長三角區(qū)域財力均等化考量

摘要：本文用泰爾指數(shù)來測算長三角區(qū)域財力均等化水平，研究顯示長三角區(qū)域初次財力分配與財力再分配的差異呈縮小趨勢，財力總體差異由區(qū)域間差異與發(fā)達地區(qū)內(nèi)差異共同貢獻；轉(zhuǎn)移支付促進了區(qū)域間財力均衡，卻未能縮小總體與區(qū)域內(nèi)財力差異；發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的城市間財力缺口較大，而較發(fā)達地區(qū)內(nèi)的財力分配較均衡。區(qū)域財力分配是否均等是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要保障，為改進長三角區(qū)域財力均等化狀況，需優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分布，完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)及建立以均衡性稅收分享為核心的財力分配體系。

關(guān)鍵詞：長三角區(qū)域；財力均等化；財力缺口；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：F8120 文獻標識碼：A

一、引言

區(qū)域財力分配是否均衡是實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保障。財政分權(quán)理論認為，財政分權(quán)一方面可以促進地方政府關(guān)注本轄區(qū)居民偏好，改善公共服務(wù)供給效率 ；另一方面，區(qū)域間財政能力差異必然導(dǎo)致區(qū)域公共服務(wù)水平不同。為解決區(qū)域財力分配不均衡問題，Boadway & Flatters（1982）首次在轉(zhuǎn)移支付計算中采用了人均和總量轉(zhuǎn)移支付概念，倡導(dǎo)通過均衡性分配使不同區(qū)域的公眾獲取均衡財力。Shah（2007）認為應(yīng)采用區(qū)域財政能力均等化的制度安排；Savas（2000）、Bruce（2005）、Thiess（2006）等提出采用均衡性稅收分享方式、優(yōu)化政府稅收返還模式及提升轉(zhuǎn)移支付的均衡水平。這些研究成果對構(gòu)建中國式的區(qū)域財力均等化體系有重要的參考價值。

國內(nèi)學(xué)者就區(qū)域財力均等化問題進行了一定的研究。曾軍平（2000）等利用基尼系數(shù)、變異系數(shù)測算了省際間財力均等化水平，認為省際間財力差距沒有明顯收斂跡象，轉(zhuǎn)移支付缺乏財力均等化效應(yīng)。而曹俊文、羅良清（2006）等也測算了省際間財力差異，提出轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財力水平作用顯著。在財力均等化缺口度量方面，孫紅玲（2007）衡量了泛珠三角、泛長三角、大環(huán)渤?！叭髩K”區(qū)域的均等化財力缺口；田發(fā)、周琛影（2010）則度量了“東、中、西、東北”四大區(qū)域的財力均等化缺口，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)、西部地區(qū)內(nèi)的財力缺口較大。研究的基本共識是為改善區(qū)域財力均等化狀況，應(yīng)優(yōu)化縱向轉(zhuǎn)移支付體系與改革現(xiàn)行的財政分配體制。

國內(nèi)現(xiàn)有成果不足之處是：（1）區(qū)域財力均等化水平測算對象多限于省際間，缺少對樣本區(qū)域、樣本城市的個案分析；（2）衡量區(qū)域財力分配差異的計量工具多采用基尼系數(shù)和變異系數(shù)，較少使用泰爾指數(shù)。其優(yōu)點是可以衡量組內(nèi)差距和組間差距對總體差距的貢獻率；（3）度量區(qū)域財力均等化缺口僅停留在全國層面，而選擇樣本區(qū)域來估算其內(nèi)部財力缺口，可為該區(qū)域制定財力均衡政策提供參照，其經(jīng)驗做法起到“以點帶面”的作用；（4）圍繞縱向轉(zhuǎn)移支付改革來改進區(qū)域財力均等化狀況，而對構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付機制關(guān)注不夠。

作為中國6大經(jīng)濟圈中實力最強的長三角區(qū)域，其基本公共服務(wù)總體供給不足、分布不均衡問題已影響到長三角地區(qū)一體化進程。而長三角16個城市間財力分配是否均衡是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等發(fā)展的重要保證。本文以長三角區(qū)域為研究對象，全面評估其財力均等化水平與財力缺口狀況，并提出促進區(qū)域財力均衡的財政改革措施。

二、長三角區(qū)域財力均等化水平測算

考慮到轉(zhuǎn)移支付的影響，長三角區(qū)域財力均等化水平測算分為區(qū)域財力初次分配與財力再分配均等化水平兩個層面。前者反映基于要素稟賦形成的區(qū)域初次財力分配差異，可用區(qū)域一般預(yù)算收入差異來表示；后者反映接受中央或省級轉(zhuǎn)移支付后的區(qū)域財力再分配差異，可用區(qū)域可支配財力差異來表示。

（一）測算方法選擇：泰爾指數(shù)

T為總體泰爾指數(shù)，i為選取3個區(qū)域數(shù)，j為選取區(qū)域?qū)?yīng)的城市數(shù)；pij為第i個區(qū)域第j個城市的一般預(yù)算收入（或可支配財力）金額，nij為第i個區(qū)域第j個城市的常住人口數(shù)；Pi表示各區(qū)域的一般預(yù)算收入（或可支配財力）金額，ni表示各區(qū)域的常住人口數(shù)；P表示長三角區(qū)域的一般預(yù)算收入（或可支配財力）金額，N表示長三角區(qū)域的總?cè)丝跀?shù)。泰爾指數(shù)的值越低，說明長三角區(qū)域財力分配的差異越小，即財力均等化水平越高。

（二）長三角區(qū)域財力初次分配均等化水平

從圖1可見，財力初次分配的總體泰爾指數(shù)呈現(xiàn)不規(guī)則變動，從2000年到2002年間，財力差異在縮??；其后又小幅增加，到2004年泰爾指數(shù)值達到最高點03218；2005年之后財力總體差異逐年縮小，到2011年時降到00912，說明長三角區(qū)域財力初次分配均衡水平在不斷提高。但同時看到，財力總體差異度依舊較高，長三角地區(qū)財力均等化程度還存在較大的提升空間。

區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的泰爾指數(shù)曲線與總體泰爾指數(shù)曲線變化具有一致性，說明長三角區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)的財力均衡度都得以改善。從財力總體差異的區(qū)域分解來看，區(qū)域內(nèi)財力差異的平均貢獻率占到3357%，而區(qū)域間財力差異的平均貢獻率達到6643%為構(gòu)成財力總體差異的主要因素。在區(qū)域內(nèi)財力差異中，發(fā)達地區(qū)、較發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的平均貢獻率依次為3027%、254%、076%（見表2），表明發(fā)達地區(qū)內(nèi)的各城市初次財力分配不太均衡。由此判斷長三角初次財力分配差異主要由區(qū)域間與發(fā)達地區(qū)城市間的財力差異來貢獻。

（三）長三角區(qū)域財力再分配均等化水平

財力再分配的總體泰爾指數(shù)曲線變化為（見圖2）：從2000年的03549下降到2002年的02700，區(qū)域財力再分配差異度在縮??；隨后又提高到2004年的峰值03225；2005年之后泰爾指數(shù)值逐年下降到2011年的00923，顯示長三角地區(qū)的財力再分配差異呈縮小趨勢。

區(qū)域間泰爾指數(shù)曲線與總體泰爾指數(shù)曲線的變化形態(tài)趨同，而區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)變化幅度較小，僅在00416-01701間波動。區(qū)域間泰爾指數(shù)高于區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)，前者對總體財力差異的平均貢獻率為5803%，后者為4197%。區(qū)域內(nèi)財力再分配差異中，發(fā)達地區(qū)的平均貢獻度為3886%，較發(fā)達地區(qū)為134%，欠發(fā)達地區(qū)為177%（見表3）。由此可見造成長三角區(qū)域財力再分配差異的影響因素主要是區(qū)域間財力差異與發(fā)達地區(qū)內(nèi)城市間的財力差異。

對比轉(zhuǎn)移支付前后長三角區(qū)域財力均等化水平曲線（圖1與圖2）的綜合表現(xiàn)：轉(zhuǎn)移支付前，財力總體差異從2000年的03258下降到2011年的00912；區(qū)域內(nèi)財力差異從2000年的01333下降到2011年的00264；區(qū)域間財力差異從2000年的01925下降到2011年的00648。經(jīng)過上級政府的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)后，財力總體差異從2000年的03549下降到2011年的00923；區(qū)域內(nèi)財力差異從2000年的017001下降到2011年的00416，區(qū)域間財力差異從2000年的01849下降到2011年的00507。比較分析發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付體系對財力總體差異、[JP2]區(qū)域內(nèi)財力差異、區(qū)域間財力差異的平均均等化效應(yīng)①分別為320%、2957%、-963%，這反映出轉(zhuǎn)移支付有效地改善了區(qū)域間財力均衡水平，但未能縮小總體財力差異及區(qū)域內(nèi)財力差異，多數(shù)年份出現(xiàn)逆效應(yīng)，加劇了其財力分配差距。

三、 長三角區(qū)域財力均等化缺口度量

長三角區(qū)域財力均等化水平的測算只能直觀反映出均等化程度高低情況，而只有度量出區(qū)域財力均等化缺口，才能厘清區(qū)域財力分配的真實均衡狀況，這有助于構(gòu)建城市間財力均衡機制?？紤]到16個城市的經(jīng)濟財政能力差異較大，若簡單計算它們之間的財力缺口，尋求其財力均衡暫不具有可行性；由此將長三角區(qū)域劃分為發(fā)達地區(qū)、較發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)這三個均等化區(qū)域，度量各自區(qū)域內(nèi)城市間的財力缺口。

（一）長三角區(qū)域財力標準人分配模型構(gòu)建

長三角區(qū)域財力均等化的目標是各城市按常住人口實現(xiàn)人均可支配財力均衡。長三角區(qū)域財力標準人分配模型構(gòu)建步驟如下：

第一步：假定均等化區(qū)域范圍內(nèi)的一個標準人Q，在常住地工作，則這一標準人的真實度因素包括：創(chuàng)造均等生產(chǎn)總值M（本區(qū)域人均GDP）、貢獻均等財政收入N（本區(qū)域人均財政收入），享受均等公共服務(wù)L（本區(qū)域人均財政支出）。

相應(yīng)地，均等化區(qū)域內(nèi)某一城市的標準人的真實度因素包括：均等生產(chǎn)總值Mm（區(qū)域內(nèi)某城市人均GDP）、均等財政收入Nn（區(qū)域內(nèi)某城市人均財政收入）和均等公共服務(wù)Ll（區(qū)域內(nèi)某城市人均財政支出）。即真實度為：

Q′={Mm，Nn，Ll}[JY]（4）

第二步：測算出均等化區(qū)域內(nèi)某城市的標準人系數(shù)。

P={Mm/M，Nn/N，Ll/L}[JY]（5）

其中：Mm/M為人均GDP系數(shù)；Nn/N為人均財政收入系數(shù)；Ll/L為人均財政支出系數(shù)。利用加權(quán)平均方法求出標準人系數(shù)，其中人均財政支出系數(shù)的權(quán)重為70%，人均財政收入系數(shù)與人均GDP系數(shù)的權(quán)重各為15%。具體計算公式為：

P=Mm/M×15%+Nn/N×15%+Ll/L×70%[JY]（6）

標準人系數(shù)反映均等化區(qū)域內(nèi)某城市標準人的財力水平達標情況。當(dāng)時，表明該標準人實際財力達到均等化區(qū)域內(nèi)的基本財力標準；當(dāng)或時，表明標準人實際財力水平低于或高于均衡財力標準。

第三步：計算出均等化區(qū)域內(nèi)各城市應(yīng)得的標準財力。

某城市標準財力=本區(qū)域標準人均財力×某城市標準人數(shù)

=（本區(qū)域總財力/區(qū)域標準人數(shù)）×（某城

市常住人口×某城市標準人系數(shù)）[JY]（7）

其中：區(qū)域標準人數(shù)為該區(qū)域內(nèi)各城市的常住人口與其標準人系數(shù)的乘積之和，標準人系數(shù)提高到≥1③。

第四步：度量出均等化區(qū)域內(nèi)各城市的真實財力缺口比率。

財力缺口=實際可支配財力-標準財力[JY]（8）

財力缺口比率=（實際可支配財力-標準財力）/標準財力[JY]（9）

若財力缺口>0，說明該城市的標準人分享了過多的財力資源；若財力缺口<0，則表明其標準人獲取的財力低于標準財力，兩者都屬于偏離均衡財力的范疇。

（二）區(qū)域內(nèi)各城市的財力均等化缺口度量

根據(jù)上述模型可測算出2011年長三角三大區(qū)域內(nèi)各城市的標準人系數(shù)及均等化財力缺口比率（見表4）。財力缺口比率的絕對值越大，說明該區(qū)域內(nèi)各城市的財力分配越不均衡。

長三角發(fā)達地區(qū)的6個城市的財力均等化缺口嚴重，財力非均衡性顯著。上海的標準人系數(shù)達到133，其標準人獲取的財力高于標準財力1882%，顯示標準人享有超高的公共服務(wù)。其他5個城市的標準人系數(shù)都低于1，可支配財力未能達到均衡財力標準。其中，南京（072）、杭州（080）、無錫（086）的標準人系數(shù)處于低位，其可控財力偏離標準財力的比率分別高達-223%、-1909%、-1285%。主要原因是這三個城市的人均財政支出水平較低，從而拉低了標準人系數(shù)，導(dǎo)致標準人分享的財力嚴重不足，影響到公共服務(wù)的均衡供給。而蘇州（089）、寧波（088）的標準人系數(shù)偏離1的幅度相對不大，其財力缺口分別為-985%、-692%，控制在10%以內(nèi)的水平，表現(xiàn)出實際財政投入略低于公共服務(wù)需求。

較發(fā)達地區(qū)的5個城市的財力均等化缺口較小，財力分配比較均衡。除常州（129）的標準人系數(shù)稍高外，鎮(zhèn)江（108）、南通（094）、嘉興（093）、紹興（090）的標準人系數(shù)都接近于1，說明各城市的標準人基本能達到均衡財力標準。常州、鎮(zhèn)江的實際可支配財力高于標準財力比率是70%、622%；南通（160%）基本能分享到標準財力；紹興（-936%）、嘉興（-624%）獲取的財力稍低于標準財力。這說明經(jīng)濟社會發(fā)展差距較小的5個城市中，其可支配財力與標準財力的偏離幅度較小，財力均等化程度較高。

欠發(fā)達地區(qū)的5個城市的財力均等化缺口較大，財力非均衡性明顯。舟山（205）的標準人系數(shù)處于高點，其標準人實際財力高于標準財力的比率高達1986%。這種現(xiàn)象并非舟山經(jīng)濟財政發(fā)展能力較強所致，而是其常住人口僅有1137萬人，從而拉高了標準人系數(shù)，導(dǎo)致其分配到超過公共服務(wù)需求的財力。揚州（106）、泰州（10）、湖州（095）的標準人系數(shù)在1左右，財力水平達到基本均衡標準，其實際獲取的財力偏離標準財力的比率分別為527%、658%、-117%，財力均衡缺口較弱。受常住人口較多的影響，臺州的標準人系數(shù)僅為079，其實際財政投入低于標準財力的比率為1642%，財力缺口最大，其提供公共服務(wù)的財政能力低下。

在長三角三大均等化區(qū)域內(nèi)，發(fā)達地區(qū)的財力非均等化較為顯著。除稅收返還外，這6個城市很少從中央或省級獲取一般性與專項轉(zhuǎn)移支付，財力均等化缺口波動較大主要是導(dǎo)入常住人口因素后形成各城市的財政能力差異較大所致。這有助于在發(fā)達地區(qū)內(nèi)實行財力橫向均衡與相對規(guī)范的標準人均等化分配模式。較發(fā)達地區(qū)是財力均等化程度最高的區(qū)域，5個城市的經(jīng)濟發(fā)展水平相對均衡，其財力均等化缺口較小，這為在城市間均衡公共服務(wù)供給打下良好的基礎(chǔ)。欠發(fā)達地區(qū)的5個城市的財力非均等化明顯，呈現(xiàn)極不規(guī)則的情況。除了5個城市的經(jīng)濟發(fā)展能力不同外，造成財力缺口較大的主要原因是各城市從各自省級獲取的轉(zhuǎn)移支付資金不均衡④。可考慮打破省域行政區(qū)劃的限制，站在長三角區(qū)域財力均衡的角度，調(diào)整現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付政策，以推進欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)的財力分配均衡。

四、結(jié)論及相關(guān)建議

本文用泰爾指數(shù)來測算長三角區(qū)域財力均等化水平，研究顯示初次財力分配與財力再分配的差異呈縮小趨勢，說明長三角區(qū)域財力均衡水平在不斷提升。從財力總體差異的區(qū)域分解來看，無論轉(zhuǎn)移支付前后，區(qū)域間財力差異與發(fā)達地區(qū)內(nèi)的財力差異構(gòu)成總體財力差異的主要來源；轉(zhuǎn)移支付機制改善了區(qū)域間財力均衡水平，卻未能縮小財力總體差距與發(fā)達地區(qū)內(nèi)的財力差距。

通過構(gòu)建長三角區(qū)域財力標準人分配模型，度量出三大均等化區(qū)域內(nèi)各城市的財力缺口。研究發(fā)現(xiàn)發(fā)達地區(qū)內(nèi)的財力缺口嚴重，上海的標準人分享到過多的財力，而南京、杭州等標準人可用的財力嚴重不足；欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)財力缺口較大，舟山的標準人財力過多，泰州的財力卻過少；而較發(fā)達地區(qū)內(nèi)的財力缺口較小，城市間的標準人財力分配相對均衡。改進長三角區(qū)域財力均等化狀況，促進區(qū)域基本公共服務(wù)均衡的財政改革措施為：

首先，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分布。實現(xiàn)長三角區(qū)域財力均衡分配，促進經(jīng)濟圈的公共服務(wù)均衡發(fā)展，需打破“兩省一市”行政區(qū)劃對財政資源分配的限制。可嘗試將長三角區(qū)域作為一級公共預(yù)算平臺，財政資金向欠發(fā)達地區(qū)基層財政傾斜，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)、較發(fā)達地區(qū)的財力差距。

在完善縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，探索建立長三角橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，實現(xiàn)先富幫后富，推進區(qū)域公共服務(wù)一體化。發(fā)達地區(qū)各城市的要素稟賦占優(yōu)，可率先建立橫向轉(zhuǎn)移機制，由獲取財力過多的城市向財力不足的城市進行補助，并可拓展至對欠發(fā)達地區(qū)城市的跨區(qū)域援助；較發(fā)達地區(qū)各城市的財力分配相對均衡，重心應(yīng)放在公共服務(wù)均等化上；欠發(fā)達地區(qū)各城市的自主性財力薄弱，其內(nèi)部的財力不均衡更多依賴于省級或長三角區(qū)域的一般性轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)。

其次，完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)體系。完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在構(gòu)建一個以公式化為基礎(chǔ)，一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的體系。長三角區(qū)域或省級需增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，主要解決自有收入不能滿足支出需求的城市政府事務(wù)；降低專項轉(zhuǎn)移支付占比，主要安排長三角區(qū)域或省級委托事務(wù)，以促進基本公共服務(wù)均等化為目標。

最后，建立以均衡性稅收分享為核心的財力分配體系。轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)在對長三角區(qū)域財力再分配的調(diào)節(jié)，為促進長三角初次財力均衡分配，需改進稅收分享體系，形成均衡性稅收收入分配格局。省級財政暫可根據(jù)行政區(qū)劃內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的要求，逐步提高市級財政的稅收分配比重，幫助困難城市彌補保障基本公共服務(wù)的財力缺口。長三角需將稅收均衡分配的主體由省級逐步提升到“三大塊”地區(qū)稅收預(yù)算平衡，推動區(qū)域間、同一區(qū)域內(nèi)的城市間及所轄區(qū)縣級的人均一般稅收收入基本均衡。

注釋：

① [ZK（#]2010年長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第十次市長聯(lián)席會議宣布，長三角城市群由此前16個增至22個，但考慮到數(shù)據(jù)的連貫性和可及性，本文只將原有16個城市作為考察對象。

② 均等化效應(yīng)=（T轉(zhuǎn)移支付后-T轉(zhuǎn)移支付前）/T轉(zhuǎn)移支付前，其數(shù)值為負表明轉(zhuǎn)移支付具有均衡財力分配的正效應(yīng)；反之為逆效應(yīng)。

③ 為了實現(xiàn)長三角區(qū)域財力均衡，需將標準人系數(shù)低于1的城市調(diào)高到1的水平，使其人均可支配財力達到均等化區(qū)域內(nèi)的基本標準。

④ 各省對下轄市縣的財政支持力度各不相同，如2011年舟山市從浙江省級拿到的財政轉(zhuǎn)移支付資金占其財政投入的48.36%，而泰州市從江蘇省級拿到的這一比例為16.80%。[ZK）]

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