新形勢下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探析

肖春麗

摘要：由地方政府發(fā)起設(shè)立的投融資平臺在特定歷史條件下，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了一定的促進作用。但由于自身體制和運行中的一些缺陷，也累積了較大風(fēng)險。在新的經(jīng)濟發(fā)展形勢下，其轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為必然。本文就原有平臺公司的局限性、轉(zhuǎn)型的必要性、可能性以及轉(zhuǎn)型發(fā)展方向、措施進行初步探討。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；轉(zhuǎn)型

地方政府投融資平臺（以下簡稱平臺公司），是指各級地方政府發(fā)起設(shè)立的以融資為主要目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、交通建設(shè)投資、水利建設(shè)投資等等各類公司。平臺公司于20世紀(jì)90年代逐步起步，2009年至2012年，受國內(nèi)巨額經(jīng)濟刺激的拉動，進入快速發(fā)展階段，其規(guī)模急劇擴張，作用迅速凸顯，因其所籌集的資金基本用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效彌補了財政預(yù)算資金的部分缺口，為城鄉(xiāng)人居環(huán)境的改善、人民生活幸福指數(shù)的提升做出了較大的貢獻。

但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、國際國內(nèi)環(huán)境的變化，尤其是平臺公司自身在快速擴張過程中累積的大量風(fēng)險，使得其發(fā)展前景令人擔(dān)憂，特別是國家一系列財政、金融監(jiān)管政策的出臺，更是讓傳統(tǒng)模式的平臺公司面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

到底原有平臺公司存在哪些局限性、今后又該如何轉(zhuǎn)型發(fā)展呢？下面我就這些方面談?wù)勛约捍譁\的看法：

一、原有平臺公司的局限性及轉(zhuǎn)型的必要性

原有平臺公司局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）內(nèi)部治理不夠規(guī)范。大部分平臺公司雖然設(shè)立了類似董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等機構(gòu)，但這些機構(gòu)的負(fù)責(zé)人通常都是由當(dāng)?shù)卣姓蚊舜酥g還有可能存在上下級關(guān)系，導(dǎo)致各機構(gòu)之間無法形成相互監(jiān)督、相互制約的良性機制，其人事權(quán)、財務(wù)權(quán)、決策權(quán)都控制在政府手中，使得大部分平臺喪失自主經(jīng)營能力，無法適應(yīng)市場環(huán)境。同時平臺公司業(yè)務(wù)有較強的專業(yè)性，需要專業(yè)的人才，但在實際中，平臺的經(jīng)營管理人員大部分都是由政府從各機構(gòu)抽調(diào)，專業(yè)性不夠強，往往行政管理能力有余，市場經(jīng)營能力不足，在經(jīng)營管理上容易脫離于市場，落后于時代。

（二）經(jīng)營模式不可持續(xù)。由于平臺實際上并不具備自主經(jīng)營條件，因此也不能根據(jù)市場變化調(diào)整經(jīng)營策略，實際上成為了地方政府單純的融資機構(gòu)，一方面其資金來源主要是各類銀行貸款，因為本身財務(wù)狀況不佳，所以取得這些貸款不僅需要政府擔(dān)保，而且還要花費更高的成本，其綜合成本基本都在10%左右，財務(wù)負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重；另一方面大部分平臺公司并不具備運營能力，所取得的資金基本投向公益類基礎(chǔ)設(shè)施，其自身沒有盈利能力，償債能力低下，基本靠以貸養(yǎng)貸，其債務(wù)最終不得不由政府財政埋單，加大了財政風(fēng)險。

（三）監(jiān)管措施落實不到位。雖然自2010年以來，中央就陸續(xù)出臺文件對平臺公司進行規(guī)范，地方政府在意識到風(fēng)險后也出臺過一些具體規(guī)章制度，在規(guī)范管理方面也做了很多努力，但因為經(jīng)濟社會發(fā)展對資金的迫切需求，在“財政管吃飯、城投管建設(shè)”的理念指導(dǎo)下，一直無法形成有效的監(jiān)管體系。加上缺乏相應(yīng)考核評價機制，在資金安全、運行流程、經(jīng)營效益等方面都缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)進行考量，而市場調(diào)節(jié)又無法到位，使得平臺公司的風(fēng)險進一步加大。

2014年以來，新《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等一系列法律法規(guī)制度相繼出臺，要求全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，防范化解財政金融風(fēng)險。平臺公司已經(jīng)無法再用傳統(tǒng)模式取得資金，其政府職能必須全部分離，轉(zhuǎn)型成為完全自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體是平臺公司的唯一出路。

二、新形勢下平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的可能性

平臺公司經(jīng)過近20年的運行發(fā)展，在融資渠道、公益性建設(shè)投資等方面積累了不少寶貴經(jīng)驗，客觀上為其轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了一定的基礎(chǔ)。原有政府存量債務(wù)基本已經(jīng)全部置換，使得融資平臺能夠輕裝上陣。

中央層面一系列制度、文件的出臺，比如《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等文件都明確要求加快政府職能轉(zhuǎn)變、推動平臺公司盡快轉(zhuǎn)型、地方政府及其所屬部門不得干預(yù)平臺公司日常運營和市場化融資，這些規(guī)定為融資平臺減少行政干預(yù)，實現(xiàn)自主經(jīng)營創(chuàng)造了條件。文件還明確允許地方政府結(jié)合財力可以設(shè)立或參股擔(dān)保公司，構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任，這為平臺公司的融資及運行也提供了一定的支持。

2018年3月9日，國家發(fā)改委《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中明確指出“分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目”，而今后一段時期，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施也為平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展機遇，提供了廣闊的發(fā)展前景。

三、新形勢下平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展原則和方向

（一）發(fā)展原則。平臺公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展中應(yīng)遵循以下原則：第一，市場化原則。平臺公司必須適應(yīng)市場變化、經(jīng)受住市場考驗才能發(fā)展壯大。第二，科學(xué)化原則。平臺公司必須在治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營模式、內(nèi)部管理等方面進一步科學(xué)化，才能有效規(guī)避風(fēng)險、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）發(fā)展方向。平臺公司在新形勢下的發(fā)展中，需要實現(xiàn)如下發(fā)展方向：第一，處理好政府與平臺的關(guān)系。需要明確兩者之間的責(zé)任，最大限度減少行政干預(yù)，推進平臺的市場化發(fā)展進程。第二，需要引入民間資本，加大民間資本的引進，通過基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的建設(shè)，既可以為民間資本提供發(fā)展契機，也可以激發(fā)平臺公司的內(nèi)生動力。第三，創(chuàng)新融資模式，根據(jù)項目的特征，可以采用信托、公私合作、資產(chǎn)證券化、租賃融資以及特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等策略，以此降低財務(wù)風(fēng)險。第四，擴寬經(jīng)營渠道，公司可以將產(chǎn)業(yè)以及投資納入經(jīng)營范圍，逐步擴展到衛(wèi)生、教育等諸多領(lǐng)域。

四、新形勢下平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

（一）全面清理，整合資源。首先要對單純承擔(dān)政府融資職能、沒有實質(zhì)經(jīng)營活動能力的平臺公司在妥善處置其存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員的基礎(chǔ)上依法清理注銷。其次對兼有政府融資和公益性建設(shè)運營能力的平臺公司剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動轉(zhuǎn)型為市場化運作的國有企業(yè)。

（二）推進平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。首先要對平臺公司原已形成的政府性債務(wù)進行清理剝離，確保公司市場化轉(zhuǎn)型后能輕裝上陣。其次需要對平臺公司進行重構(gòu)，將行政管理與企業(yè)管理分開，并對管理結(jié)構(gòu)進行重新優(yōu)化，建立管理部、董事會以及監(jiān)事會，在實現(xiàn)科學(xué)化管理的基礎(chǔ)上，提升平臺的運營能力和發(fā)展能力。

（三）構(gòu)建良好的政策環(huán)境。雖然轉(zhuǎn)型后政府在平臺公司的角色和以往大有不同，但在促進平臺公司的發(fā)展方面，仍然可以通過政策手段給予一定的支持，比如注入足夠的資本金、出資設(shè)立擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)、在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擴大合作等等。

（四）拓寬業(yè)務(wù)范圍。平臺公司在自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的前提下，要結(jié)合國家精準(zhǔn)脫貧、城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，在污水處理、垃圾分類處理、河道治理、城鄉(xiāng)道路建設(shè)、教育衛(wèi)生設(shè)施等方面，通過承擔(dān)建設(shè)、特許經(jīng)營、PPP合作等模式擴展經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，增加盈利渠道，實現(xiàn)平臺公司可持續(xù)發(fā)展。

（五）引進人才，激發(fā)活力。平臺需要拓寬人才引進渠道，加強對經(jīng)營管理人才的培養(yǎng)，并建立科學(xué)的薪酬制度和考評機制，建設(shè)高素質(zhì)的經(jīng)營管理隊伍，從而為平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供不竭的動力。

五、結(jié)束語

我國地方政府投融資平臺的存在有其必然性，但改革轉(zhuǎn)型迫在眉睫，政府需要從政策法規(guī)的角度進行輔助，加強引導(dǎo)和規(guī)范，有效促進平臺公司的轉(zhuǎn)型。財

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