農(nóng)村土地文化與耕地流轉(zhuǎn)制度的沖突與耦合

曾 誠，吳小勇

2008年中共第十七屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議，審議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，允許農(nóng)民以各種形式轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。期間耕地流轉(zhuǎn)面積快速上升，土地經(jīng)營權(quán)向少數(shù)經(jīng)營者集中，到2016年國內(nèi)耕地流轉(zhuǎn)面積已逾35%[1]。當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模，伴隨生產(chǎn)方式的變化，土地文化快速變遷，耕地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。2018年年底，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》完成二次修訂，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面開展，已流轉(zhuǎn)土地的遺留問題將逐漸顯露，預(yù)計(jì)農(nóng)地糾紛將大面積爆發(fā)。本研究擬引入土地文化視閾，分析農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制與土地文化的潛在沖突，探討農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制與土地文化的整合路徑。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地文化基本特征

第二輪土地承包以來，國家鼓勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營，鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，伴隨制度政策放活，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村土地制度及相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營方式相比改革開放初期有了很大變化，土地文化也發(fā)生了變化。中國當(dāng)前農(nóng)村土地文化的現(xiàn)狀和特點(diǎn)表現(xiàn)如下：

1.1 農(nóng)民身份與生產(chǎn)方式的分化

總體來講農(nóng)民分化是農(nóng)民在生產(chǎn)與生活方式中由同質(zhì)化向異質(zhì)化的轉(zhuǎn)變[2]。在集體化時(shí)期，在工農(nóng)剪刀差、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民被束縛于土地上，農(nóng)民嚴(yán)格區(qū)別于其他群體，和以工人為代表的城市群體在生產(chǎn)生活方式和心理上有顯著區(qū)別，農(nóng)民身份高度同質(zhì)化。改革開放初期經(jīng)濟(jì)管制逐漸放松，農(nóng)村土地資源和人力資源得到解放，農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)得到強(qiáng)化，生產(chǎn)積極性高漲，開始選擇不同的生產(chǎn)和生活方式。伴隨生產(chǎn)力的解放，農(nóng)村出現(xiàn)階層分化和社會(huì)化分工。改革開放前三十年可稱為農(nóng)民分化1.0版，根據(jù)階層分化和社會(huì)化分工，陸學(xué)藝等學(xué)者提出農(nóng)民分化為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工、雇工、農(nóng)民知識(shí)分子、個(gè)體勞動(dòng)者和個(gè)體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、農(nóng)村管理者八大類型[3]。近10年農(nóng)村和城市加速分化，城鄉(xiāng)二元體制成型，農(nóng)民工群體正式得到社會(huì)和政府的確認(rèn)。絕大多數(shù)農(nóng)民家庭仍維持著半城市化狀態(tài)，這些正在城市化的農(nóng)民家庭分化出耕者和非耕者兩大類型[4]，農(nóng)民分化進(jìn)入2.0版。在社會(huì)化分工基礎(chǔ)上，結(jié)合家庭耕地資源稟賦和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，農(nóng)戶分化可整合為純農(nóng)戶、兼業(yè)戶和非農(nóng)戶三種類型。

農(nóng)戶分化不必然與耕地流轉(zhuǎn)聯(lián)系，但家庭勞動(dòng)力少、非農(nóng)就業(yè)程度較高、耕地資源豐富的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出意愿更強(qiáng)，家庭勞動(dòng)力多、戶主處于青壯年時(shí)期的純農(nóng)戶和兼業(yè)戶土地轉(zhuǎn)出意愿較弱[5]。未來兼業(yè)農(nóng)戶將是農(nóng)戶的主流類型，純農(nóng)戶比例進(jìn)一步下降且種糧純農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模將會(huì)逐步擴(kuò)大，非農(nóng)戶將更傾向于選擇退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[6]，土地政策的一系列變革伴隨農(nóng)村生產(chǎn)生活方式——特別是土地利用模式的變化，在不同時(shí)期，農(nóng)民都在不斷發(fā)生身份再造和觀念重構(gòu)[7]。

過去四十多年，伴隨城鄉(xiāng)發(fā)展和扶貧工作，農(nóng)民類型由金字塔型分布開始轉(zhuǎn)向紡錘形分布。從當(dāng)前農(nóng)戶結(jié)構(gòu)來看，兼業(yè)農(nóng)戶的比例顯著增加，農(nóng)村生產(chǎn)方式進(jìn)入兼業(yè)時(shí)代。另外無業(yè)者、農(nóng)村企業(yè)主和干部群體比例有所增長，純務(wù)農(nóng)和打工者減少，個(gè)體戶則變化不大。兼業(yè)者的增長之所以明顯，一方面是受“逆城市化”影響，由于無法融入城市，農(nóng)村流動(dòng)人口從城市返回農(nóng)村，另一方面，則是因?yàn)槿找嬖鲩L的生活需求，單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以維持生計(jì)，而中西部城市的非農(nóng)化、工業(yè)化發(fā)展剛好為兼業(yè)提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)[8]。

1.2 農(nóng)民土地價(jià)值觀階段性變遷

建國以來一系列的農(nóng)村政策改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營方式，導(dǎo)致農(nóng)民的土地情感發(fā)生相應(yīng)變化，從建國初的傳統(tǒng)“眷戀”逐步演變?yōu)榧w化時(shí)期的“厭棄”，在承包責(zé)任制后又轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤与x”[9]。三個(gè)階段并非簡單的替代，而是一種迭加狀態(tài)，現(xiàn)階段農(nóng)村已呈現(xiàn)多主體和多元化的土地價(jià)值觀。

解放初期，土地價(jià)值觀主要體現(xiàn)為“戀土”情結(jié)，臺(tái)灣學(xué)者吳賢聰認(rèn)為可以從三個(gè)方面理解:一是農(nóng)民視農(nóng)業(yè)為生活的一部分，無形中對(duì)土地產(chǎn)生一種親密感，把它看成傳家寶，不肯也不能輕易離手；二是各種產(chǎn)業(yè)中，只有土地相對(duì)安全可靠，不怕天然災(zāi)害也不擔(dān)心盜賊搶劫；三是所有農(nóng)業(yè)中，只有土地是有形而看得到的，土地?zé)o形中變成社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的指標(biāo)[10]。解放初期土地成為農(nóng)民私產(chǎn)，土地作為生活最重要甚至唯一來源，加上歷史積累形成重農(nóng)輕商的民族文化心理，影響和支配農(nóng)民的行為方式，形成“戀土”情結(jié)。即使現(xiàn)在，傳統(tǒng)的“戀土”情結(jié)依然具有影響，如土地流轉(zhuǎn)中傳統(tǒng)農(nóng)民普遍對(duì)自己的土地估計(jì)偏高；產(chǎn)業(yè)選擇上，傳統(tǒng)農(nóng)民仍然求穩(wěn)，傾向選擇小而穩(wěn)的生產(chǎn)方式。

集體化時(shí)期，土地權(quán)屬和多數(shù)收益歸屬于農(nóng)民集體，在情感上農(nóng)民很難把土地歸為自己所有。由于土地權(quán)屬發(fā)生重置，加諸工農(nóng)剪刀差，高強(qiáng)度集體勞作和勞動(dòng)力征用，“大鍋飯”式的收益分配模式，以及穿插其中的階級(jí)斗爭，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性逐漸被消磨。農(nóng)民對(duì)集體生活的精神疲憊同樣被帶到土地中來，農(nóng)民和土地間開始產(chǎn)生割裂甚至背離。與之相對(duì)應(yīng)的卻是農(nóng)民對(duì)自留地的高度上心和對(duì)吃上城市戶口供應(yīng)糧的無比渴望。這兩個(gè)心理特性在改革開放后也有所體現(xiàn)，引出農(nóng)村生活的兩條出路。

改革開放初期，包產(chǎn)到戶和市場經(jīng)濟(jì)的引入把農(nóng)村納入商品經(jīng)濟(jì)軌道，同時(shí)為農(nóng)民帶來人身和生產(chǎn)方式的自由。遵循兩條出路，農(nóng)民開始追求更加豐富的生活：一方面農(nóng)忙時(shí)節(jié)全心投入生產(chǎn)，極大釋放了土地生產(chǎn)潛力；一方面遵循季節(jié)規(guī)律周期性離開土地，找尋農(nóng)業(yè)以外的增收途徑。同時(shí)無法忽視的還有土地話語權(quán)的轉(zhuǎn)移，土地話語權(quán)的轉(zhuǎn)移伴隨著土地價(jià)值觀的整體變遷。改革開放40年來農(nóng)村家庭權(quán)力已經(jīng)發(fā)生數(shù)代轉(zhuǎn)移，權(quán)力中心已從祖父輩轉(zhuǎn)移到父輩且正在轉(zhuǎn)移到年輕一代，作為傳統(tǒng)農(nóng)民的祖父輩逐漸喪失生產(chǎn)和生活中的權(quán)威，喪失土地的支配權(quán)力。權(quán)力中心完成轉(zhuǎn)移后，父輩一代擁有了處理土地的權(quán)利，但也并非絕對(duì)權(quán)威，祖父輩憑借遺留的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)權(quán)威，年輕一代憑借新的土地理論話術(shù)，也在參與和支配土地的處置及利用?？偟膩碇v，家庭權(quán)力的轉(zhuǎn)移帶來土地價(jià)值觀的迭代轉(zhuǎn)移，話語權(quán)主體的多元化凸顯農(nóng)民土地價(jià)值觀的多元化[11]。伴隨改革深入，土地話語權(quán)的轉(zhuǎn)移加速了正在發(fā)生的土地價(jià)值觀念重構(gòu)，分布仍然相對(duì)集中的土地價(jià)值觀進(jìn)一步分化。部分傳統(tǒng)農(nóng)民已然視土地為“命根”，部分農(nóng)民則隨勞動(dòng)力弱化回歸土地，強(qiáng)化土地情節(jié)和土地依賴；新生代農(nóng)民擺脫最后的土地束縛，即使農(nóng)忙季節(jié)也不再回鄉(xiāng)種地，生活方式逐漸向城市靠攏，直至完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；與之同時(shí)，中生代農(nóng)民由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戀土情結(jié)的存在，在融入城市和回歸土地之間搖擺。

1.3 農(nóng)民土地價(jià)值觀多元化趨勢

伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)秩序的進(jìn)一步?jīng)_擊和耕地流轉(zhuǎn)的政策效果，不同類型農(nóng)民的土地價(jià)值觀發(fā)生顯著分化，呈現(xiàn)更加多元發(fā)展的趨勢。總體來說，農(nóng)民的土地價(jià)值觀變化主要體現(xiàn)在情感價(jià)值、保障價(jià)值、財(cái)富價(jià)值和權(quán)利價(jià)值等方面[12]。改革開放后包產(chǎn)到戶極大刺激了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意識(shí)，工業(yè)化和農(nóng)民進(jìn)城直接重構(gòu)了農(nóng)村土地價(jià)值生態(tài)。不同類型的農(nóng)民，由于其從事的職業(yè)不同，收入的主要來源不同，因而會(huì)對(duì)土地價(jià)值的不同方面產(chǎn)生不同強(qiáng)度的偏好[13]。伴隨農(nóng)民工群體等兼業(yè)農(nóng)戶的誕生和三權(quán)分置土地產(chǎn)權(quán)制度改革的加快推進(jìn)，農(nóng)民總體正在經(jīng)歷一個(gè)由戀土到離土——農(nóng)耕文明傳統(tǒng)衰微的過程[11]?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》修訂完善后，土地的權(quán)利價(jià)值日趨明晰，財(cái)富價(jià)值凸顯，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于以其他產(chǎn)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)戶和非農(nóng)戶吸引力逐漸降低；同時(shí)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致部分以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶和純農(nóng)戶(或稱為小農(nóng)戶)家庭無法順利融入城市，土地也成為這一部分農(nóng)民的生路和退路，土地的保障價(jià)值和情感價(jià)值凸顯。

具體來講，時(shí)代發(fā)展和政策變遷在年齡、文化、兼業(yè)程度、消費(fèi)意愿、土地經(jīng)營模式和規(guī)模等多個(gè)變量上影響著農(nóng)民的土地價(jià)值觀。

在情感價(jià)值上，相同年齡段具有不同外出經(jīng)歷的農(nóng)民，或具有類似外出經(jīng)歷的不同年齡段農(nóng)民在對(duì)土地情感價(jià)值的認(rèn)知上存在明顯差異。例如年齡較大的農(nóng)民無法通過非農(nóng)就業(yè)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)價(jià)值，只能傾向于通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得樂趣；對(duì)同一時(shí)代的農(nóng)民而言，外出的經(jīng)歷將不可避免地削弱對(duì)土地的情感價(jià)值；兼業(yè)程度相近的農(nóng)民土地情感認(rèn)知也受到經(jīng)營集約化程度和農(nóng)業(yè)收入比例差異的影響，農(nóng)業(yè)收入占比越高，農(nóng)民土地情感價(jià)值認(rèn)知越強(qiáng)。

在保障價(jià)值上，在土地開發(fā)程度較低的農(nóng)村地區(qū)，普遍存在兼業(yè)現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)收入總體地位顯著降低。但對(duì)于年齡較大的兼業(yè)者，他們擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的意愿較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)趨于平淡，但也不愿放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在他們的土地保障認(rèn)知中，土地是基本的養(yǎng)老保障和生存底線，而外出務(wù)工抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，即使務(wù)工也不能丟棄土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。年齡較小的農(nóng)民，相較而言受教育程度更高，更易于接收新事物和新理念，收入水平更高也更具財(cái)富創(chuàng)造力，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生存風(fēng)險(xiǎn)降低，在對(duì)更豐富生活的追求中，土地的保障價(jià)值相對(duì)弱化。

在權(quán)利價(jià)值上，年齡較大者消費(fèi)滿足度更高，土地轉(zhuǎn)出意愿相對(duì)減弱，權(quán)利價(jià)值相對(duì)增強(qiáng)；年齡較小者文化程度更高，產(chǎn)權(quán)認(rèn)知愈明晰，權(quán)利價(jià)值觀愈強(qiáng)。同時(shí)，權(quán)利價(jià)值受土地政策影響最大，當(dāng)土地政策寬松時(shí)，土地權(quán)利價(jià)值會(huì)更加顯著，尤其是在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》修訂后，土地確權(quán)等制度改革的推進(jìn)進(jìn)一步放大了土地的權(quán)利價(jià)值。

在財(cái)富價(jià)值上，農(nóng)業(yè)兼業(yè)程度(包括收入占比及收入穩(wěn)定性)和土地價(jià)值認(rèn)知模式起到?jīng)Q定性作用。二者受年齡和受教育程度影響顯著，年齡越大，對(duì)財(cái)富的追逐欲望下降，土地的價(jià)值認(rèn)知會(huì)有一個(gè)典型的回歸過程，尤其是在兼業(yè)程度降低重新回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況下，在早期回憶和相對(duì)封閉環(huán)境的影響下，土地的財(cái)富觀會(huì)趨于保守；同時(shí)，對(duì)同齡人而言，受教育程度越高，外部信息接收和篩選能力越強(qiáng)，敏感性更高，思想趨于開放，思維更具外向性，土地的財(cái)富認(rèn)知與社會(huì)需求和政策目標(biāo)更具有一致性。對(duì)土地的資產(chǎn)屬性和金融屬性會(huì)有更清晰的認(rèn)識(shí)，他們開始意識(shí)到土地不僅僅是生產(chǎn)資料，對(duì)其經(jīng)濟(jì)功能和潛在價(jià)值的認(rèn)識(shí)會(huì)更加清晰。

表1 土地正式制度與非正式制度之間的關(guān)系

2 耕地流轉(zhuǎn)制度與土地文化的潛在沖突分析

2.1 土地文化與耕地流轉(zhuǎn)制度的耦合機(jī)制

制度是一個(gè)復(fù)雜的范疇，包括正式的和非正式的、內(nèi)在的和外在的、單項(xiàng)的和系統(tǒng)的制度[14]。其中內(nèi)在制度和非正式制度與“文化”的關(guān)系極為密切，同時(shí)內(nèi)在制度在發(fā)展中可以“外化”，非正式制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎街贫?，由此可見文化與制度的重要關(guān)系[14]。格爾茲指出，文化本身是由某種知識(shí)、規(guī)范、行為準(zhǔn)則、價(jià)值觀等人們精神或觀念中的存在所構(gòu)成，但實(shí)際上它們并不是存在于人頭腦之中的一種個(gè)人知識(shí)和感悟，而是社會(huì)成員所共有的意會(huì)和默契[15]，可以看出，非正式制度就是一種文化。為了便于分析和區(qū)分，本論文中的耕地流轉(zhuǎn)制度通指正式制度。

耕地流轉(zhuǎn)中，文化和制度會(huì)呈現(xiàn)并存作用的狀態(tài)，國家政策和法律制定層面，正式制度占據(jù)絕對(duì)主流，非正式制度中立，耕地流轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)為正式制度主導(dǎo)，但在某些方面也存在缺失，非正式制度跟進(jìn)填補(bǔ)空白的情況；在地方政策細(xì)化層面，雙方可能會(huì)出現(xiàn)多種狀態(tài)，鼓勵(lì)與禁止交織，耦合、沖突等關(guān)系均有體現(xiàn)；基層實(shí)施層面，面對(duì)復(fù)雜的土地文化，愈加復(fù)雜的制度需求，細(xì)化制度容易出現(xiàn)一種特殊的主體缺位情況，在基層正式制度無法滿足的情況下，可能體現(xiàn)為耕地流轉(zhuǎn)中缺乏約束的無約束狀態(tài)。

當(dāng)前，土地制度文化呈現(xiàn)出正式制度有所回收，非正式制度跟進(jìn)的交織狀態(tài)?，F(xiàn)有土地正式制度主要來自一系列土地法和規(guī)范性文件。2008年以后出臺(tái)的一系列政策在穩(wěn)固第二輪土地承包體系基礎(chǔ)上提出了三權(quán)分置的政策導(dǎo)向，但對(duì)于2000年以來的產(chǎn)生一系列的問題并未給出明確的解釋，在政策模糊和地方政府默許的情況下，非正式制度迅速填補(bǔ)了這部分空白。

2.2 非正式制度與正式制度相互滲透交織

非正式制度主要源于傳統(tǒng)觀念，可能來源于風(fēng)俗、習(xí)慣、傳統(tǒng)、道德或宗教[16]。非正式和正式的農(nóng)村土地制度已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的共鳴。例如祖業(yè)權(quán)觀念，這種來自宗族意識(shí)的產(chǎn)權(quán)想象有著廣泛的生存土壤[17]，與現(xiàn)有制度文化中戶籍內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)的“繼承”模式設(shè)置有相似之處。但在涉及集體成員間土地“繼承”問題的處理上，例如對(duì)分散供養(yǎng)五保戶等單獨(dú)戶口消亡后土地的處理模式，正式制度明確否定繼承，但兄終弟及、伯田侄繼的行為廣泛存在。同時(shí)，農(nóng)村長期和普遍存在大量約定俗成的規(guī)則和成文的村規(guī)民約等“民間法”，進(jìn)一步強(qiáng)化了非正式制度。除繼承等意識(shí)外，還存在邊界觀念、私產(chǎn)觀念等傳統(tǒng)觀念，伴隨政策變遷混雜在兩代甚至三代的土地歷史糾葛中，部分農(nóng)戶契約精神淡漠，伴隨土地確權(quán)頒證的開展，這些問題要么轉(zhuǎn)換為既成事實(shí)，要么引爆為激烈沖突。在“民不舉官不究”和基層干部慣于做“和事佬”的體制背景下，傳統(tǒng)觀念和正式制度相互滲透，產(chǎn)生了存量的遺留問題。

村民自治的強(qiáng)化加劇了非正式制度的滲入。第二輪土地承包時(shí)期正值《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》發(fā)布后，又興起一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等基層機(jī)構(gòu)改革浪潮，基層政府在行政權(quán)力上呈現(xiàn)回收狀態(tài)，更多關(guān)注提留農(nóng)稅和計(jì)生罰款等中心工作。在村民自治背景下土地發(fā)包和流轉(zhuǎn)等具體流程完全放權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織，只負(fù)責(zé)正式政策的執(zhí)行，總體上由村民自治組織作為實(shí)施主體處置土地，沒有有效排除土地方面的習(xí)俗、倫理的影響，政策執(zhí)行彈性較大。村組干部為主的管理者，普遍鄉(xiāng)土觀念濃厚，在把握法律和政策的過程中容易受非正式制度影響，例如：在對(duì)婦女權(quán)益保護(hù)上，從法律和政策層面來講，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第六條明確提出保護(hù)婦女土地承包權(quán)，婦女與男子享有平等的權(quán)利。在農(nóng)村，“出嫁從夫”一類的封建思想仍然具有影響，農(nóng)村婦女土地權(quán)益不時(shí)受到侵害，特別是對(duì)于存在離婚、喪偶情況，或存在出嫁、入贅情況的婦女，在婦女仍難以成為獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)主體的情況下，以“戶”為單位的土地承包經(jīng)營活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是對(duì)婦女權(quán)益的漠視[18]。同樣，除了婦女，其他低收入家庭、缺乏勞動(dòng)力家庭等弱勢農(nóng)戶很容易受執(zhí)行偏差的影響。

舊的正式制度也可能在新制度出臺(tái)后“退化”為非正式制度。新舊兩種制度的交織狀態(tài)某些層面上會(huì)不利于耕地流轉(zhuǎn)的推行，這種情況下新制度并非能簡單替代舊的正式制度，此前農(nóng)業(yè)土地行政性調(diào)整經(jīng)常發(fā)生，基層政府常有不適宜的引導(dǎo)和管理[19]，為了政策的推行和延續(xù)，已經(jīng)發(fā)生的調(diào)整中的一部分會(huì)以制度追溯的原則加以保留。加之前期耕地流轉(zhuǎn)還存在的程序制度不規(guī)范，調(diào)解機(jī)制不健全等制度問題導(dǎo)致的耕地流轉(zhuǎn)遺留問題；或是農(nóng)村代理者利用非正式制度解決的問題，譬如夾雜威權(quán)或宗親關(guān)系“擺平”的流轉(zhuǎn)土地糾紛，也將成為既成事實(shí)并歸于舊正式制度結(jié)果，舊的土地正式制度實(shí)質(zhì)上已成為土地傳統(tǒng)觀念的一部分。可以預(yù)期，包含舊的正式制度在內(nèi)的傳統(tǒng)觀念仍然會(huì)在較高水平上影響或干預(yù)耕地流轉(zhuǎn)。

2.3 高效的制度改革路徑與土地情感沖突

改革開放以來，地方在土地產(chǎn)權(quán)制度改革上始終遵循唯一路徑——高效。現(xiàn)有政策的細(xì)化大體是沿著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)改革路徑，通過產(chǎn)權(quán)明確化降低交易成本，發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分離的激勵(lì)作用，降低制度運(yùn)行成本與交易成本，促進(jìn)效率的提高[20]。整個(gè)改革過程總體是剛性的，改革路徑是促進(jìn)包括進(jìn)城農(nóng)民工在內(nèi)的大部分農(nóng)民可以脫離耕地的束縛，使大部分農(nóng)民能夠順利落戶城鎮(zhèn)和融入城鎮(zhèn)生活，但這一過程又可能觸碰到部分農(nóng)民的“命根”。這一群體主要是純農(nóng)民和以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的兼業(yè)農(nóng)民(或稱為傳統(tǒng)農(nóng)民)，針對(duì)耕地流轉(zhuǎn)的路徑和情感沖突主要發(fā)生在這一群體。

傳統(tǒng)農(nóng)民土地情感的主要體現(xiàn)是強(qiáng)烈的土地占有欲望[9]。對(duì)他們來說，土地不僅意味著生耕死葬的命運(yùn)歸屬，更是他們一生的希望。這種情感上對(duì)土地的追逐根植于農(nóng)民的價(jià)值觀，成為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)生存價(jià)值的重要一環(huán)。戀土情感會(huì)使具有傳統(tǒng)思維的農(nóng)民心甘情愿地離開城市，放棄相對(duì)優(yōu)渥的工作和生活環(huán)境，無怨無悔地回老家種田養(yǎng)豬。這種戀土更深層次意義在于農(nóng)民精神的升華，乃至“耕讀傳家”的家族夢想。當(dāng)他們認(rèn)為可能“失去”已經(jīng)擁有的土地時(shí)，情感上會(huì)出現(xiàn)極大抵觸。

在現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠健全的情況下，土地流轉(zhuǎn)放大了農(nóng)民對(duì)失去土地生活保障的擔(dān)憂，這一特點(diǎn)集中體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)民身上。土地的流轉(zhuǎn)讓農(nóng)民部分失去在農(nóng)村生產(chǎn)生活的主動(dòng)權(quán)，可能導(dǎo)致其產(chǎn)生“主人”變“長工”的想法。同時(shí)這一部分農(nóng)民難以簡單融入城市，并非故土難離，也不是不愿從農(nóng)民變市民，在于農(nóng)業(yè)種植的空間穩(wěn)定性與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為、文化行為的地域保守性，使得人們對(duì)土地和舊的制度都懷有一種深深的眷戀，甚至深化為一種感激和崇拜，這種情感認(rèn)知固化深深的鄉(xiāng)土觀念[21]。傳統(tǒng)觀念也可能導(dǎo)致這一部分農(nóng)民從來不曾考慮過土地產(chǎn)權(quán)對(duì)自己的意義[22]，土地流轉(zhuǎn)反而化為土地的情感上實(shí)質(zhì)喪失，進(jìn)而轉(zhuǎn)換為土地“主人”身份的剝奪。鄉(xiāng)土觀念依附于土地的生活而存在為一種身份認(rèn)同和土地依賴。土地眷戀愈深，耕地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的身份剝奪感愈強(qiáng)。

地方在耕地流轉(zhuǎn)治理上呈現(xiàn)階段性特點(diǎn)，前期更傾向利用制度和產(chǎn)權(quán)工具，追求高效、合法。伴隨著耕地流轉(zhuǎn)政策的加速執(zhí)行，政府在耕地流轉(zhuǎn)治理中會(huì)更多使用市場機(jī)制重新配置土地，以實(shí)現(xiàn)耕地價(jià)值與財(cái)富的釋放[23]。農(nóng)村正經(jīng)歷著以制度屬性為基礎(chǔ)的耕地產(chǎn)權(quán)秩序向以經(jīng)濟(jì)屬性為基礎(chǔ)的耕地產(chǎn)權(quán)秩序的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型帶來了農(nóng)村兩種耕地產(chǎn)權(quán)屬性的并存與對(duì)壘，土地文化交織其中，呈現(xiàn)一種更為復(fù)雜的沖突和耦合關(guān)系，更增添了耕地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營的復(fù)雜性，也是當(dāng)前農(nóng)村耕地糾紛大規(guī)模爆發(fā)的一個(gè)深層次原因[24]。

3 農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制與土地文化的耦合路徑

土地文化與制度耦合是基于雙方鼓勵(lì)和禁止一致的情況下，以達(dá)到最優(yōu)化的整合方向。耕地流轉(zhuǎn)制度與土地文化為了實(shí)現(xiàn)某一確定的如糧食安全、產(chǎn)業(yè)興旺等功能和目標(biāo)，有機(jī)地組合在一起，實(shí)現(xiàn)“耦合”。而應(yīng)對(duì)存在政策缺失、模糊或主體缺位的情況，有必要在政策制定上提前考慮文化的作用，以實(shí)現(xiàn)制度文化預(yù)“耦合”。研究表明，改革開放后廣州、溫州等地之所以出現(xiàn)高速的經(jīng)濟(jì)增長，是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)商業(yè)文化與市場經(jīng)濟(jì)制度本身相互“耦合”的成果[14]。

3.1 頂層設(shè)計(jì)充分考慮多元土地文化的制度需求

土地文化仍處于被忽視狀態(tài)[25]。在頂層制度設(shè)計(jì)過程中，充分考慮農(nóng)民異質(zhì)化的身份分化及帶來的多元土地價(jià)值追求，可以更大程度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的總體進(jìn)步。必須更綜合全面地權(quán)衡土地的情感價(jià)值、保障價(jià)值、財(cái)富價(jià)值和權(quán)利價(jià)值。頂層在政策制定上可以更大的政策寬容、政策模糊和政策柔化化解潛在的土地流轉(zhuǎn)沖突，這同樣也是摸石過河式改革需要。文化的復(fù)雜性也帶來了不確定性和模糊性，加劇了耕地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)滯后。頂層設(shè)計(jì)必須正視文化的積極和消極影響，積極探索文化與制度耦合機(jī)制，重視耕地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜文化背景，以滿足不同主體異質(zhì)化的制度需求[26]。

3.2 基層治理更加注重整合土地政策和土地文化

土地流轉(zhuǎn)的基層治理過程中，亟需突出土地文化的地位。只有把文化放在和制度同等重要的位置，加以整合以期實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。耕地流轉(zhuǎn)政策和土地文化二者本質(zhì)上是沒有沖突的，沖突在于制度和文化的心理預(yù)期沒有在一定時(shí)間和一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)耦合。文化可控程度較低，所以需要制度主動(dòng)跟進(jìn)，一是需要迅速填補(bǔ)對(duì)應(yīng)土地文化的政策空白；二是合理調(diào)整政策預(yù)期，滿足農(nóng)民情感上的合理需求；三是制度要注重誘導(dǎo)文化，對(duì)于文化中的糟粕需要摒棄，以期實(shí)現(xiàn)制度與文化的全面耦合。

3.3 鄉(xiāng)村振興充分尊重保護(hù)鄉(xiāng)土文化和農(nóng)民身份

制度與文化的一致方向是發(fā)展，對(duì)農(nóng)村而言，土地制度與土地文化的共同愿景是鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長期和全面的農(nóng)村現(xiàn)代化過程，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明的同時(shí)，歸根結(jié)底要落腳于農(nóng)民的振興，保持鄉(xiāng)土文化、保護(hù)農(nóng)民身份是其中重要一環(huán)。對(duì)鄉(xiāng)村的治理需要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，現(xiàn)代農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變需要一代、兩代甚至三代人去實(shí)現(xiàn)，最終還是要落在因人施策上，依然要采用“老人老辦法，新人新辦法”的漸進(jìn)式改革。對(duì)農(nóng)民概念的簡單改造不是對(duì)農(nóng)民價(jià)值的尊重，尊重每一代人才是對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村文化最大的尊重。