論PPP項目融資的風(fēng)險控制分析

李旭

[摘 要]PPP項目作為撬動社會資本參與投資，拉動經(jīng)濟的主要方式之一，越來越受到中央和當(dāng)?shù)卣那嗖A。PPP融資模式可以有效地解決基礎(chǔ)設(shè)施項目存在的資金短缺的問題，在多個發(fā)達國家的實踐都取得了不錯的成績。值得注意的是，PPP項目存在諸多的融資風(fēng)險，必須要基于我國的實際發(fā)展情況，對風(fēng)險控制方面進行分析和研究?；趯ο嚓P(guān)的參考文獻進行研究，有針對性地對PPP項目相關(guān)的融資風(fēng)險問題進行研究和分析，對PPP項目的融資模式進行了論述，對PPP項目的融資風(fēng)險進行研究和分析，探究融資風(fēng)險存在的原因，有針對性地探究PPP項目融資風(fēng)險的相關(guān)合理對策。

[關(guān)鍵詞]PPP;融資模式;風(fēng)險控制

1 概述

基于各個國家和地區(qū)對于PPP項目的理解，可以將PPP項目模式劃分為兩個層面。從狹義的角度看，私人化的有關(guān)部門可以和公共的部門建立一種合作關(guān)系，這種合作關(guān)系的主要目的是提供公共的服務(wù)，或者是相關(guān)的產(chǎn)品。但是從廣義的層面上理解，可以將其稱為一系列有關(guān)的項目模式的綜合內(nèi)容，該模式可以包括TOT、BOT等。在狹義的理解層面當(dāng)中，更加注重的是兩者在合作當(dāng)中的分擔(dān)風(fēng)險的相關(guān)機制，秉持了項目衡量值這一原則。在廣義的理解層面當(dāng)中，可以直接將其理解為公私合伙的制度。

PPP項目的融資是PPP項目運行過程中的一部分工作，也是決定一個PPP項目成功進行下去的最關(guān)鍵的問題，本質(zhì)上屬于項目融資，具有融資金額大、合作時間長、回報率相對偏低的特點，從追索性質(zhì)角度來看，具有有限追索或無追索的特點。

2 融資風(fēng)險

2.1 風(fēng)險控制分析

PPP項目融資的風(fēng)險點主要包括：一是政府的相關(guān)政策變化;二是本項目前期的相關(guān)手續(xù)和文件;三是銀行關(guān)注社會資本方的背景;四是當(dāng)?shù)卣呢斦闆r;五是本身項目的收益即使用者付費比例，同時這也是銀行非常關(guān)心的問題。

風(fēng)險控制主要是對項目存在的風(fēng)險進行風(fēng)險識別、風(fēng)險的評估等，包括風(fēng)險的應(yīng)對一系列的過程，要致力于通過科學(xué)的管理方式和方法來最大限度地保證該項目的安全管理。如果從廣義的角度上來理解的話，風(fēng)險控制可以稱為項目風(fēng)險管理當(dāng)中的一個重要環(huán)節(jié)。從狹義的角度來看，風(fēng)險控制主要指的是相關(guān)的管理工作人員采取一系列合理的、科學(xué)的對策和方法，降低該項目可能發(fā)生的風(fēng)險以及已發(fā)生的風(fēng)險，盡可能地降低不必要的損失。在PPP項目的整個生命周期當(dāng)中，風(fēng)險控制貫穿了整個環(huán)節(jié)，對可能存在的風(fēng)險進行預(yù)測，并積極地采取合理的對策和方法，推動該項目的總體目標(biāo)的合理實現(xiàn)。

PPP項目融資風(fēng)險控制可以在風(fēng)險發(fā)生前，降低風(fēng)險發(fā)生的概率，在風(fēng)險發(fā)生時和發(fā)生后，將損失降到最低，進而達到降低預(yù)期損失的目的。因此，PPP項目融資風(fēng)險控制對降低損失概率和減輕損失程度有重要作用。

在PPP項目融資風(fēng)險控制管理工作當(dāng)中，需要對可能存在的風(fēng)險進行預(yù)測和分析，盡可能地避免風(fēng)險的產(chǎn)生，一旦產(chǎn)生了相關(guān)的風(fēng)險，要盡可能的采取手段降低損失。也就是說，PPP項目融資風(fēng)險控制在降低不必要損失的方面產(chǎn)生了重要的正面影響。另外，通過融資風(fēng)險控制，可以提高整個項目團隊的凝聚力，在項目團隊進行項目的融資風(fēng)險分析的整個過程當(dāng)中，項目團隊的工作人員可以充分地了解項目存在的風(fēng)險屬性，對項目融資存在的困難有大致的掌握和了解，在整個分析過程當(dāng)中，項目成員的參與程度非常高，對于項目可能存在的各類融資風(fēng)險，都有了一個心理上的準(zhǔn)備。而且一旦在未來發(fā)生項目風(fēng)險的時候，項目團隊能夠相對從容地應(yīng)對風(fēng)險和困難，有利于團隊提高信心和增強凝聚力。

2.2 融資風(fēng)險原因

在前文，筆者已經(jīng)對PPP項目的風(fēng)險控制進行了探討，可以看出，對于一個項目來說，融資存在風(fēng)險是非常正常的。接下來筆者會對融資風(fēng)險產(chǎn)生的原因進行探討，望能為相關(guān)從業(yè)人員識別融資風(fēng)險起到借鑒作用。

首先是外部環(huán)境因素。不管是進行企業(yè)的融資工作，還是進行項目的融資工作，不可避免地會深受外部環(huán)境因素的影響。而且對于外部環(huán)境而言，它是非常難以控制和進行改變的，且這些外部環(huán)境因素所涉及和覆蓋的范圍非常廣，包括了自然環(huán)境和國家政策等方面的因素，這些因素的變化還是發(fā)展，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們可以預(yù)測的范圍，而且這些相關(guān)的因素也會互相地起到影響和作用，無形之中加大了項目融資的風(fēng)險。

其次是融資決策問題。融資決策會對項目的整個資本結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要的影響，一旦產(chǎn)生了決策上的失誤，就會大大地加劇融資過程當(dāng)中的風(fēng)險。比如說，融資規(guī)模問題。對于項目而言，融資的規(guī)模一定要將項目的資本規(guī)模和未來的項目收益作為重要的參考條件，一定要選擇合理范圍內(nèi)的融資數(shù)額，不合理的融資數(shù)額會不利于項目對資金進行合理的使用和支配，有可能會產(chǎn)生資金的閑置和資金不足等問題，會對整個項目的原定收益產(chǎn)生負(fù)面影響，造成不必要的風(fēng)險和損失。融資決策也會影響到項目在資金結(jié)構(gòu)上的問題，如果融資決策存在不合理因素，就會導(dǎo)致項目資金的來源和結(jié)構(gòu)存在問題，會逐漸地加大財務(wù)上的融資風(fēng)險問題，進而影響經(jīng)營過程當(dāng)中的預(yù)期收益和還款問題。

最后是資金的流動性問題。這也是資產(chǎn)變現(xiàn)能力的重要體現(xiàn)，一是在資產(chǎn)不損失的重要前提條件之下迅速變現(xiàn)的能力，二是企業(yè)可以在低成本的前提條件之下隨時的獲得項目所需要的資金的重要能力。如果一個項目不能夠以低于收益率的成本，來取得項目經(jīng)營過程當(dāng)中所需要的資金，那么該項目在經(jīng)營過程當(dāng)中就很有可能會產(chǎn)生不必要的資金流動上的風(fēng)險問題。

2.3 盈利能力匱乏

如果從發(fā)展的層面看，對于一個項目而言，它能否提高融資風(fēng)險中的抵抗能力，最關(guān)鍵最根本的還是要看該項目的盈利能力，也就是說，該項目是否可以取得比該項目的融資成本還要高的收益。在PPP項目融資過程當(dāng)中，存在著兩種經(jīng)營項目：一種是準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)的項目，另一種是非經(jīng)營性質(zhì)的項目。對于后者的非經(jīng)營性質(zhì)的項目來說，主要是為了給社會的大眾提供相關(guān)的服務(wù)和便捷，并不是為了盈利而進行經(jīng)營活動，對于前者的準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)的項目來說，項目的收益，既包括項目在經(jīng)營過程當(dāng)中本身的收益，同時也包括政府為項目支付的一部分資金，在此時就可以利用整體項目的收益來對該項目的盈利能力進行判斷。但是對于大部分的PPP項目來說，項目的盈利能力處于相對匱乏的狀態(tài)，只有能夠進行盈利的項目，才能夠?qū)笃诘倪€本付息工作提供保證，一旦產(chǎn)生盈利能力上的問題，又會影響到后期的資金，甚至有可能會產(chǎn)生資金斷裂以及破產(chǎn)上的風(fēng)險。

2.4 社會資本的利和弊

社會資本參與到PPP項目的投資和運營中，有著優(yōu)勢和弊端。從優(yōu)勢的角度看，第一，有利于對資源進行利用;第二，在操作流程上具有相對靈活性。首先，PPP項目所涉及的類型非常復(fù)雜多樣，包括水利、教育、環(huán)保等諸多方面，所以說在進行PPP項目的規(guī)劃工作的過程當(dāng)中，當(dāng)?shù)卣暮芏嗖块T都會涉及和參與，對于社會資本方，也就是民營企業(yè)來說，非常有利于在這個時候和當(dāng)?shù)氐恼嘘P(guān)部門搞好關(guān)系，有利于民營企業(yè)在進行規(guī)劃的過程當(dāng)中，充分地調(diào)動當(dāng)?shù)氐娜肆ξ锪?，發(fā)揮出民營企業(yè)的專業(yè)性，有利于民營企業(yè)在和政府有關(guān)部門進行談判合作的過程當(dāng)中掌握主動性。另外，對于社會資本來說，相比于國有資本的復(fù)雜管理體系和審批手續(xù)，社會資本操作的流程和審批過程相對簡化，在面對突發(fā)性的矛盾和問題時，社會資本在處理上能夠更加及時有效，有利于問題的快速解決。

從弊端的角度看，第一，社會資本的資金量相對較少，而且社會資本在融資過程當(dāng)中的成本也相對較高。第二，對于諸多的金融機構(gòu)，他們對于民營企業(yè)的態(tài)度相對存疑，這是因為一些民營企業(yè)在金融機構(gòu)并沒有太多的資產(chǎn)可以進行抵押，而且社會資本進行信用融資非常困難。對于一些民營企業(yè)來說，他們的社會資本在進行融資的時候，成本相對較高，但是PPP項目的投資收益普遍情況下都是相對較低的，那個時候社會資本參與到PPP項目的積極性就受到了負(fù)面影響。

3 策略

3.1 完善法規(guī)與制度

對于PPP項目的整個融資過程來說，參與融資的不僅包括私人的部門，還包括了金融機構(gòu)，而且在整個過程當(dāng)中也需要政府有關(guān)部門的積極參與。對于我國的具體經(jīng)濟環(huán)境來說，這三者所涉及的權(quán)利和職能等方面都存在著差異性，對于私人部門而言，明顯存在著弱勢。三者在項目當(dāng)中的對等地位，與整個項目的最終運營的成果息息相關(guān)。通常情況下，三者之間的關(guān)系維持非常依賴制度和環(huán)境以及整個的法律框架，需要制度完善、法律框架相對成熟的環(huán)境，這一觀點已經(jīng)在其他國家的實踐當(dāng)中得到了驗證。比如說英國、美國等，發(fā)達國家都已經(jīng)逐漸開始針對PPP項目的融資實踐工作，設(shè)立了一個適合國內(nèi)經(jīng)濟形勢的法律體系。我國在推動相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的過程當(dāng)中，可以適當(dāng)?shù)亟梃b發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，與此同時，還可以充分地利用自由式協(xié)議與示范文本相結(jié)合的方式，逐漸地對立法工作進行完善，進行統(tǒng)一立法和單項立法相結(jié)合，盡可能地為PPP融資模式提供一個有力的制度作為保障。在對單項立法進行調(diào)整與完善的時候，有利于實現(xiàn)我國的統(tǒng)一立法的完善，另外，相關(guān)部門在對統(tǒng)一立法進行調(diào)整時，還可以對特定的項目進行適當(dāng)?shù)耐晟婆c調(diào)整，讓相關(guān)的法律法規(guī)能夠與當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況相適應(yīng)。當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)部門和政府在完善相關(guān)規(guī)章制度的過程當(dāng)中，還需要對潛在的法律風(fēng)險進行充分的考量，盡最大可能從源頭上解決項目存在的風(fēng)險。

3.2 匯率擔(dān)保政策

對于經(jīng)濟環(huán)境來說，經(jīng)濟環(huán)境的不穩(wěn)定因素很容易會導(dǎo)致金融風(fēng)險的產(chǎn)生。任何國家的利率和匯率以及當(dāng)?shù)氐耐ㄘ浥蛎浡识己苋菀资艿絿H經(jīng)濟形勢的影響，根據(jù)國際經(jīng)濟形勢的發(fā)展情況而產(chǎn)生上下的波動作用。所以說，為了更好地避免利率和匯率的上下波動作用而導(dǎo)致金融風(fēng)險的產(chǎn)生，國家有必要建立起相關(guān)的金融保障體系，來聯(lián)合抵御金融風(fēng)險，進一步降低PPP項目的風(fēng)險。其中，國家有關(guān)部門逐漸推動匯率擔(dān)保政策的推行和落實是非常重要的金融擔(dān)保體系之一。

PPP項目在融資的過程當(dāng)中很容易受到匯率波動產(chǎn)生不必要的風(fēng)險，如果政府有關(guān)部門可以出臺相關(guān)的匯率擔(dān)保的一系列政策，那么，一旦匯率上下波動，將會盡可能地轉(zhuǎn)移項目的風(fēng)險問題，民營合作雙方，都可以合理的規(guī)避匯率的風(fēng)險。政府對匯率進行擔(dān)保，可以對個人和民營企業(yè)的資本利益進行保障，可以吸引到更多的民營企業(yè)參與到項目的融資當(dāng)中來，除此之外，對于提高個人和民營企業(yè)的管理能力也有著促進作用。

3.3 全流程優(yōu)化

為了合理的降低PPP項目融資的風(fēng)險，可以充分地利用風(fēng)險分擔(dān)的方式來進行全流程優(yōu)化，盡可能地提高風(fēng)險管理的水平，最大限度地發(fā)揮資金的使用價值。首先，要針對所有的項目風(fēng)險進行識別工作，確定該項目的核心是當(dāng)?shù)氐恼?，對項目各個環(huán)節(jié)所涉及的風(fēng)險因素都進行考察，合理的規(guī)避不適合私營企業(yè)的管理風(fēng)險。還可以調(diào)整融資模式當(dāng)中的合同構(gòu)造，合理的安排風(fēng)險分擔(dān)方。一般情況下，政府會承擔(dān)法律等方面的風(fēng)險，在對PPP項目進行推行的過程當(dāng)中，一定要明確政府的回收風(fēng)險內(nèi)容，避免在風(fēng)險產(chǎn)生時，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門和私營企業(yè)不能針對風(fēng)險回收和分擔(dān)達成共同意見。其次，還可以充分的利用分析機構(gòu)，逐步建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，推動PPP項目風(fēng)險分擔(dān)方式朝著合理化方向發(fā)展。再次，每個地方不同的銀行總行對省、市分行的授信額度都不同的。因此在做融資方案的時候，如果選擇銀行，要充分考慮單個銀行審批的方式或者組銀團的方式。值得注意的是，現(xiàn)在一般沒有使用者付費的項目是入不了庫的，使用者付費比例不能小于10%。最后，我國的PPP項目建設(shè)領(lǐng)域需要逐漸地建立起一個相對獨立的技術(shù)咨詢組織，如果該組織對相關(guān)的PPP項目進行風(fēng)險上的分析和研究，做好風(fēng)險的識別評價等一系列風(fēng)險分析。通過該組織對風(fēng)險的分析和研究，有項目的參與方對不同風(fēng)險進行明確的分擔(dān)工作，比如，由私營企業(yè)來承擔(dān)項目經(jīng)營過程當(dāng)中的風(fēng)險，而大部分的政治風(fēng)險由當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)部門承擔(dān)。

3.4 審計和監(jiān)管

要更好地降低PPP融資模式當(dāng)中涉及的風(fēng)險問題，應(yīng)該采取各種措施完善政府的審計監(jiān)督路徑。首先，可以逐漸地對過去的政府審計方式進行創(chuàng)新，對過去的調(diào)研計劃和審計程序進行改革與完善，盡可能保證審計工作人員對審計業(yè)務(wù)流程的規(guī)范化操作，采用科學(xué)的反腐敗手段，利用信息化操作來進行資產(chǎn)的排查和管理工作。同時，還需要合理的引導(dǎo)審計工作人員對審計監(jiān)督技能進行提高和摸索，對工作人員進行培訓(xùn)工作，讓工作人員能夠?qū)W習(xí)到最先進的審計監(jiān)督方式和方法。其次，要針對我國的審計制度體系進行完善，我國的人大和常委，要對我國的國情進行充分的了解，結(jié)合我國的實際發(fā)展情況來制定相關(guān)的審計制度和法律，讓審計環(huán)節(jié)能夠在法律的保障下進行。在進行考核工作的時候，也要盡可能地聽取來自各方的意見和建議，對調(diào)查方案進行合理的調(diào)整，始終秉持公平公正的原則，在問責(zé)實施的過程當(dāng)中，對相關(guān)的工作人員進行嚴(yán)格的考察和篩選。

4 結(jié)論

綜上所述，對于我國的PPP融資模式來說，經(jīng)過長期的發(fā)展和變化，已經(jīng)逐漸地獲得了政府和社會的普遍認(rèn)可，大大地豐富了過去傳統(tǒng)的融資模式，與此同時，也逐漸地提高了社會資本的使用效率，是未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重要的融資模式之一。但如果在融資過程當(dāng)中不注意規(guī)避風(fēng)險，那么就會影響到發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。目前我國的PPP融資模式還存在諸多的問題，不利于合理的規(guī)避、減少風(fēng)險?；诖耍P者提出了以下四點融資風(fēng)險的策略：一是完善法規(guī)與制度，二是逐漸建立起匯率擔(dān)保政策，三是進行全流程優(yōu)化來合理地分擔(dān)風(fēng)險，四是逐漸地完善審計和監(jiān)管工作。作為融資的主體，相關(guān)的項目公司一定要盡可能地發(fā)揮好自身的價值。PPP項目的各方都應(yīng)該順應(yīng)時代的發(fā)展浪潮，不斷地探究完善融資機制的道路與方法。

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