基于自身實踐的制度探索
——淺論“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”

龔建華

一、基于西方話語體系的“治理”與“國家治理”

（一）“治理”概念及治理理論的討論

自1989年世界銀行在關(guān)于非洲發(fā)展的報告中首次使用“治理危機”一詞后，“更少的統(tǒng)治，更多的治理”（Less Government，More Governance）逐漸成為社會管理的重要理念和價值追求，并被廣泛運用了各種研究和實操之中。

在公共管理領(lǐng)域，治理的概念是20世紀90年代在全球范圍逐步興起的。治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。①詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，南昌：江西人民出版社，2001年，第9頁。格里·斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威和制裁?！卫淼母拍钍?，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動’?！雹诟窭铩に雇锌耍骸蹲鳛槔碚摰闹卫恚何鍌€論點》，《國際社會科學（中文版）》1999年第2期。在治理的各種定義中，全球治理委員會的表述具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構(gòu)或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權(quán)力。它有四個特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；治理同時涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。①俞可平：《治理與善治》， 北京：社會科學文獻出版社，2000年，第270-271頁。與統(tǒng)治、管制不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也不一定非得依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。從本質(zhì)上看，治理行政與管制行政有很大的不同。一方面，管制行政的權(quán)威主要來自政府，而治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并不為政府所壟斷。治理行政是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作。另一方面，權(quán)力運行的向度發(fā)生變化。管制行政的權(quán)力運行是自上而下的，它運用地方政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定和實施政策，對公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理行政則是一個上下互動的過程，政府、非政府組織以及各種私人機構(gòu)主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，通過共同目標處理公共事務，所以其權(quán)力向度是多元的，并非純粹自上而下。社會力量在治理中的作用日益增強， 也可以通過正常途徑，自下而上地對政府施加影響。②陳廣勝：《走向善治》，杭州：浙江大學出版社，2007年，第124-125頁。

20世紀90年代，我國學者俞可平、毛壽龍等將“治理”概念引入中國，其后國內(nèi)學者紛紛使用“治理”概念研究中國社會。例如，鄭家昊認為，當前我國社會治理是發(fā)生在復雜性條件下的……在復雜性日益增長的社會中，社會良好治理的實現(xiàn)，需要增強“行為主動性”“戰(zhàn)略規(guī)劃性”“智慧監(jiān)管性”和“靈活適應性”。③鄭家昊：《政府引導社會管理：復雜性條件下的社會治理》，《中國人民大學學報》2014年第2期。張康之認為新型的社會治理體系包含著多元主體，共同承擔社會治理的職責，政府不再是大包大攬的全能政府，而是多元主體共同治理體系中的一個重要部分。這就要求政府主動轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建服務型政府。這種服務型政府摒棄以往“政府本位主義”觀念，以“他在性”的原則代替“行政傲慢”，致力于服務社會和社會治理活動。④張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學學報》2014年第2期。李慧鳳嘗試從公共治理角度去觀察社會治理，她認為影響社會治理創(chuàng)新的因素主要包含政府自身和源自政府環(huán)境兩方面的因素。政府自身的因素主要有政府的偏好、對利益的追逐、主觀的價值判斷等，源自政府環(huán)境的因素主要有科技的發(fā)展、信息網(wǎng)絡(luò)的普及、社會組織的成熟等。⑤李慧鳳：《公共治理視域下的社會管理行為優(yōu)化》，《中國人民大學學報》2014年第2期。

（二）“國家治理”概念的認識

西方話語體系中，“治理”（governance）概念分析運用較多，相對而言，國家治理（State governance）并非一個關(guān)鍵概念。隨著現(xiàn)代民族國家的逐漸形成，在17世紀的歐洲，逐漸形成了由英國所代表的議會君主制和以法國為代表的專制君主制，即所謂“強國家”的治理模式。美國的國家建構(gòu)歷史組建的聯(lián)邦共和制則代表了“強社會”的治理模式。其后，美歐國家雖有反復，但社會賦權(quán)與國家集權(quán)逐漸形成動態(tài)平衡的張力關(guān)系。法德的“強國家”傳統(tǒng)得以延續(xù)，英美的“強社會”模式也流播開來。但，無論是強國家還是強社會，西方話語體系中的國家治理理念都植根于“治理”概念的核心（國家——社會的二分原則），且特別強調(diào)相對于國家的社會自治，甚至在某種意義上可以說，排斥國家對于社會領(lǐng)域的介入，哪怕是強國家傳統(tǒng)的法國和德國。

我國學者在吸納治理理論過程中，也對國家治理提出了自己的見解：例如高奇琦教授就將“國家治理”分為：“國家的治理”“國家去治理”以及“對國家的治理”三個層次，嘗試性提出國家治理的三個關(guān)鍵問題——國家治理的制度機制建設(shè)、國家治理的主體認識、國家治理的客體內(nèi)容。①高奇琦：《試論比較政治學與國家治理研究的二元互動，國家治理問題研究》，北京：中國社會科學出版社，2015年，第253頁。與之不同的是，何增科直接為“國家治理”下了一個概念：“國家治理是由政權(quán)所有者、管理者和利益群體等多元主體參與的對公共事務和秩序開展的合作管理?！雹诤卧隹疲骸独斫鈬抑卫砑捌洮F(xiàn)代化》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2014年第1期。此外，還有學者從國家治理的內(nèi)涵著手分析，即存在狹義的國家治理和廣義的國家治理，我們?nèi)粘Ｋ佑|到的政府管理就是狹義國家治理，而廣義國家治理是指“按照既定的秩序和目標，對全社會進行控制、支配、協(xié)調(diào)的活動，即多元治理和多領(lǐng)域治理”。③丁志剛：《如何理解國家治理與國家治理體系》,《學術(shù)界》2014年第2期。當然，還有許多學者都對國家治理提出了自己的見解，例如許耀桐、唐興軍、江必新、胡鞍鋼等。

對這些國內(nèi)學者的論述進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，我們的學者對于國家治理的認識依舊植根于“治理”（governance）概念，著眼于參與主體的多元化，熱切于國家、社會、市場的三分法。對于其隱含的前提——政黨（party）隱身——并無多少關(guān)注。

我們知道，治理（governance）理論的流傳得益于西方國家20世紀70年代末政府神話的破滅和90年代市場神話的破滅，新公共管理理論不再固守“國家”與“社會”、公共部門與私人部門的鮮明的二分法，也不相信所有問題能夠通過純粹國家管理或純粹市場方式來解決，而是主張重新調(diào)整國家、社會、市場三者的關(guān)系，在公共管理中引入競爭機制，通過與私人部門合作來提高公共服務的質(zhì)量和水平。治理（governance）的精神內(nèi)核，即在公共事務管理中，突出治理主體的多元化、治理過程的公共參與和平等協(xié)商、治理目標的公共利益最大化。社會能否得到良好治理不再取決于地方政府的權(quán)力和權(quán)威中，而更多地依賴于各種利益相關(guān)者的參與、協(xié)商和共同行動之中。

源自于西方理論話語體系的治理（governance）及植根其上的國家治理（State governance）通過學者的努力，嫁接到了我國現(xiàn)實邏輯中，但在這一嫁接過程中出現(xiàn)了一定程度的水土不服癥狀，其中最根本的一點就是，中國共產(chǎn)黨這一迥異于西方的政黨（Party）如何進入這一理論框架并與之形成自洽的理論邏輯，要知道，真正的Governance中的國家社會互動是將政黨作為連接國家與社會的紐帶，甚至是排斥政黨概念的進入。例如，William N .Chambers提出“政黨嵌入式”④William N .Chambers. Party Development and the American Mainstream， New York: Oxford University Press。的城市社會治理體系構(gòu)建，各政黨應立足于第三部門而非政策制定者的角色定位，有機嵌入到整個城市社會治理體系中去；Giovanni Sarto⑤G·薩托利.《政黨與政黨體制》，王明進譯，北京：商務印書館，2006年。則認為在特大城市社會治理過程中，政黨是“執(zhí)行表達功能的表達工具”，即“政黨最好被理解為溝通的工具”而并非決策的根據(jù)。此外，“政黨社會化”是其標志性概念，即政黨必須在意識形態(tài)、性質(zhì)定位、組織運作、政治方略等方面向社會組織學習，從而進行政黨自身的社會化轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為：組織結(jié)構(gòu)的扁平化、行為取向的議題化、民主模式的參與化等。如Ernets Barker⑥Ernets Barker，Reflections of Government，Oxford University Press ，1942。提出的政黨中介假說，認為政黨組織是介于國家與社會之間的橋梁；Giovanni Sarto⑦G·薩托利.《政黨與政黨體制》，王明進譯，北京：商務印書館，2006年。提出從組織網(wǎng)絡(luò)的角度來理解政黨的滲透力，政黨可以以“政黨擴張”和“政黨增殖”兩種組織網(wǎng)絡(luò)來擴大和維護在基層的權(quán)力覆蓋面。其次，治理（governance）及植根其上的國家治理（State governance）概念有其隱含的預設(shè)——社會獨立于國家之外，繼而引發(fā)出來。在我國，是否意味著社會力量要獨立于國家的執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨之外呢？而這顯然與我國現(xiàn)實邏輯不符。如何在理論層面解決黨的全面領(lǐng)導和社會自治的不協(xié)調(diào)性成為公共管理學界和政治學界必然回答的問題，依舊在西方話語體系，秉承概念借用式的發(fā)揚光大似乎陷入了困境。這種西方話語體系概念嫁接帶來的水土不服在現(xiàn)實過程中則表現(xiàn)為過往20多年中我國國家治理各相關(guān)領(lǐng)域的“螺旋式上升”：黨政關(guān)系的理論認識不到位使得一些政府部門、國企都出現(xiàn)的黨建娛樂化傾向；基層治理中黨委領(lǐng)導與居民自治始終未能清晰化使得城市花園小區(qū)業(yè)主委員會問題越來越突出，一管就死、一放就亂的基層治理窘境反復出現(xiàn)；文化領(lǐng)域出現(xiàn)的歷史虛無主義也與之有關(guān)。

因而，我們對于治理特別是國家治理的認識，在基礎(chǔ)點的共同認知之上，更多的是從我國現(xiàn)實邏輯出發(fā)，闡釋出符合我國國情的，有助于解決我國現(xiàn)實問題，進而形成理論自洽的知識生產(chǎn)，形成指導實踐的理論概念。

二、十九屆四中全會報告中“國家治理”內(nèi)容的理論分析

我們黨在十八屆三中全會全面首次提出了“國家治理”概念?！吨袊伯a(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》中，習近平總書記在闡述國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。我們的國家治理體系和治理能力有獨特優(yōu)勢，但還有許多亟待改進的地方。我們要以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把黨和國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)?！笔艑盟闹腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），進一步明確了國家治理體系和治理能力——我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

（一）屬于中國話語體系的“國家治理體系和國家治理能力”

《決定》關(guān)于國家治理體系著眼點在于“根本制度”“基本制度”和“重要制度”，即通過制度來構(gòu)建和完善國家治理體系。從這里開始，我們的話語系統(tǒng)就與西方話語系統(tǒng)有了分野。我們的國家治理也因之而不同于西方的國家治理解釋：

根本制度——黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導制度和全面領(lǐng)導制度是我們黨和國家的根本領(lǐng)導制度；人民代表大會制度是我國的根本政治制度；馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導地位的制度是我國的根本文化制度；共建共治共享是我國的根本社會治理制度；黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導是我國的根本軍事制度。我們的國家治理體系特別突出了根本領(lǐng)導制度即黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和全面領(lǐng)導，將以往的“黨的領(lǐng)導”更為細致全面且中心性的突出，不糾結(jié)于西方話語體系國家治理概念中的政黨定位的尷尬，也由此奠定了屬于我們自身的國家治理理論基石——堅持黨的領(lǐng)導。歷史證明的人民代表大會制揭示出國家治理模式的獨特性——相較于西方國家的政黨代表部分民眾治理國家，我們則是在黨的領(lǐng)導之下，人民集體治理國家（表面上看都是代議制，但西方模式的特點在于單一政黨只能代表一部分民眾的利益，而我國的代議制主體則具有整體包容性，所有民眾利益群體均能在其中找到自己的代言人）。根本社會治理制度的“三共”提法延續(xù)了十九大報告的內(nèi)容，但在具體表述中則突出了“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系（新增了民主協(xié)商和科技支撐內(nèi)容）。對于源于西方話語的governance，我們的概念中也彰顯了多元主體的協(xié)商共治，但各主體的角色定位和相互關(guān)系相互迥異，存在主體間性（Inter-subjectivity）。

基本制度——中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度這三大基本政治制度；公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等三大基本經(jīng)濟制度。

重要制度——就是由根本制度和基本制度派生而來的、國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的具體的主體性制度。它包括我國經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、法治體系、黨的建設(shè)制度等。

通過分析我們可以發(fā)現(xiàn)，《決定》闡釋的國家治理體系通過對制度的精準完整性概括，從而描繪出我國國家治理體系的整體框架——即中國特色社會主義制度的同心圓結(jié)構(gòu)，如下圖：

有了完善齊全的制度，我們對于國家治理體系就有了真實的把握：國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。

與之相似，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！稕Q定》對于國家治理能力并未給出課本式的理論闡述，但卻特別突出了幾條，有助于我們對于治理能力的認識。

其一，提高黨的執(zhí)政能力為重點——提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力?！鰪姼骷夵h組織政治功能和組織力?！龠M各級領(lǐng)導干部增強學習本領(lǐng)、政治領(lǐng)導本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實本領(lǐng)、駕馭風險本領(lǐng)，發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領(lǐng)。國家治理能力的重點體現(xiàn)在于黨的執(zhí)政能力，這是屬于我們國家所特有的認識，參與治理的各個主體角色定位中，黨的中心定位鮮明突出，在我們的話語體系中，國家治理水平的高低首先取決于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，黨的自身建設(shè)直接關(guān)系到國家治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)問題，這其中包括黨的本領(lǐng)提升、黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)等一系列偉大工程。這其中還有一個值得我們關(guān)注的地方就是特別強調(diào)黨的斗爭本領(lǐng)。2019年9月3日，習近平總書記在中央黨校中青年干部班開班式上，作了《發(fā)揚斗爭精神增強斗爭本領(lǐng)，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標而頑強奮斗》的重要講話，首次提出黨員干部必須增強斗爭本領(lǐng)。十九屆四中全會上更是將其與之前提出的八大本領(lǐng)并列，彰顯出新時代黨的執(zhí)政能力的新要求，也為國家治理能力的建構(gòu)充實了新內(nèi)容。

其二，在國家治理能力中特別強調(diào)“執(zhí)行能力”?！稕Q定》將執(zhí)行力提高到衡量我國國家治理能力的標桿性地位。在國家治理體系的核心內(nèi)容——制度基本構(gòu)建完畢之后，落實制度即制度的執(zhí)行力成為國家治理能力的試金石。歷史已經(jīng)驗證無論是黨委政府還是基層民眾又或者說是市場機構(gòu)，沒有良好的執(zhí)行能力，制度的生命力就會急劇下降進而走向善治的反面，也因此，《決定》不惜筆墨地對于各項制度的現(xiàn)實執(zhí)行進行深描（thick description）。而這，也是之前中西學者關(guān)于國家治理所忽略的。

（二）現(xiàn)代化——國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化（以下簡稱“現(xiàn)代化”）

何為國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，西方學者的論述具有一定的參考意義，例如卡爾·施密特在《憲法的守護者》①卡爾·施密特：《憲法的守護者》,北京：商務印書館，2008年，第99-105頁。中指出國家治理的三個階段——“絕對國家”“中立性國家”和“總體國家”，弗朗西斯·福山則認為，國家治理的現(xiàn)代化標桿就是現(xiàn)代西方的“自由民主制”。②弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，南寧：廣西師范大學出版社，2014年，第25-27頁。

由于基本概念的不一致，因而我們所闡述的現(xiàn)代化也與西方話語體系不盡相同，我們更無法接受所謂西方國家的“自由民主制”是唯一的國家治理現(xiàn)代化成果。《決定》將現(xiàn)代化隱含其中表述為：科學化、民主化、法治化，這三點可以說是我國國家治理現(xiàn)代化的三原色。所謂國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，首先表現(xiàn)為科學化，即國家治理必須沿襲科學理念，遵循科學規(guī)律，借鑒科學技術(shù)。當下國家治理的科學理念就是馬克思主義的基本觀點，就是其中國化的最新成果——習近平新時代中國特色社會主義思想，我們的國家治理，必須且只能在這一科學理念的指引下，如此才能不走改旗易幟的邪路。國家治理還應當遵循科學規(guī)律，國家治理有其一般性規(guī)律，我們在沿著正確方向前進的同時不可違背規(guī)律，否則極易陷入封閉僵化的老路。大數(shù)據(jù)人工智能時代的到來，國家治理必須迎頭趕上，借鑒利用好新一代科學技術(shù)，更好地為國計民生做好基礎(chǔ)性治理工作。其次表現(xiàn)為民主化，國家治理現(xiàn)代化的標志之一就是人民的普遍參與性，習近平總書記提出的以人民為中心的價值理念恰是這一標志的工作思路總結(jié)。我們通過黨領(lǐng)導下的人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，動員全社會的力量，參與到國家治理的全流程，在此過程中，人民真實性地完成了當家作主及民主的全面性落地，而非西方政黨議會制的部分民主或短期民主。再次表現(xiàn)為法治化，國家治理現(xiàn)代化的基調(diào)就在于法治化。黨在法治的框架內(nèi)實現(xiàn)領(lǐng)導，政府管理的規(guī)范化法治化進程加速，社會治理的法治保障紅線絕不動搖……個中內(nèi)容，無一不在驗證著我們現(xiàn)代化的誓言——將國家權(quán)力納入法治軌道，全面依法治國逐漸成為現(xiàn)實?，F(xiàn)代化的三原色相互交融，相互補色，使得我們的國家治理體系和治理能力越來越色彩繽紛、鮮艷奪目，也由此為國家治理提供了一抹中國色系。

通過對《決定》的深度解讀，屬于中國話語系統(tǒng)的“國家治理”表述已基本形成。在“國家的治理”這一共同認知基礎(chǔ)上，我們發(fā)展出不同于西方的理論架構(gòu)。首先，是以“制度”建設(shè)為主的國家治理體系完整建構(gòu)。通過根本制度、基本制度、重要制度的三重同心圓設(shè)計，完整清晰地填充了國家治理體系內(nèi)涵，使得我們加快實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化有了具體的工作內(nèi)容和工作目標，也使得我們的國家治理理論不再是束之高閣的清談之資。其次，是以實操性為主的國家治理能力深度描繪。西方當代國家治理理論的代表性人物福山雖有所反復，但始終認為所謂自由民主的國家治理是人類社會的唯一方向和可能，我們則以自我道路、制度的實踐踐行了理論自信，同時，國家治理能力的實踐性品格又一次彰顯了理論特點。再次，是以“現(xiàn)代化”為標志的國家治理目標設(shè)定。我們不否認西方國家治理的現(xiàn)代化成果，我們也不否認當下我國國家治理的相對落伍，但13個方面的優(yōu)勢也讓我們堅信，國家治理現(xiàn)代化的目標必將實現(xiàn)。最后，是以“黨的領(lǐng)導”為本質(zhì)的中國特色社會主義國家治理原則設(shè)計。堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，這是我們國家治理理論最有別于西方的基石所在，也是我們能在國家治理現(xiàn)代化的道路上快速追進的動力所在，與之密切相關(guān)的人民代表大會制度、馬克思主義的意識形態(tài)領(lǐng)導的文化制度等一系列制度也將我們的國家治理拉向了有別于西方的另一條康莊大道。