南方重點區(qū)域排澇能力建設(shè)問題及對策

(六安市水利局，安徽 六安 237000)

長江中下游及洞庭湖、鄱陽湖區(qū)易澇區(qū)分布面廣泛，易澇區(qū)總面積約11.3萬km2，涉及湘、鄂、贛、皖、蘇、滬等省市。2016年汛期，沿長江許多區(qū)域外洪內(nèi)澇水位居高不下，沿江泵站排洪排澇能力嚴重不足，“關(guān)門淹”問題十分突出，部分圍堤發(fā)生潰破，城鎮(zhèn)受淹、農(nóng)作物受澇嚴重。為加強南方重點區(qū)域災(zāi)后防洪排澇建設(shè)，2017年5月，水利部、國家發(fā)改委、財政部印發(fā)了《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實施方案》(以下簡稱《實施方案》)[1]，湖北、湖南、安徽、江西和江蘇5省30個重點澇區(qū)151個易澇片納入重點區(qū)域排澇能力建設(shè)范圍，對長江中下游等重點易澇區(qū)，尤其是洞庭湖鄱陽湖圩垸、沿江圩區(qū)等重點地區(qū)進行整治。

為加強重點區(qū)域排澇能力建設(shè)管理，經(jīng)過廣泛調(diào)研，重點了解了南方重點區(qū)域排澇能力建設(shè)項目開展情況。本文分析了排澇能力建設(shè)方面存在的主要問題，指出了改進的措施和建議，以期提升南方重點排澇區(qū)排澇能力建設(shè)水平。

1 南方重點排澇區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

《實施方案》建設(shè)內(nèi)容涉及南方治理澇區(qū)5.5萬km2，新建排澇泵站137座，總裝機容量46萬kW，設(shè)計排澇能力4813m3/s；改擴建泵站325座，新增裝機容量11萬kW，新增排澇能力925m3/s；整治撇洪溝及澇區(qū)內(nèi)渠系1183km，加固湖堤(圩)686km，整治涵閘491座。

截至2019年底，26個澇區(qū)、120個澇片已全面開展前期工作，其中85個易澇片對應(yīng)治理任務(wù)的項目前期工作已全部完成批復(fù)，217個單項項目已完成初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨笇徟鷱?fù)投資規(guī)模208.25億元。

重點區(qū)域排澇能力建設(shè)是中央預(yù)算內(nèi)投資項目，中央適當(dāng)予以補助，按照《實施方案》投資匡算，項目總投資209億元，中央投資80億元。2017—2019年，已累計下達投資計劃105億元，其中，中央投資41億元，地方投資64億元。目前，南方24個澇區(qū)的105個澇片已安排建設(shè)資金，占易澇片數(shù)的70.5%。20個澇區(qū)的85個澇片已開工，占易澇片數(shù)的57.0%。完成新建泵站50座，設(shè)計流量1358.2m3/s，裝機107283kW；完成改(擴)建泵站111座，新增設(shè)計流量35m3/s,新增裝機16196kW；整治完成撇洪溝及渠系長度214.6km，加固湖(圩)長度35.0km，整治涵閘50座。

2 排澇能力建設(shè)中存在的主要問題

2.1 項目規(guī)劃

2.1.1 建設(shè)范圍有限，難以滿足排澇需求

當(dāng)前納入《實施方案》的項目，主要安排在2016年汛期過后澇災(zāi)嚴重、集中連片的長江中下游、洞庭湖、鄱陽湖圩垸等重點澇區(qū)，覆蓋范圍有限。根據(jù)水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院2017年編制的《全國治澇規(guī)劃報告》，全國26個省份急需提高排澇能力，完善排澇體系。須整治撇洪溝3.86萬km，整治排澇河道10.82萬km，新(重、擴)建及改造排澇泵站1.45萬座，匡算投資1.4萬億元。當(dāng)前的實施規(guī)模尚不能滿足各地排澇治理需求。

2.1.2 排澇規(guī)劃系統(tǒng)不夠完善，影響整體功能發(fā)揮

《實施方案》建設(shè)內(nèi)容以外排泵站及骨干排河渠為主，對于澇區(qū)內(nèi)的配套渠系、湖(圩)堤及涵閘整治投資嚴重不足，渠、港、涵閘等輔助排澇設(shè)施年久失修，毛細溝渠系統(tǒng)梗阻，排水不暢，排澇調(diào)度失衡，影響重點澇區(qū)內(nèi)整體排澇設(shè)施功能的發(fā)揮。

2.2 前期工作

2.2.1 前期工作冗繁，制約建設(shè)進度

一是可研審批前置專題多。南方重點區(qū)域排澇能力建設(shè)為中央預(yù)算內(nèi)項目，由發(fā)改部門審批，可研報告審批前置專題較多，特別是用地預(yù)審及環(huán)境影響評價等審查嚴苛、批復(fù)難度大。二是審批環(huán)節(jié)冗余。根據(jù)前期工作要求，直排長江泵站項目中，設(shè)計流量50m3/s以上的在可研審批前需經(jīng)流域機構(gòu)復(fù)核。而當(dāng)前流域機構(gòu)待審項目多、審核內(nèi)容范圍廣、復(fù)核周期較長。例如安徽省，由于前期工作滯后，《實施方案》規(guī)劃建設(shè)的53處泵站，截至2019年一季度，僅35處泵站完成可研批復(fù)，導(dǎo)致開工項目少，投資計劃下達少，規(guī)劃實施進展較慢。

2.2.2 配套電力滯后，影響投用時間

一是部分新建泵站距離電網(wǎng)較遠，泵站接電線路長、投資大，甚至超過泵站主體工程造價，而批復(fù)概算并未涵蓋電力設(shè)施投資，須全部由地方政府承擔(dān)，地方財政壓力較大，建設(shè)資金不能及時足額到位，影響工程建設(shè)進度。二是配套電力設(shè)施通常須由其他部門實施，未與泵站主體工程統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)進度與主體工程不同步，影響主體工程投入使用。如武漢市江夏區(qū)金口二站，泵站主體工程已基本完成，供電專線因為征地拆遷尚未開工，致使泵站難以在汛期發(fā)揮排澇效益。

2.2.3 審批把關(guān)不嚴，增大驗收難度

一是部分項目存在須與其他項目整合建設(shè)的問題?！秾嵤┓桨浮分胁糠猪椖课挥诔菂^(qū)，須納入城市交通、景觀工程整體設(shè)計并同步實施，或須與其他項目合并建設(shè)，投資來源多樣，有多個投資主體或部門，竣工驗收主持單位不明確。二是城市征地拆遷補償標準高、費用多，導(dǎo)致初步設(shè)計概算超規(guī)劃匡算投資較多，項目竣工審計和竣工驗收困難。三是少數(shù)項目在實施時，未嚴格按照區(qū)域防洪規(guī)劃建設(shè)，擅自提高防洪標準，造成災(zāi)害轉(zhuǎn)移，甚至使更高級別的保護區(qū)受淹，影響區(qū)域整體防洪效益，導(dǎo)致竣工驗收困難。

2.3 投資下達

2.3.1 部分項目概算投資超規(guī)劃匡算投資較多

湖北省規(guī)劃項目共計58處，規(guī)劃匡算總投資55億元，初步設(shè)計批復(fù)總投資76.4億元，超規(guī)劃投資39%，而中央投資計劃下達是按照規(guī)劃匡算投資的40%切塊下達，概算投資超出規(guī)劃投資部分全部由地方承擔(dān)。當(dāng)前，伴隨經(jīng)濟下行，地方財政收入下降，可用于水利工程建設(shè)的財政專項資金銳減，后續(xù)項目的市縣投資到位難度大。與此同時，在加強金融風(fēng)險防控的要求下，地方債券發(fā)行規(guī)模受到嚴格限制，市縣政府融資困難，進一步加大了地方政府的財政支出壓力。

2.3.2 投資計劃分解下達滯后，影響汛前節(jié)點目標

排澇項目通常要求汛前完成機組調(diào)試，具備開機啟排條件，汛前須抓進度、搶工期，加大人力、機械、材料投入，而部分地市投資計劃下達工作滯后，遲遲未將資金分解至具體項目，項目法人因資金不到位，無法及時支付工程款，造成施工單位墊資施工，資金周轉(zhuǎn)壓力大，推動工程建設(shè)的積極性不高，影響汛前建設(shè)進度。

2.4 建設(shè)管理

2.4.1 法人建設(shè)管理力量薄弱

“放管服”改革后，大部分水利項目由市縣兩級水利部門組建項目法人負責(zé)實施，基層建設(shè)任務(wù)越來越重[2]。隨著水利部門部分職能劃轉(zhuǎn)，縣級水利部門人員編制裁減，甚至部分縣水利部門被撤并，存在基層技術(shù)力量明顯不足、工程建設(shè)管理水平較為薄弱的問題，項目法人技術(shù)力量和管理能力嚴重不足。而重點排澇能力建設(shè)主要內(nèi)容為外排泵站，施工程序復(fù)雜，技術(shù)要求較高，急需補齊這塊短板。

2.4.2 項目竣工驗收進度滯后

截至2019年一季度，湖北省2016年汛后開工建設(shè)的第一批13處泵站已基本完工，部分泵站已投入使用發(fā)揮效益，但未有一座完成竣工驗收；安徽省10處泵站已完工，僅1處泵站完成竣工驗收。

2.5 運行維護

2.5.1 機電設(shè)備老化，影響運行使用

排水泵站設(shè)備老化問題普遍存在，涉及面廣，更新改造任務(wù)重。南方平原區(qū)已建的排水泵站，多建于20世紀七八十年代，運行時間超過30年，機電設(shè)備老化，機械效率下降，有些機組甚至因不能安全運行，在排澇期被迫停機。

2.5.2 管理區(qū)域交叉，制約提排效益

部分澇區(qū)存在未嚴格執(zhí)行調(diào)度運用原則的情況，特別是跨行政區(qū)劃較多的大型澇區(qū)，仍然存在排水相互干擾或高低水混排、高水壓低水等現(xiàn)象，影響工程的提排效益。

2.5.3 專業(yè)隊伍缺乏，削弱運維水平

排澇具有公益性，機構(gòu)改革前新建泵站竣工驗收后一般交由事業(yè)單位管理維護。事業(yè)單位改革后，政府負責(zé)管理，將維修養(yǎng)護工作推向市場，政府從市場購買服務(wù)。但泵站維修養(yǎng)護工作具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，當(dāng)前市場上符合條件的從業(yè)人員較少，專業(yè)維修養(yǎng)護隊伍缺乏，導(dǎo)致泵站建后運行維護存在一定困難，整體運維水平較低。

3 思路與對策

3.1 結(jié)合長期規(guī)劃要求，統(tǒng)籌實施排澇項目

治澇工作是一項長期性工作，應(yīng)統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計，結(jié)合各省各地區(qū)防汛提升工程等規(guī)劃要求，進行長期謀劃安排，做好項目儲備和治理需求摸底，并認真研究《實施方案》實施過程中存在的不足，歸納總結(jié)經(jīng)驗，提高后續(xù)排澇能力建設(shè)工作水平。

3.2 加強協(xié)調(diào)強化調(diào)度，倒排工期推進實施

按照《實施方案》的要求，在2020年底基本完成規(guī)劃內(nèi)重點區(qū)域排澇能力建設(shè)任務(wù)。自2017年規(guī)劃實施開始至2019年一季度，僅完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的1/3。因此，下一步須加強進度管理，密切跟蹤監(jiān)測建設(shè)進度，及時分析研判建設(shè)過程中存在的問題，提出切實可行的措施對策，倒排工期，強化調(diào)度，在保證工程質(zhì)量的同時，爭取如期完成存量任務(wù)。

3.3 加強項目統(tǒng)籌規(guī)劃，強化行業(yè)監(jiān)管力度

按照水利行業(yè)工作總基調(diào)，為保證建設(shè)資金切實用于水利工程，工程建成后能及時發(fā)揮效益，須明確泵站配套電力設(shè)施和與泵站合并建設(shè)的投資責(zé)任主體和建設(shè)責(zé)任主體。為保證泵站建成后具備啟排條件，及時發(fā)揮排澇效益，建議在項目審批時明確市縣政府關(guān)于配套電力設(shè)施建設(shè)完成的時限要求。為加強水利建設(shè)資金管理，保證工程及時竣工驗收，須嚴格把關(guān)初步設(shè)計審批，對于與排澇項目整合統(tǒng)一建設(shè)的項目內(nèi)容，審批時須明確市縣資金優(yōu)先用于實施排澇建設(shè)內(nèi)容，排澇外建設(shè)內(nèi)容全部由市縣籌資建設(shè)，交由水利部門成立項目法人統(tǒng)一實施。

3.4 創(chuàng)新法人組建模式，充實建設(shè)管理力量

項目法人的管理是整個項目管理的核心，面對基層水利建設(shè)任務(wù)越來越重，縣級水利專業(yè)技術(shù)人員愈發(fā)不足的現(xiàn)狀，須及時研究新型建設(shè)管理模式，出臺政策指導(dǎo)意見，鼓勵各地創(chuàng)新項目法人組建模式[3]，通過實行代建制、EPC、BOT等方式來強化建設(shè)管理，加強事前、事中和事后監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗。同時，加大指導(dǎo)幫扶力度，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)宣貫，幫助基層水管單位提升業(yè)務(wù)水平，保障工程建設(shè)成效。

4 結(jié) 語

南方重點排澇區(qū)分布面廣，大汛過后澇災(zāi)嚴重，治澇工作是一項長期性工作，應(yīng)當(dāng)從項目規(guī)劃、前期工作、投資下達、建設(shè)管理、運行管理等方面提前謀劃，著眼長遠，做好規(guī)劃統(tǒng)籌，強化協(xié)調(diào)調(diào)度，創(chuàng)新項目法人組建模式，以改進和提高重點排澇區(qū)排澇能力建設(shè)水平。