南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制研究
——以全球海洋生態(tài)環(huán)境治理為視角

韓立新，馮思嘉

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連116026）

南海海洋經(jīng)濟(jì)活動如火如荼，海洋環(huán)境污染及海洋生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)實狀況及潛在風(fēng)險不容忽視。但南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀與該地區(qū)重要的戰(zhàn)略地位、活躍的海洋經(jīng)濟(jì)活動卻不相匹配，與其他區(qū)域海如波羅的海、地中海海域(1)波羅的海6 個沿岸國于1974 年通過了《保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》；地中海沿岸國于1976 年締結(jié)了《保護(hù)地中海海洋環(huán)境沿岸區(qū)域公約》。乃至加勒比海域(2)加勒比地區(qū)已于1983 年通過《保護(hù)和開發(fā)泛加勒比地區(qū)海洋環(huán)境公約》（簡稱《卡塔赫納公約》），以及合作應(yīng)對溢油、特別保護(hù)區(qū)和野生動物、防治陸源污染三個議定書。的海洋生態(tài)環(huán)境治理相比，南海海域的生態(tài)環(huán)境治理起步較晚、規(guī)模有限、深度有待加強(qiáng)；這種狀況不利于“海上絲綢之路”的建設(shè)，也與實現(xiàn)南海人海和諧的發(fā)展模式相差甚遠(yuǎn)。目前全球海洋生態(tài)環(huán)境治理理念是一方面吸收之前海洋生態(tài)管理實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，另一方面發(fā)揚(yáng)全球治理的智慧，對傳統(tǒng)海洋治理相關(guān)理念進(jìn)行革新，這對破解目前南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)存的諸多問題有一定的啟發(fā)作用。南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的不斷完善對構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”也會起到促進(jìn)作用。

一、全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的邏輯起點與特征分析

全球海洋生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)是國際社會應(yīng)對海洋生態(tài)問題的解決方案與努力方向，但是，學(xué)界對全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)認(rèn)識尚不充分，基本的看法是將它視為全球治理在海洋生態(tài)領(lǐng)域內(nèi)的回應(yīng)。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理要成為力促解決海洋生態(tài)問題的一種理論與行動并存的機(jī)制，就有必要厘清它的邏輯起點，與此同時也有必要分析全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的一些特性，從而力求達(dá)成理論上的基本共識，尋求全球?qū)用娴膮f(xié)調(diào)認(rèn)知，才能更好地開展全球海洋生態(tài)環(huán)境治理行動。

（一）全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的邏輯起點

1.海洋生態(tài)問題發(fā)生與應(yīng)對的全球性

人類對海洋利用程度的加深以及海洋經(jīng)濟(jì)活動的擴(kuò)展，使得海洋生物入侵、大規(guī)模海上溢油事件頻發(fā)、漁業(yè)資源銳減、海洋生物多樣性失衡、海水赤潮化、海洋垃圾泛濫。一方面，由于海洋本身的流動性，加之季風(fēng)、洋流的影響，全球海洋是一個動態(tài)整體；另一方面，人類的全球化活動強(qiáng)化了海洋整體性與全球性的特質(zhì)。種種海洋生態(tài)問題的發(fā)生很少僅局限于一國海域內(nèi)，也很難將該責(zé)任歸咎于某一國家。例如海洋生物入侵事件，“原產(chǎn)于美洲海域的篩貝通過船舶壓載水現(xiàn)已入侵至我國福建海域，爭奪了當(dāng)?shù)啬迪牭韧林?jīng)濟(jì)物種的棲息地”(3)百度百科：《海洋生物入侵》，https://baike.baidu.com/item/海洋生物入侵/22300988，2020 年3 月9 日訪問。，很難指出具體的責(zé)任方。對此必須認(rèn)識到：海洋生態(tài)破壞愈演愈烈根源于全球化，解決海洋生態(tài)問題必須要以全球智慧為指引、集合全球力量。

2.從管理到治理的路徑轉(zhuǎn)變

海洋生態(tài)問題的解決路徑經(jīng)歷了從管理到治理的轉(zhuǎn)變。如何解決海洋生態(tài)問題，過去乃至當(dāng)前比較通行的是海洋環(huán)境管理理論及其相關(guān)實踐(4)主要包括基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋區(qū)域管理、美國的區(qū)域海洋管理行動、聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）“海岸帶管理”綜合政策等。，國內(nèi)外對此方面的研究也較為豐富。例如，美國學(xué)者J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納所著的《美國海洋管理》一書對海洋生態(tài)管理進(jìn)行了較為全面的闡述(5)該書主要闡述了“海洋環(huán)境管理是法律和行政的控制，包括國家對海洋水質(zhì)和各種物質(zhì)的入海處置、一定區(qū)域范圍內(nèi)的漁業(yè)活動、某些水域中船舶運(yùn)輸方式、外大陸架油氣生產(chǎn)以及其他許多事務(wù)”。，強(qiáng)調(diào)海洋管理的主體是國家，客體是影響海洋環(huán)境的相關(guān)活動。目前，國內(nèi)有關(guān)海洋環(huán)境管理的概念多采納學(xué)者鹿守本的觀點，他認(rèn)為“海洋環(huán)境管理是以海洋環(huán)境自然平衡和持續(xù)利用為宗旨，運(yùn)用行政管理、法律制度、經(jīng)濟(jì)手段、科技政策和國際合作等方式，維持海洋環(huán)境的良好狀況，防止、減輕和控制海洋環(huán)境破壞、損害或退化的行政行為”(6)鹿守本：《海洋管理通論》，北京：海洋出版社1997 年版，第106 頁。。由此可見，海洋生態(tài)管理的最大特點在于主體是政府，各種管理行為屬于行政行為，這種自上而下的運(yùn)行模式仍然沒有擺脫“管”的范疇，難以有效地解決海洋生態(tài)問題。治理與管理雖是一字之差，但治理強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化、多向度的運(yùn)行模式等?！岸鴱暮Ｑ蟓h(huán)境管理到海洋環(huán)境治理，體現(xiàn)的卻是主體特征、工作方法與權(quán)力運(yùn)行向度的變化”(7)全永波，尹李梅，王天鴿：《海洋環(huán)境治理中的利益邏輯與解決機(jī)制》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2017 年第1 期，第1 頁。。當(dāng)今全球政治發(fā)展的一個顯著特點是全球市民社會的不斷崛起，這也推動了由管理到治理的轉(zhuǎn)變。在海洋生態(tài)領(lǐng)域，全球市民社會的深度參與也給海洋生態(tài)問題的解決增添了許多新的動力。

3.全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的概念析出

全球海洋生態(tài)環(huán)境治理根源于全球治理，它是作為全球治理的子概念而存在的，兩者是共性與個性的關(guān)系。全球治理并非一個新興的概念，它形成于20 世紀(jì)90 年代初期，最早由美國學(xué)者詹姆斯·羅西瑙于1992 年提出，把它定義為對高度復(fù)雜和范圍各異的行為進(jìn)行管控的體系。聯(lián)合國全球治理委員會在1995年發(fā)表《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告，認(rèn)為“治理是個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的多種方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和以及合作性行動得以采取的一種持續(xù)性過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排?！?8)全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津：牛津大學(xué)出版社1995 年版，第23 頁。雖然全球治理尚沒有統(tǒng)一的概念，但其應(yīng)具有以下本質(zhì)特性：第一，主體的多元化，包括主權(quán)國家、各種政府間國際組織、非正式的社會組織、企業(yè)和個人等；第二，要形成具有約束力的國際機(jī)制；第三，價值取向應(yīng)該是超越國家、種族等，聚焦于全人類的普世價值；第四，全球治理的客體應(yīng)該是影響全人類的、很難依靠單個國家得以解決的跨國性問題；第五，倡導(dǎo)治理手段的多元化，倡導(dǎo)全方位的協(xié)商合作。由于目前國內(nèi)外學(xué)界對于全球海洋生態(tài)環(huán)境治理尚未形成統(tǒng)一的概念，對此可以參考全球治理的本質(zhì)特征，結(jié)合全球海洋生態(tài)環(huán)境治理希冀的效果及其特殊性，對全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的概念進(jìn)行剖析，即：全球海洋生態(tài)環(huán)境治理是全球治理的理論和實踐在海洋生態(tài)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，是指主權(quán)國家、國際政府間組織、國際非政府組織、企業(yè)和個人等行為主體，形成具有約束力的國際機(jī)制，建立協(xié)調(diào)規(guī)范制度，通過主體間協(xié)商合作來解決全球性的海洋生態(tài)問題，保護(hù)和促進(jìn)海洋健康、實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用，建立與維護(hù)人類與海洋之間的和諧關(guān)系的諸多方式的總稱。

4.全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的外延

“外延”是一個邏輯學(xué)上的名詞，指的是某一概念的適用范圍以及所涵蓋的思維對象的數(shù)量。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的外延，簡單來說就是全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的適用范圍與層次。“全球治理委員會”在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告中不僅對“治理”一詞進(jìn)行界定，同時指出，迄今為止全球治理并沒有一種確定的組織形態(tài)模式或制度模式，而是由全球、國家、區(qū)域不同層面上的眾多的全球行為者共同協(xié)商合作而形成的一種合作關(guān)系(9)星野昭吉：《全球治理的結(jié)構(gòu)與向度》，劉小林譯，《，《南開大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2011 第3 期，第3 頁。。據(jù)此，從適用范圍和層次上而言，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)包括國家間合作、區(qū)域性合作以及全球多邊合作，這樣才構(gòu)成系統(tǒng)、全面和完整的全球海洋治理(10)鑒于本文討論的是南海海域生態(tài)環(huán)境治理，而南海海域?qū)儆趨^(qū)域海，故本文未從國內(nèi)治理的角度討論此問題。。

其中，國家間合作治理指的是國家雙邊合作的模式，它以兩國政府合作為主，但是也包括兩國國內(nèi)組織及企業(yè)的合作治理機(jī)制，它具有雙方參與度高、治理效率高、安排較為細(xì)致等特點。區(qū)域性合作治理立足于特定海域，以該海域生態(tài)環(huán)境改善為直接目標(biāo)，它以沿岸國、本區(qū)域組織的合作參與為主，但不限于本區(qū)域內(nèi)主體，一些國際組織所主導(dǎo)或者參與的區(qū)域性治理項目也屬于該范圍，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署所主導(dǎo)的“區(qū)域海行動計劃”。區(qū)域性合作在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面一直發(fā)揮著中流砥柱的作用，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理行動也要以區(qū)域性合作治理為重點，著眼于加深區(qū)域性合作的廣度、深度及參與度，形成穩(wěn)固統(tǒng)一的合作治理機(jī)制。在全球多邊合作治理的層面上，由于統(tǒng)一開展全球范圍的海洋生態(tài)環(huán)境治理的難度很大、各參與方利益很難協(xié)調(diào)一致，因此該層面的合作重點應(yīng)著力于統(tǒng)一全球治理合作的認(rèn)知、加強(qiáng)海洋環(huán)境治理的國際法基礎(chǔ)?？傊?，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理行動應(yīng)是不同層面的有機(jī)統(tǒng)一，在各層面應(yīng)該注重有的放矢、協(xié)調(diào)并進(jìn)。

（二）全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的特征分析

1.自然與社會屬性統(tǒng)一的治理客體

厘清全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的客體是全球海洋生態(tài)環(huán)境治理中極為重要的一環(huán)。傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境管理或治理模式存在的問題之一，就是對海洋生態(tài)環(huán)境管理或治理的客體（海洋生態(tài)環(huán)境）的內(nèi)涵把握得不夠全面，更多是從自然科學(xué)的角度看待海洋生態(tài)環(huán)境，涵蓋海洋氣候、海水狀況、海洋漁業(yè)、生物多樣性以及海洋突發(fā)污染事件等。這種思維模式導(dǎo)致海洋管理或者治理更多地停留在海洋生態(tài)事后恢復(fù)的層面，加大了海洋環(huán)境狀況改善的成本與難度。海洋環(huán)境有狹義與廣義之分。狹義的海洋環(huán)境僅包括自然要素，依據(jù)韓德培先生的定義，“海洋環(huán)境指的是地球表面除內(nèi)陸水域以外的連成一片的海和洋的總水域。包括海水水體、海洋生物，海底、海岸和海水表層上方的空間等組成的自然綜合體，溶解和懸浮于海水中的物質(zhì)、海底沉積物屬于海洋環(huán)境的組成部分，還包括入海河口區(qū)域、濱海濕地和與海岸相連等相關(guān)活動的沿海陸地區(qū)域?！?11)韓德培：《環(huán)境保護(hù)法教程》，北京：法律出版社2005 年版，第250 頁。廣義的海洋環(huán)境還包括非自然要素，例如，國內(nèi)學(xué)者鹿守本認(rèn)為，“海洋環(huán)境指的是以人類生存與發(fā)展為中心，相對其存在并產(chǎn)生直接或者間接影響的海洋自然和非自然的全部要素的整體”(12)鹿守本：《海洋管理通論》，北京：海洋出版社1997 年版，第106 頁。。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的客體應(yīng)當(dāng)是廣義上的海洋生態(tài)環(huán)境，包括海洋自然環(huán)境以及直接作用于此的海洋經(jīng)濟(jì)活動，是自然屬性與社會屬性的統(tǒng)一。因此，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理一方面要實現(xiàn)全球海洋生態(tài)環(huán)境的直觀性改善，包括海上固體廢棄物減少、海洋漁業(yè)資源及生物多樣性狀態(tài)改善、海水水質(zhì)狀況提高等；另一方面要規(guī)范各種形式的海洋經(jīng)濟(jì)活動，實現(xiàn)海洋的可持續(xù)利用，構(gòu)建人海和諧的發(fā)展模式。

2.多元主體參與的治理體系

在2017 年12 月9 日召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2017 年會——全球海洋治理與生態(tài)文明分論壇上，挪威氣候與環(huán)境大臣赫爾格森指出：“海洋治理首先全球要達(dá)成共識，利用各自的資源；其次就是要有一個治理框架，要研究機(jī)構(gòu)、公司、政府等利益相關(guān)者共同參與”(13)太平洋學(xué)報編輯部：《全球海洋治理與“藍(lán)色伙伴關(guān)系”學(xué)術(shù)研討會在青島順利舉辦》，《太平洋學(xué)報》2018 年第9 期，第2 頁。。治理與管理的顯著區(qū)別之一就是多元主體的參與，具體到全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)域內(nèi)，參與主體應(yīng)該涵蓋主權(quán)國家、全球性及區(qū)域性政府間組織、非政府組織、企業(yè)甚至是個人。目前通行的海洋生態(tài)管理項目的主導(dǎo)力量為主權(quán)國家政府以及政府間組織為代表的公權(quán)力，但該體制的弊端顯而易見。單純依靠公權(quán)力去彌補(bǔ)損失、恢復(fù)海洋生態(tài)容易受困于污染企業(yè)與政府之間信任不強(qiáng)、信息不暢、協(xié)調(diào)不夠的弊病，僅依靠公權(quán)力的規(guī)則約束、行政介入、職能協(xié)調(diào)等手段去規(guī)范海洋從業(yè)者行為、改善生態(tài)環(huán)境的作用畢竟有限。隨著全球市民社會的不斷崛起，國際非政府組織在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理中的作用愈發(fā)突出，如專門保護(hù)鯨魚、鯊魚等海洋動物的海洋守護(hù)者協(xié)會(14)百度百科：《海洋守護(hù)者協(xié)會》，https://baike.baidu.com/item/海洋守護(hù)者協(xié)會/6435993，2020 年3 月11 日訪問。。非政府環(huán)境組織超越意識形態(tài)、領(lǐng)土沖突等以全人類的視角為價值取向，盡管在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理中略顯理想化，但是其價值理念值得推崇，其作用也不容忽視。當(dāng)然，公民個人參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理也必不可少，著力點應(yīng)集中在公民海洋環(huán)境權(quán)意識的崛起，規(guī)范好公民主體的海洋活動，自覺維護(hù)良好海洋環(huán)境。

3.以規(guī)則建構(gòu)為核心

治理理論的創(chuàng)始人羅西瑙認(rèn)為：“治理通行于規(guī)則空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個或更多規(guī)則出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”(15)詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍,劉小林等譯，南昌：江西人民出版社2001 年版，第9 頁。。可以看出，羅西瑙的治理理論是認(rèn)可治理要以原則、規(guī)則、規(guī)范的建構(gòu)為核心的。按照一些英國學(xué)者的說法，“制定和執(zhí)行具有權(quán)威性和約束力的規(guī)則是全球海洋治理的要義所在”(16)戴維·赫爾德，安東尼－麥克格魯：《治理全球化:權(quán)力、權(quán)威與全球治理》，曹榮湘，龍虎等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004 年版，第13 頁。。規(guī)則的建構(gòu)具體要以法律規(guī)范為核心，因此，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的核心要義就在于構(gòu)建與完善全球海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，具體涵蓋全球多邊、區(qū)域間與國家間三個層次。在全球多邊層次上，《，《聯(lián)合國海洋法公約》的作用不容忽視，“作為規(guī)范海洋問題的‘憲法性綱領(lǐng)’”(17)史曉琪，張晏瑲：《公海保護(hù)區(qū)與公海自由制度的關(guān)系及發(fā)展進(jìn)路研究》，《中國海商法研究》2017 年第1 期，第79 頁。，它的制定標(biāo)志著國際社會達(dá)成有關(guān)海洋治理的基本共識，為海洋環(huán)境保護(hù)開啟了嶄新的紀(jì)元。截至目前，其締約成員有167 個(18)包括163 個聯(lián)合國會員國、1 個聯(lián)合國觀察員巴基斯坦、1 個國際組織歐盟、2 個非會員國庫克群島和紐埃，數(shù)據(jù)來源維基百科，https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_parties_to_the_United_Nations_Convention_on_the_Law_of_the_Sea，2020 年8 月4 日訪問.，涵蓋了大部分的主權(quán)國家，但是它畢竟不是專門關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境治理的安排，對此僅有原則性規(guī)定(19)如第九部分閉?；虬腴]海國家的合作涉及海洋環(huán)境保護(hù)方面的合作，第十二部分海洋環(huán)境的保護(hù)和保全從宏觀層面規(guī)定了各國在海洋環(huán)境保護(hù)上的合作義務(wù)。，很難單獨(dú)作為該層次上的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的“核心要義”；而一些涉及海洋環(huán)境保護(hù)的國際公約，如《1954 年國際防止海上油污公約》《1972 年防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》及其議定書、《1990 年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等則由于缺乏足夠主權(quán)國家的協(xié)商參與及對許多國家利益表達(dá)的缺失，導(dǎo)致簽署的成員國有限。因此，在該層面上應(yīng)該制定統(tǒng)一的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公約，重點是力求在國際社會普遍達(dá)成關(guān)于全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本原則、合作理念、行動共識，以提高參與的廣度為直接目標(biāo)。在區(qū)域性治理層面上，已經(jīng)有不少海域內(nèi)沿岸國也制定了統(tǒng)一的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公約(20)具體參見下文提及的“區(qū)域海公約”。。當(dāng)然也有一些區(qū)域、雙邊國家間海洋生態(tài)保護(hù)只是停留在備忘錄、合作意向等軟法形式，這一特點在包括南海在內(nèi)的東亞海域尤為突出(21)具體見下文第二（一）部分。。在區(qū)域性及國家間治理層面上采取軟硬法并兼的規(guī)則建構(gòu)是較為合理的，能夠兼具靈活性與拘束力。低敏感的重點領(lǐng)域需要由條約加以固定，其他較多涉及利益導(dǎo)向的內(nèi)容可以通過軟法形式來達(dá)成行動共識。

4.以組織管理體制、實施機(jī)制為配套

“海洋治理框架是由管理體制、法律法規(guī)及實施機(jī)制構(gòu)成的。目前，這一治理框架已廣泛而明確地存在于國際、區(qū)域及國家層面的海洋治理實踐之中”(22)龔虹波：《海洋環(huán)境治理研究綜》，《浙江社會科學(xué)》2018 年第1 期，第104 頁。。這一特點運(yùn)用在海洋生態(tài)環(huán)境治理上依然適用。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理要以規(guī)則建構(gòu)為核心，但組織管理體制、相關(guān)實施機(jī)制也必不可少。其中全球海洋生態(tài)環(huán)境治理下的組織管理體制區(qū)別于傳統(tǒng)的海洋管理體制，后者主要是在國家層面上各個海洋行政機(jī)構(gòu)間職能協(xié)調(diào)，從而提高海洋管理效率的一種行政機(jī)制，如美國于1970 年設(shè)立國家海洋與大氣管理局，統(tǒng)一行使海洋管理職能；又于2004 年設(shè)立國家海洋政策委員會，監(jiān)督區(qū)域海洋委員會的工作，發(fā)布海洋政策等。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的組織管理體制的革新性體現(xiàn)在：第一，要在全球?qū)用?、區(qū)域?qū)用?、國家雙邊層面以及國內(nèi)層面建立統(tǒng)一的海洋生態(tài)環(huán)境治理管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理各治理主體的相關(guān)行動，以達(dá)成各層次上的高效協(xié)調(diào)合作；第二，它的本質(zhì)不是一種行政機(jī)制，而是一種議事協(xié)調(diào)機(jī)制，各主體通過統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)來協(xié)商合作、共同參與生態(tài)環(huán)境治理。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的實施機(jī)制是指與法律體系相配套的各種具體行動安排、執(zhí)法與司法的協(xié)同，它作為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理行動的著力點與落腳點，包括但不限于資金及援助制度、信息共享、污染事故報告制度、應(yīng)急事故處理、海洋生態(tài)恢復(fù)共同行動等。

二、當(dāng)前南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理體制的不足

目前，南海區(qū)域性海洋生態(tài)治理體制主要包括三個層面：一是聯(lián)合國“區(qū)域海項目”下的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理項目；二是多個全球性組織開展的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理項目；三是南海域內(nèi)國家、區(qū)域性組織開展的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理合作。目前這三個層面的南海區(qū)域性生態(tài)治理項目都或多或少存在一定的不足。

（一）“區(qū)域海項目”下南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的不足

南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理一直是作為聯(lián)合國“區(qū)域海治理”項目的一部分來進(jìn)行。在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的組織推動下，“旨在通過共享海洋的方法解決世界海洋和沿海地區(qū)加速退化的問題——即通過讓鄰國參與全面和具體的行動來保護(hù)其共同海洋環(huán)境”的“區(qū)域海項目”（Regional Seas Program,RSP）于1974 年拉開帷幕。在過去的四十多年里，“區(qū)域海項目”涵蓋了全球18 個海域，涉及143 個國家，“在大多數(shù)情況下，該項目以強(qiáng)有力的法律框架為基礎(chǔ)、以區(qū)域公約和相關(guān)議定書的形式解決具體的海洋問題”(23)“Why Does Working with Regional Seas Matter?”，https://www.unenvironment.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regionalseas/why-does-working-regional-seas-matter，2020 年3 月15 日訪問。。以1976 年地中海國家通過的《保護(hù)地中海免受污染公約》為開始，在UNEP 的組織或推動下，迄今為止，已有14 個區(qū)域海公約(24)“Why Does Working with Regional Seas Matter?”，https://www.unenvironment.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regionalseas/why-does-working-regional-seas-matter，2020 年3 月15 日訪問。通過并生效。南海海域作為由UNEP 直接管理的7 個區(qū)域海洋項目(25)這7 個區(qū)域分別為：加勒比海、東亞海、東非、地中海、西北太平洋、西非、里海。之一的“東亞海行動計劃”（East Asian Seas Action Plan）的一部分，尚未形成有關(guān)區(qū)域海生態(tài)公約。盡管UNEP 認(rèn)為：“在區(qū)域海洋計劃中，東亞引領(lǐng)了一個獨(dú)特的路線——即沒有區(qū)域性公約；相反，該計劃促進(jìn)遵守現(xiàn)有的環(huán)境條約，并以成員國的信譽(yù)為基礎(chǔ)”(26)“About COBSEA”，http://www.cobsea.org/aboutcobsea/background.html，2020 年3 月15 日訪問。。但是，該說法更像是一種借口，東亞海洋生態(tài)環(huán)境治理不依靠區(qū)域性公約作用有限，而依靠成員國的信譽(yù)而非國際法的約束力去推動合作計劃的實施也值得懷疑。除此之外，盡管在“東亞海行動計劃”的基礎(chǔ)上也成立了東亞海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（COBSEA）(27)其成員國有10 個，包括中國、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、澳大利亞、柬埔寨、韓國、越南，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府、非政府組織、聯(lián)合國和捐助機(jī)構(gòu)以及個人在該地區(qū)保護(hù)海洋環(huán)境方面的活動。，但是該機(jī)構(gòu)畢竟不是以區(qū)域性公約為基礎(chǔ)成立的，它僅僅是作為一個協(xié)調(diào)組織而存在，實際的功能發(fā)揮極其有限。

（二）UNEP等國際組織主導(dǎo)的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的不足

目前，關(guān)于南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的各類已訴諸實踐的合作計劃主要是由UNEP、全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、國際海事組織等全球性的國際組織發(fā)起的，由全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和國際海事組織共同執(zhí)行的“東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃（PEMSEA）”，以及由UNEP 和全球環(huán)境基金共同資助的“扭轉(zhuǎn)南海和泰國灣環(huán)境退化趨勢項目”。但這些項目到目前還未取得關(guān)鍵性成果。這一事實其實暴露了在南海海域生態(tài)環(huán)境治理上，以UNEP 等國際組織為主導(dǎo)的現(xiàn)行治理機(jī)制存在的問題。

第一，將南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理限于東亞海生態(tài)環(huán)境治理的框架內(nèi)，缺乏對南海海域區(qū)域特色的足夠考量,加大了合作治理的難度。東亞海域包括日本海、東海、黃海、南海等，甚至澳大利亞部分海域也被劃分在東亞海海域內(nèi)，而且某些海域（如南海等半閉海）實際是作為一個較為獨(dú)立的海域單元存在的，具有比較鮮明的自然氣候特征、生態(tài)系統(tǒng)狀況。這些海域的沿岸國不同，面臨的海洋生態(tài)環(huán)境狀況不一，需要重點解決的生態(tài)問題有所差異。除此之外，訂立東亞海區(qū)域海洋條約的難度與復(fù)雜程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于南海區(qū)域海洋條約，前者牽扯的國家眾多、涉及利益繁雜，這也是東亞海洋計劃遲遲缺乏區(qū)域性公約的誘因之一。

第二，上述國際組織的主導(dǎo)力與向心力不足，具體能對沿岸國施加的影響或提供的支持極其有限。UNEP 的使命是“激發(fā)、推動和促進(jìn)各國及其人民在不損害子孫后代生活質(zhì)量的前提下提高自身生活質(zhì)量，領(lǐng)導(dǎo)并推動各國建立保護(hù)環(huán)境的伙伴關(guān)系”(28)“About UNEP”，https://www.unenvironment.org/about-un-environment，2020 年3 月18 日訪問。。由此可以看到，UNEP 更多的是一個促進(jìn)環(huán)境保護(hù)國際合作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而“UNEP 一直未能突破這種制度設(shè)計的局限，在全球環(huán)境治理中，缺少這種制度合法性，必然影響到其能力建設(shè)和管理范疇”(29)董亮：《聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署如何漸進(jìn)強(qiáng)化》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》2017 年第1 期，第102 頁。。另外，以UNEP 為代表的國際環(huán)境組織的資金主要來源于會員國的捐款，而且環(huán)境基金都是?？顚Ｓ茫唧w能給南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理提供的資金支持相當(dāng)有限。從根本上說，UNEP 力促的海洋治理國際合作所能引發(fā)的各國參與度如何，更多地依靠的是國家的道義與責(zé)任，而非國際法上的義務(wù)，其本質(zhì)僅僅是作為一種倡議而存在。如果轉(zhuǎn)而采取南海海域當(dāng)事國去主導(dǎo)、倡導(dǎo)的方法，途徑是從單邊力倡到尋求雙邊共識進(jìn)而擴(kuò)展到多邊參與，依靠的是主導(dǎo)者的區(qū)域影響力、資金技術(shù)上的援助與互助、經(jīng)濟(jì)合作的助推力、合作理念與方案的共通性與現(xiàn)實性，這樣的方法更能提高沿岸國參與南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的熱情與深度。

（三）區(qū)域性組織開展的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的不足

除了由全球性國際組織所主導(dǎo)的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理合作體系以外，還存在著東盟(30)即東南亞國家聯(lián)盟的簡稱，包括文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、老撾、緬甸、柬埔寨十國。與非東盟成員國之間的“10+1”(31)即東盟與中國領(lǐng)導(dǎo)人會議。“10+3”(32)即東盟與中、日、韓領(lǐng)導(dǎo)人會議。等框架下的環(huán)境合作安排、亞太經(jīng)合組織(APEC)在亞太地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)方面的合作安排、《南海各方行為宣言》對海洋環(huán)境保護(hù)的合作倡議，甚至包括今后可能達(dá)成的《南海各方行為準(zhǔn)則》等。這些涉及南海海域生態(tài)環(huán)境合作的內(nèi)容，其深度、廣度等都無法與前文提及的“東亞海行動計劃”相比，它們不能被視作一種合作機(jī)制，只能被稱為相關(guān)合作安排。而且這些合作安排大都是上述論壇、會議等的衍生品，并非有關(guān)南海海域生態(tài)合作的專門化安排，這也表明在上述活動或組織下，對于南海海域生態(tài)合作的重視程度還不高，更多的議題與精力放在經(jīng)濟(jì)合作、尋求政治共識等方面。盡管以上述活動為契機(jī)成立了一些致力于生態(tài)合作的官方組織，如在APEC 經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作委員會高級官員會議下設(shè)立“海洋和漁業(yè)工作小組”（Oceans and Fisheries Working Group，OFWG），以及為落實《中國與東盟環(huán)保合作戰(zhàn)略》而由我國環(huán)境保護(hù)部于2010 年成立的“中國-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心”。前者作為保護(hù)亞太地區(qū)海洋環(huán)境與資源的官方常規(guī)活動機(jī)構(gòu)，其核心目標(biāo)在于“確保海洋資源和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，以支持漁業(yè)、水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求”(33)《APEC 海洋和漁業(yè)工作小組》，https://www.apec.org/Groups/SOM-Steering-Committee-on-Economic-and-Technical-Cooperation/Working-Groups/Ocean-and-Fisheries，2020 年3 月21 日訪問。，看起來更側(cè)重于后半部分——對于經(jīng)濟(jì)效益的考量，而且其范圍涵蓋整個亞太海洋，這幾乎將世界一半海洋涵蓋在內(nèi)。而后者的定位是：“區(qū)域環(huán)境保護(hù)國際合作與智庫平臺、區(qū)域環(huán)境保護(hù)國際合作的基礎(chǔ)性支撐力量、環(huán)保技術(shù)與產(chǎn)業(yè)合作與交流的平臺、南南環(huán)境保護(hù)合作的技術(shù)支撐”(34)《“中國-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心”簡介》，http://www.chinaaseanenv.org/zxgk/zxjj/201612/U020171106402682831249.pdf，2020 年3 月21 日訪問。，可見該中心更多的是作為一個生態(tài)合作的平臺而存在，并非執(zhí)行具體合作機(jī)制的機(jī)構(gòu)?？傊@兩個機(jī)構(gòu)都不是專門針對南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理而設(shè)立，很難在南海海域生態(tài)環(huán)境治理問題上尤其是在面臨突發(fā)性海洋生態(tài)事故（譬如海上溢油事故）上，發(fā)揮足夠的作用。

三、南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的完善建議

（一）把握好中國與東盟各自的角色定位，消除治理行動上的誤解

在現(xiàn)行的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理體系中，“東盟憑借其構(gòu)建的地區(qū)系列對話機(jī)制，始終扮演著‘駕駛員’的角色，不遺余力地掌控著議程設(shè)置、規(guī)則制定和機(jī)制建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)”(35)吳士存，陳相秒：《論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理》，《太平洋學(xué)報》2018 年第4 期，第32 頁。。但是，受制于大部分東盟成員自身經(jīng)濟(jì)實力有限、發(fā)展水平不高，經(jīng)濟(jì)效益考量會優(yōu)先于生態(tài)環(huán)境考量，導(dǎo)致他們對于南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的意愿與參與度有限；加之資金、科技水平的制約，以東盟為“駕駛員”推動南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實性與實效性不高。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理不是由單一國家或者幾個國家所主導(dǎo)的價值模式，它倡導(dǎo)的是機(jī)會均等、廣泛參與、平等協(xié)商，以全球思維、合作理念解決生態(tài)問題。中國在南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用，無論是“一帶一路”倡議，還是中國所參與的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，不是為了展現(xiàn)自己力量、擴(kuò)展海權(quán)與勢力范圍，而是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)國際機(jī)制“治理失衡”與“治理赤字”的問題。

東盟的宗旨在于“本著平等與合作精神，共同促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步和文化發(fā)展”(36)百度百科：《東盟》，https://baike.baidu.com/item/東南亞國家聯(lián)盟/1059562?fromtitle=%E4%B8%9C%E7%9B%9F&fromid =168517&fr=aladdin，2020 年3 月25 日訪問。，它在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理中的關(guān)注點不應(yīng)置于對治理體系話語主導(dǎo)權(quán)的爭奪，要杜絕成員國的惡意揣測，防止刻意制造不和諧，不能將生態(tài)環(huán)境治理視為地區(qū)政治平衡、權(quán)力對抗的工具；更多的關(guān)切點應(yīng)放在東盟成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)改善的切實利益。中國“一帶一路”倡議惠及南海各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亞投行與絲路基金提供海洋生態(tài)環(huán)境治理資金支持，“人類命運(yùn)共同體”與“海洋命運(yùn)共同體”理念彰顯中國的善意，除此之外中國也會提供技術(shù)信息等支持，積極參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理。東盟應(yīng)該把握此大好機(jī)會，積極主動地轉(zhuǎn)變角色，運(yùn)用好“東盟方式”(37)其核心是堅持互不干涉內(nèi)政，堅持通過非正式協(xié)商來達(dá)成全體一致的原則。（The ASEAN Way），發(fā)揮好內(nèi)部磋商的功能，促進(jìn)東盟南海沿岸成員國內(nèi)部達(dá)成共識，積極參與由中國所主導(dǎo)的南海海洋生態(tài)環(huán)境治理。

（二）倡導(dǎo)多元主體的參與，構(gòu)建人海和諧的發(fā)展模式

全球海洋生態(tài)環(huán)境治理倡導(dǎo)多元主體的參與，這對南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理有很大的借鑒意義。當(dāng)前南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的參與主體限于沿岸國家甚至域外國家、國際政府間環(huán)境組織、區(qū)域性政府間組織。這并不符合全球海洋生態(tài)環(huán)境治理中治理主體多元化的要求，因此有必要合理吸收非政府組織、企業(yè)甚至個人的參與。

第一，應(yīng)把握好非政府間環(huán)境組織在南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理中需要發(fā)揮的功能?！胺钦g環(huán)境組織的出現(xiàn)與發(fā)展在很大程度上歸因于世界范圍內(nèi)越來越多的環(huán)境危機(jī)，這些環(huán)境危機(jī)一些是本地的，一些是區(qū)域性的，還有一些是全球性的。作為以國家為導(dǎo)向、以自身利益為基礎(chǔ)的國家體制在解決這些問題上存在困難”(38)Grant J.Hewison，“The Role of Environmental Nongovernmental Organizations in Ocean Governance”，Ocean Yearbook，Vol.12，1996，p39.。非政府間環(huán)境組織參與南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理可以從以下角度開展：（：（1）非政府組織可以參與南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的政策制定過程，通過提供數(shù)據(jù)信息、專業(yè)意見等方式進(jìn)行非正式的磋商參與。例如，國際捕鯨委員會（IWC）作為觀察員出席“倫敦傾廢公約年度會議”并提供相關(guān)專業(yè)意見，南海區(qū)域性海洋生態(tài)治理可以借鑒這種做法，吸收非政府組織的參與。（2）非政府環(huán)境組織可以向南海沿岸國政府、國際及區(qū)域性政府間組織提供相關(guān)研究報告，以彌補(bǔ)國際信息和數(shù)據(jù)收集方面的空白。非政府組織經(jīng)常參與編寫科學(xué)實地研究報告等，它們在此方面實踐經(jīng)驗豐富。（3）非政府環(huán)境組織可以通過出版專門書籍和宣傳手冊、研究論文或發(fā)布宣傳視頻等提高民眾對于南海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度。

第二，企業(yè)作為南海海洋經(jīng)濟(jì)活動的主要參與者，是上述政府主體、政府間組織、非政府環(huán)境組織的主要干預(yù)對象，“也是海洋環(huán)境保護(hù)的重要支撐力量和生產(chǎn)力量”(39)王琪，何廣順：《海洋環(huán)境治理的政策選擇》，《海洋通報》2004 年第3 期，第75 頁。，其在南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理中的作用不容忽視。合理把握企業(yè)在南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理中的作用，需要借鑒全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的治理客體理念：即海洋生態(tài)是自然屬性與社會屬性的統(tǒng)一。自然屬性在于海洋生態(tài)環(huán)境的直觀改善，表現(xiàn)為水質(zhì)改善、海洋生物多樣性提高、海洋環(huán)境優(yōu)美等，對此可以有限度地借鑒環(huán)境法中的“污染者自負(fù)原則”，加大開發(fā)企業(yè)在南海海洋生態(tài)恢復(fù)中的責(zé)任，由以石油企業(yè)、船舶企業(yè)為代表的南海經(jīng)濟(jì)獲益者設(shè)立“南海開發(fā)者生態(tài)保護(hù)基金”，用以改善與恢復(fù)南海海洋生態(tài)狀況。海洋生態(tài)的社會屬性在于規(guī)范以企業(yè)為主的海洋經(jīng)濟(jì)活動。但企業(yè)的自發(fā)行為會以利益為導(dǎo)向，道義與法律上的約束不如利益激勵的作用明顯。對此可以設(shè)立“南海企業(yè)環(huán)境友好激勵制度”，給予那些注重南海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的企業(yè)以物質(zhì)獎勵，如在同等條件下給予該企業(yè)以資源開發(fā)優(yōu)先選擇的權(quán)利。

第三，公眾（如漁民、游客）一方面會參與南海經(jīng)濟(jì)活動；另一方面公眾作為海洋環(huán)境權(quán)的享有主體，南海海洋生態(tài)環(huán)境關(guān)乎公眾切實利益。隨著黨中央、國務(wù)院在海南省開展“海南自由貿(mào)易試驗區(qū)”，生態(tài)文明建設(shè)也是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容(40)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-10/16/content_5331223.htm，2020 年7 月31 日訪問。，公眾更要主動參與維護(hù)南海海洋生態(tài)環(huán)境。一方面民眾力量分散但廣泛，在海洋生態(tài)環(huán)境污染事故報告與反饋上可以發(fā)揮一定的作用，同時更要發(fā)揮好監(jiān)督者的角色，重點監(jiān)督各種海洋經(jīng)濟(jì)活動。另一方面更要通過宣傳教育喚醒民眾海洋環(huán)境權(quán)的意識，增強(qiáng)民眾尤其是沿岸居民對南海海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度。南海海洋經(jīng)濟(jì)從業(yè)者在開展經(jīng)濟(jì)活動的同時，牢固樹立海洋可持續(xù)發(fā)展的理念，自覺維護(hù)南海生態(tài)環(huán)境，從而構(gòu)建起南海人海和諧的發(fā)展模式。

（三）建立以規(guī)則制度為核心的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制

前文已指出，雖然“缺乏海洋保護(hù)公約是東亞海生態(tài)保護(hù)的一大特色”，但是鑒于全球海洋生態(tài)環(huán)境治理要以規(guī)則建構(gòu)為核心要義，即在全球多邊層面上制定統(tǒng)一的海洋生態(tài)保護(hù)公約，在區(qū)域性及國家間層面上形成以公約為核心、軟硬法并兼的海洋保護(hù)規(guī)則體系。對此，南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理也不具有特殊性。

第一，在全球多邊治理層面上，南海有關(guān)各方應(yīng)該積極參與全球海洋保護(hù)公約的制定過程，在此過程中積極闡述南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的特殊狀況、對自身合法利益做合理表達(dá)，使該公約可以充分吸收考慮這些因素，方便它與南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的特性融洽對接。

第二，在區(qū)域性治理層面上，制定統(tǒng)一的南海海洋保護(hù)公約勢在必行。而統(tǒng)一的南海海洋保護(hù)公約應(yīng)堅持開放多元的態(tài)度，尊重各國基于利益考量所作的保留，因為“要協(xié)調(diào)眾多國家的意愿和要求而制定出統(tǒng)一的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作公約是有一定難度的”(41)張麗娜，王曉艷：《論南海海域環(huán)境合作保護(hù)機(jī)制》，《海南大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2014 年第6 期，第46 頁。。對此可以革新傳統(tǒng)區(qū)域性公約的協(xié)商方式，不宜采用南海域內(nèi)各國多邊接觸、統(tǒng)一磋商的方式，轉(zhuǎn)而通過東盟與中國雙邊磋商來推動南海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公約的達(dá)成是更為明智的選擇。通過區(qū)域組織的行動先行可以加速在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理上持“觀望者”身份的成員的步伐，推動?xùn)|盟內(nèi)南海成員國在南海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公約上的步伐一致，可以有效避免公約的制定進(jìn)程因陷于單個成員的行動遲疑而停滯不前。在區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公約的體系構(gòu)建模式上，業(yè)已形成東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約體系(42)即“由分立到綜合”的模式：從某一領(lǐng)域的合作實踐開始逐漸推廣至更大范圍的合作，從1969 年為應(yīng)對海上油污而訂立《應(yīng)對北海油污合作協(xié)議》，最終到全面涵蓋海洋生態(tài)問題的《OSPAR 公約》。、赫爾辛基公約體系(43)即“由原則到規(guī)則”的模式：波羅的海沿岸國直接于1974 年簽署了《赫爾辛基公約》，規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的原則性問題，而后通過附錄將具體的海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)則、程序加以規(guī)定，公約與附錄是個不可分離的整體，沿岸國要一并簽署。和巴塞羅那公約(44)即“公約-議定書”模式：地中海沿岸國直接制定了《巴塞羅那公約》以及各項議定書，前者規(guī)定海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則和一般義務(wù)，后者規(guī)定了具體海洋環(huán)境污染問題的解決措施、標(biāo)準(zhǔn)和程序，沿岸國簽署公約后可以有所保留，選擇至少一項議定書簽署即可。體系這三種類型。南海區(qū)域性海洋保護(hù)公約可以借鑒巴塞羅那公約體系的構(gòu)建模式，即采用“公約-議定書”的形式，將合作機(jī)制的框架、組織機(jī)構(gòu)等原則性內(nèi)容通過公約固定下來，而后各國可以根據(jù)自身實際，有步驟地由淺入深地簽訂某一議定書。其中議定書可以主要包括防治陸源污染議定書、船舶污染議定書、傾倒污染源議定書、海底開發(fā)污染議定書、漁業(yè)開發(fā)及海洋生物多樣性議定書等，這樣的方式兼具原則性與靈活性。

第三，在國家間治理層面上的雙邊海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)條約可以起到補(bǔ)充強(qiáng)化的作用。南海區(qū)域目前涉及雙邊生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作的法律安排，如中國與印度尼西亞于2007 年簽署的《海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》就涵蓋了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作的內(nèi)容，但這些法律安排也僅僅是停留在軟法層面，容易受制于國家關(guān)系的變化而陷于停滯。雙邊海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)條約不僅具有法律拘束力，而且更具針對性與可實施性。南海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙邊條約與南海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域統(tǒng)一公約并不沖突，兩者可以相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一共同推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。具體來說，在尚未制定統(tǒng)一的區(qū)域海洋保護(hù)公約時，雙邊條約可以起到很好的示范先行作用，可以為制定統(tǒng)一區(qū)域公約提供一定的借鑒作用。即使已經(jīng)制定了統(tǒng)一的區(qū)域海洋保護(hù)公約，雙邊條約也可以在不違背區(qū)域性公約內(nèi)容的前提下以兩國間法律互信為基礎(chǔ)，針對兩國間某一海洋生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻現(xiàn)狀進(jìn)行更加具體、更具針對性的法律合作安排。

除了制定相關(guān)公約外，南?，F(xiàn)行存在的各種涉及海洋合作的軟法機(jī)制：包括《南海各方行為宣言》、正處于磋商階段的《南海各方行為準(zhǔn)則》，甚至前文提及的UNEP 的行動計劃，以及國家間雙邊層面上的各種備忘錄、合作意向等；在減少分歧、加強(qiáng)互信、鞏固合作基礎(chǔ)與成果方面所發(fā)揮的作用不容小覷。以公約為核心、軟硬法并兼的規(guī)則體系才是南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的道路選擇。

（四）完善南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的組織管理機(jī)制及相關(guān)實施機(jī)制

全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的理念運(yùn)用到南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理上，還要求完善南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的組織管理機(jī)制及相關(guān)實施機(jī)制。對此，第一，要整合現(xiàn)存的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境合作機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的南海海洋生態(tài)環(huán)境治理委員會，給予該組織以足夠的決策權(quán)及管理權(quán)，而不僅僅只是作為一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在，同時要利用好UNEP 所搭設(shè)的現(xiàn)存平臺，注重與全球性環(huán)境組織以及非政府組織的合作。第二，要開展南海海洋生態(tài)環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)演，增強(qiáng)各國南海海洋生態(tài)環(huán)境污染事故的應(yīng)急處理能力，同時要加強(qiáng)雙邊及多邊層面的組織機(jī)構(gòu)聯(lián)動合作。第三，要完善南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的資金保障機(jī)制，除前文提及的以企業(yè)為主體的開發(fā)者基金外，還要形成以沿岸國家為主要捐助主體的南海海洋生態(tài)環(huán)境治理基金，可以由南海海洋生態(tài)環(huán)境治理委員主管運(yùn)營該基金?；鸬木柚蓊~可以按照所轄海域大小、各國南海經(jīng)濟(jì)獲益狀況、各國實力狀況等配置捐助金額和比例。第四，要完善信息分享與事故通報制度，建立統(tǒng)一指令、反饋及時的南海海洋生態(tài)環(huán)境信息互聯(lián)中心，可以歸屬于南海海洋生態(tài)環(huán)境治理委員會下。第五，要加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的科技合作，不僅僅是事后污染處理技術(shù)的合作，還包括海洋監(jiān)測技術(shù)的合作、海洋水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，乃至開發(fā)企業(yè)在綠色化生產(chǎn)方面的合作等。上述機(jī)制與南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理法律體系互相配合，推動南海海洋生態(tài)環(huán)境狀況的改善，構(gòu)建起人海和諧的發(fā)展模式，有利于將南海打造成為“和平之海、友誼之海、合作之?！保恰懊利愔！?。