自由貿(mào)易港與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的關(guān)系辨析與啟示

張玉屏，韓 龍

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228）

2018 年4 月13 日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上發(fā)表重要講話，向全世界宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系(1)《習(xí)近平在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上發(fā)表重要講話》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2018-04/13/c_129850406.htm，2019年12月15日訪問(wèn)。。隨后，社會(huì)各界展開(kāi)了廣泛的關(guān)于海南自由貿(mào)易港建設(shè)的討論研究。學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為海南自貿(mào)港建設(shè)要參照單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，或者最終爭(zhēng)取建成海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)(2)中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林在多處提出此觀點(diǎn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)彭森、原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖也提出此觀點(diǎn)。。對(duì)于普通民眾而言，提到自由貿(mào)易港，確切的內(nèi)涵可能不知，但香港作為國(guó)際知名的自由港，最為國(guó)人所熟悉，很容易引起要把海南建成第二個(gè)香港的聯(lián)想，同時(shí)香港又是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，那么海南是不是也要是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)呢？20 世紀(jì)90 年代在建設(shè)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)之時(shí)，就曾有過(guò)把海南建成類(lèi)似單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的提法(3)李平：《海南第二關(guān)稅區(qū)的構(gòu)建與選擇》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1992年第1期，第90頁(yè)。。自由貿(mào)易港屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一種，例如菲律賓在《1995 年特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法案》中明確提到單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，明確參照單獨(dú)關(guān)稅區(qū)管理和運(yùn)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)，此外在菲律賓的主權(quán)和領(lǐng)土完整前提下，在憲法框架內(nèi)，授予特定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的身份(4)§ 20:205. Republic Act No. 7916—Special Economic Zone Act of 1995，CHAPTER I，SEC. 3.(f) To Vest the Special Economic zones on Certain Areas Thereof with the Status of a Separate Customs Territory Within the Framework of the Constitution and the National Sovereignty and Territorial Integrity of the Philippines.SEC.8.ECOZONE to be Operated and Managed as Separate Customs Territory.—The ECOZONE Shall be Managed and Operated by the PEZA as Separate Customs Territory.。自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)到底有何關(guān)聯(lián)，以至于海南自由貿(mào)易港的提出和建設(shè)，使這個(gè)在WTO 體系中并不那么起眼的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)概念走入了公眾視野，并且似乎還有和自由貿(mào)易港捆綁之勢(shì)。

近兩三年關(guān)于自由貿(mào)易港的研究成果很多，進(jìn)一步限定條件，從中篩出含有“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”的文章，其數(shù)量就大大減少(5)在中國(guó)知網(wǎng)，搜索條件限定為全文包含精確詞頻“自由貿(mào)易港”并含“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”，發(fā)表日期2018 年1 月1 日之后，符合條件的論文為54 篇，檢索日期2020 年6 月12 日。，通過(guò)對(duì)這些文章進(jìn)一步進(jìn)行全文搜索，發(fā)現(xiàn)“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”在很多文章中僅出現(xiàn)過(guò)一次，甚至是在文章的注釋中被提到一次，并沒(méi)有對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行分析。其中，吳蓉、何萬(wàn)篷的《中國(guó)特色自由貿(mào)易港政策制度體系創(chuàng)新的基點(diǎn)與內(nèi)涵探討》一文中，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)一詞出現(xiàn)五次，對(duì)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)與自由貿(mào)易港的關(guān)系有簡(jiǎn)要表述(6)文中作者不贊同遲福林學(xué)者提出的要建設(shè)海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的提議，但指出仍要有獨(dú)立的立法權(quán)保障。此文中包含單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的文字如下：“特定的歷史地位或事件，使得這些臨海港口型城市(區(qū)域) ，擁有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和開(kāi)放的法律制度，能夠作為一個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)域存在，進(jìn)而使得開(kāi)放的航運(yùn)貿(mào)易、免關(guān)稅低稅收優(yōu)惠政策以及促進(jìn)各類(lèi)行業(yè)繁榮的特殊管理制度能夠建立并持續(xù)運(yùn)作?！薄皻v史上單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是小型經(jīng)濟(jì)體成為自由港的本源基因。將單獨(dú)或準(zhǔn)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)作為自由港建設(shè)的前提選項(xiàng)，是比較典型的尋找標(biāo)準(zhǔn)配置自由港的想法，不是一個(gè)向前拓展的思維?！薄暗完P(guān)稅政策的普遍實(shí)施，不應(yīng)該成為長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，只能作為產(chǎn)業(yè)政策……也無(wú)須搭載在單獨(dú)關(guān)稅區(qū)制度上?！?，但并沒(méi)有對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)的分析。而關(guān)于單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的文章，放在整個(gè)知網(wǎng)進(jìn)行搜索，也僅有寥寥8 篇，在這些文章中并沒(méi)有提到自由貿(mào)易港，主要是基于我國(guó)在WTO“一國(guó)四席”的現(xiàn)實(shí)，探索單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律地位，為處理我國(guó)內(nèi)地同中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、中國(guó)臺(tái)灣的經(jīng)貿(mào)關(guān)系提供理論支撐。綜上可以看出，雖然關(guān)于自由貿(mào)易港的研究成果現(xiàn)行已有很多，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的研究也早在1996 年就有，但迄今為止，尚未有學(xué)者專(zhuān)門(mén)將兩者放在一起進(jìn)行對(duì)比研究，分析兩者的關(guān)系。

單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是否是更高層次的制度，海南自貿(mào)港的成功建設(shè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是充分條件還是必要條件還是其他。僅看表面的話，很容易得出單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是比自由貿(mào)易港更高層次的制度設(shè)計(jì)的誤解，但兩者的關(guān)系顯然不會(huì)如此簡(jiǎn)單明了。本文將聚焦這些問(wèn)題從單獨(dú)關(guān)稅區(qū)和自由貿(mào)易港的概念和特征入手，梳理兩者的相似和區(qū)別，分析兩者之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的啟示，為我國(guó)海南自由貿(mào)易港的建設(shè)獻(xiàn)言。

一、自由貿(mào)易港與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的概念與特征

傳統(tǒng)的自由貿(mào)易港概念，可見(jiàn)于《簡(jiǎn)明大不列顛百科全書(shū)》，是指“貨物可自由卸港、搬運(yùn)、制造和轉(zhuǎn)口，而不受海關(guān)當(dāng)局干涉的地區(qū)。只有將貨物轉(zhuǎn)移到自由港所在國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者手中才需繳納關(guān)稅”(7)轉(zhuǎn)引自陳一新《“自由貿(mào)易港”概念定義與辨析》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2018 年第3 期，第50 頁(yè)。。早期的自由貿(mào)易港主要功能定位為轉(zhuǎn)口和加工增值業(yè)務(wù)。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，隨著全球價(jià)值鏈和國(guó)際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的形成，自由貿(mào)易港逐步轉(zhuǎn)變成國(guó)際生產(chǎn)要素配置的組織者，功能日趨多樣化(8)史本葉，王曉娟：《探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港——理論解析、經(jīng)驗(yàn)借鑒與制度體系構(gòu)建》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第7 期，第150 頁(yè)。。2017 年10 月黨的十九大報(bào)告中提出“探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，2017 年11 月，中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理汪洋在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章《推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局》，對(duì)自由港進(jìn)行了明確定義:“自由港是設(shè)在一國(guó)(地區(qū))境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開(kāi)放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)?！?9)汪洋：《推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-11/10/content_5238476.htm，2019 年12 月15 日訪問(wèn)。依此自由貿(mào)易港具有以下特征：（：（1）境內(nèi)關(guān)外，一國(guó)國(guó)境之內(nèi)關(guān)境之外，特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)；（；（2）經(jīng)濟(jì)自由化，不僅貨物資金人員進(jìn)出自由，完善的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行生產(chǎn)要素的配置，而且企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自由，政府盡可能少的干預(yù)；（；（3）市場(chǎng)開(kāi)放化，對(duì)全球開(kāi)放市場(chǎng)，絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅，無(wú)貿(mào)易壁壘；（；（4）經(jīng)濟(jì)功能特殊，經(jīng)濟(jì)自由和市場(chǎng)開(kāi)放下的國(guó)際性，融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

單獨(dú)關(guān)稅區(qū)（separate customs territory）是WTO 特有的概念，由WTO 從GATT 繼承而來(lái)。鑒于GATT工作組在其1961 年的報(bào)告中曾經(jīng)將根據(jù)GATT 第26 條第5 款C 項(xiàng)規(guī)定加入GATT 的締約方稱(chēng)為以“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”方式加入CATT 的締約方,因此GATT 第26 條第5 款C 項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)該與“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”有關(guān)(10)臧立：《論WTO 與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)》，《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》2001 年第3 期，第68 頁(yè)。。該項(xiàng)規(guī)定:“原由某締約方代為接受本協(xié)定的任何關(guān)稅領(lǐng)土(the customs territory)，如果現(xiàn)在在處理對(duì)外貿(mào)易關(guān)系和本協(xié)定規(guī)定的其他事務(wù)方面享有或取得完全自治權(quán)，這一領(lǐng)土經(jīng)負(fù)責(zé)的締約方發(fā)表聲明證實(shí)上述事實(shí)后，應(yīng)視為本協(xié)定的一個(gè)締約方?！?11)GATT 第26 條第5 款C 項(xiàng)。根據(jù)該規(guī)定，成為GATT 締約方的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)需同時(shí)滿(mǎn)足以下條件：（：（1）此關(guān)稅領(lǐng)土之前由某締約方代為接受GATT；（；（2）該關(guān)稅領(lǐng)土現(xiàn)在在處理對(duì)外貿(mào)易關(guān)系和GATT 規(guī)定的其他事務(wù)方面享有或取得完全自治權(quán)；（；（3）該關(guān)稅領(lǐng)土現(xiàn)在享有或取得完全自治權(quán)的事實(shí)需經(jīng)之前負(fù)責(zé)的締約方發(fā)表聲明證實(shí)。20 世紀(jì)五六十年代，正是亞非拉殖民體系瓦解之時(shí)，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是為未完全取得獨(dú)立地位成為主權(quán)國(guó)家的殖民地區(qū)所設(shè)置。符合全部條件的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)將自動(dòng)被視為GATT 締約方，無(wú)需申請(qǐng)，只滿(mǎn)足條件二、三的關(guān)稅領(lǐng)土不能以單獨(dú)關(guān)稅區(qū)身份申請(qǐng)加入GATT，只能獲得完全獨(dú)立后以主權(quán)國(guó)家身份申請(qǐng)加入。

WTO 繼承并發(fā)展了GATT 單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的概念?！蛾P(guān)于建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)議》第12 條規(guī)定:“任何國(guó)家或在對(duì)外貿(mào)易關(guān)系以及本協(xié)議和多邊貿(mào)易協(xié)議所規(guī)定的事務(wù)方面享有充分自治的單獨(dú)關(guān)稅地區(qū)，可以在它和WTO 議定的條件下，加入本協(xié)議?！?12)《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第12 條第1 項(xiàng)。根據(jù)該規(guī)定，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)指在WTO 協(xié)議所規(guī)定事務(wù)方面享有充分自治權(quán)的區(qū)域。與GATT 只調(diào)整貨物貿(mào)易不同，WTO 還調(diào)整服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施等事項(xiàng)，因此WTO 規(guī)定下的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)要比GATT 規(guī)定下的享有更廣范圍的經(jīng)貿(mào)自主權(quán)。另外，WTO 規(guī)定下，擁有經(jīng)貿(mào)自主權(quán)的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)可以主動(dòng)申請(qǐng)加入WTO，即WTO 對(duì)所有的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)開(kāi)放，不同于之前GATT 項(xiàng)下的只有滿(mǎn)足條件的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)被視為締約方。需要指出的是，關(guān)于單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的確認(rèn)問(wèn)題，盡管從WTO 協(xié)議中并沒(méi)有像GATT 那樣明文要求由對(duì)其負(fù)責(zé)任的國(guó)家發(fā)表聲明予以確認(rèn)與推薦，但是，在實(shí)踐中，為了避免陷入政治沖突，WTO 還是要求對(duì)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)負(fù)責(zé)任的國(guó)家發(fā)表聲明來(lái)進(jìn)行確認(rèn)和舉薦(13)臧立：《論WTO 與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)》，《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》2001 年第3 期，第69 頁(yè)。。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就是通過(guò)這樣的方式加入WTO 的。

綜上，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是依據(jù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》及隨后的《世界貿(mào)易組織協(xié)定》，在對(duì)外貿(mào)易關(guān)系和GATT 或WTO 協(xié)定所規(guī)定的其他事項(xiàng)方面具有完全自主權(quán)，可稱(chēng)為上述協(xié)定的締約方的非國(guó)家實(shí)體(14)余勁松：《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，北京：高等教育出版社2019 年版，第23 頁(yè)。。目前在WTO 存在四個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，即歐盟、中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)和中國(guó)臺(tái)灣。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)具有以下特征：（1）根據(jù)GATT 和WTO 的規(guī)定產(chǎn)生，屬于國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的主體，具有在一定國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中承擔(dān)義務(wù)和享受權(quán)利的能力；（；（2）擁有經(jīng)貿(mào)方面的完全自主權(quán)，包括對(duì)內(nèi)制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策的最高性和對(duì)外貿(mào)易交往的自主性，具有相應(yīng)獨(dú)立的立法、司法、行政職能以保障經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。

二、自由貿(mào)易港與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的比較

（一）相同之處

自由貿(mào)易港與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的產(chǎn)生都需首先經(jīng)過(guò)國(guó)家的直接明確確認(rèn)，兩者的存在都將造成國(guó)境和關(guān)境的不一致，導(dǎo)致了國(guó)際貿(mào)易的關(guān)境本位(15)何力：《國(guó)際貿(mào)易法的關(guān)境本位》，《國(guó)際貿(mào)易法論壇》第8 卷，第92 頁(yè)。；自由貿(mào)易港與次國(guó)家單獨(dú)關(guān)稅區(qū)內(nèi)適用的都是不同于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的海關(guān)、稅收制度；經(jīng)濟(jì)關(guān)系的國(guó)際化是兩者產(chǎn)生的前提，兩者產(chǎn)生后將反過(guò)來(lái)進(jìn)一步影響國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系；兩者都具有動(dòng)態(tài)性，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展不斷自我更新，自由貿(mào)易港從最初的轉(zhuǎn)口、加工增值發(fā)展到各種要素的配置，功能從單一到綜合，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)從GATT 到WTO 根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的變化進(jìn)行了相應(yīng)的改進(jìn)和發(fā)展。

（二）兩者的區(qū)別

1.產(chǎn)生時(shí)間和意圖不同 自由貿(mào)易港是經(jīng)濟(jì)國(guó)際化的產(chǎn)物，最早于16 世紀(jì)在歐洲地中海沿岸出現(xiàn)，并逐漸擴(kuò)散到世界各個(gè)地區(qū)(16)史本葉，王曉娟：《探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港——理論解析、經(jīng)驗(yàn)借鑒與制度體系構(gòu)建》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第7 期，第149 頁(yè)。。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是GATT 成立之初，為尚未獲得完全獨(dú)立的殖民地政府當(dāng)局設(shè)置的，1950 年印度尼西亞第一個(gè)根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定成為GATT 締約方(17)臧立：《論WTO 與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)》，《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》2001 年第3 期，第68 頁(yè)。。自由貿(mào)易港是各國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)自主選擇的結(jié)果，在國(guó)內(nèi)層面主動(dòng)應(yīng)對(duì)貿(mào)易的國(guó)際化。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)最初是國(guó)際層面為了應(yīng)對(duì)歷史遺留問(wèn)題、政治問(wèn)題不得已采取的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法制度設(shè)計(jì)。

2.地位不同 自由貿(mào)易港根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)法設(shè)立，法律地位由國(guó)內(nèi)法規(guī)予以確認(rèn)，自由貿(mào)易港隸屬于本國(guó)，但成為事實(shí)上的自由貿(mào)易港需要長(zhǎng)久的軟硬件建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及制度配套，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，最終獲得國(guó)際資本的投票。只有獲得國(guó)際投資者、跨國(guó)公司及其他非政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可才能成為真正的事實(shí)上的自由貿(mào)易港，這樣的自由貿(mào)易港才具有現(xiàn)實(shí)意義。這也就意味著自由貿(mào)易港的建設(shè)不是一蹴而就的，而是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的主體，地位的取得不僅需要對(duì)其負(fù)責(zé)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體的授權(quán)，更需得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)，特別是國(guó)家和國(guó)際組織的認(rèn)可。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)涉及到中央與地方的權(quán)力劃分等政治問(wèn)題，因此，在單獨(dú)關(guān)稅區(qū)與對(duì)其負(fù)責(zé)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體同為一國(guó)的情況下，以上授權(quán)一般需在母國(guó)的憲法中得到體現(xiàn)。國(guó)家和國(guó)際組織認(rèn)可的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)才是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的主體，才是真正的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，在WTO 及其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)和國(guó)家具有平等的地位。

3.經(jīng)濟(jì)自主權(quán)不同 單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)高于自由貿(mào)易港，無(wú)論是對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理還是對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的處理。首先，自由貿(mào)易港仍然處于中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，本質(zhì)上屬于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，財(cái)政全國(guó)統(tǒng)籌，在適用全國(guó)性的法律法規(guī)的前提下，經(jīng)中央的授權(quán)更改或變通與自由貿(mào)易港定位不符的經(jīng)貿(mào)法律制度，并且需經(jīng)相應(yīng)中央部門(mén)的批準(zhǔn)。獲得地位后，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)財(cái)政獨(dú)立，可以完全自主制定并實(shí)施單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律法規(guī)，無(wú)需母國(guó)的再次授權(quán)或批準(zhǔn)。比如在典型的海關(guān)監(jiān)管制度方面，一種是不全部適用國(guó)家海關(guān)法；另一種是全部不適用國(guó)家海關(guān)法而實(shí)施單獨(dú)的海關(guān)法(18)李平：《海南第二關(guān)稅區(qū)的構(gòu)建與選擇》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1992 年第1 期，第91 頁(yè)。。其次，自由貿(mào)易港不能對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)協(xié)定不能參加國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)仍由國(guó)家統(tǒng)一管理，而單獨(dú)關(guān)稅區(qū)可以以自己的名義參加國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織締結(jié)相應(yīng)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)定。

4.開(kāi)放水平不同 自由貿(mào)易港的核心在“自由”，商品、要素、人員的自由流通和市場(chǎng)開(kāi)放是其應(yīng)有之義，自由貿(mào)易港是當(dāng)今世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)(19)習(xí)近平:《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上的講話》，載于新華網(wǎng)，http://m.xinhuanet.com/2018-04/13/c_1122680495.htm，2019 年12 月15 日訪問(wèn)。。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的本質(zhì)在“單獨(dú)”，市場(chǎng)的開(kāi)放并不是其應(yīng)有之義。一提到單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，首先就會(huì)想到中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、中國(guó)臺(tái)灣，香港和澳門(mén)同時(shí)又是自由港，中國(guó)臺(tái)灣雖不是自由港但開(kāi)放程度比大陸高，因此就容易形成單獨(dú)關(guān)稅區(qū)一定是要素自由流通、市場(chǎng)高度開(kāi)放地區(qū)的誤解，但事實(shí)上就單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的概念而言，并未提及單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)制度和市場(chǎng)開(kāi)放程度要求，歷史上作為宗主國(guó)的殖民地未完全獨(dú)立而形成的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)并不都是經(jīng)濟(jì)自由、市場(chǎng)開(kāi)放的地區(qū)。

5.范圍不同 自由貿(mào)易港只能是在國(guó)家內(nèi)設(shè)立，是一國(guó)境內(nèi)的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，范圍不可能大于國(guó)家，這是由自由貿(mào)易港的性質(zhì)所決定的。自由貿(mào)易港是經(jīng)濟(jì)自由、市場(chǎng)開(kāi)放的地區(qū)，出于對(duì)市場(chǎng)失靈的認(rèn)識(shí)當(dāng)今國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和適當(dāng)干預(yù)已是共識(shí)，另外基于國(guó)家安全和政治的考慮，幾乎沒(méi)有國(guó)家的市場(chǎng)是完全開(kāi)放的。自由貿(mào)易港只能是小范圍的存在，當(dāng)今世界的自由貿(mào)易港除新加坡外都只是國(guó)內(nèi)的一小部分，范圍小于國(guó)家。新加坡是個(gè)城市，是個(gè)港口，是個(gè)自由港，但新加坡這個(gè)城市就是整個(gè)國(guó)家，因此新加坡自由港的范圍等于整個(gè)國(guó)家，整個(gè)國(guó)家都是經(jīng)濟(jì)自由市場(chǎng)開(kāi)放的，這是由新加坡是城市國(guó)家所決定的，并沒(méi)有與自由貿(mào)易港是小范圍的存在相矛盾。單獨(dú)關(guān)稅區(qū)只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，可以大于國(guó)家范圍，本文將此稱(chēng)為超國(guó)家單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，如歐盟，也可以屬于一國(guó)之內(nèi)，稱(chēng)為次國(guó)家單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，如我國(guó)的香港、澳門(mén)和臺(tái)灣。

三、自由貿(mào)易港與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的關(guān)系

自由貿(mào)易港與單獨(dú)關(guān)稅區(qū)對(duì)比更多的是區(qū)別，沒(méi)有直接的因果關(guān)系，也沒(méi)有從屬、先后或遞進(jìn)的關(guān)系，兩者屬于并行不悖的兩套制度，可分別單獨(dú)存在也可同時(shí)存在，同時(shí)存在的狀態(tài)下兩者相互補(bǔ)充相互促進(jìn)。

（一）自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)可分別單獨(dú)存在

自由貿(mào)易港早在16 世紀(jì)就產(chǎn)生，而單獨(dú)關(guān)稅區(qū)直到20 世紀(jì)50 年代才產(chǎn)生，這么長(zhǎng)的時(shí)間間隔，自由貿(mào)易港一直是單獨(dú)存在。歷史上第一個(gè)作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)加入GATT 的印度尼西亞并不是自由貿(mào)易港，因此單獨(dú)關(guān)稅區(qū)并不是因自由貿(mào)易港而產(chǎn)生，產(chǎn)生后也是單獨(dú)存在的；現(xiàn)在的迪拜和新加坡都是自由港，但卻不是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)；中國(guó)臺(tái)灣和歐盟是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，但卻不是自由港，這是兩者可單獨(dú)存在沒(méi)有直接因果關(guān)系的實(shí)證證明。事實(shí)上，除了我國(guó)的香港和澳門(mén)同時(shí)具有自由港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的身份地位外，迄今為止，世界上的自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)都是分別單獨(dú)存在的。歷史、現(xiàn)存的實(shí)踐來(lái)看，自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)分別存在是常態(tài)，同時(shí)存在是特殊。理論上講，從前面對(duì)兩者的概念、特征、區(qū)別的詳細(xì)分析，很容易看出兩者更多的是區(qū)別，分別強(qiáng)調(diào)“單獨(dú)”和“自由”，無(wú)任何依存、遞進(jìn)或因果關(guān)系，從邏輯上分別是獨(dú)立的兩種制度。

（二）自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)共存時(shí)的關(guān)系分析

自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)作為兩種獨(dú)立的身份，若從來(lái)都是單獨(dú)存在，就沒(méi)有分析兩者關(guān)系的必要，對(duì)兩者進(jìn)行對(duì)比即可，現(xiàn)實(shí)卻是兩者可以有交集，一個(gè)地區(qū)可以既是自由貿(mào)易港又是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，如我國(guó)的香港和澳門(mén)。自由貿(mào)易港的范圍不可能大于國(guó)家范圍，只能是小范圍的存在，而單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的范圍可大于或小于國(guó)家，兩者只能在范圍的交集處共存，因此某地區(qū)若同時(shí)是自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，則必定是小于國(guó)家范圍的地區(qū)，即自由貿(mào)易港只能和次國(guó)家單獨(dú)關(guān)稅區(qū)共存。兩者共存時(shí)，兩種制度的特殊不同處不矛盾不排斥，而是互相補(bǔ)充，相互影響，彼此促進(jìn)地位的穩(wěn)固。

單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的核心是“單獨(dú)”，“單獨(dú)”意味著更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和靈活性，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的地位在國(guó)內(nèi)由憲法予以確認(rèn)，代表的是本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，制定實(shí)施經(jīng)濟(jì)法律政策時(shí)無(wú)需平衡國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的利益，較少受到大國(guó)政治的干擾，保證了自由貿(mào)易港制度的穩(wěn)定性。“船小好調(diào)頭”，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)作為小范圍的存在，具有靈活性，可以使其在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)快速反應(yīng)，通過(guò)修改經(jīng)貿(mào)法律制度包括自由貿(mào)易港的具體配套等及時(shí)更新，與時(shí)俱進(jìn)，這點(diǎn)在科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展、單邊主義抬頭的今天顯得格外重要。

單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體身份可以為自由貿(mào)易港的建設(shè)創(chuàng)造更有利的國(guó)際經(jīng)濟(jì)條件。自由貿(mào)易港是單方面給予全球各國(guó)家或地區(qū)優(yōu)惠政策，其他國(guó)家給予自由貿(mào)易港的待遇和其母國(guó)是一致的。而自由貿(mào)易港若同時(shí)具有單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的身份，則具有國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體資格，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中同母國(guó)隔離開(kāi)來(lái)，可以同其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體簽訂更優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)協(xié)定，免受別國(guó)對(duì)母國(guó)的貿(mào)易制裁等不利影響，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的身份可以使自由貿(mào)易港更容易獲得他國(guó)的優(yōu)惠待遇，進(jìn)一步促進(jìn)自由貿(mào)易港的開(kāi)放性和國(guó)際性。

自由貿(mào)易港的核心是“自由”，“自由”意味著經(jīng)濟(jì)自由、市場(chǎng)開(kāi)放，全世界的資本都將會(huì)被吸引至此逐利，自由貿(mào)易港成為事實(shí)上的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體，國(guó)際民間資本為了自身的經(jīng)濟(jì)利益保障，促使國(guó)家、國(guó)際組織從國(guó)際層面確認(rèn)并監(jiān)督單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的主體地位。假如中國(guó)香港不是自由港，不是國(guó)際金融中心，那么國(guó)際社會(huì)對(duì)香港單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的身份保持恐怕就不會(huì)那么關(guān)注了。

四、對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的啟示

設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)并不是海南自由貿(mào)易港成功建設(shè)的必不可少的條件，但同時(shí)成為海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)將使得海南發(fā)展如虎添翼，加快海南自由貿(mào)易港的建設(shè)，保障并促進(jìn)自由貿(mào)易港的長(zhǎng)久繁榮發(fā)展，充分發(fā)揮海南在我國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)中的促進(jìn)作用。海南自由貿(mào)易港重在“開(kāi)放”，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)重在“改革”，以開(kāi)放促改革，以改革保開(kāi)放。海南自由貿(mào)易港的建設(shè)亟不可待、勢(shì)在必行，必須先行開(kāi)展加快建設(shè)，建設(shè)過(guò)程中將涉及多層次多領(lǐng)域的改革，設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是更深層次的改革。

（一）建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的必要性

首先，建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，將向世界展示中國(guó)開(kāi)放的決心和改革的勇氣，既能保證海南自由貿(mào)易港制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，又能提高針對(duì)性，提高國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)和海南的信任度。目前我國(guó)在自由貿(mào)易區(qū)實(shí)施特殊的海關(guān)稅收制度，是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)以“決定”的方式授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批方式進(jìn)行的，此種方式的穩(wěn)定性弱、可預(yù)期性差。海南之前的自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)并沒(méi)有完全取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，建設(shè)海南自由貿(mào)易港若延續(xù)之前的作法，法治根基不穩(wěn)，缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，不能打消國(guó)際投資者的顧慮，留有后患。

世界上關(guān)于自由貿(mào)易港的立法方式有兩種，一是通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定自由貿(mào)易港的基本法及相應(yīng)配套的子法；二是通過(guò)授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)情況進(jìn)行立法(20)朱波：《法治構(gòu)筑中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)基石》，《新東方》2019 年第3 期，第27 頁(yè)。。我國(guó)若采取第一種方式，學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》，由全國(guó)人大制定《自由貿(mào)易港法》，以基本法的形式確認(rèn)了海南自由貿(mào)易港的合法地位，保證了制度的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，但卻有損針對(duì)性，不能結(jié)合海南的實(shí)際；第二種方式則相反，我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)決定了地方立法的位階，不能保證權(quán)威性和可預(yù)期性。建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，僅考慮自身情況進(jìn)行中國(guó)特色海南自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)法律制度建構(gòu)，保證了針對(duì)性，同時(shí)本國(guó)憲法確認(rèn)的特殊地位決定了地方立法下自由貿(mào)易港制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性，經(jīng)國(guó)家和國(guó)際組織承認(rèn)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體地位更容易獲得國(guó)際社會(huì)的信任，吸引投資。

其次，建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，將提高效率，加快海南自由貿(mào)易港的建設(shè)。前述提到當(dāng)前我國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)都是通過(guò)全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行行政審批方式進(jìn)行。在目前的12 個(gè)自貿(mào)區(qū)，包括海南，在出臺(tái)投資自由化一系列措施方面，需要向中央部門(mén)報(bào)批的占30%；在貿(mào)易自由化方面的措施，要向中央報(bào)批的還有35%以上；在金融領(lǐng)域市場(chǎng)化的改革措施50%以上需中央審批；財(cái)稅方面，百分之百都需要中央的財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)部門(mén)審批(21)彭森：《加快探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港必須正確處理好四大關(guān)系》，載中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院，http://www.cird.org.cn/WeAreCird/Research/Briefing/201905/t20190514_278083.htm，2019 年12 月20 日訪問(wèn)。。建設(shè)海南自貿(mào)港的權(quán)力大部分仍集中在中央，特別是中央的財(cái)稅、海關(guān)部門(mén)，事事審批，制度措施出臺(tái)速度慢，且提出的事項(xiàng)并不是每一個(gè)都能得到批準(zhǔn)，可能大大延緩海南自貿(mào)港建設(shè)。若設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，海南擁有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的自主權(quán)，不存在諸如此類(lèi)問(wèn)題，必將促進(jìn)并加快海南自由貿(mào)易港的建設(shè)。

再者，建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，海南作為獨(dú)立的主體參加國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系，可獲得更有利的對(duì)外經(jīng)濟(jì)條件，有利于海南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快海南經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化、市場(chǎng)化進(jìn)程，促進(jìn)自由貿(mào)易港的長(zhǎng)久繁榮發(fā)展。海南作為自由貿(mào)易港對(duì)全世界開(kāi)放，但其他國(guó)家或地區(qū)不會(huì)單獨(dú)對(duì)來(lái)自中國(guó)海南的貨物和投資給予特殊的優(yōu)惠，另外中國(guó)和他國(guó)的貿(mào)易摩擦同樣會(huì)波及到海南。歐盟、美國(guó)等多次對(duì)某些中國(guó)產(chǎn)品征收反傾銷(xiāo)稅，2018 年開(kāi)始美國(guó)對(duì)我國(guó)發(fā)起了貿(mào)易戰(zhàn)，對(duì)中國(guó)出口到美國(guó)的產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅，但若海南和中國(guó)香港一樣同時(shí)是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，這些貿(mào)易制裁將不會(huì)影響海南。

另外，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)具有國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體地位，則可單獨(dú)同其他國(guó)家和地區(qū)談判，達(dá)成更互惠的自由貿(mào)易協(xié)定。中國(guó)作為多民族幅員遼闊的大國(guó)，利益權(quán)衡復(fù)雜，和他國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系談判不可避免會(huì)滲入很多政治因素，不容易達(dá)成純化經(jīng)濟(jì)利益條約；中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量大，容易對(duì)他國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，因此在和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)條約談判中他國(guó)會(huì)更謹(jǐn)慎保守；雖然WTO 規(guī)定了最惠國(guó)待遇原則，但最優(yōu)惠國(guó)待遇有例外，更優(yōu)惠的待遇往往是相互的，目前中國(guó)的市場(chǎng)化、開(kāi)放化程度也決定了獲得他國(guó)更優(yōu)惠待遇的不可能性。對(duì)比之下，作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的海南只擁有經(jīng)濟(jì)方面的自主權(quán)，只代表海南的經(jīng)濟(jì)利益，純化經(jīng)濟(jì)談判成為可能，小得多的經(jīng)濟(jì)體量、自身開(kāi)放寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，海南和其他國(guó)家或地區(qū)更容易達(dá)成進(jìn)一步相互開(kāi)放互惠的貿(mào)易協(xié)定。在自身開(kāi)放的同時(shí)享受他國(guó)的優(yōu)惠進(jìn)口待遇，海南地區(qū)的商品將以更低的稅率更少的限制條件進(jìn)入他國(guó)市場(chǎng)，爭(zhēng)取更廣闊的國(guó)際市場(chǎng)，進(jìn)而吸引更多貨物在海南進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)進(jìn)一步加工增值，更多的服務(wù)提供者在海南設(shè)立商業(yè)存在，促進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)繁榮發(fā)展。

最后，建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，將充分發(fā)揮海南對(duì)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，特別是在對(duì)外貿(mào)易方面。建立海南自由貿(mào)易港對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的作用不言而喻，若進(jìn)一步建成海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，更將體現(xiàn)無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。前文已經(jīng)論述，若海南成為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，則可同其他國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)談判達(dá)成更加開(kāi)放互惠的自由貿(mào)易協(xié)定，海南地區(qū)的貨物和服務(wù)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)將更有優(yōu)勢(shì)，那么中國(guó)其他地區(qū)的某些貨物和服務(wù)可以海南為中轉(zhuǎn)，在符合原產(chǎn)地規(guī)則的前提下，以海南商品身份進(jìn)入他國(guó)。這點(diǎn)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行大調(diào)整、大變局的今天顯得更為重要。進(jìn)口方面同樣如此，高精尖產(chǎn)品或技術(shù)甚至一些戰(zhàn)略原材料很多國(guó)家都是有出口限制的，但如果海南成為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，一些國(guó)家對(duì)海南進(jìn)口某些產(chǎn)品的限制或許會(huì)比進(jìn)口到中國(guó)要寬松些，特別是配額方面的限制，那么中國(guó)就可以海南為中介進(jìn)口到某些所需產(chǎn)品。關(guān)于此，可從我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行從香港的進(jìn)出口數(shù)據(jù)上得到進(jìn)一步論證。2018 年我國(guó)內(nèi)地與香港地區(qū)的貨物貿(mào)易進(jìn)出口值為3 105.6 億美元，除歐盟和東盟外，僅次于美國(guó)和日本，二者分別為6 535.2 億美元和3 276.6億美元；2019 年我國(guó)內(nèi)地從香港地區(qū)的進(jìn)出口值為2 880.3 億美元，同樣僅次于美國(guó)和日本，二者分別為5 412.2 億美元和3 149.9 億美元(22)數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站商務(wù)數(shù)據(jù)中心http://data.mofcom.gov.cn/hwmy/imexCountry.shtml，2020 年6 月11 日訪問(wèn)。。香港有限的面積和人口，如何能成為中國(guó)內(nèi)地的僅次于美國(guó)和日本的第三大進(jìn)出口地區(qū)呢？唯一的解釋就是，出口到中國(guó)香港地區(qū)的很多貨物并非香港本土消費(fèi)，而是以香港為中轉(zhuǎn)出口到世界其他國(guó)家和地區(qū)。這些是香港作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)身份而帶來(lái)的，海南若能成為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，則可根據(jù)需要成為中國(guó)其他地區(qū)對(duì)外進(jìn)出口貿(mào)易的另一個(gè)中轉(zhuǎn)，更充發(fā)揮中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外窗口的作用。

（二）建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的可行性

國(guó)家結(jié)構(gòu)形式主要有單一制和聯(lián)邦制兩大類(lèi)型，我國(guó)實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。作為統(tǒng)一的多民族國(guó)家，為在單一制下實(shí)現(xiàn)民族平等、團(tuán)結(jié)和互助，國(guó)家采用民族區(qū)域自治作為解決民族問(wèn)題和處理民族關(guān)系的基本政治制度(23)周葉中：《憲法》，北京：高等教育出版社2016 年版，第208 頁(yè)?！，F(xiàn)行憲法第4 條和《民族區(qū)域自治法》對(duì)民族區(qū)域自治作了具體規(guī)定。為解決中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、中國(guó)臺(tái)灣歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題，基于“一國(guó)兩制”構(gòu)想，我國(guó)憲法規(guī)定了特別行政區(qū)制度?，F(xiàn)行憲法第31 條和《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》為特別行政區(qū)制度提供了法律依據(jù)。民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度并沒(méi)有影響我國(guó)單一制的國(guó)家形式，兩者的法律地位和自治權(quán)限都由相關(guān)法律作出了明確規(guī)定。就享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)而言，它不享有國(guó)家主權(quán)，沒(méi)有外交和國(guó)防方面的權(quán)力，不是一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，其直轄于中央人民政府，中央人民政府與特別行政區(qū)的關(guān)系是在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式內(nèi)中央與地方之間的關(guān)系。設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)可參照前述兩者，首先修改憲法確定單獨(dú)關(guān)稅區(qū)制度，然后制定具體的《海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)法》，明確海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的法律地位和自治權(quán)限，在法律中明確海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，是中華人民共和國(guó)一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。在這樣的法律制度安排下，海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)和中央人民政府的關(guān)系仍是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式內(nèi)的中央與地方的關(guān)系，不會(huì)動(dòng)搖我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。關(guān)于憲法的修改，現(xiàn)行公認(rèn)的觀點(diǎn)是四項(xiàng)基本原則是我國(guó)的立國(guó)之本，是我國(guó)現(xiàn)行憲法存在的基礎(chǔ)，四項(xiàng)基本原則不在憲法修正之列。設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)需要進(jìn)行的憲法修改，并不會(huì)觸及到四項(xiàng)基本原則。

現(xiàn)行WTO 關(guān)于單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的規(guī)定和WTO 內(nèi)四個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)存在的事實(shí)是設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)。無(wú)論從國(guó)際經(jīng)濟(jì)法規(guī)則還是實(shí)踐，設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)都是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，對(duì)照規(guī)則參考實(shí)踐，海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)，取得國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體地位，具有現(xiàn)實(shí)可能性。

海南獨(dú)處一島，海南的經(jīng)濟(jì)體量小，人口也不多，4 000 多億的GDP 只占全國(guó)GDP 的0.5%，1 400 多億的財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的0.7%，特殊地位、特殊政策不會(huì)引起攀比，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的風(fēng)險(xiǎn)比較小，不會(huì)出大亂子，可以放開(kāi)，讓海南試驗(yàn)(24)彭森：《加快探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港必須正確處理好四大關(guān)系》，載中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院，http://www.cird.org.cn/WeAreCird/Research/Briefing/201905/t20190514_278083.htm，2019 年12 月20 日訪問(wèn)。。因此，如果我國(guó)改革試點(diǎn)建立單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的話，海南絕對(duì)是最佳之選。

（三）當(dāng)前設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)障礙重重

首先，建設(shè)海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)需要進(jìn)行憲法修改。憲法作為根本法，需要在一定程度上保持憲法文本的穩(wěn)定性來(lái)保證憲法的權(quán)威，不能過(guò)于頻繁的修改憲法。我國(guó)現(xiàn)行的1982 年憲法頒布后經(jīng)歷了五次修改，歷次修改的最短時(shí)間間隔是5 年，最近一次修改是在2018 年，因此短期內(nèi)我國(guó)憲法不太可能進(jìn)行修改。另外，憲法有比普通法律更為嚴(yán)格的修改程序。這些共同決定了短期內(nèi)通過(guò)憲法修改確定單獨(dú)關(guān)稅區(qū)制度的可能性極小。

其次，自由貿(mào)易港的建設(shè)歷史上、現(xiàn)存國(guó)際上有許多可直接借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，但單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的設(shè)置并沒(méi)有可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)。歷史上的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)是為應(yīng)對(duì)殖民問(wèn)題而產(chǎn)生，我國(guó)現(xiàn)存的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)仍是由于歷史原因、政治原因形成，先有單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的事實(shí)再?gòu)膰?guó)內(nèi)法、國(guó)際法層面予以確認(rèn)。歐盟作為現(xiàn)存唯一的由于經(jīng)濟(jì)原因主動(dòng)選擇形成的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，由28 個(gè)主權(quán)國(guó)家形成超國(guó)家單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)也是出于經(jīng)濟(jì)考慮而主動(dòng)選擇，這點(diǎn)和歐盟是同樣的，但走的卻是相反的路徑，從單一制國(guó)家中拿出其中一個(gè)地區(qū)形成次國(guó)家單獨(dú)關(guān)稅區(qū)。另外，歐盟本身就是政府間國(guó)際組織屬于國(guó)際法主體，不存在需要獲得其他國(guó)家和國(guó)際組織承認(rèn)的問(wèn)題。而建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，最復(fù)雜的一個(gè)問(wèn)題就是如何得到其他國(guó)際法主體的承認(rèn)。

再次，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)沒(méi)有確定的最低標(biāo)準(zhǔn)。WTO 對(duì)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的規(guī)定只有短短一句，空泛不具體不明確，學(xué)術(shù)界關(guān)于單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的研究也寥寥無(wú)幾，發(fā)達(dá)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)開(kāi)放程度高，沒(méi)有設(shè)置次國(guó)家單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的實(shí)踐需要，因此幾乎沒(méi)有關(guān)于單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的研究，現(xiàn)存四個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)三個(gè)在中國(guó)，中國(guó)少量關(guān)于單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的研究也集中在處理大陸同香港、澳門(mén)或臺(tái)灣的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)或中國(guó)臺(tái)灣由于歷史原因形成，自治程度遠(yuǎn)超過(guò)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)對(duì)經(jīng)貿(mào)自主權(quán)的要求，隨著歐洲一體化進(jìn)程的不斷深入，歐盟的觸角也遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)范圍，因此現(xiàn)存的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)所代表的絕不是最低標(biāo)準(zhǔn)。

最后，當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)不易獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)。當(dāng)今世界形勢(shì)詭譎多變，逆全球化、單邊主義抬頭，WTO 等國(guó)際組織也亟需改革，在此關(guān)頭即便建立了海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)要獲得國(guó)家、國(guó)際組織的承認(rèn)特別是美國(guó)的承認(rèn)將十分困難，不被國(guó)際社會(huì)承認(rèn)的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)意義有限。

（四）現(xiàn)階段海南自由貿(mào)易港建設(shè)的先行性

海南自由貿(mào)易港建設(shè)的先行性指的是先行開(kāi)展海南自由貿(mào)易港建設(shè)，自由貿(mào)易港的建設(shè)不能去等單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，但并不是要等到海南自由港完全成功后才去著手單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的設(shè)置。首先，當(dāng)前的重中之重是海南自由貿(mào)易港建設(shè)，作為自由貿(mào)易港的海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)才有存在的必要，若沒(méi)有成功建成自由貿(mào)易港，和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)沒(méi)有明顯區(qū)別，設(shè)立這樣的海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)不會(huì)被國(guó)際社會(huì)所接受，毫無(wú)意義。海南可以同時(shí)是自由貿(mào)易港和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，也可以只是自由貿(mào)易港不是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，這兩種情況都有存在的必要，若只是單獨(dú)關(guān)稅區(qū)而不是自由貿(mào)易港，于國(guó)內(nèi)、國(guó)際而言都意義不大。其次，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜面臨諸多挑戰(zhàn)，貿(mào)易和投資保護(hù)主義抬頭，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)階段到高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折期，在此背景下，開(kāi)放更為迫切。海南要堅(jiān)持開(kāi)放為先，實(shí)行更加積極主動(dòng)的開(kāi)放戰(zhàn)略，加快建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局(25)習(xí)近平:《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上的講話》，載于新華網(wǎng)，http://m.xinhuanet.com/2018-04/13/c_1122680495.htm，2019 年12 月15 日訪問(wèn)。。因此，海南自由貿(mào)易港的建設(shè)勢(shì)在必行，以開(kāi)放促改革。最后，由前面的分析得知建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)雖然是可行的，但障礙較多，現(xiàn)行建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的時(shí)機(jī)不成熟，客觀現(xiàn)實(shí)使得只能先行開(kāi)展海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

海南自由貿(mào)易港的建設(shè)特別重要且十分緊急，建立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)重要但不太緊急，不太緊急是相對(duì)于自由貿(mào)易港的特別緊急而言，這決定了海南自由貿(mào)易港建設(shè)的先行性。這并不意味著，建設(shè)自由貿(mào)易港和設(shè)立單獨(dú)關(guān)稅區(qū)具有邏輯上的先后關(guān)系或制度上的遞進(jìn)關(guān)系。立足客觀條件具體分析，考慮當(dāng)前我國(guó)的基本國(guó)情和世界形勢(shì)，選擇了先行建設(shè)海南自由貿(mào)易港，在建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)盡可能在法治框架內(nèi)解決好中央和地方的關(guān)系，參照單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)授予海南更多的自主權(quán)，加快推動(dòng)自由貿(mào)易港的建設(shè)，也為日后設(shè)立海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié) 語(yǔ)

海南自由貿(mào)易港的建設(shè)，與設(shè)置單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的關(guān)系，需辨證分析理性看待。不能將單獨(dú)關(guān)稅區(qū)“神化”，認(rèn)為只有設(shè)置海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，海南自由貿(mào)易港的建設(shè)才能成功；也不能將其“魔化”，堅(jiān)持我國(guó)是單一制國(guó)家，認(rèn)為香港、澳門(mén)、臺(tái)灣作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)加入WTO 是多種因素綜合影響下的歷史選擇，絕不能主動(dòng)設(shè)置海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)。需要明確，即使長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，授予海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位有利于海南自由貿(mào)易港的成功建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，有利于充分發(fā)揮海南作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外窗口的作用。但是，顯然無(wú)論國(guó)內(nèi)層面還是國(guó)際層面，無(wú)論實(shí)踐層面還是理論層面，當(dāng)前設(shè)置海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)時(shí)機(jī)都不夠成熟。

單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的設(shè)置需謹(jǐn)慎，應(yīng)有充分的理論準(zhǔn)備，因此當(dāng)前需加強(qiáng)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的實(shí)際調(diào)研和具體研究，如何進(jìn)行制度層面的設(shè)計(jì)奠定單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的國(guó)內(nèi)合法性，如何進(jìn)行單獨(dú)關(guān)稅區(qū)和中央的權(quán)限劃分，具體授予單獨(dú)關(guān)稅區(qū)哪些范圍的自主權(quán)，使其既不存在損害國(guó)家統(tǒng)一的隱患又能促進(jìn)自由貿(mào)易港的建設(shè)，同時(shí)獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)，取得國(guó)際經(jīng)濟(jì)法主體的地位。先行開(kāi)展海南自由貿(mào)易港建設(shè)的過(guò)程中，必然會(huì)涉及到中央的放權(quán)，中央和地方關(guān)系的處理，為更好地進(jìn)行自由貿(mào)易港建設(shè)，可參考單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)在法治框架內(nèi)盡可能授予更多的自主權(quán)，這也將為日后單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的制度構(gòu)建提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。自由貿(mào)易港不是首創(chuàng)，若能成功建成海南單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，不僅是我國(guó)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新，也將是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的一大突破，為國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。