民初國(guó)會(huì)制憲中關(guān)于司法權(quán)范圍的爭(zhēng)論

朱 卿

(中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院， 北京 100088)

1913年4月8日，中華民國(guó)第一屆國(guó)會(huì)成立。依據(jù)《國(guó)會(huì)組織法》的規(guī)定，國(guó)會(huì)成立了憲法起草委員會(huì)并于同年7月正式開(kāi)始起草憲法。司法權(quán)作為重要的國(guó)家權(quán)力，自然也是制憲中的一項(xiàng)重要議題。在憲法起草階段和1916年進(jìn)行的憲法審議會(huì)上，司法權(quán)的范圍問(wèn)題一度引發(fā)了制憲者的爭(zhēng)論。正如學(xué)者所言：“法院的司法權(quán)，應(yīng)否涉及憲法的解釋?zhuān)科胀ǚㄔ旱乃痉?quán)，應(yīng)否于普通訴訟之外涉及行政訴訟？這是關(guān)系法院職權(quán)的兩個(gè)首要問(wèn)題，各國(guó)憲法往往有所規(guī)定?！盵1](P350)在民初國(guó)會(huì)制憲的過(guò)程中，制憲者對(duì)司法權(quán)范圍的爭(zhēng)論，主要也是圍繞這兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)的。

一、關(guān)于普通法院是否有權(quán)管轄行政訴訟的爭(zhēng)論

普通法院能否管轄行政訴訟，其實(shí)質(zhì)是普通法院能否審查行政機(jī)關(guān)行為的合法性，也就是司法權(quán)能否制約行政權(quán)的問(wèn)題。在1913年的憲法起草委員會(huì)會(huì)議上，一些委員主張延續(xù)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》確立的模式，即設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——平政院——管轄行政訴訟[注]《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第10條規(guī)定，人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)；第49條規(guī)定，法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，別以法律定之。，而反對(duì)者則認(rèn)為應(yīng)由普通法院管轄行政訴訟?！短靿瘧棽荨凡杉{了后一種主張，第86條規(guī)定，法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟。1914年1月袁世凱解散國(guó)會(huì)，同年3月31日頒行的《平政院編制令》對(duì)平政院的組織和職能做出了規(guī)定，5月1日頒布的《中華民國(guó)約法》也肯定了平政院的法律地位[注]《中華民國(guó)約法》第8條規(guī)定，人民依法律所定，有請(qǐng)?jiān)赣谛姓偈鸺瓣愒V于平政院之權(quán)；第45條規(guī)定，法院依法律獨(dú)立審判民事訴訟、刑事訴訟，但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，各依其本法之規(guī)定行之。。隨后，《行政訴訟條例》《平政院裁決執(zhí)行條例》《行政訴訟法》等一系列法律法規(guī)陸續(xù)頒行，圍繞著平政院建立起相當(dāng)完備的法律體系。1916年8月民國(guó)第一屆國(guó)會(huì)恢復(fù)，彼時(shí)平政院已經(jīng)實(shí)際存在兩年。在這一背景下，平政院的合憲性就成為一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，應(yīng)由平政院還是普通法院管轄行政訴訟的問(wèn)題在1916年的憲法審議會(huì)上曾引發(fā)激烈爭(zhēng)論，爭(zhēng)論雙方都提出多種理由來(lái)支持自己的主張。限于主題及篇幅，本文僅就其中涉及司法權(quán)范圍及司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的不同觀點(diǎn)進(jìn)行梳理與分析。

(一)爭(zhēng)論雙方的觀點(diǎn)

1916年9月5日，憲法會(huì)議召開(kāi)一讀會(huì)。起草委員蔣舉清對(duì)選擇由普通法院管轄行政訴訟的原因進(jìn)行了說(shuō)明，其中提到：“三權(quán)果絕對(duì)分立，則一國(guó)裁判權(quán)尊無(wú)二上，行政訴訟之涉及人民權(quán)利義務(wù)者，斷不許行政部于其裁判權(quán)之下宣布最后之判詞也?！盵2](P71)9月15日開(kāi)始憲法審議后，也有議員明確主張行政訴訟屬于法院司法權(quán)的范圍。秦廣禮指出，立憲國(guó)家三權(quán)分立，凡屬訴訟均為法院之職權(quán)，司法、行政絕不容絲毫之混淆[3](P13)。孫鐘指出：“蓋所謂司法者，系以一種抽象的法規(guī)解釋具體的事實(shí)之謂也。普通如民刑訴訟，系個(gè)人與個(gè)人間之爭(zhēng)議，有司法者以為之裁判，所以保障人民之權(quán)利；至于行政訴訟，系官吏與人民間之爭(zhēng)議，仍由司法者為之判斷，其目的亦在保護(hù)公法。夫安得謂之不屬于司法之范圍也？”[3](P503)這些議員認(rèn)為凡是訴訟就應(yīng)當(dāng)由法院管轄，行政訴訟自然也不例外。

主張平政院管轄行政訴訟的議員則認(rèn)為，普通法院管轄行政訴訟會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)侵入行政權(quán)的范圍。林長(zhǎng)民認(rèn)為：“就立憲之原則而言，三權(quán)分立則司法與行政必須劃分，如行政訴訟歸普通法院受理，恐司法權(quán)日漸膨脹必有壓倒行政之嫌。”[3](P45)范熙壬指出：“如行政訴訟歸普通司法機(jī)關(guān)審判，與草案三權(quán)分立之精神甚有妨礙……如行政機(jī)關(guān)歸司法機(jī)關(guān)審判，則將來(lái)行政事件恐皆為司法所操縱?！盵4](P338)賈庸熙認(rèn)為：“三權(quán)分立為立憲國(guó)家之真精神，不惟行政權(quán)不宜侵入司法，即司法權(quán)亦不宜攔入行政，今若行政范圍之爭(zhēng)議而受普通法院之制裁，即強(qiáng)指為司法未嘗鉗制行政，然按之三權(quán)分立之原則已受無(wú)形之侵犯。”[5](P548)概言之，普通法院管轄行政訴訟意味著司法權(quán)可以審查行政機(jī)關(guān)行為的合法性，而這被主張平政院管轄行政訴訟的議員視為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干涉。

(二)對(duì)雙方觀點(diǎn)的評(píng)析

有研究者指出：“出于對(duì)權(quán)力分立觀念理解的側(cè)重點(diǎn)不同，在西方那些奉行權(quán)力分立的國(guó)家，關(guān)于行政訴訟卻有一元制和二元制之別。在那些采行一元制的國(guó)家，他們是將行政訴訟視作防止行政權(quán)的專(zhuān)橫及保障民權(quán)之制度設(shè)計(jì)，更多的將之歸入司法權(quán)的范疇；在那些采取二元制的國(guó)家，認(rèn)為所謂的權(quán)力分立，不僅是司法權(quán)要獨(dú)立于行政權(quán)，行政權(quán)也要防止來(lái)自司法權(quán)的干預(yù)，以保證行政的高效和便捷，因此在行政系統(tǒng)建立行政法院更多的將行政訴訟歸于行政權(quán)范圍?！盵6](P171)從憲法審議會(huì)上兩派議員的觀點(diǎn)分歧也可以看出，盡管都立足于三權(quán)分立的原則，但他們對(duì)這一原則，特別是對(duì)于司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的理解有所不同：主張普通法院管轄行政訴訟的議員實(shí)際上默許了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約；而主張平政院管轄行政訴訟的議員則認(rèn)為司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)當(dāng)絕對(duì)分立，就像胡祖舜所說(shuō)：“使三權(quán)果絕對(duì)分立，則司法自司法，行政自行政，立法上宜乎兩不相制，各保平衡?！盵4](P102)從比較法的角度看，這派議員所“力挺”的平政院與法國(guó)的行政法院有相似之處[注]法國(guó)的行政法院是行使行政審判權(quán)限的機(jī)關(guān)，從權(quán)限性質(zhì)來(lái)看是審判機(jī)關(guān)，但在機(jī)關(guān)性質(zhì)上仍然是行政機(jī)關(guān)(馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第326頁(yè))。而民國(guó)初年的平政院直接隸屬于大總統(tǒng)，因此在性質(zhì)上也屬于行政機(jī)關(guān)。，而法國(guó)行政法院的產(chǎn)生正是受到當(dāng)時(shí)法國(guó)人特殊的分權(quán)觀的影響?；诿系滤锅F的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，法國(guó)人認(rèn)為行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系應(yīng)該是相互獨(dú)立的，普通法院不能通過(guò)審理行政訴訟而干涉行政權(quán)。王名揚(yáng)教授指出：“法國(guó)對(duì)分權(quán)學(xué)說(shuō)的這樣理解，代表法國(guó)大革命時(shí)期的特殊觀點(diǎn)，在這個(gè)理解中，包含一個(gè)對(duì)行政和行政訴訟的混淆。實(shí)際上，分權(quán)學(xué)說(shuō)本身與禁止普通法院受理行政訴訟沒(méi)有必然的聯(lián)系，因?yàn)樾姓V訟也是一種訴訟，從訴訟的觀點(diǎn)來(lái)看，一切訴訟的裁決屬于司法的范圍。根據(jù)分權(quán)學(xué)說(shuō)，應(yīng)由普通法院管轄，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)享有司法權(quán)力。當(dāng)然，行政訴訟和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使有關(guān)，包含一個(gè)行政因素在內(nèi)，但是行政訴訟本身不是行政權(quán)力的行使。大革命時(shí)代人士混淆這兩個(gè)觀念，認(rèn)為行政訴訟就是行政本身，所以禁止普通法院干涉行政，也就禁止普通法院受理行政訴訟?！盵7](P435-436)不難看出，主張平政院管轄行政訴訟的議員對(duì)權(quán)力分立原則的理解也具有這個(gè)特點(diǎn)。

1916年10月11日，憲法審議會(huì)經(jīng)過(guò)表決保留了《天壇憲草》第86條的規(guī)定；在次年4月6日的二讀會(huì)上，第86條也以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)獲得通過(guò)。普通法院有權(quán)管轄行政訴訟，這意味著法院可以審查行政機(jī)關(guān)行為的合法性，也就是肯定了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡。

二、關(guān)于最高法院是否有權(quán)解釋?xiě)椃ǖ臓?zhēng)論

(一)爭(zhēng)論雙方的觀點(diǎn)

1916年9月5日，憲法會(huì)議召開(kāi)一讀會(huì)，委員長(zhǎng)湯漪在草案主旨說(shuō)明中對(duì)選擇由造法機(jī)關(guān)釋?xiě)椀脑蜻M(jìn)行了解釋?zhuān)骸爸贫☉椃榧兇庠旆C(jī)關(guān)之作用，則憲法制定后與眾法所發(fā)生之沖突自非造法機(jī)關(guān)自為之解決不可，使于造法機(jī)關(guān)以外而任其他機(jī)關(guān)之意思侵入于其間，則憲法根本上時(shí)虞其動(dòng)搖?！盵2](P38)言下之意，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都不能侵入解釋?xiě)椃ㄟ@一造法機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍。這是主張?jiān)旆C(jī)關(guān)釋?xiě)椪叩幕玖?chǎng)。在解釋為何不選擇由最高法院釋?xiě)棔r(shí)，湯漪指出：“定憲權(quán)與立法權(quán)自嚴(yán)格之法理而言，固屬兩事……而在吾國(guó)則以?xún)稍航M成之憲法會(huì)議行使其職權(quán)(定憲權(quán))，是則憲法會(huì)議實(shí)別于國(guó)會(huì)而成為一種特設(shè)之造法機(jī)關(guān)無(wú)可疑也。憲法會(huì)議者，大多數(shù)人民所委托之代表所組織也；法院者，政府所委任少數(shù)法官所構(gòu)成也。使法院而握解釋?xiě)椃ㄖ畽?quán)，則系以少數(shù)法官之意思而審定大多數(shù)人民代表之意思，揆諸定憲之原則，未免背馳?！盵2](P39)這段話包含兩層意思：第一，由于制定憲法的憲法會(huì)議和制定法律的國(guó)會(huì)是不同的造法機(jī)關(guān)，因此憲法和法律應(yīng)當(dāng)是不同的；第二，不應(yīng)由少數(shù)法官解釋基于大多數(shù)人民代表之意思形成的憲法。這正是反對(duì)最高法院釋?xiě)椀膬牲c(diǎn)重要理由。

對(duì)于第一點(diǎn)理由，主張最高法院釋?xiě)椀淖h員有不同觀點(diǎn)。曹玉德認(rèn)為：“夫制定憲法與解釋?xiě)椃ú煌＝忉寫(xiě)椃司图榷ㄖ畱椃?，遇有事?shí)發(fā)生，以原有之意思而判斷之。判斷原有之意思正不必屬于原造法機(jī)關(guān)。蓋普通法律均為立法機(jī)關(guān)所制定而解釋權(quán)既可委之于司法機(jī)關(guān)，憲法雖為最高法律，究系法律之一種，又何不可解釋之?！盵8](P369-370)王謝家也主張效法美國(guó)由最高法院釋?xiě)棧骸凹日J(rèn)憲法為法律之一種，故其解釋權(quán)當(dāng)然歸諸法院?！盵4](P371)反對(duì)最高法院釋?xiě)椀牡诙c(diǎn)理由，類(lèi)似于美國(guó)學(xué)者比克爾提出的司法審查的“反多數(shù)難題”。對(duì)此，蔣義明做出了回應(yīng)：“解釋疑義在有法律之專(zhuān)門(mén)知識(shí)，不在人數(shù)多寡。人數(shù)少而有專(zhuān)門(mén)知識(shí)則解釋易于的確，人數(shù)多而鮮專(zhuān)門(mén)知識(shí)則解釋反難精詳?！盵9](P169)不過(guò)這番回應(yīng)只能說(shuō)明最高法院可以做出更好的解釋?zhuān)](méi)有賦予最高法院釋?xiě)椧哉?dāng)性。此外，主張最高法院釋?xiě)椷€有一個(gè)重要理由：憲法解釋是發(fā)生在法院審理案件的過(guò)程中的，因此是和司法權(quán)相關(guān)聯(lián)的，正如曹玉德所說(shuō)：“且解釋、裁判本有相聯(lián)之因果，以理論言之，憲法頒布后造法機(jī)關(guān)之職務(wù)即告終了，此后解釋之事當(dāng)然屬之司法機(jī)關(guān)，三權(quán)分立各不相侵?！盵8](P370)

司法權(quán)從本質(zhì)上來(lái)看是判斷權(quán)，法官在行使這種判斷權(quán)時(shí)必然涉及對(duì)法律的解釋。既然憲法也是一種法律，就應(yīng)具備可適用性，因此由最高法院在審理案件中進(jìn)行憲法解釋是順理成章的，這就是主張最高法院釋?xiě)椀淖h員的基本思路。而主張?jiān)旆C(jī)關(guān)釋?xiě)椀淖h員的基本立場(chǎng)是反對(duì)司法權(quán)侵入立法權(quán)的范圍，孫潤(rùn)宇指出：“雖解釋?xiě)椃ú⒎羌醋兏鼞椃?，其?shí)際上實(shí)具有變更憲法之作用。”[10](P475)可見(jiàn)解釋?xiě)椃ǖ臋?quán)力被認(rèn)為屬于立(憲)法權(quán)的范疇，或者說(shuō)是一種立法性的解釋權(quán)，而立法應(yīng)遵循民主原則，最高法院作為一個(gè)非民選的機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)解釋民選代表制定的憲法。

(二)對(duì)雙方觀點(diǎn)的評(píng)析

在民初國(guó)會(huì)制憲中，主張?jiān)旆C(jī)關(guān)釋?xiě)椀挠^點(diǎn)和主張最高法院釋?xiě)椀挠^點(diǎn)分別代表了關(guān)于憲法解釋權(quán)主體的兩種理論，即民主理論與自由憲政理論。民主理論認(rèn)為，人民是憲法的創(chuàng)造者，理應(yīng)由人民來(lái)決定憲法的含義。人民無(wú)法直接行使決定憲法含義的權(quán)力，所以這種權(quán)力應(yīng)該由人民的代表所組成的立法機(jī)關(guān)來(lái)行使。托馬斯·杰弗遜說(shuō)：“最終的仲裁是人民自己，他們選出自己的代表參加議會(huì)，或者以各州人口的三分之二多數(shù)來(lái)解釋或修改憲法?！盵11](P33)這種理論的來(lái)源之一是分權(quán)學(xué)說(shuō)。洛克認(rèn)為，立法權(quán)是一個(gè)國(guó)家的最高權(quán)力，“立法機(jī)關(guān)不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給任何他人。”[12](P89)而在孟德斯鳩的三權(quán)分立理論下，立法權(quán)與司法權(quán)不應(yīng)由同一機(jī)關(guān)掌握：“司法權(quán)如果與立法權(quán)合并，公民的生命和自由就將由專(zhuān)斷的權(quán)力處置，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ??！盵13](P187)美國(guó)學(xué)者梅利曼認(rèn)為，“(這種)分權(quán)理論的極端化，導(dǎo)致了對(duì)法院解釋法律這一作用的否定，而要求法院把有關(guān)法律解釋的問(wèn)題都提交給立法機(jī)關(guān)解決?！盵14](P39)

自由憲政理論批評(píng)民主理論會(huì)導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)的權(quán)力不受制約，而司法權(quán)應(yīng)當(dāng)具有足以制約立法權(quán)的力量。漢密爾頓認(rèn)為：“不能設(shè)想憲法的原意在于使人民代表以其意志取代選民的意志，遠(yuǎn)較以上設(shè)想更為合理的看法應(yīng)該是：憲法除其他原因外，有意使法院成為人民與立法機(jī)關(guān)的中間機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督后者局限于其權(quán)力范圍內(nèi)行事。解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)。而憲法事實(shí)上是，亦應(yīng)被法官看作根本大法。所以對(duì)憲法以及立法機(jī)關(guān)制定的任何法律的解釋權(quán)應(yīng)屬于法院。”[15](P392-393)由最高法院解釋?xiě)椃@然構(gòu)成了對(duì)立法權(quán)的制約，這體現(xiàn)了一種強(qiáng)調(diào)制衡的分權(quán)觀。正如研究者所指出的：“在違憲審查制度之中，憲法解釋是作為司法權(quán)對(duì)抗行政權(quán)、立法權(quán)的力量而存在的，是三權(quán)之間達(dá)成平衡的重要條件?！盵16](P129)

在1917年舉行的二讀會(huì)上，由最高法院釋?xiě)椀奶嶙h沒(méi)有獲得多數(shù)議員的贊同，《天壇憲草》第112條的規(guī)定得以保留。最高法院沒(méi)有獲得解釋?xiě)椃ǖ臋?quán)力，這實(shí)際上意味著司法權(quán)無(wú)法對(duì)立法權(quán)進(jìn)行制衡。

三、結(jié)語(yǔ)

在民國(guó)初年國(guó)會(huì)制憲中，關(guān)于司法權(quán)范圍的爭(zhēng)論核心是司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)的關(guān)系。一些議員試圖通過(guò)“普通法院管轄行政訴訟”和“最高法院解釋?xiě)椃ā边@兩種方案，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)和立法權(quán)的制約。最終，只有第一種方案獲得通過(guò)。這意味著司法權(quán)可以制約行政權(quán)，但無(wú)法制約立法權(quán)。有研究者將1913年《天壇憲草》直至1923年《中華民國(guó)憲法》所確立的政體制度稱(chēng)為“超議會(huì)制”，在這種制度下，權(quán)力之間缺少互相制約的關(guān)系，行政權(quán)對(duì)立法權(quán)不能發(fā)揮平衡作用，司法權(quán)對(duì)立法權(quán)也不存在制約作用，立法權(quán)卻可以過(guò)度侵占行政權(quán)與司法權(quán)，凌駕于兩權(quán)之上，形成立法對(duì)行政、司法權(quán)力單向的制約關(guān)系[17](P98)。這種單向制約關(guān)系導(dǎo)致三權(quán)之間的不平衡。關(guān)于司法權(quán)范圍的爭(zhēng)論結(jié)果，顯然也是這種不平衡的表現(xiàn)之一。