“公地悲劇”理論視角下的全球海洋環(huán)境治理

方瑞安 張磊

摘要：全球海洋環(huán)境治理如今正進入蓬勃發(fā)展的階段，其相應的理論支撐中最為著名且最具解釋力的當屬“公地悲劇”及其衍生理論。而解決“公地悲劇”的方法論——自主治理模式、產(chǎn)權(quán)化模式及政府模式等都在現(xiàn)行全球海洋環(huán)境治理的進程中有所體現(xiàn)、有所運用，例如北極理事會、個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度、國際海底管理局等。從經(jīng)濟學視角尤其是“公地悲劇”理論模型出發(fā)，抽象化地分析審視目前的全球海洋環(huán)境治理模式，既能有效總結(jié)經(jīng)驗，亦可對未來的制度完善有所助力。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境治理;公地悲劇;自主治理;產(chǎn)權(quán)化;政府模式

中圖分類號：D993.5? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）04-0038-07

On global marine environment governance from the perspective of the “tragedy of the commons”

FANG Rui-an，ZHANG Lei

（School of International Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract：Global marine environment governance is now entering a stage of vigorous development. Its most famous and most explanatory theoretical support is the “tragedy of the commons” and its derivative theory. The methodology for resolving the “tragedy of the commons”—the self-governance model， the privatization model， and the government model—has been reflected in the current global ocean environmental governance process， such as the Arctic Council， individual transferable quota and the International Seabed Authority， etc. From the perspective of economics， especially the theoretical model of “tragedy of the commons”， abstractly analyzing and examining the current global ocean environment governance model can not only effectively sum up experience， but also help better improvement in the future.

Key words：marine environment governance;tragedy of the commons;self-governance;privatization;government model

21世紀以來，全球海洋環(huán)境治理成為國際社會最為關(guān)注并全力推動的事項。無論是21世紀初在《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》基礎(chǔ)上構(gòu)建的北極理事會，以及其所推出的《北極航空和海上搜尋與救援合作協(xié)定》《北極海洋油污預防與反應合作協(xié)定》《加強北極國際科學合作協(xié)定》等協(xié)定，還是國際海底管理局在2017年8月第23屆會議上公布的《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》（簡稱《開發(fā)規(guī)章草案》），再到近來就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（簡稱BBNJ）問題出臺的《根據(jù)〈聯(lián)合國海洋法公約〉的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案》（簡稱《BBNJ協(xié)定草案》），海洋環(huán)境保護尤其是國家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)保行動正如火如荼。

全球海洋環(huán)境治理的勃興正是由于人們已然意識到，“公地悲劇”在海洋中切實發(fā)生了。在作為“海洋公地”的公海之上，有三分之二的漁業(yè)存量被過度捕撈，這是國家管控海域的兩倍。非法、不報告和無管制捕撈活動（IUU）的捕撈價值達到每年100億至240億美元，相當于全球漁業(yè)產(chǎn)值的四分之一。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，對漁業(yè)的不當管理導致了每年500億美元的損失，而這僅僅是廣袤的海洋資源中的一項。[1]

而應對海洋“公地悲劇”的方式方法，除了應當依托國際社會的通力合作，以國際法為載體加以施行，也需要從既往的經(jīng)驗、理論中取經(jīng)，而制度經(jīng)濟學、環(huán)境經(jīng)濟學中關(guān)于“公地悲劇”的認識論與方法論就是最為重要的源泉。早在20世紀60年代，英國經(jīng)濟學家哈丁就提出了“公地悲劇”理論，并且已逐步被廣泛應用于國內(nèi)環(huán)境法制之中。事實上，在現(xiàn)今的全球海洋環(huán)境治理模式中也已有“公地悲劇”理論范式的身影，而海洋法學學者們尚未系統(tǒng)性地對二者加以統(tǒng)攝性地研究。因此，筆者試圖從經(jīng)濟學中的“公地悲劇”理論模型出發(fā)，抽象化地分析審視目前對于國家管轄范圍以外公海區(qū)域的全球海洋環(huán)境治理模式，以期有所總結(jié)、有所助力。

一、“公地悲劇”理論模型及其破解方式概述

“公地悲劇”理論作為環(huán)境經(jīng)濟學的基礎(chǔ)性理論模型，自1968年由英國哈?。℅arrett Hardin）教授提出之后便得到廣泛的認同及運用，美國印第安納大學的政治經(jīng)濟學教授奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）更是憑借與此相關(guān)的公共政策著作《公共事物的治理之道》等研究成果摘得諾貝爾經(jīng)濟學獎。有關(guān)“公地悲劇”及其解決之道的一系列研究成果不僅為各國國內(nèi)自然環(huán)境的治理以及環(huán)境立法提供了豐厚的理論支撐，而且在國際環(huán)境治理及國際環(huán)境造法活動上有所助力?！肮乇瘎　崩碚撏瑫r也被運用于國際關(guān)系學中的“全球公域”，哈丁教授的The Tragedy of the Commons一文被認為是“全球公域”論域最早的學術(shù)發(fā)源。[2]針對公共池塘資源（common-pool resources）治理問題，傳統(tǒng)的集體行動理論也有與此類似的研究成果。簡言之，“公地悲劇”的比喻即為在公共草地上的一群牧羊人，每個牧羊人都想盡可能地獲益最大化，所以每個牧羊人最終都會選擇過度放牧而罔顧公共草原的承載力，從而導致“公地悲劇”的發(fā)生。哈丁列舉出了一些可能存在“公地悲劇”現(xiàn)象的公有資源的實例，如空氣、海洋、河流、魚群、國家公園、廣告甚至是停車收費器。[3]

而除了認識論的部分，更為重要的是眾多學者們針對“公地悲劇”的現(xiàn)象所提出的方法論。對于“公地悲劇”的破局之法，有諸多理論。其一，有部分學者主張在社群之中，“公地悲劇”往往能自發(fā)地通過社群成員的溝通及共識來避免，即使是自私自利的人也會經(jīng)常找到合作的方法，因為集體克制既有利于集體利益，也有利于個人利益。[4]換言之，“公地悲劇”可以不依托外在的政府規(guī)制而僅由公地所涉成員的內(nèi)部共識來設(shè)法避免。奧斯特羅姆基于自主治理理論的研究成果也呈現(xiàn)出類似的結(jié)果，一旦克服自主治理的難點即制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督，便能實現(xiàn)治理的效果。[5]

其二，傳統(tǒng)上認為避免“公地悲劇”最有效的方式便是“私有化”（privatization）或者說“產(chǎn)權(quán)化”。[6]哈丁就認為解決“公地悲劇”的其中一種方法是將資源私有化，因為一旦將產(chǎn)權(quán)明晰，那么產(chǎn)權(quán)人自然就會生發(fā)出合理利用以及保護財產(chǎn)的內(nèi)在動力，并且主動承擔保護財產(chǎn)的成本。就像美國經(jīng)濟學家德姆塞茨（Harold Demsetz）所言：“產(chǎn)權(quán)的主要分配功能是將有益和有害影響內(nèi)化?！盵7]著名經(jīng)濟學家科斯（Ronald H. Coase）也類似地提出“私有產(chǎn)權(quán)加價格機制”，這同樣是針對外部性問題的產(chǎn)權(quán)化解決思路。這一思路的核心是，通過產(chǎn)權(quán)的建立，使得資源的使用者與資源的所有者進行交易，藉此形成資源使用的有序化。[8]他曾指出：“權(quán)利的界定是市場交易的基本前提，通過權(quán)利的清晰界定可以獲得資源配置的效率?！盵9]從實踐層面講，碳排放交易制度和排污權(quán)交易制度等就是基于產(chǎn)權(quán)化路徑在公共物品領(lǐng)域進行的設(shè)計。

其三，另一種針對外部性問題且受到廣泛運用的便是政府模式（regulation）。庇古（Arthur Cecil Pigou）在20世紀初期提出，由于市場機制并不是完美的，其產(chǎn)生的外部性問題必須借助市場機制以外的力量而不能通過自身解決，而國家干預則是應對外部性問題的有效方法。因此，庇古范式的本質(zhì)便是依托政府力量矯正外部性，化解“公地悲劇”。[10]亦有學者將此種范式稱為諾斯（Douglass C. North）的國家模式、制度模式，因為諾斯的制度理論強調(diào)制度提供了一種經(jīng)濟的激勵結(jié)構(gòu)，這一理論在解決外部性問題上的思路與庇古范式是非常接近的，即諾斯認為，制度本身往往能夠提供經(jīng)濟的激勵結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)及其運行方式。他曾指出：“制度在社會中起著更為根本性的作用，它們是決定長期經(jīng)濟績效的基本因素?！盵11]

二、自主治理范式的國際法實踐：北極理事會

海洋環(huán)境治理中自主治理范式的最典型應用便是北極理事會。如前文所述，自主治理強調(diào)在較低的外部壓力環(huán)境下，小規(guī)模群體形成較為固定的治理框架，通過對于公共物品的自主管理與使用，達到有效治理。此種治理模式對于治理主體規(guī)模的要求是非常核心的，而北極地區(qū)的陸地、島嶼和近海海域分屬于美國、加拿大、挪威、俄羅斯、丹麥、冰島、芬蘭、瑞典八國，這些國家在北極事務中具有直接利益，呈現(xiàn)一種規(guī)模較小但又趨于穩(wěn)定的治理形勢，治理主體在規(guī)模上符合自主治理的要求。并且，盡管北極理事會在改革發(fā)展過程中不斷提高原住民組織的地位、擴大觀察員國的范圍和權(quán)限，但如同《觀察員手冊》第5條和第6條規(guī)定的那樣，北極理事會之中北極八國對決定權(quán)具有專屬權(quán)利和責任，而非北極國家若要成為觀察員國，就要首先承認北極國家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和司法管轄權(quán)，提出的治理主張也被限制在北極國家和永久參與者既定的政策目標與法律框架之下。誠如奧爾森（Mancur Lloyd Olson，Jr）在其所著的《集體行動的邏輯》一書中所言：“規(guī)模是決定對個體利益自發(fā)、理性的追求是否會導致有利于集團的行為的決定性因素”，[12]北極理事會小規(guī)模的治理特征有利于破除集體行動的困局，達致良好的自主治理效果。

而自主治理的另一要求即較低的外部政治壓力，在北極問題上也能得到實現(xiàn)。不同于《南極條約》對南極問題的頂層制度規(guī)制，北極沒有形成類似的外部制度框架，《聯(lián)合國海洋法公約》也未包含對北極問題的具體規(guī)定。此外，北極理事會成員中包含美、加、俄等超級大國，使得外部勢力想打破北極事務參與主體范圍的難度不斐，實現(xiàn)了外部壓力的最小化。而對于某些可能的爭端，如中國、歐盟等所重視的北極航道通行權(quán)，本質(zhì)上是源于北極理事會部分成員國的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利要求，不屬于北極環(huán)境治理的議題范疇，更難以通過北極理事會的平臺解決，不會形成對北極八國自主治理的壓力。

更進一步，北極理事會具備自主治理的根本性質(zhì)即協(xié)商性質(zhì)，更貼近高級論壇性質(zhì)而非國際組織性質(zhì)。1996年《關(guān)于成立北極理事會的聲明》中將北極理事會定義為“一個新的政府間高層論壇，旨在就北極共同事務特別是北極的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護問題，在北極原住民團體和北極其他居民的參與下，為北極國家提供一個促進合作、協(xié)調(diào)和互動的平臺?！币猿蓡T國美國為例，自北極理事會成立之日起，美國就一直堅持北極理事會所應扮演的角色是政府間高級別論壇，并將其工作內(nèi)容限定在推動地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護方面。美國北極特別代表羅伯特·帕普指出：“美國政府始終支持使理事會成為北極國家與原住民就共同關(guān)心的話題進行協(xié)商的主要論壇”。[13]而從北極理事會成立的基礎(chǔ)《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》，到《努克宣言》《伊努維克宣言》以及各種污染物的監(jiān)測評估報告等，再到《北極人類發(fā)展報告》《北極地區(qū)污染報告》《北極氣候影響評估報告》《北極污染物行動計劃操作指南》《北極油氣活動指南》《北極水域溢油反應現(xiàn)場處理指南》《緊急預防、準備與應對指南》等文件，都是作為國際軟法規(guī)范而存在，卻又很好地完成了制度供給。

三、產(chǎn)權(quán)化治理范式的國際法實踐：漁業(yè)管理中的專屬經(jīng)濟區(qū)及配額制度

19世紀末20世紀初，蒸汽動力漁船和拖網(wǎng)等新的漁業(yè)工具和技術(shù)的使用已經(jīng)開始導致漁業(yè)危機，到20世紀30年代，世界大多數(shù)近海岸都因為過度捕撈而出現(xiàn)漁業(yè)資源的不足。[14]而由于“公海捕魚自由”這項習慣國際法規(guī)則的存在，各國紛紛把目標投向公海，由于缺乏公海捕魚的養(yǎng)護機制，公海漁業(yè)資源逐漸成為了典型的“公地悲劇”。[15]而到目前為止，應對公海漁業(yè)資源危機的有效方法就是產(chǎn)權(quán)化的治理范式，即宏觀層面的專屬經(jīng)濟區(qū)以及微觀層面的配額制度。

宏觀層面，如果要盤點聯(lián)合國第三次海洋法會議形成的最為重要的幾大成果，“專屬經(jīng)濟區(qū)”毫無疑問列入其中。國家管轄水域的范圍在幾次海洋法談判中從3海里擴展到12海里再到200海里，在某種程度上就是對公海進行逐步私有化的進程。當然，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第56條，在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)并非完整的主權(quán)，但公約賦予沿海國的對自然資源的勘探、開發(fā)、養(yǎng)護和管理的權(quán)限，以及經(jīng)濟性開發(fā)、勘探的權(quán)利，實際上已然涵蓋了海洋環(huán)境治理的絕大多數(shù)方面。更為重要的是管轄權(quán)方面，專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境的保護和保全的管轄權(quán)也被公約明確賦予了沿海國。因此可以說，“專屬經(jīng)濟區(qū)”的構(gòu)建，事實上使得原有公海的約35%被法定地納入到了主權(quán)國家的管轄范圍之中，[16]換言之，海洋的三分之一被主權(quán)國家分而治之。

自1945年美國總統(tǒng)杜魯門（Harry S. Truman）發(fā)布第2668號總統(tǒng)公告即《漁業(yè)公告》，以在海岸相鄰的公海區(qū)域內(nèi)建立漁業(yè)保護區(qū)的方式將對海洋的管轄范圍從領(lǐng)海擴展至部分公海之后，大量主權(quán)國家尤其是拉美國家紛紛提出各種單方面海洋權(quán)利主張。[17]譬如，從智利和秘魯兩國分別發(fā)表《1947年宣言》對鄰近其海岸的海域主張主權(quán)，到著名的1952年《圣地亞哥宣言》，智利、厄瓜多爾和秘魯三國宣布對200海里海洋區(qū)域享有專屬主權(quán)和管轄權(quán)，再到1972年加勒比海15國發(fā)布的《圣多明各宣言》，主張沿海國家對鄰接領(lǐng)海的“承襲海區(qū)域”內(nèi)的水域、海床和底土中再生和非再生自然資源享有主權(quán)權(quán)利，領(lǐng)海和承襲海的總寬度不超過200海里。1972年8月，肯尼亞將經(jīng)濟區(qū)的有關(guān)原則以條款草案形式提交給了海洋法籌備委員會。1973年4月，在亞的斯亞貝巴聚集的非洲國家代表們起草了一份宣言，隨后由非洲統(tǒng)一組織通過?？偨Y(jié)來說，1961年至1973年的13年間，先后共有31個主權(quán)國家宣布建立專屬漁區(qū)制度。截至1980年4月，在全球136個沿海國中，84個主權(quán)國家宣布了200海里海域管轄范圍，幾乎占到全球沿海國的三分之二。最終，經(jīng)過談判與妥協(xié)，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》正式通過了200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的規(guī)定。從上述“專屬經(jīng)濟區(qū)”的發(fā)展歷程來看，其誕生之目的便是海洋私有化，各國力主延展自己的海上主權(quán)范圍，從而實現(xiàn)國家利益。

“專屬經(jīng)濟區(qū)”這一產(chǎn)權(quán)化的范式在環(huán)境治理上無疑是有效的，僅以漁業(yè)為例，數(shù)據(jù)表明約99%的公海捕魚量是產(chǎn)生在專屬經(jīng)濟區(qū)水域，[18]將漁業(yè)資源的權(quán)利和養(yǎng)護責任一同交由主權(quán)國家，便能從根本上消除“公地悲劇”。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第61條和第62條，專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的所有漁業(yè)資源均受到沿海國的專屬管轄。任何國家未經(jīng)沿海國的允許，不得進入沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)開發(fā)任何一種漁業(yè)資源，從事任何一種捕魚活動。盡管公約

第62條提及應準許其他國家捕撈可捕量的剩余部分，但對于可捕量的確定，權(quán)限在于沿海國，換言之沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)具有是否允許他國捕魚的絕對決定權(quán)。更重要的是，沿海國享有專屬權(quán)利的同時也擔負了養(yǎng)護的義務，促使其生發(fā)內(nèi)在動力，通過正當?shù)酿B(yǎng)護和管理措施，確保專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源不被過度開發(fā)。

微觀層面，在對國家管轄海域和公海的海洋漁業(yè)資源管理方式上，歷史上經(jīng)歷了設(shè)備控制、季節(jié)性禁漁、漁業(yè)保護區(qū)等投入控制方法以及總可捕量控制方法（total allowable catch）、最高持續(xù)產(chǎn)量（maximum sustainable yield）及最大經(jīng)濟產(chǎn)量（maximum economic yield）等產(chǎn)出控制方法，但效果始終難以盡如人意。其中，在劃定專屬經(jīng)濟區(qū)之后的公海漁業(yè)養(yǎng)護機制中，最大經(jīng)濟產(chǎn)量方法曾經(jīng)占據(jù)主流，被許多國家和區(qū)域漁業(yè)管理組織采納，例如美洲熱帶金槍魚委員會、國際捕鯨委員會、國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會、西北大西洋漁業(yè)國際委員會，并被規(guī)定在了《聯(lián)合國海洋法公約》第119條之中。但到了20世紀70年代，因其在測算能力、測算因素上有所忽略，最大經(jīng)濟產(chǎn)量方法受到了極大的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。例如使總量處于過高的風險之中;沒有考慮生產(chǎn)力的空間變異性;沒有考慮漁業(yè)重點以外的物種;只考慮捕撈的好處，而不是成本;對政治壓力敏感等。[19]20世紀80年代起，產(chǎn)權(quán)化的漁業(yè)資源管理模式開始全面興起，大致包括捕撈許可、專署權(quán)、漁業(yè)專署區(qū)、個體捕撈配額和社區(qū)捕撈權(quán)等。[20]大量的實證研究已經(jīng)佐證產(chǎn)權(quán)化的漁業(yè)管理模式是卓有成效的，[21]而其中個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額（individual transferable quota）尤其獲得了廣泛應用并取得了很好的成果。例如，冰島在1991年全面實施個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度后，1997年該國漁船總保有量相比1991年達到25%的下降幅度。[22]在個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度之下，由于受到固定捕撈配額的限制，捕撈主體會考慮以最小的投入獲取最大的捕撈產(chǎn)出，摒棄短期的捕撈效益而著眼于長期利益，從而有效避免生產(chǎn)的盲目性。同時，個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度的實施還能避免從業(yè)者之間無序的捕撈競爭行為，對于那些捕撈效率低下的從業(yè)者，與其高成本出海作業(yè)，不如主動退出捕撈，將配額轉(zhuǎn)手他人反而更能獲益，不僅優(yōu)化了資源的配置，也有助于對捕撈努力量的有效控制。[23]美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞、冰島、英國、荷蘭、挪威、西班牙等都已在國內(nèi)法層面規(guī)定了該制度，2013年歐盟共同漁業(yè)政策第21條也將個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度列入其中。

公海漁業(yè)資源養(yǎng)護的產(chǎn)權(quán)化措施也是具有可行性的，目前來看可以通過區(qū)域漁業(yè)管理組織來實現(xiàn)。有學者以大西洋藍鰭金槍魚養(yǎng)護為例，主張國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會運用市場驅(qū)動的個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度，也即產(chǎn)權(quán)化范式，更高效地推進養(yǎng)護活動。假設(shè)以2010年國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會設(shè)定的總可捕量13 500噸為例，則可以通過初始分配或拍賣的方式將配額分發(fā)，起到控制漁民數(shù)量，減少非法、不報告和不管制捕魚的作用。[24]亦有學者認為在推行公海漁業(yè)養(yǎng)護的個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度范式時，主體可以是獨立的制度實體，而非帶有政治性的區(qū)域漁業(yè)管理組織，前者將更為高效。[25]區(qū)域漁業(yè)管理組織始終面臨著一個困境，即他們無法在最大化成員數(shù)量的同時限制成員方的捕魚自主權(quán)，這二者存在著本質(zhì)矛盾。雖然在實施主體上存在分歧，但公海漁業(yè)養(yǎng)護個體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額制度范式的效用當無疑問。

四、政府模式治理的國際法實踐：國際海底管理局及BBNJ

此處論述的環(huán)境治理模式，無論是被稱之為庇古范式還是諾斯模式，事實上都可概括為政府模式。蓋因其依托一種自上而下的行政管理，與相應的行政相對人發(fā)生行政法律關(guān)系，從而實現(xiàn)其管理的目標。在全球公域中，國際海底管理局和正在談判中的《BBNJ協(xié)定草案》是相對具有代表性的政府模式。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第156條，聯(lián)合國第三次海洋法會議設(shè)立了國際海底管理局，意在組織和控制“區(qū)域”內(nèi)活動，特別是管理“區(qū)域”資源。為了規(guī)范深海多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等礦產(chǎn)資源的開發(fā)活動，為了實現(xiàn)“區(qū)域”資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，管理局作為人類共同繼承財產(chǎn)的托管人，先后制定了三個探礦和勘探規(guī)章，最近國際海底管理局第二十五屆會議還發(fā)布了《開發(fā)規(guī)章草案》，并且迄今已簽訂了29份勘探合同。就以《開發(fā)規(guī)章草案》為例，其系統(tǒng)地規(guī)定了申請書、工作計劃的內(nèi)容、承包者的權(quán)利義務、保護和保全海洋環(huán)境的制度、關(guān)閉計劃、檢查、遵守和強制執(zhí)行以及爭端解決等內(nèi)容。其中“保護和保全海洋環(huán)境的制度”和“檢查、遵守和強制執(zhí)行”作為保護環(huán)境資源的核心板塊，具有極強的行政性質(zhì)，譬如環(huán)境質(zhì)量目標、監(jiān)測程序、緩解措施、環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境影響報告（環(huán)境影響評價）、環(huán)境管理和監(jiān)測計劃、污染控制和廢物管理等都是國內(nèi)法上常見的環(huán)境管理機制。同樣，《開發(fā)規(guī)章草案》第11部分“檢查、遵守和強制執(zhí)行”規(guī)定了檢查員、遠程電子檢測系統(tǒng)、強制執(zhí)行和處罰等措施，這些措施也非常接近于內(nèi)國法上的行政監(jiān)管、行政強制和行政處罰。

再如就BBNJ問題仍在談判中的《國家管轄海域外生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用協(xié)定》。2019年8月19日至30日聯(lián)合國大會召開“根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書政府間會議”，會議上發(fā)布了最新的《BBNJ協(xié)定草案》，將針對BBNJ的事項設(shè)立秘書處，主權(quán)國家欲獲取海洋遺傳資源須向秘書處申請，秘書處對符合條件的發(fā)放許可證或執(zhí)照（備選案文亦包含“通知”秘書處即可），秘書處還負責對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源利用情況的監(jiān)測（備選案文亦包含“科學和技術(shù)機構(gòu)”），劃區(qū)管理的提案也將交由秘書處審核。而在劃區(qū)管理之外，BBNJ環(huán)境保護領(lǐng)域的另一核心制度環(huán)境影響評估將由專門的“科學和技術(shù)機構(gòu)”負責，包括制定環(huán)境影響評估準則、審議環(huán)境影響評估標準、環(huán)境影響評估的篩選、環(huán)境影響評估報告的審議和審查以及環(huán)境影響評估的決策等?？梢?，與國際海底管理局非常類似，《BBNJ協(xié)定草案》目前也是通過機構(gòu)化、行政化的管控措施來確保BBNJ的保護和可持續(xù)利用。

在國際公域的治理中，政府模式的出現(xiàn)有其深刻的國際法理論基礎(chǔ)，這在一定程度上反映了國際法從“私法性國際法”轉(zhuǎn)向“公法性國際法”，國際法體系從傳統(tǒng)的平行化逐漸過渡到初具等級化的行政體系。在以國際組織為重要成員的全球治理時代，許多行為皆可理解為“管理和行政行為”。[26]國際法之中的“國際行政法”或者說“全球行政法”，其實施主體包括“正式的政府間規(guī)制機構(gòu)，非正式的政府間規(guī)制網(wǎng)絡(luò)與協(xié)調(diào)安排，與某個國際性政府間機制開展合作的國內(nèi)規(guī)制機構(gòu)，公私混合型規(guī)制機構(gòu)，以及一些行使跨國治理職能、具有特殊公共意義的私人性質(zhì)的規(guī)制機構(gòu)”。[27]比較典型的就是國際環(huán)境法，尤其在海洋法領(lǐng)域，國際海底管理局和BBNJ環(huán)境治理模式都可謂具備代表性。通過設(shè)置國際行政管理機構(gòu)如國際海底管理局、BBNJ秘書處等，依托強有力的、成員范圍廣泛的多邊協(xié)定如《聯(lián)合國海洋法公約》來確保行政的強制力，構(gòu)建一種縱向的管理與被管理、行政主體與行政相對人間的國際法律關(guān)系，從而具有了與國內(nèi)行政法的高度可類比性。

回到全球海洋環(huán)境治理的討論語境，在國家管轄范圍以外區(qū)域?qū)⒊霈F(xiàn)越來越多的縱向的行政管理國際法律關(guān)系，通過機構(gòu)化的方式，依托政府模式進行環(huán)境治理。但是，此種模式仍然在極大程度上依賴于國家同意，故而在《聯(lián)合國海洋法公約》這一體系下設(shè)立管理機構(gòu)最富效率，也具備一定強制力。一個典型的負面例證就是漁業(yè)管理組織，如前所述，區(qū)域性的漁業(yè)管理組織在機構(gòu)化、行政化道路上困難重重的原因便是其希望有更多的締約國加入，但同時希冀對締約國課以更嚴格的漁業(yè)管理措施，這便造成了一種沖突和矛盾。再者，區(qū)域性漁業(yè)管理組織仍然普遍依托主權(quán)國家的自我監(jiān)管，自我行政，缺乏一套獨立的行政班底，例如國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會就負責制定監(jiān)管建議，由國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會批準并提交成員國政府批準。如果在大約六個月內(nèi)沒有任何相關(guān)成員國政府的反對意見，那么公約的每一方都有責任實施和執(zhí)行國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會建議的法規(guī)。許多學者都曾指出區(qū)域性漁業(yè)管理組織突出的弱點就是完全沒有具體的執(zhí)行條款，依賴主權(quán)國家的國內(nèi)監(jiān)管。[28]而國際海底管理局和BBNJ秘書處都是依托締約國眾多的《聯(lián)合國海洋法公約》，不存在吸納締約方數(shù)量的困境，也設(shè)定了強有力的許可、監(jiān)督、環(huán)評等制度，有獨立于主權(quán)國家的行政人員、科學和技術(shù)人員作為保障，因而能夠大概率實現(xiàn)其環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的目標。

但是，全球公域治理的政府模式也有其固有弊病，此處不妨從“政府失靈”（government failure）理論出發(fā)進行審視。“政府失靈”是公共經(jīng)濟學（public economics）的概念，在20世紀60年代被提及使用，科斯、麥基恩（Roland N. McKean）等學者都對其有過論述。[29]“公共選擇理論之父”布坎南（James M. Buchanan，Jr.）通過對政治過程的經(jīng)濟學分析，指出公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源、致使公共支出成本規(guī)模過大或者低效率、政策效果往往是削弱而不是改善了社會福利的現(xiàn)象，從而系統(tǒng)性地提出了“政府失靈”理論。[30]持類似觀點的還有非市場缺陷理論學派的查爾斯·沃爾夫（Charles Wolf，Jr.）和貨幣學派的薩繆爾森（Paul A. Samuelson）等。[31]“政府失靈”的原因歸納起來主要有三項：政府的高成本和低效率、尋租活動的廣泛存在以及政府干預導致新的分配不公。[32]政府的高成本和低效率是“政府失靈”的最顯著特質(zhì)，高成本主要由于政府不以盈利為目的，也無需競爭，故而在很多活動中往往不計成本，甚至機構(gòu)冗余。而低效率則是由于政府決策信息的不完全性、選民偏向、獲取預算最大化等造成。因此，政府組織經(jīng)常產(chǎn)生一些與原來設(shè)置機構(gòu)所要求發(fā)揮的公共職能不太相干的政策傾向，這種政府政策通常傾向于私人，結(jié)果導致決策失誤。[33]

從“政府失靈”理論的角度看，國際海底管理局等國際海洋管理機構(gòu)有些問題也難以免俗。尋租活動、機構(gòu)冗余及獲取預算最大化等問題固然適用性很小，在國際海洋管理機構(gòu)身上很難發(fā)生，但決策信息的不完全性和分配不公問題等仍將困擾著國際海洋管理機構(gòu)。舉例來說，《BBNJ協(xié)定草案》的“環(huán)境影響評估的門檻和標準”及國際海底管理局《開發(fā)規(guī)章草案》中多次提及的“國際上公認的標準”“最佳環(huán)保做法”和“最佳可得技術(shù)”等環(huán)境保護標準，因其規(guī)定寬泛，勢必授予機構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，但信息的不完全、科學技術(shù)的不平衡等，很可能會導致最終在實踐中標準畸高、畸低或者標準任意浮動。分配不公則更加是國際海底管理局和《BBNJ協(xié)定草案》問世以來最為熱議的話題，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在海洋科技、海洋開發(fā)和利用能力上的顯著差距如何有效平衡，“人類共同繼承遺產(chǎn)”和“公海自由”理論原則間的沖突如何調(diào)適等問題都亟待討論和解決。

五、結(jié)語

從“公地悲劇”理論及其衍生理論的視角，現(xiàn)代全球海洋環(huán)境治理的出路基本集中在自主治理模式、產(chǎn)權(quán)化模式和政府模式。自主治理模式的典范是北極理事會的環(huán)境治理實踐，產(chǎn)權(quán)化模式主要應用在漁業(yè)管理中的專屬經(jīng)濟區(qū)及配額制度，而政府模式的國際法實踐則以國際海底管理局及正在談判過程中的BBNJ相關(guān)制度為代表。當然，筆者所具體探討的與“公地悲劇”理論相關(guān)的國際法實踐并不是窮盡式的，畢竟就政府模式而言，其在海洋法領(lǐng)域過往的實踐相對豐富，例如早在1954年《國際防止海上油污公約》所設(shè)立的事務局等。此外，需注意的是，三種模式間的關(guān)系并非是互斥的，而是在各自適合的領(lǐng)域發(fā)揮作用，甚至疊加適用。比如自主治理模式僅適合小規(guī)模的區(qū)域社群治理，而絕無可能統(tǒng)攝廣袤的公海治理，這是由理論、模式和治理對象本身的特性所決定的。各種治理模式也可共融共存，產(chǎn)權(quán)化模式和政府模式就經(jīng)常交織在一起。

與此同時，在運用“公地悲劇”及其衍生理論為全球海洋環(huán)境治理提供理論指導的過程中，應當關(guān)注現(xiàn)行的法律框架是否滿足該治理模式的各種要素。譬如對于北極治理而言，北極理事會未來能否形成更有效的制度供給，各成員方之間能否達成可信承諾，以及構(gòu)建相互間完善的監(jiān)督機制就是其實現(xiàn)更高水平自主治理的核心議題。再如基于政府模式的國際海洋資源管理機構(gòu)，在已經(jīng)積累相當程度的實踐經(jīng)驗之后，就應當探索更公平、更效率的機構(gòu)制度框架，側(cè)重避免分配不公、決策信息失真，以及國際社會意義上的“選民偏向”，即偏向部分具有國際政策影響力的主權(quán)國家等“政府失靈”問題。

此外也須認識到，“公地悲劇”理論只是從經(jīng)濟學出發(fā)審視全球海洋環(huán)境治理的一種視角，尚有生態(tài)經(jīng)濟學、法律經(jīng)濟學和海洋經(jīng)濟學等一眾經(jīng)濟學分支及大量的經(jīng)濟學理論可以為海洋環(huán)境治理提供助力。誠如中國海洋大學的劉曙光教授所言，目前關(guān)于海洋公域治理領(lǐng)域的經(jīng)濟學研究尚存在諸多空白，筆者僅僅是進行框架的搭建，希冀有所助力。

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收稿日期：2020-05-18

基金項目：司法部國家法治與法學理論研究課題“我國參與構(gòu)建公海保護區(qū)的法律問題研究”（17SFB3038），華東政法大學研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項資助項目“論國家同意原則的嬗變”（2020-5-023）

作者簡介：方瑞安（1994-），男，江蘇淮安人，華東政法大學國際法學院國際法專業(yè)博士研究生，E-mail：fangruian@hotmail.com;張磊（1981-），男，浙江蘭溪人，法學博士，華東政法大學國際法學院副院長、教授，E-mail：chinalawman@163.com。