全覆蓋背景下審計機關對內部審計指導監(jiān)督探析

于 菲

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

一、引言

（一）研究背景

內部審計作為審計的“三駕馬車”之一，是國家審計的重要補充與延伸，是審計“免疫系統(tǒng)”不可或缺的部分，隨著社會各界對內部審計的重視和期盼越來越高，內部審計的職能也逐漸從經濟層面的揭弊糾錯延伸至管理審計、效益審計領域，在審計監(jiān)督體系中發(fā)揮者愈加重要的效用。然而，由于我國內部審計起步較晚，審計力量相對薄弱，相關規(guī)章制度較少，急需要審計機關的指導和監(jiān)督。現(xiàn)今我國審計監(jiān)督體制已經進入全覆蓋的新時代，人工智能、信息技術的飛速發(fā)展帶動了大數據審計、多維監(jiān)督管理模式的出現(xiàn)和應用。但是目前審計機關在對內部審計的指導監(jiān)督職責的履行過程中，呈現(xiàn)出一些不足，適應不了新時代審計全覆蓋的發(fā)展要求，迫切需要動中肯綮的改進與變革，這不可避免地要求審計機關進一步加強對內部審計的指導監(jiān)督。

（二）審計全覆蓋背景下審計機關加強指導監(jiān)督內部審計的重要性

1.適應審計全覆蓋新內涵的要求

黨的十九大會議以來，改革開放的步伐進一步邁進，中國經濟環(huán)境和審計內涵也隨之變化發(fā)展，為全面貫徹審計全覆蓋，促進大審計監(jiān)督體系，國務院發(fā)布了修訂后的規(guī)定。審計署《關于內部審計工作的規(guī)定》，在包括內部審計的職權范圍、結果應用、責任追究和組織管理方面進行了新的詮釋，對審計機關加強內部審計的指導和監(jiān)督提出了新的要求和深度。中央審計委員會會議的召開，提出了促進內部審計工作提質增效，推動審計機關與內部審計協(xié)調聯(lián)動、形成合力的新要求，這對審計資源的統(tǒng)籌規(guī)劃、拓寬審計覆蓋面、推進審計事業(yè)的發(fā)展具有積極的強化作用。

2.推動內部審計事業(yè)發(fā)展的要求

內部審計是對企業(yè)風險管理和實現(xiàn)價值的控制活動。它是對各種經濟活動進行獨立審查和評估各行各業(yè)內部財政收入和支出的真實、合法和效益行為的第一道防線，在基礎、預防和程序監(jiān)督方面闡揚著獨特作用。搞好內部審計工作，對提高審計效率、完善企業(yè)治理、助力協(xié)同增效、規(guī)避防范風險、維護金融秩序具有重要意義。而審計機關進一步加強對內部審計的監(jiān)督與指導，不僅讓審計機關更全面地了解內部審計工作，更是雙向助力，能夠揚長避短，轉變內審定位，切實發(fā)揮咨詢與服務的功能，推動著內部審計在國家免疫系統(tǒng)中呈現(xiàn)更高效淋漓的作用。

3.助力打好三大攻堅戰(zhàn)的要求

第十九次全國代表大會的報告中指出，我們必須堅決打好三大攻堅戰(zhàn)役，防范化解重大風險、精準扶貧和防治污染。審計機關應加強對內部審計的指導和監(jiān)督，充分發(fā)揮專業(yè)性強、覆蓋面廣、反應快的特點，揭示不良資產和表外業(yè)務的財務風險，關注中央與地方的債務、資產隱患，促進重大系統(tǒng)性金融風險的防范和化解。同時，審計機關加強監(jiān)督能促進對于挪用濫用扶貧資金、貪污等等問題的追責懲治。在污染防治方面，審計機關加強對內部審計的指導監(jiān)督要求創(chuàng)新審計方法，切實運用科技手段推動環(huán)境污染項目審計的工作進展，善作善成，對生態(tài)文明有重大裨益。

二、研究現(xiàn)狀相關說明

（一）網站勘察情況說明

本文向江蘇省審計廳與所屬的13個城市的審計局的官方網站內容進行勘察統(tǒng)計，主要針對官網上審計要聞與工作動態(tài)欄屬在2018年1月至2019年12月的公開發(fā)布的動態(tài)進行統(tǒng)計分析，關注內設機構有無專設內部審計工作指導處、有無內審專欄。官網作為各審計局對公的重要平臺，發(fā)布的信息具有權威性與準確性，對于了解各審計機關的工作動態(tài)和對待內部審計工作的重視程度有重要意義。

（二）審計機關加強指導監(jiān)督內部審計工作的成就

隨著審計署頒布11號令和2018年第2號令，國家審計逐步加強了對內部審計工作的指導監(jiān)督。目前，較多人認為國家審計非常有必要指導和監(jiān)督內部審計工作，并認識到指導內部審計對于提升審計效率、質量和信息化建設的重要意義。大多數機關人員指出在進行業(yè)務交流時內部審計機構也意識到，其工作中存有的問題需要審計機關的監(jiān)督，并給出有效意見，需要審計機關方面與內部審計未有交叉部分的資源與技術給予進一步的指導，助力提高效率效果。同時，多數審計單位在近幾年均開展過內部審計工作會議，對指導監(jiān)督內部審計工提出了戰(zhàn)略新規(guī)定。此外，在官網設有內部審計專欄的6個審計局，近年來動態(tài)數逐年遞增（表1）。這些都表明，審計機關加強了對內部審計的指導和監(jiān)督，具有重要認識基礎與政策戰(zhàn)略依據。

表1 近年官網內部審計專欄動態(tài)數（條）

三、審計機關加強指導監(jiān)督內部審計工作存在的問題

（一）指導監(jiān)督理念方面存在的問題

1.指導監(jiān)督認識有待提升

隨著審計全覆蓋的深入，內部審計已經涉及到企業(yè)生產、經營和管理的各個環(huán)節(jié)，重點關注內部控制與風險管控方面的內容，職能范圍進一步擴大，在完善國家治理與助力審計全覆蓋方面發(fā)揮著重要作用。審計機關指導監(jiān)督內部審計工作對于完善內部審計管理規(guī)范、提質增效和利用內部審計工作意義重大。當前仍有少數審計機關和人員輕視了內部審計的快速發(fā)展與急需轉型之形勢，桎梏于傳統(tǒng)的審計理念當中，缺少二者協(xié)同發(fā)展的整體全局觀。調查表明，各市有關內部審計指導工作的動態(tài)占比較低。內部審計指導監(jiān)督工作不全面，對內部審計整體情況重視度不夠、傾注的精力有限。

2.重視角度不夠全面

審計機關對內部審計協(xié)會的管理存在一定盲區(qū)，隨著審計署與中國內部審計協(xié)會脫鉤后，在審計人員是否能夠兼職、審計分層管理等方面顯露出規(guī)定不明晰的缺點。從審計機關指導監(jiān)督的角度來看，我們未完全從建立大審計的角度給予重視。同時，指導監(jiān)督工作存有地區(qū)、層級差異性，根據有區(qū)縣專欄的審計局官網上統(tǒng)計得出，各市區(qū)縣對內部審計工作的關注程度差異較大（圖1～圖5），個別區(qū)縣特別重視，有些區(qū)縣沒有相關動態(tài)。

圖1 蘇州市各區(qū)縣動態(tài)數占比

圖2 南通市各區(qū)縣動態(tài)數占比

圖3 揚州市區(qū)縣動態(tài)數占比

圖4 宿遷市各區(qū)縣動態(tài)數占比

圖5 連云港市各區(qū)縣動態(tài)數占比

另外，部分審計機關和人員混淆了國家審計與內審工作的差異處，過多地注視了二者工作內容交叉處，從而忽視了內部審計與政府審計各自的優(yōu)勢與欠缺，包括資源、技術、內容、平臺上，這讓審計機關的指導與監(jiān)督泛于表面、流于形式。雖然將對內部審計的指導監(jiān)督寫進了年度工作計劃中，但是在實施對內部審計的工作中卻仍只停留在文件中，停留在會議之中，實踐中缺乏有效的業(yè)務指導和實質性的監(jiān)督。

（二）指導監(jiān)督內容方面存在的問題

1.指導監(jiān)督工作形式單一

審計機關指導監(jiān)督內部審計的方式包括但不局限于直接審查審計項目、制定各層次內部審計規(guī)范、聯(lián)系內部審計協(xié)會開展工作，目前審計機關指導監(jiān)督的形式創(chuàng)新性不夠。指導監(jiān)督的形式主要為現(xiàn)場指導、業(yè)務交流會、培訓班，而調研督查、業(yè)務考核等其他形式所占比重較小。由于指導監(jiān)督的形式單一有局限性，會導致審計機關在指導監(jiān)督的過程中按部就班、囿于傳統(tǒng)不作創(chuàng)新改變，或者使得雙方在交流時欠缺積極主動，進而影響交流指導的有效性。

2.溝通程度與針對強度有效性不高

長久以來，審計機關與內部審計之間存在著一種主動與被動的關系。內部審計部門對于審計機關懷有敬畏之心，單位之間主要交流業(yè)務往來和共同事務，對于具體事項的交流較少，日常管理中非出現(xiàn)重要的違紀違規(guī)事項，內部審計人員不會主動聯(lián)系審計機關。而審計機關在聯(lián)系內部審計部門時，許多細節(jié)內容沒有溝通完備，較多地溝通了業(yè)務交叉重疊部分的內容。指導監(jiān)督內部審計工作的內容基本集中在審計法律與規(guī)范、審計方式與方法上，傳統(tǒng)淺顯。

同時，審計機關在進行內部審計業(yè)務的指導與監(jiān)督交流時，對審計獨立性低、審計力弱、缺乏審計監(jiān)督能力、審計質量和審計整改不足等問題，沒有提出具體指導和監(jiān)督意見，沒有有效銜接內部審計機構的功效。此外，審計溝通缺乏針對性、指向性，在具體審計實務中缺乏現(xiàn)場細節(jié)的指導。

（三）指導監(jiān)督方式方法方面存在的問題

1..指導監(jiān)督工作信息化手段有待提高

大數據的應用與信息技術的更新?lián)Q代已產生了巨大影響，而審計職能內涵的拓寬、審計范圍的擴大、審計信息的繁冗等都要求審計工作加強大數據審計等新信息化手段的應用，審計署和各級單位內部審計工作會議中也強調了信息化手段在指導監(jiān)督中的重要性。然而在實際工作中大數據、云審計方式仍沒有普及，甚至很多審計人員對于新穎的審計方式不熟練，大數據審計模式在實際操作中仍有很大的局限。

2.指導監(jiān)督的方法不夠新穎

一些審計單位和人員不愿意承擔風險，以不求無功，但求無過的思想為導，在審計方式和方法上循規(guī)蹈矩，缺乏創(chuàng)新思維和意識，這必然對于審計機關對內部審計的工作狀況了解不透徹、不深入。當下科技高速發(fā)展，許多先進的計算機輔助技術還沒有與審計方法高效緊密地結合起來，很多創(chuàng)新性的審計模式與方式仍未踐行，如大數據審計在審計工作中仍處于起步試點階段，新穎的審計方式與模式無法高效運行。

（四）監(jiān)督指導制度方面的問題

1.相關細則尚未出臺到位

建立健全規(guī)范靈活的內部審計質量評價制度，細化評價標準與規(guī)范評價辦法，對于審計機關指導監(jiān)督內部審計工作提高效率與效果大有裨益。然而，部分審計單位沒有成文的規(guī)范的內部審計質量評價體系或者現(xiàn)有的評價體系已經不能較好地適應新的需要，這對于指導監(jiān)督工作的高效性產生影響。此外，部分審計單位仍缺乏內部審計成果運用機制以評估內部審計質量評價的結果。

2.專職監(jiān)督指導部門有待進一步落實

審計機關缺乏專門任職的監(jiān)督指導部門，在調查的14個審計機關，僅2個單位專門設置了內部審計指導處其余12個審計機構都是與經濟責任審計處合設，職能被分流，致使在監(jiān)督指導時費時費力，監(jiān)督指導的效果事倍功半、有效性不高。

（五）審計資源與人員素質分配不夠均衡

隨著審計對象多樣化、繁雜化，內部審計面臨的審計需求呈現(xiàn)出多層次、多角度的趨勢，需要統(tǒng)籌利益相關方的管理訴求，審計項目涉及的內容橫跨多行業(yè)、多領域的專業(yè)知識，再加上新的、復雜風險的出現(xiàn)也挑戰(zhàn)著審計人員處理風險的能力。當前，審計機關普遍面臨著任務繁重、時間緊張、資源有限、人員不足的矛盾，甚至出現(xiàn)了許多審計人員超負荷運轉的現(xiàn)象，尤其在基層內部審計單位，普遍存在機構設置不夠健全、專業(yè)人才力量不足等問題。

此外，部分指導監(jiān)督內部審計工作的審計人員由于日常工作繁忙、對內部審計法規(guī)準則、業(yè)務以及單位的日常經濟活動情況和內控體系掌握不夠準確全面、深入，無法觸及實質，指導監(jiān)督意見有效性不足。

四、審計機關加強對內部審計指導監(jiān)督的對策

（一）深入學習貫徹內部審計工作規(guī)定

各級審計機關、內部審計機構作為指導和監(jiān)督工作的執(zhí)行方與接受方，都要認真學習研究審計署新發(fā)布的審計機關對內部審計工作的新規(guī)定，聚焦中央審計委員會第一次會議精神，加強解釋深度和宣傳力度。明確內部審計的職責、權限和具體程序，并將新條例作為工作實踐的指導思想，加大審計工作力度。同時，各級地方及基層審計機關和內部審計機構，可以充分利用媒體新聞等平臺宣揚指導監(jiān)督工作的重要性和先進典范，根據各自的實際情況對新規(guī)定做出適宜的拓展延伸，制定符合各地情的內部審計工作操作指南，促進各單位健全內部審計制度，采用制訂具有適合地方特色的方案等多種方式深入貫徹各項內部審工作要求。

（二）構建國家審計與內部審計協(xié)同機制

第一，建立信息共享機制。各級審計機關聯(lián)同內部審計機構利用審計應用軟件建立審計信息共享平臺，同時建立交流群以加強日常溝通，互相發(fā)表意見和建議，彼此分享創(chuàng)新的點子和學習到的精髓知識，形成文檔上傳云端，營造濃厚的探學氛圍。第二，定期開展各種專項研討會和交流會，派遣專業(yè)隊伍和人才切實增進交流，助力增強協(xié)同效率和審計質量。第三，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督交流逐步轉變?yōu)槭虑昂褪轮械目刂?，服務和監(jiān)督并舉，并以風險為導向，力求溝通關鍵問題、并解決問題于萌芽階段。最后，在審計全覆蓋的要求下，面對復雜的環(huán)境，構建國家審計與內部審計協(xié)同機制勢在必行，必須以溝通機制為基礎，以風險防范意識為方向，以提高審計質量、效率效果為目標，在信息溝通與成果利用共享、主管配合協(xié)作的協(xié)同機制。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督指導方法以建立長效機制

在大數據審計和多維審計管理模式的發(fā)展趨勢下，推進審計監(jiān)督的全面深入，必須注重創(chuàng)新指導和監(jiān)督的方法和手段，致力推進審計機關與內部審計機關的信息化建設，整合信息，以將信息技術和傳統(tǒng)技術結合達到服務于監(jiān)督和指導的目的，尤其考慮大數據技術、區(qū)塊鏈技術和5G通信手段豐富審計方式，全面踐行科技強審的理念，給審計全覆蓋的實現(xiàn)以強大支撐。各級機關可以通過新聞傳媒、自媒體平臺廣泛宣傳內部審計工作的動態(tài)，讓社會全體了解并支持對內部審計工作指導和監(jiān)督的必要性與迫切性。同時創(chuàng)新服務方式，加大對非現(xiàn)場指導監(jiān)督方式和方法的研發(fā)，通過審計云平臺、對公服務平臺、座談交流會等方式及時掌握內部審計的工作開展情況，利用互聯(lián)網+的優(yōu)勢突破時空上的障礙，達成高效的信息共享模式，開展指導監(jiān)督。其次，建立并加強專職部門和人員監(jiān)督內部審計工作的規(guī)范化管理，積極推進電子政務建設，實現(xiàn)覆蓋審計機關與內部審計專網互聯(lián)互通；通過日常管理監(jiān)督、審計項目聯(lián)合監(jiān)督、專項檢查、社會監(jiān)督等方式建立健全長期監(jiān)督引導機制，提高審計質量。

（四）大力培養(yǎng)審計人才，提高審計專業(yè)化程度

保證審計專業(yè)化水平要建立一個以科技為根基的人才模式，以吸引、挖掘及培訓人才資源。首先要轉變人才培養(yǎng)理念，堅持審計隊伍建設為本，明白人力資源是社會資源的基石，要以培養(yǎng)高素質復合審計人才為目標，確保青藍相繼。第二，配齊增強內部審計人員、增強專業(yè)化培訓，地方各級審計機關應把加強對內部審計工作的指導監(jiān)督作為年度審計計劃重要內容，借助“請進來”或“走出去”等方式，大力開展在職培訓和專業(yè)技能培訓以更新審計知識、提高工作效率，以旨在培養(yǎng)一批擅于核查問題、擁有批判思維與深厚學識、精通計算機的綜合型審計人才，在審計實踐中接受新的思路和方法，具有適應新形勢的能力，助力于建立審計專家隊伍，進而提高審計質量。其三，嚴格責任制度，建立完善有效的激勵機制和懲處制度，激發(fā)審計人員進取之心，營造爭優(yōu)的氛圍。使內部審計人員具備審計能力和專業(yè)水平，適應形勢發(fā)展的需要，創(chuàng)建高素質、全面的內部審計隊伍，增強地方審計資源，實現(xiàn)審計監(jiān)督的全面覆蓋。其四，動員內部審計人員克服畏難、速成、憂慮、拖延和對抗的心態(tài)，因勢利導，端正自己的心態(tài)，客觀求實，尤其是在創(chuàng)新呈數量級增長的時代，需要用務實敢為的擔當去冷靜審視經營的態(tài)勢。第五，個人工作年齡與工作經驗的累積息息相關，不同工作經驗與認知會導致對內部審計工作的態(tài)度與行為有所差異，所以人員交流與培訓要涵蓋所有年齡層段。

（五）整合內部審計資源，健全相關指導監(jiān)督細則

為了逐步實現(xiàn)審計的全面覆蓋，各級審計機關應充分利用優(yōu)質的內部審計資源。組織審計項目時，應協(xié)助內部審計人員按照工作需要開展審計工作，創(chuàng)新合作方式，形成以國家審計為主、內部審計為輔的監(jiān)督體系。此外，審計機關參與指導內部審計項目計劃的制定，并直接采用內部審計質量良好的單位的相關審計信息與數據。充分發(fā)揮內部審計對國家審計的補充輔助作用，以達到防范風險、興利、增值的功能，逐步推進實現(xiàn)審計監(jiān)督的全覆蓋。二是監(jiān)督整改審計工作，充分發(fā)揮內部審計指導和監(jiān)督在規(guī)范管理、防范風險、改善治理方面的內部監(jiān)督作用。針對內部審計存在的問題，指出管理缺陷，尋求其存在的原因，提出行之有效的改進意見，審計機關在進行日常審計時，督促其結合目標認真落實內部審計實踐工作，做到立項必須進行審核、內容必須符合目標，并比較結果、追究責任。三是及時總結和分享內部審計經驗、強化成果運用，提高認知度，擴大內部審計的價值及影響力，激發(fā)內部審計機構和人員的積極性和創(chuàng)造性。第四，建立健全指導監(jiān)督相關的制度細則，包括分類分層加強對內部審計人員業(yè)務指導措施細則、項目質量評價辦法與標準細則、結果應用機制等。

五、結論

指導，更多為一種靈活的管理。它著眼于幫助內部審計機構及人員，根據相關法律法規(guī)，切實做好本職工作，助益于提高審計效率、質量與效果。而且在內部審計中進行標準化建設、總結和提升先進經驗時，這種指導也有所體現(xiàn)。而監(jiān)督，更多為一種剛性執(zhí)法，體現(xiàn)在對內部審計人員、內部審計機構、單位整體的監(jiān)督。它主要突出了法規(guī)的實施、規(guī)章制度的落實以及行政約束和管理辦法。審計機關對內部審計指導監(jiān)督的有效結合，對促進審計全覆蓋具有深遠意義。同時，隨著審計全覆蓋的推進，國家也愈加重視對內部審計工作指導監(jiān)督的力度。因此，審計機關必須進一步加強對內部審計的指導和監(jiān)督，充分發(fā)揮內部審計基石潛能，進一步促進實現(xiàn)國家審計與內部審計的良性互動和結果共享，以營造良好的審計環(huán)境，以風險為基礎充分量化內部審計的可利用價值，促進單位完善治理、增加和保護組織價值，最終達到發(fā)揮審計監(jiān)督職能，建立大審計監(jiān)督體系。