省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的意蘊(yùn)及建構(gòu)

朱勝暉

(西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶 400715)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化指明了方向、吹響了號(hào)角。高等教育作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，其現(xiàn)代化治理體系一直是政府、高校、學(xué)者和全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管有不少學(xué)者從高等教育治理的結(jié)構(gòu)(1)龔怡祖：《大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第22-26頁(yè)。、利益相關(guān)者(2)盛冰：《高等教育的治理：重構(gòu)政府、高校、社會(huì)之間的關(guān)系》，《高等教育研究》2003年第2期，第47-51頁(yè)。、發(fā)展歷程(3)李建奇：《我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷的路徑選擇》，《高等教育研究》2009年第5期，第39-44頁(yè)。、面臨的問題及對(duì)策(4)周光禮：《中國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題與對(duì)策》，《中國(guó)高教研究》2014年第9期，第16-25頁(yè)。、現(xiàn)代化(5)別敦榮：《治理體系和治理能力現(xiàn)代化與高等教育現(xiàn)代化的關(guān)系》，《中國(guó)高教研究》2015年第1期，第29-33頁(yè)。等方面作了積極探索，但是現(xiàn)有的研究主要集中在國(guó)家層面的宏觀治理和高校層面的微觀治理，缺乏對(duì)高等教育省級(jí)政府層面中觀治理的研究。在新時(shí)代全面推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化建設(shè)、建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的大背景下，有必要深入探討省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)策略，培育科學(xué)高效的治理文化，進(jìn)一步激發(fā)省級(jí)政府的治理活力，使其更好地發(fā)揮統(tǒng)籌作用。

一、建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的現(xiàn)實(shí)緊迫性

(一)貫徹高等教育法律法規(guī)的必然要求

《高等教育法》第十三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校?！笨梢?，法律層面將省級(jí)政府治理高等教育確定為國(guó)家意志和行動(dòng)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第十五章獨(dú)立設(shè)置了“加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌”條目，專門探討省級(jí)政府在各級(jí)各類教育發(fā)展過程中的統(tǒng)籌作用，其中在高等教育統(tǒng)籌層面再次提出“完善以省級(jí)政府為主管理高等教育的體制，合理設(shè)置和調(diào)整高校及學(xué)科、專業(yè)布局，提高管理水平和辦學(xué)質(zhì)量。依法審批設(shè)立實(shí)施專科學(xué)歷教育的高校，審批省級(jí)政府管理本科院校學(xué)士學(xué)位授予單位和已確定為碩士學(xué)位授予單位的學(xué)位授予點(diǎn)”(6)中共中央、國(guó)務(wù)院：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，2010-07-29，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/20100802_93704.html。，進(jìn)一步細(xì)化省級(jí)政府治理高等教育的職能。2014年，國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室頒布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》，對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行高等教育治理的總體要求、主要內(nèi)容和保障條件等要素作了詳細(xì)規(guī)劃，為省級(jí)政府在新時(shí)代加強(qiáng)高等教育治理提供了重要遵循(7)國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》，2014-12-22，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfsleft/s6528/s6529/201412/t20141222_182221.html。。建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系，既是建構(gòu)國(guó)家現(xiàn)代化治理體系的重要內(nèi)容，也是深入貫徹落實(shí)高等教育法律法規(guī)的必然要求。

(二)對(duì)接高等教育發(fā)展結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要

以隸屬關(guān)系的不同為劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)高校可以劃分為中央部委所屬高校和地方管理高校兩大類。前者指由中央各部委直屬管理的高校，其在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國(guó)際交流與合作等方面起著示范和引領(lǐng)作用。后者指由省級(jí)政府及其下屬市級(jí)政府直屬管理、具有區(qū)域性特征的高校，其高層次人才培養(yǎng)主要面向區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。截至2019年12月8日，全國(guó)高校共計(jì)2 956所(含獨(dú)立學(xué)院257所)，其中省級(jí)政府統(tǒng)籌主管的地方高校共2 838所，占全國(guó)高校總數(shù)的96%(8)教育部：《2019年全國(guó)高等學(xué)校名單》，2019-06-17，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/20190617_386200.html。，在數(shù)量上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此，建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系，是優(yōu)化高等教育現(xiàn)代化治理體系、提升高等教育治理能力的應(yīng)然之舉。

(三)契合現(xiàn)有政治體系特點(diǎn)的主動(dòng)作為

省級(jí)治理是國(guó)家治理由中央到地方基層非常重要的連接點(diǎn)，也是統(tǒng)領(lǐng)地方治理的關(guān)鍵點(diǎn)，在整個(gè)國(guó)家治理體系中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。高等教育作為培養(yǎng)高級(jí)專門人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的專門事業(yè)，是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。因此，在建構(gòu)國(guó)家現(xiàn)代化治理體系的進(jìn)程中，決不能忽視高等教育現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)；而在建構(gòu)高等教育現(xiàn)代化治理體系的進(jìn)程中，決不能忽視省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)。另外，由于我國(guó)當(dāng)前處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，不同區(qū)域、不同省份之間的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平不均衡，不同省域的高等教育水平、結(jié)構(gòu)、數(shù)量和質(zhì)量等也存在較大差異，為了提升高等教育治理的效率，有必要強(qiáng)化省域治理。建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系，促進(jìn)省級(jí)政府接好中央政府下放的權(quán)力，放出該放的權(quán)力，管好所屬的權(quán)力，是推進(jìn)國(guó)家高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

(四)發(fā)揮省級(jí)政府統(tǒng)籌的關(guān)鍵作用

在高等教育治理實(shí)踐過程中，省級(jí)政府擁有相對(duì)獨(dú)立的高等教育財(cái)政、人事和事務(wù)管理權(quán)，在達(dá)成高等教育政策與責(zé)任目標(biāo)、高等教育資源汲取與配置能力、高等教育執(zhí)行力等方面，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。一是高等教育治理涉及各級(jí)政府、各級(jí)各類學(xué)校、市場(chǎng)和社會(huì)等多個(gè)利益相關(guān)者，不同主體間基于各自的利益會(huì)對(duì)高等教育的政策與責(zé)任目標(biāo)產(chǎn)生各自的訴求，且大多數(shù)情況下這些訴求是相互矛盾的。在這一背景下，省級(jí)政府有足夠的能力來協(xié)調(diào)各方訴求，并對(duì)其進(jìn)行有機(jī)整合以達(dá)成共同目標(biāo)，這是省級(jí)政府高等教育治理能力的首要表現(xiàn)。二是高等教育治理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是對(duì)有限的高等教育資源進(jìn)行合理配置，以實(shí)現(xiàn)效益最大化，而省級(jí)政府在整合與配置省內(nèi)資源方面更具優(yōu)勢(shì)。三是高等教育治理還涉及一個(gè)權(quán)責(zé)劃分的核心問題。在我國(guó)的政治制度體系下，省級(jí)政府是中央之下最權(quán)威也最有效的立法和制度制定層級(jí)，因此在高等教育權(quán)責(zé)劃分層面，以省級(jí)政府為代表的省域力量也發(fā)揮著重要作用。

二、省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的意蘊(yùn)

(一)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的本質(zhì)

目前，關(guān)于高等教育治理體系本質(zhì)的理解，國(guó)內(nèi)學(xué)界并沒有達(dá)成一致觀點(diǎn)，學(xué)者們基于自身的學(xué)科背景和研究取向作了積極探索，主要可分為以下四種觀點(diǎn)：一是將其理解為一種制度體系，認(rèn)為高等教育治理體系即一系列關(guān)于高等教育制度的集合(9)張建：《教育治理體系的現(xiàn)代化:標(biāo)準(zhǔn)、困境及路徑》，《教育發(fā)展研究》2014年第9期，第27-33頁(yè)。；二是將其解釋為方式綜合，主張高等教育治理體系即有關(guān)高等教育管理的一系列方法、手段與途徑的綜合(10)瞿振元：《推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化：目標(biāo)、價(jià)值與制度》，《中國(guó)高教研究》2014年第12期，第1-4頁(yè)。；三是將其界定為一種要素體系，指出高等教育治理體系是由治理目標(biāo)、治理主體、治理制度、治理結(jié)構(gòu)和治理環(huán)節(jié)等共同構(gòu)成的一個(gè)體系(11)李立國(guó)：《大學(xué)治理的內(nèi)涵與體系建設(shè)》，《大學(xué)教育科學(xué)》2015年第1期，第20-24頁(yè)。；四是將其闡釋為一種過程體系，強(qiáng)調(diào)高等教育體系即利益相關(guān)者通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)、共同管理高等教育公共事務(wù)的過程(12)褚宏啟：《教育治理：以共治求善治》，《教育研究》2014年第10期，第4-11頁(yè)。。但這些探討僅涉及高等教育的某個(gè)側(cè)面，缺乏對(duì)其意蘊(yùn)與實(shí)質(zhì)的整體把握。在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，基于對(duì)國(guó)內(nèi)外高等教育治理理論與實(shí)踐的長(zhǎng)期關(guān)注、總結(jié)和歸納，筆者認(rèn)為，高等教育治理體系的核心命題是高等教育權(quán)責(zé)的劃分和高等教育結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，其中高等教育權(quán)責(zé)的劃分依靠制度，高等教育結(jié)構(gòu)的優(yōu)化可通過基于制度的高等教育實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)。因此，高等教育治理體系的本質(zhì)是有關(guān)高等教育靜態(tài)的制度體系與基于制度的動(dòng)態(tài)實(shí)踐體系的有機(jī)結(jié)合。省域高等教育現(xiàn)代化治理指在特定的省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，高等教育利益相關(guān)者為了實(shí)現(xiàn)省域高等教育現(xiàn)代化的目標(biāo)，基于高校的本質(zhì)特征對(duì)本省內(nèi)高等教育發(fā)展相關(guān)的制度體系與實(shí)踐體系進(jìn)行不斷探索和優(yōu)化。

(二)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的結(jié)構(gòu)

省域高等教育現(xiàn)代化治理體系由關(guān)于高等教育的制度體系、基于制度的高等教育實(shí)踐體系兩部分構(gòu)成。前者著力解決省域高等教育相關(guān)權(quán)責(zé)的劃分，旨在明晰利益相關(guān)者在高等教育發(fā)展進(jìn)程中所擁有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，根據(jù)規(guī)約力的強(qiáng)弱可將其劃分為高等教育法律體系、高等教育規(guī)章制度體系、高等教育習(xí)慣法體系和高等教育文化體系四類。后者重點(diǎn)關(guān)注高等教育的結(jié)構(gòu)問題，以優(yōu)化高等教育治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展結(jié)構(gòu)為核心目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)的不同可將其細(xì)分為決策體系、執(zhí)行體系、監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)體系四類。在高等教育治理實(shí)踐過程中，還存在一種被普遍認(rèn)可的分析方式，即從高校內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)層面探討省域高等教育現(xiàn)代化治理體系。綜上所述，從內(nèi)容和向度兩個(gè)維度看，省域高等教育現(xiàn)代化治理體系包括高校的外部制度體系、內(nèi)部制度體系、外部實(shí)踐體系和內(nèi)部實(shí)踐體系四個(gè)部分。外部制度體系旨在明晰政府、高校、市場(chǎng)和社會(huì)等利益相關(guān)者在高等教育治理過程中的權(quán)責(zé)；內(nèi)部制度體系旨在明晰高校內(nèi)部黨委、行政和師生等利益相關(guān)者在高等教育治理過程中的權(quán)責(zé)；外部實(shí)踐體系旨在優(yōu)化高等教育治理過程中高校外部的決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和監(jiān)督等結(jié)構(gòu)；內(nèi)部實(shí)踐體系旨在優(yōu)化高等教育治理過程中高校內(nèi)部的決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和監(jiān)督等結(jié)構(gòu)。

(三)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的特點(diǎn)

充分了解和把握現(xiàn)代化特征，是正確認(rèn)識(shí)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的基礎(chǔ)。“人性的解放”和“生產(chǎn)力的提升”是現(xiàn)代化的核心(13)尹達(dá)：《教育治理現(xiàn)代化:理論依據(jù)、內(nèi)涵特點(diǎn)及體系建構(gòu)》，《重慶高教研究》2015年第1期，第5-9頁(yè)。，因此省域高等教育治理體系現(xiàn)代化的核心是“高校辦學(xué)自主權(quán)的解放”和“高校高層次人才培養(yǎng)能力的提升”。具體來講，省域高等教育現(xiàn)代化治理體系通常表現(xiàn)出如下特征。一是主體的多元化。省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的主體包括高校外部的政府、市場(chǎng)和社會(huì)，也包括高校內(nèi)部的黨委、行政和師生，高等教育的治理是利益相關(guān)者的共同行動(dòng)。二是以制度為依托。省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的實(shí)踐依據(jù)是健全科學(xué)的高等教育現(xiàn)代化制度體系，踐行依法治教。三是強(qiáng)調(diào)溝通協(xié)商。省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的權(quán)力運(yùn)行向度不再是簡(jiǎn)單的自上而下地單向流動(dòng)，而是自上而下、自下而上地縱向融合和由內(nèi)而外、由外向內(nèi)地橫向融合。四是結(jié)果的高效性。省域高等教育現(xiàn)代化治理體系符合高等教育現(xiàn)代化規(guī)律，其在實(shí)踐過程中充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化治理工具，大大提升了治理效能和治理精準(zhǔn)度。五是具有地域特色。省域高等教育現(xiàn)代化治理體系是特定省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)高等教育治理的產(chǎn)物，除具備高等教育現(xiàn)代化治理體系的一般特征外，還富含地域文化特質(zhì)，表現(xiàn)出形態(tài)的多樣性。

三、建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系面臨的挑戰(zhàn)

(一)忽視大學(xué)組織特點(diǎn)

準(zhǔn)確理解和把握現(xiàn)代大學(xué)的組織特點(diǎn)，是進(jìn)行高等教育治理的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。大學(xué)自誕生之日起，就是以知識(shí)為中心的高度專業(yè)化的學(xué)術(shù)組織，表現(xiàn)在：一是知識(shí)的產(chǎn)生與發(fā)展有自己的規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移；二是由于不同學(xué)科之間的文化差異較大，大學(xué)的組織差異主要表現(xiàn)在不同學(xué)科的橫向差異上；三是由于大學(xué)知識(shí)的高深性和專門性較強(qiáng)，師生傾向于更大的學(xué)術(shù)自由；四是大學(xué)組織文化的凝聚意義更為顯著，師生的情感聯(lián)系尤為強(qiáng)烈(14)遲景明：《現(xiàn)代大學(xué)的組織特性與管理創(chuàng)新》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2002年第2期，第43-47頁(yè)。。目前，省域高等教育治理進(jìn)程中仍呈現(xiàn)出較強(qiáng)的泛行政化傾向。在高校外部，高校與政府的關(guān)系表現(xiàn)為上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，省域內(nèi)的高校有嚴(yán)格的行政級(jí)別劃分，作為法人代表的校長(zhǎng)同樣按照行政級(jí)別的不同由不同層級(jí)的政府任命。在高校內(nèi)部，不同的職能部門和二級(jí)學(xué)院被賦予相應(yīng)的行政級(jí)別，部門負(fù)責(zé)人和二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)同樣享受相應(yīng)的行政級(jí)別待遇(15)駱?biāo)你?、柴世思：《高校行政化轉(zhuǎn)型與治理》，《現(xiàn)代大學(xué)教育》2011年第2期，第50-54頁(yè)。。行政權(quán)力從高校的內(nèi)外部同時(shí)侵蝕、擠壓高校的學(xué)術(shù)權(quán)力，削弱了高等教育的學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力，違背了高校作為知識(shí)生產(chǎn)的學(xué)術(shù)組織特性，這是省域高等教育治理面臨的核心問題。

(二)制度體系供給不足

制度體系是省域高等教育治理過程中權(quán)責(zé)劃分的根本，其健全程度直接影響省域高等教育治理的效率。當(dāng)前，省域高等教育制度體系有效供給嚴(yán)重不足。在高校外部，最為核心的問題是地方性高等教育法規(guī)的缺失。截至2019年12月1日，我國(guó)大陸31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃中僅上海頒布并實(shí)施了地方性高等教育法規(guī)——《上海市高等教育促進(jìn)條例》(2018)。地方性高等教育法規(guī)欠缺，造成省域內(nèi)高等教育治理缺乏獨(dú)具地域特色的制度體系支撐，省級(jí)政府參與省域內(nèi)高等教育治理的能力嚴(yán)重不足。在高校內(nèi)部，地方高校以章程為核心的內(nèi)部制度體系建設(shè)還不完善，決策制度體系、執(zhí)行制度體系、監(jiān)督制度體系和評(píng)價(jià)制度體系還未完全建立起來，治理實(shí)踐過程中仍由行政權(quán)力起主導(dǎo)作用。高校內(nèi)部制度體系的不完善，直接影響高校內(nèi)部的權(quán)責(zé)劃分和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，制約著高校內(nèi)部的治理效率。內(nèi)外制度體系的不健全，造成整個(gè)高等教育治理體系權(quán)責(zé)劃分的模糊和治理效率的低下，這是目前省域高等教育治理面臨的關(guān)鍵問題。

(三)利益相關(guān)者參與乏力

高等教育治理理論的顯著特征之一就是打破了政府作為唯一權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理中心的桎梏，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理中心的多元主體(16)胡子祥：《高校利益相關(guān)者治理模式初探》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第1期，第15-19頁(yè)。。有效發(fā)揮高等教育利益相關(guān)者的能動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)多元共治，是建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的基礎(chǔ)。高等教育利益相關(guān)者在高校外部主要指各級(jí)政府、各類學(xué)校、市場(chǎng)和社會(huì)等，在高校內(nèi)部主要指黨委、行政和師生等。當(dāng)前，高校外部的利益相關(guān)者呈現(xiàn)出政府獨(dú)大的局面，其他利益相關(guān)者參與高等教育治理程度不足，高校的辦學(xué)自主權(quán)、市場(chǎng)的評(píng)價(jià)權(quán)和社會(huì)的監(jiān)督權(quán)等都未得到有效落實(shí)；在高校內(nèi)部，同樣顯現(xiàn)出行政權(quán)力獨(dú)大的局面，利益相關(guān)者多元共治的體制機(jī)制還有待完善，教授的學(xué)術(shù)權(quán)力、廣大師生的監(jiān)督權(quán)力遭受擠壓。高等教育利益相關(guān)者在高校內(nèi)外部治理中參與乏力，大大制約了省域高等教育治理決策的科學(xué)性、執(zhí)行的有效性、評(píng)價(jià)的公平性以及監(jiān)督的民主性。

(四)治理文化尚未形成

顯性制度與隱性制度的持續(xù)角力，是省域高等教育現(xiàn)代化治理體系面臨的又一個(gè)重大挑戰(zhàn)。顯性制度指由立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公開發(fā)布實(shí)施的有關(guān)高等教育的法律、規(guī)劃、規(guī)章制度等，通常具有較強(qiáng)的規(guī)約力；隱性制度指在長(zhǎng)期的實(shí)踐過程中民間自發(fā)形成的思維模式、行為習(xí)慣等，其規(guī)約力沒有顯性制度強(qiáng)，但是對(duì)高等教育治理的影響非常深刻，滲透在每一個(gè)環(huán)節(jié)(17)李金：《中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的制度推進(jìn)：顯性制度化與隱性制度化》，《探索》2001年第1期，第50-54頁(yè)。?，F(xiàn)階段，上述兩種制度在省域高等教育治理過程中的持續(xù)角力，主要由以下原因造成。一是長(zhǎng)期的高等教育管理實(shí)踐禁錮了思維。在高等教育發(fā)展過程中，利益相關(guān)者習(xí)慣遵從行政命令和上級(jí)指示，當(dāng)治理被大力提倡時(shí)，利益相關(guān)者表現(xiàn)得手足無措。二是在高等教育治理過程中制度執(zhí)行不徹底?，F(xiàn)有高等教育制度體系的不完善和制度執(zhí)行得不徹底，使一些利益相關(guān)者對(duì)制度持觀望態(tài)度。隱性制度不能有效契合顯性制度，勢(shì)必會(huì)阻礙高等教育顯性制度的落實(shí)，最終影響省域高等教育治理體系的現(xiàn)代化。

四、省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)路徑

(一)圍繞高校的學(xué)術(shù)組織特性，重構(gòu)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義省域大學(xué)精神和大學(xué)理念

高校的根本任務(wù)在于立德樹人，在于永恒地追求、傳播真理和創(chuàng)造、傳播知識(shí)(18)李立國(guó)：《大學(xué)組織特性與大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)探析》，《高等教育研究》2006年第11期，第38-43頁(yè)。。學(xué)術(shù)是大學(xué)的歷史原點(diǎn)，也是大學(xué)的邏輯起點(diǎn)(19)張應(yīng)強(qiáng)：《追尋大學(xué)治理的原點(diǎn)——〈學(xué)術(shù)是大學(xué)的邏輯起點(diǎn)〉序》，《高教探索》2014年第6期，第189-192頁(yè)。，圍繞高等教育開展的任何活動(dòng)都必須緊緊圍繞這一本質(zhì)特征。因此，省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以學(xué)術(shù)為中心，重構(gòu)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義省域大學(xué)精神和大學(xué)理念。大學(xué)精神和大學(xué)理念是大學(xué)這一學(xué)術(shù)組織歷經(jīng)社會(huì)發(fā)展和時(shí)代變遷而凝結(jié)的深層的、穩(wěn)定的、無形的獨(dú)特氣質(zhì)與價(jià)值追求，通常包括共有價(jià)值和獨(dú)特價(jià)值兩個(gè)層面(20)孫秀成、汪業(yè)周：《大學(xué)精神與大學(xué)治理邏輯起點(diǎn)的文化觀照》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2018年第12期，第161-165頁(yè)。。前者指宏觀層面的所有大學(xué)共有精神，包括學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治、教授治校、博雅教育及批判精神等，省域高等教育現(xiàn)代化治理尤其要重視對(duì)大學(xué)批判精神的培育，這是大學(xué)引領(lǐng)社會(huì)文化發(fā)展的必然表現(xiàn)。后者指某一區(qū)域或某一所高校在特定的自然、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)和文化場(chǎng)域內(nèi)形成的獨(dú)具特色的價(jià)值。我國(guó)地大物博，不同省份和區(qū)域之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，造就了不同省域高等教育的特有價(jià)值，如西部省份高等教育的艱苦奮斗精神、東部省份高等教育的改革創(chuàng)新精神等。不同省份應(yīng)在遵循大學(xué)共有精神的基礎(chǔ)上，基于本省實(shí)際建構(gòu)獨(dú)具特色的大學(xué)精神和大學(xué)理念，創(chuàng)新和引領(lǐng)省域內(nèi)高等教育的治理。

(二)完善高校內(nèi)外制度體系，規(guī)范省域高等教育治理利益相關(guān)者的權(quán)力和責(zé)任

中國(guó)特色社會(huì)主義省域高等教育制度是中國(guó)共產(chǎn)黨和廣大人民在長(zhǎng)期的高等教育實(shí)踐過程中建構(gòu)的科學(xué)制度體系，省域高等教育治理的一切工作和活動(dòng)都以中國(guó)特色社會(huì)主義省域高等教育制度為依托而展開。因此，建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的一個(gè)重要命題就是進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義省域高等教育制度體系。在高校外部，應(yīng)著力建構(gòu)以省級(jí)高等教育法為核心的外部制度體系，建立健全契合省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和高等教育發(fā)展實(shí)際的省域高等教育投資制度、決策制度、執(zhí)行制度、招生制度、評(píng)價(jià)制度、分級(jí)分類發(fā)展制度等，為進(jìn)一步明晰省級(jí)政府高等教育治理的統(tǒng)籌權(quán)、高校的辦學(xué)自主權(quán)、市場(chǎng)的評(píng)價(jià)權(quán)和社會(huì)的監(jiān)督權(quán)等提供制度保障。在高校內(nèi)部，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以章程為核心的各項(xiàng)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善培養(yǎng)制度、人事制度、學(xué)生制度和后勤制度等，其核心是進(jìn)一步強(qiáng)化辦學(xué)自主權(quán)，明確行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力、評(píng)價(jià)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力的邊界，為高校內(nèi)部治理提供制度支撐。

(三)健全利益相關(guān)者廣泛參與的體制機(jī)制，建構(gòu)省域高等教育治理利益相關(guān)者共同體

科學(xué)有效的體制機(jī)制是高等教育治理體系高效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。在省域高等教育治理體系實(shí)踐過程中，要健全利益主體多方參與的體制機(jī)制，促使各利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)省域高等教育現(xiàn)代化治理而努力奮斗。一是建立省域高等教育治理的共同愿景。建立高等教育治理的共同語言，重建高校外部各利益相關(guān)者之間、高校內(nèi)部各利益相關(guān)者之間、高校外部和高校內(nèi)部各利益相關(guān)者之間的信任關(guān)系，以共同愿景引領(lǐng)高校內(nèi)外部利益相關(guān)者的行動(dòng)。二是重點(diǎn)優(yōu)化利益相關(guān)者的合作機(jī)制。打造合作平臺(tái)，創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)讓利益相關(guān)者圍繞建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的共同愿景廣泛接觸、深化合作，形成治理合力。三是進(jìn)一步優(yōu)化高校的層次和類型結(jié)構(gòu)。在深入分析國(guó)家和省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高等教育現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，重新科學(xué)規(guī)劃省域內(nèi)高等教育的地域結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、類型結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，促使高等教育發(fā)揮更有效的人才培養(yǎng)功能、科學(xué)研究功能、社會(huì)服務(wù)功能、文化傳承與創(chuàng)新功能、國(guó)際交流與合作功能，提升省域高等教育治理效能。

(四)在全社會(huì)培育高等教育治理文化，促進(jìn)省域高等教育治理顯性與隱性制度的有機(jī)契合

以威廉·蒂爾尼等學(xué)者為代表提出的大學(xué)治理文化模式認(rèn)為，大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)和過程被大學(xué)組織文化所包裹，大學(xué)治理體系的改善和治理能力的提升，不僅僅在于設(shè)計(jì)出系列的治理制度并加以落實(shí)，還在于利益相關(guān)者能夠有效地理解制度和實(shí)踐(21)劉慶斌、劉愛生：《大學(xué)治理的文化模式解析與啟示》，《江蘇高教》2013年第3期，第8-11頁(yè)。。此處“有效地理解”即日常所說的隱性制度或組織文化，高等教育治理實(shí)踐的每個(gè)環(huán)節(jié)都帶有高等教育治理文化的印記。因此，在建構(gòu)省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的過程中，應(yīng)著力在全社會(huì)培育高等教育治理文化，促進(jìn)高等教育治理顯性制度與隱性制度的有機(jī)契合，提升省域高等教育治理能力的現(xiàn)代化水平。具體來講，應(yīng)著重從以下兩個(gè)方面努力。一是重視省域高等教育最新制度體系的宣講。讓每一個(gè)利益相關(guān)者都充分了解相關(guān)制度體系，并促使他們積極行動(dòng)，參與到省域高等教育治理的實(shí)踐中去。二是培育民主和諧的高等教育治理文化氛圍。民主和諧的文化氛圍是促使利益相關(guān)者積極參與高等教育治理的文化保障，因此，應(yīng)著力培育高校內(nèi)外部的民主和諧文化氛圍，助力省域高等教育現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)。