事業(yè)單位績效工資制度問題與改革創(chuàng)新

柯文俊，高文書

(中國社會科學(xué)院 a.研究生院，北京 102488；b.人口與勞動經(jīng)濟研究所，北京 100028)

提要：事業(yè)單位在我國承擔(dān)著重要的社會職能，實施績效工資制度是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。2006年以來的績效工資制度改革取得了較好的效果，但一些關(guān)鍵問題還是沒有有效解決，一是績效考核體系建設(shè)滯后，績效工資發(fā)放缺乏客觀依據(jù)；二是績效工資總額的核定缺乏堅實基礎(chǔ)；三是績效工資在全部工資中的占比不合理，績效工資的功能存在一定錯位；四是獎勵性績效工資占績效工資的比例過低；五是績效工資的地區(qū)和行業(yè)間差距體現(xiàn)不夠；六是績效工資的動態(tài)調(diào)整機制尚不健全；七是對高層次人才激勵不夠；八是資金保障面臨制約，部分地區(qū)績效工資發(fā)放存在困難。為此提出完善績效考核體系，建立科學(xué)合理的績效工資總額核定機制，合理確定績效工資在全部工資中的比例，提高獎勵性績效工資占績效工資的比例，科學(xué)調(diào)控地區(qū)和行業(yè)間績效工資差距，健全績效工資動態(tài)調(diào)整機制，強化對高層次人才的激勵，擴大財政投入以保障績效工資發(fā)放等相關(guān)對策建議。

一、引言

事業(yè)單位是我國特有的一種組織類型，主要集中在科教文衛(wèi)領(lǐng)域，承擔(dān)著重要的社會職能。根據(jù)1998年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是指“為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，我國有事業(yè)單位110多萬個、工作人員3 000多萬人[1]，匯集了我國70%以上的科研人員以及95%以上的教師和醫(yī)生[2]。事業(yè)單位影響到國計民生的方方面面，在社會經(jīng)濟發(fā)展中起著不可替代的作用。

事業(yè)單位是我國計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，是國家興辦并由國家管理的。它有別于國外的非政府組織(non-government organization，NGO)和非營利組織(non-profit organization，NPO)，但是又同它們有著一定的聯(lián)系。事業(yè)單位主要有以下特征：一是服務(wù)性，主要分布在科教文衛(wèi)等社會基本公共服務(wù)領(lǐng)域。二是公益性，基本都集中在公益性領(lǐng)域中，主要從事健康和精神產(chǎn)品等的生產(chǎn)，不以營利為目的。三是知識密集性，以腦力勞動者為主體從事知識密集性的生產(chǎn)或服務(wù)活動。因此，可以將事業(yè)單位視為主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的獨立于政府和企業(yè)之外的非營利組織。根據(jù)國家相關(guān)文件政策，按照編制性質(zhì)，事業(yè)單位分為公益一類、公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營類；根據(jù)資金來源，分為財政全額撥款、差額撥款和自收自支三類。

事業(yè)單位自誕生以來，提供了大量社會公共服務(wù)，為社會經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。但是，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在計劃經(jīng)濟體制下形成的社會事業(yè)組織形式和管理機制已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟和社會新形勢的需要。事業(yè)單位出現(xiàn)了管理體制僵化、質(zhì)量和效率不高等問題。尤其是事業(yè)單位的人事制度，缺乏有效的競爭機制和適當(dāng)?shù)募顧C制，制約著事業(yè)單位自身以及整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。這些都迫切需要通過改革加以解決。

改革開放以來，事業(yè)單位改革不斷推進。20世紀(jì)80年代中期，教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)的體制改革開始啟動，推行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，適當(dāng)下放事業(yè)單位組織人事管理權(quán)限。黨的十四大到十六大即1992年到2002年，逐步取消事業(yè)單位的行政級別，建立符合不同類型事業(yè)單位特點和不同崗位特點的人事制度，實行分類管理[3]。2006年，根據(jù)黨的十六大和十六屆三中全會的要求，我國對事業(yè)單位收入分配制度進行改革。2007年，黨的十七大要求加快推進事業(yè)單位分類改革。

2011年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》發(fā)布，明確了事業(yè)單位改革的原則、總目標(biāo)和階段性目標(biāo)，事業(yè)單位改革進入新階段[4]，要求到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，提出按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)3個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步提出加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別[5]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為新時期深化事業(yè)單位改革指明了方向。

實施績效工資制度是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。這對于調(diào)動事業(yè)單位工作人員的積極性、提高事業(yè)單位公益性服務(wù)水平等具有重要意義。自2006年事業(yè)單位實行崗位績效工資制度以來，我國事業(yè)單位績效工資制度取得顯著進展，對提高事業(yè)單位及其員工的績效、推動社會經(jīng)濟發(fā)展起到了顯著作用。但是，事業(yè)單位績效工資制度也存在工資總額核定缺乏堅實基礎(chǔ)、績效工資在整體工資中占比不夠合理、基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資的關(guān)系不合適、績效工資發(fā)放缺乏客觀依據(jù)等問題，迫切需要我們認真分析研究，采取相應(yīng)的對策加以解決。

二、事業(yè)單位績效工資制度沿革

我國事業(yè)單位工資制度先后經(jīng)歷了4次改革[6]。第一次改革是1956年建立起職務(wù)等級工資制，確立了新中國機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的工資制度，這一制度一直實行到改革開放初期。這一時期，并沒有全國統(tǒng)一的事業(yè)單位工資制度，國家只是針對不同的事業(yè)單位人員群體如學(xué)校教師、醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員等出臺工資標(biāo)準(zhǔn)。第二次改革是1985年建立起以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，按照按勞分配的原則，以職務(wù)工資為主。改革單獨設(shè)立了教學(xué)、科研、衛(wèi)計等人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，但事業(yè)單位實際上基本都實行的是與機關(guān)相同的工資制度。第三次改革是1993年，事業(yè)單位工資制度與國家機關(guān)工資制度脫鉤，單獨建立起事業(yè)單位分類工資制度。機關(guān)建立了職務(wù)級別工資制，事業(yè)單位走不同的路子：對專業(yè)技術(shù)人員實行等級工資制、崗位工資制等5種制度，對管理人員實行職員等級工資制，對工人實行技術(shù)等級工資制。第四次改革是2006年建立起崗位績效工資制度，把所有事業(yè)單位基本統(tǒng)一到一個工資制度上來，都實行崗位績效工資制，行業(yè)特點通過績效工資來體現(xiàn)。2006年改革后的崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼4部分構(gòu)成[7]。崗位工資主要反映的是員工所在崗位的職責(zé)和功能；薪級工資主要反映的是員工的工作表現(xiàn)和資歷；績效工資主要反映的是員工的工作績效；津補貼包括特殊津貼和艱苦邊遠地區(qū)津貼。崗位工資和薪級工資又合稱為基本工資。事業(yè)單位工資制度的4次改革總體上與我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程相契合。

事業(yè)單位績效工資制度改革是一個循序漸進的過程。現(xiàn)行的事業(yè)單位績效工資制度也伴隨著事業(yè)單位改革不斷完善。2006年，國家在工資制度改革的同時，提出事業(yè)單位在清理各自津貼補貼時，實施績效工資制度。根據(jù)國務(wù)院安排，從2009年1月1日起，義務(wù)教育階段教師實施績效工資制度。為落實這一規(guī)定，2月5日教育部出臺了詳細的實施方案。從2009年10月1日起，在公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)實施績效工資。從2010年1月1日起在其他事業(yè)單位實施績效工資。

2011年事業(yè)單位開始實施分類改革，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細分為兩類，即公益一類和公益二類。公益一類是指承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)研究等不能或不宜由市場配置資源的基本公益服務(wù)的事業(yè)單位；公益二類是指承擔(dān)高等教育等可部分由市場配置資源的公益服務(wù)的事業(yè)單位。配合事業(yè)單位分類改革的實施，國務(wù)院辦公廳還出臺了深化事業(yè)單位收入分配制度改革的意見，對不同類型的事業(yè)單位實行不同的績效工資分配政策。目前，事業(yè)單位分類改革正在推進，事業(yè)單位績效工資制度還在落實過程中。

三、事業(yè)單位績效工資制度面臨的關(guān)鍵問題

事業(yè)單位工資制度改革取得了很大成效，尤其是2006年以來的績效工資制度改革，取得了較好的效果。對激發(fā)事業(yè)單位活力、提高事業(yè)單位工作人員的工作績效發(fā)揮了重要作用。特別是對事業(yè)單位的創(chuàng)收項目進行了清理，對基本工資以外的津貼補貼項目加強規(guī)范，徹底扭轉(zhuǎn)了事業(yè)單位收入分配領(lǐng)域的混亂狀況，事業(yè)單位工資制度的科學(xué)性和規(guī)范性逐步提高。但是，現(xiàn)行的事業(yè)單位績效工資制度依然有一些關(guān)鍵問題沒有得到有效解決，影響了改革的進度和效果，需要引起重視和加強研究。

第一，績效考核體系建設(shè)滯后，績效工資發(fā)放缺乏客觀依據(jù)。事業(yè)單位實施績效工資制度，要求事業(yè)單位必須有效建立起科學(xué)、合理的績效考核體系。事業(yè)單位涉及眾多行業(yè)、100多萬個單位，不可能在全國建立統(tǒng)一的績效考核體系，而是需要各級各類事業(yè)單位建立切合自身實際的績效考核辦法。而且，事業(yè)單位具有公益屬性，提供的服務(wù)或產(chǎn)品往往表現(xiàn)為非市場化的特點，績效評估比較困難，績效的量化評價更是難上加難。目前，有不少事業(yè)單位在現(xiàn)代管理理論的指導(dǎo)下，建立起了科學(xué)合理的績效考核體系，為績效工資的發(fā)放提供了堅實基礎(chǔ)。但是，大多數(shù)事業(yè)單位的績效考核主要是從“德、能、勤、績、廉”5個方面開展的，任何一項都缺乏針對性的“硬指標(biāo)”，極易受到工作性質(zhì)不同、個人性格差異、領(lǐng)導(dǎo)偏見等客觀因素的影響，從而導(dǎo)致考核結(jié)果難以服眾[8]。很多單位是為了實施績效工資而倉促建立績效考核制度，科學(xué)性和嚴(yán)謹性都很欠缺。甚至一些事業(yè)單位績效工資按照工作年限、資歷等進行發(fā)放，一些年齡比較大、資歷比較老但工作績效平平的人卻享受了較高的工資，違背了績效工資制度設(shè)計的初衷。

第二，績效工資總額的核定缺乏堅實基礎(chǔ)。在實施崗位績效工資制度之前，我國對事業(yè)單位已經(jīng)實行工資總額管理。在實踐中，事業(yè)單位工資總額的核定往往是上級管理部門在上一年工資總額基礎(chǔ)上，根據(jù)人員結(jié)構(gòu)變化等因素進行微調(diào)確定，而跟社會工資水平的變化和事業(yè)單位的實際績效聯(lián)系不緊密。現(xiàn)實中，如果事業(yè)單位申請的工資總額調(diào)整較大，上級主管部門往往會審慎考慮、保守對待，結(jié)果多數(shù)情況難以通過。由于很多事業(yè)單位的工資是由財政負擔(dān)的，這樣就造成了除國家普遍調(diào)整工資水平外，事業(yè)單位工資總額的變化很小，沒有建立起正常的調(diào)整機制[9]。同樣，事業(yè)單位績效工資總額的核定也是在上一年水平的基礎(chǔ)上微調(diào)確定的，并未真正考慮事業(yè)單位的具體績效以及社會平均工資、行業(yè)平均工資等外部市場行情的變化。有研究指出，在實施績效工資制度中，全國各地基本上都是按照“限高、穩(wěn)中、托低”的原則，劃定績效工資水平調(diào)控線，并以單位上報的歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)核定各事業(yè)單位的績效工資總量，沒有有效辦法核定出不同事業(yè)單位應(yīng)該達到的合理工資水平，往往變成了承認歷史的過程，不合理的情況反而被合理化了[10]。

第三，績效工資在全部工資中所占的比例過高，績效工資的定位存在一定錯位。在事業(yè)單位工資構(gòu)成中，基本工資即崗位工資和薪級工資是工資的基本組成部分，是勞動者完成基本工作的報酬，較之工資的其他組成部分具有相對穩(wěn)定性，是員工工作穩(wěn)定性和安全感的保證。不同的研究顯示，績效工資在事業(yè)單位工資中所占的比例較大，約占 2/3[11-12]?？冃ЧべY的這一占比顯然過高。這是因為，不管是在企業(yè)、事業(yè)單位還是其他組織中，基本工資都是工資中的主要部分。績效工資是對勞動者超額勞動的報酬，其功能定位是為了激勵員工超標(biāo)準(zhǔn)工作。一般而言，基本工資和績效工資應(yīng)保持在7∶3左右的比例，是一個大體公認的基本標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這個標(biāo)準(zhǔn)會隨著單位性質(zhì)、所屬行業(yè)和崗位層級的不同而有所不同，但也不應(yīng)過于懸殊。在事業(yè)單位中，如果績效工資長期占如此高的比例，那就意味著事業(yè)單位基本工資核定太低，只能依靠績效工資的調(diào)整來改變整體工資水平過低的局面。從長遠來看，績效工資的功能定位應(yīng)該是激勵員工高績效工作，而不應(yīng)該用來調(diào)整事業(yè)單位整體工資水平。

第四，獎勵性績效工資在績效工資中所占的比例過低。事業(yè)單位各個行業(yè)的工資制度是一樣的，即都實行崗位績效工資制度，基本工資相差不大?？冃ЧべY包括兩個部分，即基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資。按文件規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校的基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資的比例是7∶3，公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的這一比例是6∶4，其他事業(yè)單位的這一比例是5∶5[6]。部分事業(yè)單位反映，尤其是經(jīng)濟效益較好的事業(yè)單位普遍反映基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資的比例不太合適，獎勵性績效工資比例太低，起不到激勵作用。從績效工資的本質(zhì)來講，就是對員工超額工作的獎勵，應(yīng)該基本都是獎勵性績效工資，甚至就不應(yīng)該有基礎(chǔ)性績效工資。從實踐情況看，基礎(chǔ)性績效工資一般由崗位津貼加生活補貼構(gòu)成，與員工績效也沒有直接聯(lián)系，只能說是我國事業(yè)單位工資制度改革中的過渡性安排。

第五，績效工資的地區(qū)和行業(yè)間差距體現(xiàn)不夠[13]。我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距較大，在設(shè)計工資制度時需要充分考慮地區(qū)間差距。事業(yè)單位由于所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在工資水平方面勢必也應(yīng)有所差異。《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》(國人部發(fā)〔2006〕56號)提到事業(yè)單位實行績效工資后，取消現(xiàn)行年終一次性獎金，將一個月基本工資的額度以及地區(qū)附加津貼納入績效工資，此后的文件基本沒有對地區(qū)附加津貼做出規(guī)定?？冃ЧべY中的基礎(chǔ)性績效工資主要用來體現(xiàn)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距等，但地區(qū)之間如何進行調(diào)節(jié)仍缺乏明確的制度規(guī)定。此外，不同行業(yè)的事業(yè)單位因為人力資本水平、工作條件、勞動強度等不同，其工資水平自然也應(yīng)有所差距。例如，知識密集和風(fēng)險密集的行業(yè)，工作強度、復(fù)雜程度更高的行業(yè)，擁有更大比例的高人力資本勞動者，其工作人員收入自然需要高于其他行業(yè)人員。但我國不同行業(yè)間事業(yè)單位的工資差別體現(xiàn)得也不夠充分。

第六，績效工資的工資調(diào)查制度和動態(tài)調(diào)整機制尚不健全。國家對機關(guān)單位公務(wù)員工資調(diào)查和動態(tài)調(diào)整有明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第八十一條規(guī)定，國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。對于事業(yè)單位而言，國務(wù)院2014年4月發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理條例》明確了事業(yè)單位工作人員工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，與社會進步相適應(yīng)，但沒有規(guī)定事業(yè)單位的工資調(diào)查制度。實際中，事業(yè)單位的工資調(diào)整基本是參照公務(wù)員工資的調(diào)整情況而定的，自身的動態(tài)調(diào)整機制還沒有很好地建立起來。不同類型的事業(yè)單位怎樣跟市場工資進行比較？跟哪些行業(yè)、哪些市場機構(gòu)的工資進行對標(biāo)？都還缺乏明確的規(guī)定和做法。

第七，對事業(yè)單位高層次人才激勵不夠。由于針對拓展、放開事業(yè)單位績效工資總量“放開限制”“開源”“增量”等方面的力度和進展不大，因此部分發(fā)展較好的事業(yè)單位在對高層次人才進行激勵時有余力而無法實施；在完善科研人員收入分配政策，賦予高層次領(lǐng)軍人才更大人財物支配權(quán)，實行以增加知識價值為導(dǎo)向的激勵機制還不夠。對“吃空餉”、濫發(fā)津貼補貼等問題的理解和界定不清晰，存在顧慮。在保護和激勵創(chuàng)新中，涉及知識產(chǎn)權(quán)的職務(wù)發(fā)明產(chǎn)權(quán)收益問題比較突出，合理劃分單位和創(chuàng)新人才之間的權(quán)益、最大限度調(diào)動人才創(chuàng)新積極性方面提供的制度保障還需要進一步深化。在明確科研機構(gòu)、高層次人才的界定和劃分上不清晰，沒有指導(dǎo)性的邊界要求，導(dǎo)致部分事業(yè)單位和高層次人才不能享受國家政策[14]。

第八，經(jīng)費保障面臨制約，部分地區(qū)績效工資發(fā)放存在困難。財政之困成為制約績效工資改革的主要因素。事業(yè)單位的公益性決定了事業(yè)單位不能追求經(jīng)濟收益，主要依靠財政撥款予以支持。事業(yè)單位績效工資改革實施以來，在一些地方出現(xiàn)了績效工資資金不到位或者到位不及時的現(xiàn)象，財政問題已經(jīng)成為制約事業(yè)單位績效工資改革的一大瓶頸[15]。甚至出現(xiàn)新增的獎勵性績效工資無法兌現(xiàn)，實際發(fā)放的獎勵性績效工資尚有可能達不到以往水平[16]。對于中西部地區(qū)，尤其是經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，其財政收入難以為績效工資經(jīng)費來源提供保障。國家雖然規(guī)定有些事業(yè)單位的經(jīng)費來源要財政和單位創(chuàng)收共同保障，但是由于有些地方財政緊張，最后很可能演變成全部由事業(yè)單位自行創(chuàng)收保障的局面[9]。由于財政保障不足，各事業(yè)單位普遍需要進行創(chuàng)收，而對于創(chuàng)收能力較強的單位，創(chuàng)收多了就會產(chǎn)生多發(fā)津貼補貼的沖動，這又與績效工資制度調(diào)節(jié)事業(yè)單位收入差距的功能定位形成沖突。此外，目前的績效工資政策及績效工資總量管理中沒有考慮“自收自支”事業(yè)單位的特殊性，沒有與機構(gòu)效益好壞掛鉤，導(dǎo)致這些單位效益好時激勵力度不夠，效益差時激勵能力不足。

四、完善我國事業(yè)單位績效工資制度的改革建議

(一)完善績效考核體系，夯實績效工資發(fā)放依據(jù)

績效考核是事業(yè)單位實施績效工資的基礎(chǔ)。科學(xué)的考核體系能夠促進事業(yè)單位更好地發(fā)揮公益服務(wù)職能，有效提高其公益服務(wù)的質(zhì)量和水平，也有利于激發(fā)事業(yè)單位工作人員的主動性和積極性。

首先要完善和強化對事業(yè)單位的考核。從事業(yè)單位職能定位出發(fā)，科學(xué)合理地設(shè)置考核指標(biāo)，引導(dǎo)事業(yè)單位不斷提高履行職責(zé)的能力，強化考核結(jié)果運用，嚴(yán)格落實獎懲，切實改進提升工作?？己酥幸⒅毓鎸?dǎo)向，考察事業(yè)單位承擔(dān)的國家任務(wù)完成情況以及成果或服務(wù)的社會效益。各主管部門要加強對所屬事業(yè)單位績效考核工作的指導(dǎo)，制定科學(xué)簡便易行的考核評價指導(dǎo)辦法，合理確定下屬事業(yè)單位考核等次。人社、財政部門在重點考察事業(yè)單位公益目標(biāo)任務(wù)完成情況和績效考核結(jié)果的基礎(chǔ)上，核定單位績效工資總額。強調(diào)“一票否決”事項考核，如廉政、財經(jīng)紀(jì)律、安全保密等，充分考慮有關(guān)事業(yè)單位的意識形態(tài)和政治屬性等方面的特點，強化相關(guān)方面的風(fēng)險防控。

其次是規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部考核。由于事業(yè)單位本身較復(fù)雜，同時很多工作成績難以量化，要對每個崗位建立起一套系統(tǒng)的、科學(xué)的、切實可行和相對穩(wěn)定的績效考核指標(biāo)體系，并保證其有效運行難度較大[15]。現(xiàn)階段，事業(yè)單位在構(gòu)建評價體系時，上級管理部門應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位的行業(yè)特點建立一個標(biāo)準(zhǔn)的評價體系框架，然后各事業(yè)單位再結(jié)合自身的實際發(fā)展情況在標(biāo)準(zhǔn)評價體系框架上進行相應(yīng)的增添，制定出一套符合本事業(yè)單位實際情況的績效評價體系[17]。要堅持定性與定量指標(biāo)相互補充、內(nèi)部評價與外部評價相互結(jié)合等原則，通過日?？荚u和年終考核等方式，準(zhǔn)確反映單位、部門和個人的貢獻和績效。

在事業(yè)單位內(nèi)部績效考核體系的設(shè)計方面，可以借鑒企業(yè)界一些成熟的方法，如平衡計分卡方法[18]。平衡計分卡方法是經(jīng)過全球范圍內(nèi)無數(shù)企業(yè)近30年時間實踐證明的一種行之有效的績效考核方法，有助于把組織的長期目標(biāo)和短期目標(biāo)、財務(wù)目標(biāo)和非財務(wù)目標(biāo)、內(nèi)部指標(biāo)和外部指標(biāo)等進行有效平衡，從而有利于組織長期發(fā)展。在事業(yè)單位績效考核體系構(gòu)建過程中，引入平衡計分卡方法可以起到提高效率、輔助決策的作用。同時，要加強績效考核的公開和透明，讓事業(yè)單位員工參與到監(jiān)督機制之內(nèi)。此外，第三方評估也可以作為事業(yè)單位績效考核的一個有益補充。

(二)建立科學(xué)合理的績效工資總額核定機制

績效工資總額的核定，必須要與事業(yè)單位工資總額核定有機結(jié)合。在缺乏科學(xué)合理的事業(yè)單位工作人員總的工資水平?jīng)Q定機制之前，單獨核定績效工資不僅困難，而且缺乏科學(xué)依據(jù)[11]?？冃ЧべY在全部工資中所占的比例有一個合理范圍，績效工資總額與全部工資總額也存在一個合理的比例關(guān)系。脫離工資總額核定進行績效工資總額核定，很可能會造成矛盾和沖突；而脫離績效工資總額核定進行工資總額核定，又會缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)和合理支撐。

對績效工資總額的核定，應(yīng)考慮以下幾個因素：一是地區(qū)發(fā)展不平衡，一方面要考慮地方財政收支平衡，另一方面要充分考慮到當(dāng)?shù)氐奈飪r水平和生活成本，不可一把尺子量到底。二要充分考慮單位的層次、職能和人員結(jié)構(gòu)。各級人社、財政部門在核定事業(yè)單位績效工資總額的時候，要打破對相關(guān)公益二類、經(jīng)營性事業(yè)單位績效工資總量的凍結(jié)現(xiàn)狀，以及開源和增量的限制，建立績效工資動態(tài)調(diào)整機制，著力解決考核結(jié)果應(yīng)用性不強、事業(yè)發(fā)展與績效工資總量增長不符合等問題。對于事業(yè)單位特別急需緊缺人才，對國家和社會有重要影響的高層次專業(yè)人才和管理人才的獎金津貼，可以考慮在工資總量中單列或不作為績效工資總量基數(shù)。

改革要有正確的導(dǎo)向，層次高、職責(zé)重的一定要有高水平的績效，不能造成水往下流，人跟錢走的困境，確實體現(xiàn)以知識價值為導(dǎo)向的分配機制，當(dāng)然也要考慮基層負擔(dān)重的問題。建議以現(xiàn)行績效工資總額為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮國家經(jīng)濟增長情況、物價水平、事業(yè)單位基本工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度等情況，并參照社會平均工資的增長情況。建議新核定的績效工資總額增長幅度應(yīng)不低于上一年度基本工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度，也不應(yīng)低于社會平均工資的增長率。同時，建議將重大成果的社會效益和完成特殊任務(wù)的考核作為激勵加分項。激勵加分幅度由人社部門依據(jù)考核決定，比如，績效年度考核合格的，增長幅度在上一年度國家GDP增長幅度和當(dāng)?shù)厣鐣骄べY增長率之間確定，激勵加分項在此基礎(chǔ)上增加，可加至高于當(dāng)?shù)芈毠すべY年增長幅度1～5個百分點。

對于績效工資總額的調(diào)整，要考慮調(diào)整的時間、比例和權(quán)限。中央把方向、把節(jié)奏，發(fā)布指導(dǎo)線，要壓實各層級黨委的責(zé)任，體現(xiàn)“放管服”要求，各單位在指導(dǎo)線之內(nèi)自行調(diào)整，向上一級備案。建議績效工資總額的調(diào)整，每兩年核定一次?？冃ЧべY調(diào)整的模式，需要在事業(yè)單位分類的基礎(chǔ)上采取不同方式。對于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位比照公務(wù)員工資水平進行核定，對于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位比照企業(yè)相當(dāng)人員工資水平進行核定。對公益一類事業(yè)單位，科學(xué)合理地制定針對公益目標(biāo)任務(wù)完成情況的考核指標(biāo)體系，根據(jù)考核結(jié)果動態(tài)調(diào)整其績效工資總量。對公益二類事業(yè)單位，上級管理部門可根據(jù)行業(yè)特點制定行業(yè)工資水平控制線，用其收益的一定比例(如20%)以內(nèi)額度來調(diào)整下一年度的績效工資總額[19]。從長遠發(fā)展看，公益二類應(yīng)以市場為導(dǎo)向進行績效工資管理，即在通過市場比較確定工資水平之后，可以根據(jù)自身的實際情況決定績效工資的比例和數(shù)額。

(三)績效工資在全部工資中的占比應(yīng)控制在合理水平

績效工資和基本工資是事業(yè)單位工資中最主要的組成部分。從功能定位上看，基本工資?；?，績效工資重激勵。原則上，績效工資在事業(yè)單位工資中的占比應(yīng)低于基本工資的占比。目前從各地實際情況看，績效工資在事業(yè)單位員工工資中所占的比例太高，甚至明顯超出基本工資所占的比例，存在“喧賓奪主”的問題。從發(fā)達國家公共部門的情況看，基層公職人員績效工資約為基本工資的10%，高層管理者這一比例約為20%，但各國的差異比較大：在美國，績效表現(xiàn)卓越的管理層人員的獎金最多占到全部工資的20%；在加拿大，高績效員工的永久性獎金大約為基本工資的5%，而與此一并發(fā)放的還有一次性獎金，為基本工資的10%～20%；在匈牙利，永久性獎金可以達到全部工資的25%；在意大利，一次性獎金不低于年度收入的20%；在捷克，績效表現(xiàn)優(yōu)異者的獎金水平是稅后收入的25%[20]。

綜合社會實踐和員工意愿等各方因素，借鑒國際經(jīng)驗，建議將績效工資在事業(yè)單位總體工資中的占比最終可控制在1/3左右。當(dāng)然，績效工資占比應(yīng)當(dāng)根據(jù)事業(yè)單位改革的不同階段及事業(yè)單位內(nèi)部不同崗位級別動態(tài)化確定。在實施績效工資初期，考慮到事業(yè)單位員工對績效工資的可接受程度，績效工資在整體工資中的比例應(yīng)當(dāng)小一些，比如占到10%～20%；隨著大家對績效工資接受程度的提高，可逐步將績效工資的占比提高到20%～30%；在績效工資被普遍接受的情況下，可進一步將績效工資占比提高到30%～40%，甚至更高[21]。

(四)提高獎勵性績效工資的比例

隨著事業(yè)單位工資制度改革的深化，基礎(chǔ)性績效工資的地位應(yīng)該淡化，獎勵性績效工資的比例應(yīng)該不斷提高，以便使績效工資逐步回歸到其本來定位。而目前獎勵性績效工資占績效工資的比例只有三到五成。建議應(yīng)該體現(xiàn)獎勵性績效工資在績效工資中的主導(dǎo)地位，逐步將其在績效工資中的占比提高到70%甚至以上。獎勵性績效工資應(yīng)向高績效的員工傾斜，根據(jù)績效考核結(jié)果的不同等級兌現(xiàn)不同比例的獎勵性績效工資。比如對考核為“優(yōu)秀”的，兌現(xiàn)比例可以提高到110%～120%；對考核為“合格”的，兌現(xiàn)比例為100%；對考核為“基本合格”的，按70%～80%兌現(xiàn)；考核為“不合格”的，不享受獎勵性績效工資[16]。

獎勵性績效工資需要向重點人群傾斜。一是向高層次人才傾斜，以體現(xiàn)知識的價值，使事業(yè)單位能夠更好地引進和培養(yǎng)高層次人才；二是向科研創(chuàng)新人才傾斜，以體現(xiàn)成果貢獻的激勵導(dǎo)向，鼓勵科研人員開展科技創(chuàng)新、推動科技成果轉(zhuǎn)化；三是向核心管理團隊傾斜，以體現(xiàn)管理出效益的激勵導(dǎo)向，促進單位領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，推動事業(yè)單位建立現(xiàn)代管理制度；四是向苦臟累險人員傾斜，對苦臟累險人員多的單位單獨核定超工作量專項績效，以體現(xiàn)多勞多得的激勵導(dǎo)向[22]。

(五)科學(xué)調(diào)控地區(qū)和行業(yè)間績效工資差距

不同地區(qū)和行業(yè)的事業(yè)單位之間存在工資差別，不僅是合理的也是必需的，這樣才能夠體現(xiàn)不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平、生活成本和工作條件等的差別，才能體現(xiàn)不同行業(yè)之間勞動者人力資本水平、勞動條件和工作環(huán)境等的差別。對于地區(qū)工資差別，可以探索地區(qū)附加津貼的形式，根據(jù)事業(yè)單位所在地經(jīng)濟發(fā)展水平、生活成本、生存環(huán)境等，確定附加津貼的水平，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況動態(tài)調(diào)整。對于不同行業(yè)的事業(yè)單位，比如醫(yī)療衛(wèi)生、教育科研等對從業(yè)人員人力資本水平要求高的行業(yè)，以及其他知識和技術(shù)相對密集、體現(xiàn)出先進技術(shù)和高端服務(wù)業(yè)特性的行業(yè)，在工資總額和績效工資總額的核定方面應(yīng)該給予傾斜。

(六)建立健全績效工資動態(tài)調(diào)整機制

首先，應(yīng)明確事業(yè)單位績效工資調(diào)整的周期，比如每年一調(diào)或是每兩年一調(diào)。建議至少每兩年調(diào)整一次。其次，要明確績效工資的調(diào)整幅度或區(qū)間。避免簡單與公務(wù)員工資或企業(yè)在崗職工平均工資掛鉤，應(yīng)綜合考慮上年度或上一調(diào)整周期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展速度、社會平均工資、物價水平變化等因素來確定，需要明確調(diào)整的基本公式或模型?？冃ЧべY的調(diào)整幅度至少應(yīng)不低于物價的增長率，以確保績效工資的實際購買力不降低。再次，績效工資的調(diào)整需要適應(yīng)勞動力市場行情的變化，要與市場化工資水平保持合理的比例關(guān)系，以保持事業(yè)單位在人才市場的必要吸引力，避免引才困難和人才流失?？梢远ㄆ趯ν貐^(qū)、同行業(yè)的公務(wù)員與企業(yè)人員的工資水平進行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對事業(yè)單位工資和績效工資水平進行定位，保障事業(yè)單位工資和績效工資在同地區(qū)、同行業(yè)保持一定的競爭力。

(七)加大對事業(yè)單位高層次人才的激勵力度

賦予事業(yè)單位在績效工資方面更大的自主管理權(quán)限[14]。各級人力資源社會保障、財政部門在核定事業(yè)單位績效工資總量時，要充分考慮事業(yè)單位購買服務(wù)和高層次人才聚集情況，打破對相關(guān)公益二類、經(jīng)營性事業(yè)單位績效工資總量的凍結(jié)現(xiàn)狀，以及開源和增量的限制，著力解決考核結(jié)果應(yīng)用性不強、事業(yè)發(fā)展與績效工資總量增長不符合等問題，以更好推動事業(yè)單位發(fā)展，充分調(diào)動高層次人才積極性，并對高層次人才集中、技術(shù)知識密集、國家戰(zhàn)略發(fā)展重點扶持、承擔(dān)重大任務(wù)的事業(yè)單位給予政策傾斜。要擴大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)，對事業(yè)單位急需緊缺、業(yè)界認可的專業(yè)技術(shù)人才、技能人才和管理人才可參考人才市場價格合理確定薪酬水平，在工資總量單列或作為高定績效工資總量或不作為績效工資總量基數(shù)。高層次人才及其所在團隊承接的“縱向”科研項目、“橫向”委托項目，可按規(guī)定從項目經(jīng)費中領(lǐng)取報酬。

(八)擴大財政投入，保障績效工資發(fā)放

事業(yè)單位的公益性質(zhì)決定了其包括績效工資在內(nèi)的工資發(fā)放主要還得依靠財政投入。績效工資制度的實施需要有充足的財政投入支持，否則政策效果就會大打折扣。針對部分事業(yè)單位因財政困難而難以得到保障的問題，建議逐步擴大對事業(yè)單位的財政投入，解決績效工資難以保障的問題。對公益一類事業(yè)單位，財政必須全額保障其人員經(jīng)費，促進其更好地履行公益服務(wù)職能，提高公益服務(wù)水平和效率。對公益二類事業(yè)單位，應(yīng)賦予其一定的收入分配權(quán)，在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，對于其創(chuàng)收的部分有一定比例可用于分配，為職工生活需求提供一定的物質(zhì)保障。同時，要加大地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，積極向老少邊窮地區(qū)提供更多的轉(zhuǎn)移支付，從根本上縮小地區(qū)間的收入分配差距；針對偏遠地區(qū)實施扶持政策，對偏遠地區(qū)事業(yè)單位從業(yè)人員的績效工資標(biāo)準(zhǔn)加以提高，以期能提高偏遠地區(qū)事業(yè)單位從業(yè)人員的福利待遇水平[23]。針對“自收自支”事業(yè)單位的績效工資管理，應(yīng)當(dāng)考慮到財政對其基本沒有投入，實行相對靈活的績效工資總量上限管理規(guī)則，逐漸走向市場化決定機制。

五、結(jié)論與展望

事業(yè)單位實施績效工資制度是我國收入分配制度改革的重要內(nèi)容。自制度實施以來，我國事業(yè)單位績效工資改革取得顯著進展，事業(yè)單位員工工作積極性得到明顯提升，事業(yè)單位及員工的績效得到明顯改善，事業(yè)單位績效工資改革的目的得到了較好實現(xiàn)。當(dāng)然，本文的分析也顯示，事業(yè)單位實施績效工資制度中還存在一些問題，如工資總額核定缺乏堅實基礎(chǔ)，績效工資在整體工資中占比不合理，績效工資發(fā)放缺乏客觀依據(jù)等，必須盡快采取針對性措施加以解決。

從發(fā)展趨勢看，隨著新時代中國特色社會主義各項事業(yè)的發(fā)展，事業(yè)單位的發(fā)展環(huán)境和條件將發(fā)生很大變化，事業(yè)單位發(fā)展將呈現(xiàn)一些新的特征。社會對事業(yè)單位高質(zhì)量高水平服務(wù)的需求會快速增加，事業(yè)單位的知識密集程度將進一步提升；事業(yè)單位的分類將更加清晰，公益一類和公益二類事業(yè)單位的區(qū)別將更加顯化，事業(yè)單位的發(fā)展方向?qū)⒏嘣?。在此大背景下，事業(yè)單位績效工資需要更加體現(xiàn)知識的價值，增加對知識型員工的激勵。薪酬制度的改革和調(diào)整需要更加結(jié)合事業(yè)單位的性質(zhì)和行業(yè)特點進行，公益一類事業(yè)單位績效工資主要由國家財政保障，但應(yīng)注重行業(yè)特點并與社會平均水平保持合理比例關(guān)系；公益二類事業(yè)單位應(yīng)緊密結(jié)合自身服務(wù)實績和社會創(chuàng)收能力，實施更加靈活的市場化績效工資制度。同時，應(yīng)根據(jù)單位的類型、層次、人才構(gòu)成特點，在工資總額的核定方面賦予一定的靈活性，根據(jù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，采取相應(yīng)的鼓勵或傾斜政策。