新《食品安全法實(shí)施條例》框架下行政處罰權(quán)的完善

徐 琪

(徐州工程學(xué)院，江蘇 徐州 221000)

新《食品安全法實(shí)施條例》(國(guó)令第721號(hào))(簡(jiǎn)稱“條例”)不僅細(xì)化和新增了食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的義務(wù)性規(guī)定，更設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，是近年來(lái)落實(shí)《食品安全法》和“四個(gè)最嚴(yán)要求”的重大法治成果，有助于實(shí)現(xiàn)食品安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。目前，中國(guó)已形成了以《食品安全法》為核心，以條例為抓手，由法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件組成的相對(duì)完善的食品安全制度體系。

法治是良法與善治的有機(jī)結(jié)合，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提[1]?！傲挤ㄉ浦巍钡纳υ谟趫?zhí)行，當(dāng)前食品安全法治體系與落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)要求”的主要差距，在于食品安全監(jiān)管部門(mén)行政處罰權(quán)的不明晰和不協(xié)調(diào)。因此，如何根據(jù)條例的立法精神與行政處罰原則落實(shí)相應(yīng)的罰制與罰種，進(jìn)一步妥善解決食品安全行政處罰中的實(shí)踐問(wèn)題、完善食品安全的行政處罰權(quán)，便成為值得探討的問(wèn)題。

1 新《食品安全法實(shí)施條例》涉及的罰制與罰種

新《食品安全法實(shí)施條例》的主要目標(biāo)之一便是細(xì)化食品安全處罰的自由裁量權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)食品安全法律法規(guī)的可操作性。這一目的的達(dá)成主要通過(guò)完善食品安全監(jiān)督的罰制與罰種來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.1 罰制

食品安全處罰中的罰制，是指食品安全行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的違法行為進(jìn)行行政處罰的操作規(guī)制或行為標(biāo)準(zhǔn)。條例中的行政處罰制度主要包括行政處罰的程序、監(jiān)督、法律責(zé)任和法律救濟(jì)等四方面內(nèi)容。

1.1.1 行政處罰程序 行政處罰程序是食品安全監(jiān)管部門(mén)對(duì)違反食品安全法律法規(guī)的主體所實(shí)施行政處罰的具體步驟及標(biāo)準(zhǔn)。食品安全的行政處罰程序主要涉及行政處罰的適用范圍、具體步驟、時(shí)限、要求等基本內(nèi)容，包括一般程序和簡(jiǎn)易程序[2]。行政處罰程序所涉及的內(nèi)容則主要包括查封、扣押的期限、警告、責(zé)令停業(yè)或改正的適用情形、不同違法情節(jié)的處罰標(biāo)準(zhǔn)及限額、從輕從重或者減輕處罰的適用情形以及行政處罰與行政拘留、刑事責(zé)任的適用條件等。

1.1.2 行政處罰監(jiān)督 行政處罰監(jiān)督是保證行政處罰行為的合法合理和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與食品安全治理的重要途徑。條例第八章主要規(guī)定了食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督制度。內(nèi)部監(jiān)督管理涉及食品安全檢查員制度和上級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行隨機(jī)監(jiān)督檢查或組織下級(jí)部門(mén)實(shí)施異地監(jiān)督檢查的制度。社會(huì)監(jiān)督制度則主要涉及違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制、黑名單制度等。

1.1.3 法律責(zé)任 在食品安全法律法規(guī)中，法律責(zé)任是最核心的內(nèi)容之一。條例第九章法律責(zé)任部分，用了19個(gè)條款(第六十七條至第八十五條)既規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)生違法行為后的法律責(zé)任，也同時(shí)規(guī)定了餐飲服務(wù)提供者、交易市場(chǎng)的開(kāi)辦者、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、展銷會(huì)的舉辦者、食品安全監(jiān)督管理部門(mén)以及媒體等單位或相關(guān)人員違法后的法律責(zé)任。

1.1.4 法律救濟(jì) “無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，為使食品安全被處罰單位的法律救濟(jì)權(quán)得到保障，條列雖然沒(méi)有明確規(guī)定行政相對(duì)人的救濟(jì)方式，但根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，食品安全行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)在行政處罰過(guò)程中或在作出處罰決定后，及時(shí)告知被處罰單位所擁有的救濟(jì)權(quán)利。同時(shí)，被處罰單位也有權(quán)向其作出行政處罰的食品安全行政執(zhí)法部門(mén)的主管部門(mén)或上級(jí)機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議或進(jìn)行行政訴[3]。

1.2 罰種

罰種，即行政處罰的種類。新《食品安全法實(shí)施條例》中的行政處罰種類主要繼承《食品安全法》中的規(guī)定，涉及財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和申誡罰3種類型。

1.2.1 財(cái)產(chǎn)罰 財(cái)產(chǎn)罰是指食品安全監(jiān)督管理部門(mén)可以對(duì)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的違法行為處以一定數(shù)額罰款或沒(méi)收違法所得、非法財(cái)物的行政處罰[4]。條列第七十二、七十四、七十五、八十、八十一條等分別規(guī)定了對(duì)違法主體單處或并處以一定數(shù)額區(qū)間的罰款或一定貨款、違法所得金額倍數(shù)的罰款。同時(shí)，為了限制基層行政執(zhí)法部門(mén)的行政處罰權(quán)，條列僅將對(duì)違法單位或者個(gè)人處以30萬(wàn)元以上罰款的行政處罰權(quán)限賦予給設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門(mén)。

1.2.2 行為罰 行為罰又稱能力罰，是指食品安全監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)違法行為主體的特定行為或資格加以限制或者剝奪的處罰，包括責(zé)令食品經(jīng)營(yíng)者停止經(jīng)營(yíng)該食品、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、備案證等。條列第六十一、七十四、七十九、八十條等分別規(guī)定了食品安全監(jiān)督管理部門(mén)可以對(duì)食品安全違法行為主體采取查封、扣押、責(zé)令改正、停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰措施。

1.2.3 申誡罰 申誡罰又稱精神罰，是指食品安全監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)違法行為主體的特定行為給予一定的批評(píng)指責(zé)和警告。例如，條例第六十二條針對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)多次出現(xiàn)違法經(jīng)營(yíng)的情形，規(guī)定了可以對(duì)平臺(tái)的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人采取約談措施，第七十二條規(guī)定了對(duì)未按照規(guī)定備案或報(bào)告單位的責(zé)令改正和警告措施，第七十三條規(guī)定了對(duì)食品進(jìn)行虛假宣傳單位的責(zé)令消除影響措施。

2 食品安全行政處罰的實(shí)施問(wèn)題

2.1 “處罰到人”的邊界限度問(wèn)題

雖然修訂后的條例在多個(gè)條款中進(jìn)一步細(xì)化了行政處罰的相關(guān)規(guī)定，但最能體現(xiàn)條例“實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰”這一特征的條款便是被稱為“處罰到人”的第七十五條。條例對(duì)“故意實(shí)施違法行為、違法行為性質(zhì)惡劣、違法行為造成嚴(yán)重后果”等3種情形規(guī)定了除依照《食品安全法》的規(guī)定給予處罰外，仍應(yīng)對(duì)“單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”處以其“上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款”。這一條款有兩個(gè)顯著的特征，一是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等單位的違法行為實(shí)行“雙罰”，既處罰單位又處罰個(gè)人，這是對(duì)企業(yè)違法本身就存在兩個(gè)違法主體的一種合理性考量；二是通過(guò)“三擇其一”的條件方式將處罰到人限定在特定的適用情形，這是出于實(shí)現(xiàn)威懾效果與達(dá)到懲戒目的公平性考慮，以防止制度被濫用[5]。

出于對(duì)合理性與公平性的考量，條列第七十五條在實(shí)施中應(yīng)遵循以人民為中心、有利于相對(duì)人等立法精神和原則，進(jìn)一步明晰處罰到人的客觀要件、主觀要求、處罰程序等問(wèn)題，通過(guò)合理設(shè)定違法主體的法律責(zé)任來(lái)真正做到罰當(dāng)其罪。為此，仍需通過(guò)后續(xù)的細(xì)化規(guī)則來(lái)明晰3個(gè)方面的問(wèn)題：一是進(jìn)一步明晰處罰到人的范圍，即對(duì)條款中有關(guān)“直接負(fù)責(zé)的主管人員”“其他直接責(zé)任人員”的概念內(nèi)涵和范疇加以細(xì)化明確；二是進(jìn)一步明晰處罰到人的適用前提，即對(duì)“故意”“性質(zhì)惡劣”“嚴(yán)重后果”等限定詞的具體所指加以釋義；三是進(jìn)一步明晰處罰的幅度及程度，即對(duì)“收入”“上一年度”等范圍加以認(rèn)定，并根據(jù)具體違法情形設(shè)定“1倍以上10倍以下”的處罰標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此來(lái)約束行政主體的自由裁量權(quán)。

2.2 “過(guò)罰相當(dāng)”的法律適用問(wèn)題

法律的目的是懲惡揚(yáng)善，雖然條例在社會(huì)解讀中多被稱之為“實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰”，但作為行政規(guī)章，其實(shí)施仍應(yīng)遵循行政處罰法的“過(guò)罰相當(dāng)”原則[6]。《行政處罰法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！北局欣谙鄬?duì)人的原則，條列根據(jù)不同違法情節(jié)設(shè)定了可以從輕、減輕的規(guī)定。例如，可以對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及時(shí)停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)施食品召回或采取其他有效措施減輕、消除食品安全風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理行為，進(jìn)行從輕或減輕處罰。然而，從實(shí)踐執(zhí)法來(lái)看，在國(guó)家對(duì)食品安全實(shí)施嚴(yán)厲處罰要求的背景下，食品安全監(jiān)督管理部門(mén)往往慎用“減輕從輕處罰”的條款，更多的現(xiàn)象是過(guò)度使用從重處罰的條款。

從重處罰是食品安全監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)發(fā)生違法行為的行政相對(duì)人給予法定處罰方式和幅度內(nèi)的較嚴(yán)厲的處罰。這涉及兩種情況，一是在違法情節(jié)認(rèn)定上，將行政相對(duì)人的特定違法行為歸屬為“情節(jié)嚴(yán)重”的情形，進(jìn)而采用從重處罰的標(biāo)準(zhǔn)。例如，條列第六十七條正面規(guī)定了“情節(jié)嚴(yán)重”的5種違法情形，但第六項(xiàng)“其他情節(jié)嚴(yán)重的情形”又為食品安全監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法實(shí)踐預(yù)留了空間。為避免過(guò)度處罰，就需要食品安全執(zhí)法部門(mén)在今后的細(xì)化規(guī)則中進(jìn)一步闡釋“其他情節(jié)嚴(yán)重的情形”的范疇。二是在處罰幅度的認(rèn)定上，給予行政相對(duì)人幾乎上限的罰款數(shù)額。比如，條列第七十二、七十四、七十五條都規(guī)定了一定數(shù)額區(qū)間的處罰幅度。為規(guī)范食品安全監(jiān)管部門(mén)的裁量權(quán)，就需要在行政處罰中綜合考慮違法主體的主觀故意程度、違法情節(jié)、危害后果等，需要進(jìn)一步通過(guò)規(guī)則細(xì)化來(lái)化解行政執(zhí)法中的復(fù)雜情形[7]。

3 新《食品安全法實(shí)施條例》框架下行政處罰權(quán)的完善

3.1 規(guī)范行政處罰權(quán)的行使程序

隨著條例的實(shí)施，食品安全執(zhí)法部門(mén)大幅度地提升了對(duì)食品安全違法行為的處罰力度。特別是條例第七十二條對(duì)未按照規(guī)定備案或者報(bào)告的違法主體，規(guī)定了可以對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的情形“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款?！睏l例第六十九條對(duì)列舉的5種情形，也規(guī)定了可以按照《食品安全法》第一百二十六條的規(guī)定，給予“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證”的處罰。這些處罰都可能觸及違法主體的心理承受底線，進(jìn)而引發(fā)不必要的行政糾紛或社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這類較為嚴(yán)厲的行政處罰措施，食品安全監(jiān)管部門(mén)在作出處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有要求舉行聽(tīng)證及申請(qǐng)行政復(fù)議、行政訴訟等相關(guān)權(quán)力，否則會(huì)因行政處罰的程序不規(guī)范，而導(dǎo)致行政處罰糾紛的發(fā)生[8]。出于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和公平正義的考慮，食品安全監(jiān)管部門(mén)必須規(guī)范行政處罰權(quán)的行使程序，主要包括建立行政處罰的過(guò)程公開(kāi)制度和規(guī)范行政處罰的聽(tīng)證程序。

具體來(lái)講，行政處罰的過(guò)程公開(kāi)制度應(yīng)在《食品安全法》和條例本身的框架內(nèi)，遵循《行政處罰法》的基本規(guī)定，實(shí)現(xiàn)食品安全行政執(zhí)法的形式和內(nèi)容雙重合法性。一方面，行政處罰決定要滿足必要的形式要件，由食品安全監(jiān)管部門(mén)以規(guī)范化的書(shū)面形式對(duì)決定作出的過(guò)程、理由、法律依據(jù)和基本事實(shí)情況進(jìn)行相應(yīng)的闡述，并將相關(guān)材料與行政處罰決定書(shū)一道給予行政相對(duì)人和存檔備查；另一方面，食品安全監(jiān)管部門(mén)要在內(nèi)容上著重圍繞行政處罰決定的基本事實(shí)和法律依據(jù)，進(jìn)行合法性和合理性論證，從邏輯上證成相應(yīng)行政處罰決定的正當(dāng)性[9]。

而針對(duì)數(shù)額較大的罰款或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證件等較為嚴(yán)厲的行政處罰手段而言，食品安全監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)在行政處罰過(guò)程公開(kāi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步遵循和規(guī)范實(shí)施行政處罰的聽(tīng)證程序，以回應(yīng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)相關(guān)行政處罰措施的合理性的疑問(wèn)。具體來(lái)講，食品安全行政處罰的聽(tīng)證程序應(yīng)包括聽(tīng)證申請(qǐng)、聽(tīng)證實(shí)施和聽(tīng)證決定等3項(xiàng)內(nèi)容。聽(tīng)證申請(qǐng)程序，需規(guī)范申請(qǐng)聽(tīng)證的類型、期限、方式、是否公開(kāi)等；聽(tīng)證實(shí)施程序，需合理界定聽(tīng)證的主體范圍、主要內(nèi)容、相關(guān)人員的回避情形、控辯雙方的論辯方式以及完善聽(tīng)證過(guò)程的全程記錄等事項(xiàng)；聽(tīng)證決定程序，需根據(jù)裁判結(jié)果作出最終的處罰決定，以及告知當(dāng)事人的復(fù)議或訴訟等救濟(jì)渠道[10]。

3.2 明晰行政處罰的適用標(biāo)準(zhǔn)

相較之前的食品安全處罰標(biāo)準(zhǔn)，條列繼承了新《食品安全法》的處罰精神，增加了對(duì)食品安全違法行為罰款數(shù)額的上下限差距，將行政罰款數(shù)額大多設(shè)定在5萬(wàn)元左右。同時(shí)，由于條例細(xì)化設(shè)定的違法情形較多，食品安全監(jiān)督管理部門(mén)在檢查監(jiān)督時(shí)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)同一家食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位會(huì)同時(shí)涉及多項(xiàng)違法行為，這意味著同一家食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位需要接受行政執(zhí)法部門(mén)的數(shù)罪并罰或累計(jì)處罰，并承擔(dān)對(duì)其他受害者的懲罰性賠償責(zé)任。這雖是對(duì)中央實(shí)施食品安全嚴(yán)厲處罰要求的落實(shí)，但也意味著食品安全行政執(zhí)法部門(mén)濫用自由裁量權(quán)的可能性增大。因此，為規(guī)范食品安全行政執(zhí)法部門(mén)的自由裁量權(quán)，保障過(guò)罰相當(dāng)?shù)男姓幜P原則，在今后的實(shí)施細(xì)則中，仍需進(jìn)一步明晰食品安全行政處罰的地方標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)細(xì)化規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)，主要包括以下4個(gè)方面的內(nèi)容：① 進(jìn)一步合理設(shè)定處罰到人的概念內(nèi)涵和范疇、明晰處罰到人的適用前提及處罰的幅度、客觀要件、主觀要求等內(nèi)容。② 以有利于相對(duì)人的原則，進(jìn)一步細(xì)化不同違法情節(jié)的從輕、減輕和從重處罰標(biāo)準(zhǔn)，合理闡釋“情節(jié)嚴(yán)重”“拒不改正”“造成嚴(yán)重后果”等情形的具體適用標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行清晰的可操作性的認(rèn)定。③ 以過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，設(shè)定不同處罰幅度的認(rèn)定原則，根據(jù)違法主體的主觀故意程度、違法情節(jié)、危害后果等綜合情況，進(jìn)一步細(xì)分“1倍以上10倍以下”(第七十五條)、“1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下”(第七十二條)等不同處罰幅度的數(shù)額區(qū)間。④ 統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，以食品安全法和條例為準(zhǔn)則，修改各省、自治區(qū)、直轄市食品安全監(jiān)督管理部門(mén)發(fā)布的行政處罰案件自由裁量權(quán)的適用標(biāo)準(zhǔn)，形成在具體行政處罰過(guò)程中可操作性的細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)[11]。