁業(yè)管理中具有一定的作用，但非正式性、非定期性的、民間互動性質(zhì)的合作機(jī)制，在漁業(yè)沖突頻發(fā)的南海區(qū)域不能充分發(fā)揮規(guī)范與約束的作用。此外，切實(shí)有效的爭端解決機(jī)制的缺位，會極大地影響沿岸國家共同管理南海漁業(yè)資源的意愿，進(jìn)而使擬建立的區(qū)域漁業(yè)合作組織成為空中樓閣。因此，推動南海漁業(yè)安全最重要的是設(shè)立一個(gè)以南海漁業(yè)糾紛為主題的正式的爭端解決機(jī)制。

現(xiàn)有的國際爭端解決機(jī)制（如WTO 爭端解決機(jī)制、國際法院、國際海洋法法庭等）不能滿足解決南海漁業(yè)糾紛的需求。其一，現(xiàn)有的國際爭端解決機(jī)制往往需要域外國家的國民擔(dān)任法官或仲裁員，他們不是南海域內(nèi)國家的國民，對南海區(qū)域、沿岸國家以及它們之間爭端的了解難免浮于表面，不能感同身受，這勢必會影響其專業(yè)判斷，作出的判決或裁決的信服力也得不到保證。其二，現(xiàn)有的國際爭端解決機(jī)制出現(xiàn)了一種法律問題“政治化”的傾向，比如“南海仲裁案”。法庭或仲裁庭似乎先入為主，對爭端結(jié)果有了結(jié)論后，再進(jìn)行推理論證，“烏克蘭訴俄羅斯臨時(shí)措施令案”中法庭對“執(zhí)法活動”的擴(kuò)大化解釋便是如此。直接將其適用到南海漁業(yè)糾紛上，恐怕難以得到相關(guān)方的信任。其三，南海漁業(yè)糾紛具有很強(qiáng)的地域性，且涉及敏感的國家主權(quán)問題。域內(nèi)國家往往拒絕域外國家和國際組織的干預(yù)，即使通過現(xiàn)有的國際爭端解決機(jī)制得出了解決方法，糾紛國家是否愿意接受，也不得而知。

因此，建議我國發(fā)揮大國作用，協(xié)同其他南海周邊國家，簽訂多邊公約，以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)，在國際法的框架下，設(shè)立一套正式的南海漁業(yè)爭端解決機(jī)制。原則上，機(jī)制應(yīng)當(dāng)排除域外國家的參與，防止其借題發(fā)揮，偏離糾紛性質(zhì)，額外制造事端。在具體條款設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)以非訴訟解決為主，靈活運(yùn)用協(xié)商、談判、調(diào)解和仲裁等方式。如此，一方面可以為漁業(yè)糾紛提供一套可行的解決機(jī)制，減緩周邊國家的排斥情緒，助力南海漁業(yè)合作落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)周邊國家的長久合作；另一方面，這也是我國從被動地接受規(guī)則到主動創(chuàng)造規(guī)則的重大轉(zhuǎn)變，是我國在爭取國際法話語權(quán)方面邁出的堅(jiān)實(shí)一步。

（三）加強(qiáng)南海漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測和科學(xué)研究合作

合理開發(fā)海洋漁業(yè)資源需要對海洋環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控和及時(shí)的預(yù)警。南海漁業(yè)資源的開發(fā)需要充分利用周邊各國已建立的海洋基礎(chǔ)信息、海洋預(yù)警預(yù)報(bào)、海洋環(huán)境監(jiān)測及海洋防災(zāi)救災(zāi)等系統(tǒng)信息，根據(jù)南海海域的實(shí)際情況制定區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)及細(xì)則，為南海區(qū)域漁業(yè)資源的有序開發(fā)利用與保護(hù)提供法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)環(huán)境的聯(lián)合監(jiān)測、一體化管理，在南海漁業(yè)資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等方面進(jìn)行綜合考慮和協(xié)調(diào)；同時(shí)各國要加大對海洋環(huán)境監(jiān)測監(jiān)視的投入，保障南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)性漁業(yè)政策的制定需要完整掌握南海的科學(xué)數(shù)據(jù)，以精確控制捕撈量和規(guī)劃漁業(yè)發(fā)展。因此，有必要由南海各國推薦組成聯(lián)合科學(xué)家小組，對整個(gè)南海區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查并收集數(shù)據(jù)。以此為基礎(chǔ)，作出南海魚類種群評估、漁業(yè)資源遷移分布和環(huán)境狀況評價(jià)，建立南海漁業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，為南海漁業(yè)合作提供科學(xué)基礎(chǔ)。

四、結(jié) 論

南海區(qū)域的漁業(yè)資源現(xiàn)狀堪憂，亟需周邊國家改變目前單邊或雙邊的管理模式。鑒于南海海域尚沒有一個(gè)包括所有周邊國家在內(nèi)的區(qū)域漁業(yè)合作組織，且南海主權(quán)爭端在短期內(nèi)解決的可能性不大，因此在“擱置爭議，共同開發(fā)”的理念下，通過簽訂多邊公約，建立一個(gè)南海區(qū)域漁業(yè)合作組織，明確各國的責(zé)任和義務(wù)，對漁業(yè)資源進(jìn)行共同開發(fā)和管理，實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)資源的共同調(diào)查與維護(hù)，并實(shí)現(xiàn)對南海IUU捕撈行為的共同監(jiān)管。此外，設(shè)立一套專門的漁業(yè)糾紛解決機(jī)制，為各國解決漁業(yè)糾紛提供成熟的方案。與此同時(shí)，南海各國也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在環(huán)境監(jiān)測和科學(xué)研究方面的合作，為漁業(yè)合作落向?qū)嵦幪峁﹫?jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。如此，以低敏感度的漁業(yè)合作為契機(jī)，有利于鞏固周邊國家間的信任，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)合作的統(tǒng)一性、規(guī)范性，并為解決南海主權(quán)問題奠定未來合作的區(qū)域框架。