地方政府旅游經(jīng)濟(jì)行為解析：一個概念性模型

司馬志

摘要：地方政府是中國旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵主體之一，對其行為活動與行為模式的探索性研究是更好發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展績效提升的迫切要求。本文從雙變量維度出發(fā)考察地方政府的旅游經(jīng)濟(jì)活動，聚焦于政府間博弈的“討價還價”與橫向多主體協(xié)作的“機(jī)會主義”行為，解析其多種代表性行為，推導(dǎo)出包括五種典型行為模式的概念性模型，旨在對中國地方政府的一般性行為模式及其演變路徑做出總體判斷。

關(guān)鍵詞：中國地方政府；行為模型；服從與抗衡；機(jī)會主義

中圖分類號：F59 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

地方政府在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度變遷及中國旅游業(yè)發(fā)展中扮演了不可或缺的重要角色，深刻地影響了中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效。目前，學(xué)界對政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略基本形成了共識，但對政府干預(yù)市場運(yùn)作的范圍、程度和方式仍存在爭議。特別是對地方政府旅游經(jīng)濟(jì)行為的方式復(fù)雜性、地區(qū)差別性、階段變異性，及其產(chǎn)生原因與影響缺乏足夠的認(rèn)識。本文試圖從兩個角度分析地方政府旅游經(jīng)濟(jì)行為的一般特征，即與上級政府之間的縱向行為，與本地區(qū)內(nèi)外的政府、企業(yè)、個人之間的互動行為。在此基礎(chǔ)上，本文運(yùn)用解釋社會學(xué)中的建構(gòu)主義范式方法，構(gòu)建一個統(tǒng)一的地方政府旅游經(jīng)濟(jì)行為的概念模型，并對我國地方政府行為模式及其演變做出總體判斷。

一、行為激勵與目標(biāo)函數(shù)

本文采用一種廣義的地方政府概念界定，將地方政府視作中央政府的對稱①?；趥€人主義和功利主義假設(shè)[1]，本文中的地方政府被視作在既定約束條件下追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。這意味著地方政府的行為選擇勢必有理性的計算與權(quán)衡，并受到某些內(nèi)在偏好與外在約束的制約。本文將地方政府的利益訴求判定為兩個主要方面：一是本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮與進(jìn)步；二是官員追求政績的滿足和需要，這構(gòu)成了地方政府介入旅游經(jīng)濟(jì)的基本行為目標(biāo)。由于旅游經(jīng)濟(jì)僅僅是地方政府事務(wù)的一部分，其行為目標(biāo)函數(shù)也就有更具體的內(nèi)容。

首先，出于繁榮地區(qū)經(jīng)濟(jì)的利益目標(biāo)，地方政府會選擇那些GDP貢獻(xiàn)潛力大的產(chǎn)業(yè)，力圖借此達(dá)到財政收入增長與政績實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，這一利益目標(biāo)對旅游業(yè)的包容程度，主要取決于旅游業(yè)對本地經(jīng)濟(jì)增長的重要性程度。其次，地方政府的旅游經(jīng)濟(jì)行為受到晉升激勵的政績目標(biāo)約束，地方官員不僅關(guān)心其任期內(nèi)本地旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)程度，更關(guān)心自身利益的最大化實(shí)現(xiàn)，比如上級與中央的嘉獎、職位升遷、相應(yīng)的物質(zhì)利益回報。

本文具體地現(xiàn)將地方政府的行為目標(biāo)作如下分類設(shè)定：目標(biāo)S代表本地區(qū)社會公共利益，目標(biāo)I代表旅游業(yè)發(fā)展的收益，目標(biāo)P代表地方官員的個人利益。將圖1中的圖（a）和圖（b）加以組合，就得到了圖（c）所描述的整體目標(biāo)函數(shù)。其中的“SIP”部分具有最高的利益相容性，在這個目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)行事的地方政府，體現(xiàn)了社會、個人與旅游業(yè)三個層面的共同利益。三者重疊的面積越大，即SIP部分越大，越能體現(xiàn)出政府行為的有效性；反之，則表明至少有一層面的目標(biāo)利益將受損②。

除了以上目標(biāo)函數(shù)的約束地方政府行為，還存在其他客觀的外部約束條件，主要有四個：第一，決策程序與規(guī)則的約束，表現(xiàn)為被動的行政服從和主動的討價還價，前者來自中央政府與上級政府的行政指令或決策、“建議”、“批評”，后者表現(xiàn)為源自權(quán)力軟約束下的向上“游說”、“索取”、“抗衡”。第二，制度約束，是指某個時間范圍內(nèi)的制度供給及其邊際調(diào)整，既包括國家基本政治、經(jīng)濟(jì)制度的客觀約束，也包括意識形態(tài)層面的具有一定“頑固性”的制度偏好，后者往往導(dǎo)致主體行為方式具有一定的慣性，進(jìn)而帶來制度調(diào)整效應(yīng)的滯后性。第三，“用腳投票”，地域流動性給地方政府一些警示：必須盡可能保證投資者的正當(dāng)權(quán)益，否則他們可能向有更高收益率的地區(qū)遷移，不僅個人能夠離去，而且其他要素（如資本）也將會被轉(zhuǎn)移[2]。第四，知識與信息的不完全。對中國旅游經(jīng)濟(jì)研究有意義的關(guān)鍵，是那些行為激勵下具有共性的（或者主導(dǎo)性的）地方政府行為特征，以及其階段性差異。這種行為共性與階段變異性，成為構(gòu)建地方政府行為模型的主要依據(jù)，并使人們能更清晰地解析現(xiàn)實(shí)中的具體行為，解釋地方政府對旅游業(yè)的一般效應(yīng)。

二、縱向服從與抗衡：替代、要價與議價

所謂地方政府的縱向行為，是指其在科層的行政層級網(wǎng)絡(luò)中，與中央政府（或上級政府）之間的博弈活動。作為一種行為假設(shè)，絕對的服從與完全的抗衡處于地方政府行為的兩個極端，但這兩類情形在現(xiàn)實(shí)中不存在，分析重點(diǎn)是其間可能的行為。

從“服從”的角度看，縱向的行政權(quán)力鏈條大致上規(guī)范了各級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，地方政府只能在其權(quán)項(xiàng)與權(quán)限范圍內(nèi)行事，超過權(quán)力的事項(xiàng)要服從于更高權(quán)力的中央或上級政府。更具體地，自上而下的成文制度（包括法規(guī)）、工作指示，甚至所謂的“長官意志”，都要求得到服從或執(zhí)行。如中國憲法規(guī)定的大多數(shù)產(chǎn)權(quán)歸屬國家的自然與人文旅游資源，地方便無權(quán)將其私有化；上級政府已經(jīng)規(guī)劃定性的風(fēng)景區(qū)周邊的基本農(nóng)田，地方不能未經(jīng)法定程序便私自進(jìn)行旅游開發(fā)；個人主義的“迎合性服從”，努力迎合有任免權(quán)的上級領(lǐng)導(dǎo)在本地大搞旅游廣場之類的“面子工程”，等等。

與“服從”相對地，地方政府也經(jīng)常表現(xiàn)出某種程度的經(jīng)濟(jì)“抗衡”行為。基于轄區(qū)的本位主義激勵，對某項(xiàng)自上而下的指令（或某項(xiàng)制度、政策），地方政府在權(quán)衡自身利弊后，做出是否服從以及多大程度上服從的決定。對作決策的地方官員來說，如果“服從”對本地旅游業(yè)發(fā)展不利，又或者損害了其私利，決策者就很可能采取某種消極、或積極的“抗衡”行動。因?yàn)闄?quán)力軟約束與非嚴(yán)格程序化的決策機(jī)制[3]，使得監(jiān)督地方政府是否服從、服從程度的交易費(fèi)用很高，地方官員被發(fā)現(xiàn)而受到懲罰的風(fēng)險相對較小，這給地方政府留下了“抗衡”的空間。

在所有可能偏離“服從”軌道的“抗衡”行為中可以基本劃分為兩大類，即消極的“替代性服從”與積極的“討價還價”。前者是有限度的服從，實(shí)踐中表現(xiàn)為多種形式③，但不論何種形式，重點(diǎn)是“避重就輕”或“避實(shí)就虛”地間接“抗衡”以盡量“避害”，因而替代性服從在本質(zhì)上是消極的。所謂積極的“抗衡”和“討價還價”也并非純粹的“對抗”，而是指主動積極地與中央（或上級）政府在收益權(quán)（稅收分享比例）、制度創(chuàng)新權(quán)（優(yōu)惠政策）、資源控制與使用權(quán)等多個方面進(jìn)行“要價”和“議價”，試圖撤銷、調(diào)整對己不利的政策、指令，或者索取于己有利的（新的）特殊政策或制度支持，當(dāng)然也包括來自上級的物質(zhì)資源支持。這種主觀能動性主要受到“趨利”動機(jī)影響，能夠及時把握中央政府制度供給的意圖與允許的范圍，往往是“獲利最多的地方政府”[4]。重要的是這些獲利的地方政府具有很大的示范效應(yīng)，其他地方政府紛紛學(xué)步，向中央進(jìn)行制度索取的要價意愿越來越高。

進(jìn)一步地要更深入地了解不同形式的“抗衡”行為的決定機(jī)制，就要知道地方政府如何判定“利害”，或者說是何種“利害”決定了地方政府在“替代性服從”與“討價還價”間進(jìn)行選擇。按照本文提出的行為目標(biāo)函數(shù)，地方政府的縱向行為主要取決于旅游業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)潛在貢獻(xiàn)的大小。從這個目標(biāo)出發(fā)，決定并實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)潛在收益的客觀因素，將通過影響地方政府的預(yù)期而限定其行為選擇④。本文梳理和歸納了中國地方政府縱向旅游經(jīng)濟(jì)行為的主要類別，見表1。

三、橫向機(jī)會主義 ⑤： 競賽、競爭與合作

橫向行為同樣受到旅游業(yè)收益目標(biāo)的約束，主要體現(xiàn)了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，并內(nèi)含了地方政府官員追求政績的個人利益?？焖倥蛎浀穆糜问袌鲂枨?，以及旅游發(fā)展條件的高度不確定性，都促成了地方政府積極尋求機(jī)遇以加快實(shí)現(xiàn)地方旅游業(yè)的潛在收益，其行為具有明顯的機(jī)會主義動機(jī)。對機(jī)會利用的不同程度，反映了地方政府行為的戰(zhàn)略性程度，體現(xiàn)于兩類極端行為之間，即高度機(jī)會主義動機(jī)下的戰(zhàn)略行為和帶有消極主義特征的短期行為。

機(jī)會主義行為的外在表征是競爭與合作，二者的差異既體現(xiàn)在不同地方政府間的行為表現(xiàn)上，反映出地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的橫向差異，也體現(xiàn)在同一地方政府在不同時期的行為模式轉(zhuǎn)變，反映了不同時期自身機(jī)會約束的縱向變化。從地區(qū)利益的角度看，合作是為了更好地競爭，為了更好地發(fā)揮本地的比較競爭優(yōu)勢，本質(zhì)上都是“政治錦標(biāo)賽”[5]利益驅(qū)使下的地區(qū)競爭。

在旅游業(yè)發(fā)展的初期，旅游市場需求急劇增加；與此相較而言，各地普遍面臨的是供給總量不足與結(jié)構(gòu)失衡（如住宿設(shè)施嚴(yán)重匱乏）的雙重矛盾約束。因而地方政府最初的主要行為激勵，就必然是強(qiáng)烈的投資擴(kuò)張沖動，以資本競爭為主要特征之一的地區(qū)間競爭在全國范圍內(nèi)廣泛存在。在各地有限的資金約束下，除了縱向的資本索取以及國家計劃的直接投資外，地方政府不遺余力地推動地方上的個人、社會、集體以及地方財政資金投向旅游建設(shè)領(lǐng)域。然而這只是杯水車薪，地方政府將更多的注意力轉(zhuǎn)向境外、區(qū)域外資金，并通過稅收優(yōu)惠、土地出讓等多種投資激勵積極開展招商引資。由于項(xiàng)目建設(shè)的資本需求被地方政府放在第一位，不可避免地帶來大量盲目開發(fā)、重復(fù)建設(shè)問題，在促進(jìn)旅游供給增加的同時，也加劇了地方間的低水平同質(zhì)競爭。隨著市場競爭的效率導(dǎo)向作用進(jìn)一步強(qiáng)化，地方政府和投資方更趨理性，盡管爭奪資本的意愿并未消減（事實(shí)上對優(yōu)質(zhì)規(guī)模資本的競爭更趨激烈），但行為方式已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變，通過制定旅游發(fā)展戰(zhàn)略、地方旅游規(guī)劃，向投資者傳遞本地旅游資源的差異化優(yōu)勢以及良好的投資前景信號，越來越多地成為招商引資的重要手段。

在旅游企業(yè)經(jīng)營層面，地方政府同樣深刻地影響著轄區(qū)內(nèi)外企業(yè)之間的競爭關(guān)系，這種影響主要是通過受其控制的國有企業(yè)行為傳導(dǎo)至市場的。一方面，對本地企業(yè)、尤其是對國有企業(yè)提供地方保護(hù)，盡可能將轄區(qū)范圍外的競爭者堵在“門外”，比如旅行社的組團(tuán)業(yè)務(wù)；另一方面，對國有企業(yè)提供多種可能的補(bǔ)貼，包括貸款免息、融資擔(dān)保、地租和利益等部分收益權(quán)的放棄，從而導(dǎo)致相當(dāng)一批低效率國企長期存留市場，進(jìn)而帶來在供大于求狀況下的資產(chǎn)存量調(diào)整的長期困難。諸如此類的地方政府行為，或者是出于對再就業(yè)與社會保障的擔(dān)憂，或者是不甘放棄既得的權(quán)益，如對企業(yè)的控制權(quán)欲、能帶來實(shí)質(zhì)性收入的可支配收益權(quán)。這種出于特定利益的不公平競爭，不僅壓制了國有企業(yè)的效率改善激勵，還在事實(shí)上妨礙和限制了市場自由競爭。

地區(qū)間對資源爭奪的零和競爭博弈持續(xù)進(jìn)行，其結(jié)果是不斷使地方政府獲得了新的知識與信息，他們逐步意識到目的地營銷與區(qū)域合作的重要性。在本地范圍內(nèi)，地方政府開始聯(lián)合本地旅游企業(yè)整合促銷，以謀求目的地旅游的品牌競爭優(yōu)勢。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程與旅游業(yè)相互依存特征的結(jié)構(gòu)性矛盾的銳化，市場對旅游要素空間結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步整合提出了迫切需要，地區(qū)間的合作也越來越被地方政府重視，其形式既可能是關(guān)于某一產(chǎn)品或目的地的聯(lián)合促銷，也可能是跨區(qū)域的旅游發(fā)展戰(zhàn)略制定、交通基礎(chǔ)設(shè)施的共同推進(jìn)與建設(shè)、戰(zhàn)略伙伴關(guān)系締結(jié)、價格聯(lián)盟以及全方位的銷售網(wǎng)絡(luò)合作，等等。本文歸納和整理了地方政府橫向行為的主要類型與具體行為活動，如表2所示。

四、模型構(gòu)建

本文利用兩個維度構(gòu)建地方政府旅游經(jīng)濟(jì)行為一般假定模型：（1）基于自上而下的行政，服從與自下而上的討價還價兩種縱向行為的水平；（2）與轄區(qū)內(nèi)外利益主體的橫向行為，在此基礎(chǔ)上才有可能在一個統(tǒng)一的行為模型中對各種可能的地方政府旅游經(jīng)濟(jì)行為組合（模式）加以界定與分析。圖2描述了5種可能的雙變量組合情形，分別代表若干不同類型或風(fēng)格的行為模式。

圖2 地方政府旅游經(jīng)濟(jì)行為模型

1“自我節(jié)制型”地方政府。位于圖2的左下方，與向上的縱向參與者的主動博弈行為很少，有限的活動也往往是被動的行政服從；而對潛在的外部機(jī)會，也表現(xiàn)出較大的消極性，與轄區(qū)內(nèi)外的旅游行為主體，都較少有橫向的互動。從縱向看，地方政府表現(xiàn)出這種行為傾向，也許是因?yàn)榈胤降闹饕賳T偏好一種不受干擾的、相對獨(dú)立的政治活動空間，從而力圖盡可能地減少與上級政府之間不必要的往來。然而這種推論并不十分可靠，或者說還需要另一個約束條件同時成立，即由當(dāng)?shù)芈糜钨Y源和發(fā)展條件決定的旅游業(yè)收益要足夠低。當(dāng)旅游業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中并非處于重要地位時（雖然旅游收益可能較佳），地方政府更沒有積極主導(dǎo)旅游發(fā)展的動力。這種類型的地方政府往往僅維持最低限度的與旅游業(yè)有關(guān)的行政服從，甚至可能出現(xiàn)不同程度的替代性服從，以降低其在旅游業(yè)領(lǐng)域的行政支出。

2“保守索取型”地方政府，本質(zhì)上仍是一個縱向模式，位于圖2的左上端。在其行為模式中，把握和利用機(jī)會的橫向戰(zhàn)略性行為仍然極少，但向上級政府和中央索取資源或政策的意愿和行為大大增加。該模式有兩個假定的前提條件，即具備較好的旅游資源稟賦條件，并且相關(guān)的旅游發(fā)展要素條件極度匱乏。前者很可能極大地激勵了地方政府發(fā)展旅游的意愿，尤其是在那些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的落后地區(qū)，而后者則表明當(dāng)?shù)厮芾玫氖袌鲑Y源空間極其狹窄。因此，在旅游業(yè)起步階段以投資建設(shè)為主要目標(biāo)的時期，為了獲取旅游發(fā)展的原始資本，地方政府不得不訴諸自己所習(xí)慣的“計劃內(nèi)”行為方式，并長期受到“等、靠、要” 思維的支配。

3“自治自足型”地方政府。位于圖2的右下端，是在橫向行為層面與“節(jié)制型”地方政府相對的另一個極端。在此行為模式中，地方政府對本地旅游業(yè)發(fā)展表現(xiàn)出很強(qiáng)的自主性，除了最低限度的行政服從，希望來自上級的行政干擾盡可能的少。這部分是因?yàn)橐坏┛v向索取行為越多，由此所產(chǎn)生的“游說”、“規(guī)勸”成本，以及自上而下的命令、監(jiān)督、指導(dǎo)所引致的行政服從、替代與抗衡的摩擦成本等構(gòu)成的總交易費(fèi)用也越高。

地方政府在此模型中之所以稱為“自治自足型”，是因?yàn)槁糜伟l(fā)展所依賴的當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，即便不依靠上級支持，市場也能自發(fā)地供應(yīng)旅游發(fā)展所需資本，并取得令地方政府較為“滿足”的旅游業(yè)績效。然而，市場化程度越高也意味著更多具有自身運(yùn)行目標(biāo)的旅游私人部門參與，由此而生的網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境對地方政府的行為有著根本性的約束。在高度互動的過程中，參與者的偏好改變不可預(yù)測，而參與各方均可能擁有完成某個特定任務(wù)的不同類型的技術(shù)與資源，這種日益復(fù)雜的共生關(guān)系依賴一種所謂的“共同決策”和“集體執(zhí)行”[6]。因此，客觀上要求地方政府的旅游管理職能必須轉(zhuǎn)變，基于合作的橫向協(xié)調(diào)活動便成為其主要的旅游經(jīng)濟(jì)行為方式。地方政府逐步退出市場競爭性領(lǐng)域，把注意力主要放在“市場失靈”、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級等事務(wù)上；同時，只要能維持令人滿意的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，地方政府就會將謀取最大的旅游乘數(shù)效應(yīng)當(dāng)作首要目標(biāo)，以更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，這是其戰(zhàn)略或政策制定的重心所在。

4 “轄區(qū)競賽型”與“轄區(qū)競合型”地方政府。處于以上三種模式之間的是更常見的情形，通過尋找機(jī)會以及積極地與上級縱向參與者討價還價，并和橫向參與者廣泛協(xié)作，地方政府盡可能地利用其復(fù)雜治理環(huán)境下的多種機(jī)會，地方政府也可以是在不定期地與橫向參與者協(xié)作的同時，偶爾與縱向參與者討價還價。筆者稱其為“競賽型”和“競合型”。其行為既有在行政等級鏈條中的縱向博弈，也在橫向上與其他地方政府、企業(yè)、組織展開適量競爭與協(xié)作。相對于以上三種極端模式很難對兩者的邊界進(jìn)行更精確的描述和界定，因?yàn)檫@兩類地方政府的行為似乎“無所不包”。無論是“競賽型”還是“競合型”，暗含的一個共同假定是旅游業(yè)在本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有較重要的意義，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在行為所反映的政府角色與職能的差異上。

無論在縱向還是橫向上，“競賽型”地方政府行為的原始沖動，主要來自對資金和項(xiàng)目的極度渴求。地方首先會自然地希望獲取上級政府和中央的資金援助，各地在縱向上展開激烈爭奪，使自上而下的計劃內(nèi)資金變得日益稀缺，大部分旅游建設(shè)資金還必須得從轄區(qū)內(nèi)外、甚至境外多渠道地籌集。地方政府在旅游發(fā)展初期的角色與職能，便主要表現(xiàn)為投資主導(dǎo)。這種具有重復(fù)建設(shè)特征的投資性行為表現(xiàn)在旅游業(yè)上，從全國范圍的角度看，一方面極大地擴(kuò)張了旅游供給，另一方面在事實(shí)上形成了地區(qū)間低水平同質(zhì)競爭的基本格局。

相對于旅游需求異化的深度和速度，各地旅游供給的調(diào)整明顯缺乏彈性，帶來各種各樣的問題，從而引致地方政府行為的轉(zhuǎn)變。第一，各地必須加快產(chǎn)品的差異化與設(shè)施升級，才可能在競爭中獲取更大的利潤空間，這對資金規(guī)模和經(jīng)營能力都提出了更高的要求，而逐步理性的社會資本供給往往要求更良好的投資環(huán)境（如基礎(chǔ)設(shè)施條件、政策優(yōu)惠等）。為此，各地政府縱向索取的性質(zhì)，就必然以尋求資金或項(xiàng)目為主，逐漸轉(zhuǎn)到追求權(quán)限為主，如特殊政策、政策自主權(quán)等。第二，地方政府也越來越多地參與本地旅游企業(yè)的經(jīng)營協(xié)調(diào)，試圖緩解旅游業(yè)要素之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。第三，需求導(dǎo)向觀念的深化，促使政府在供給管理的同時也逐步重視旅游需求管理，目的地整體營銷作為一項(xiàng)重要任務(wù)被列入地方政府工作計劃，并在其旅游預(yù)算中逐年增加。第四，一些處在區(qū)域一體化程度較高的地方，不得不在高度網(wǎng)絡(luò)化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境中與多種利益主體展開協(xié)作，包括與縱向行政鏈條之外的其他地方政府、區(qū)域性旅游（集團(tuán)）、配套與支持企業(yè)、智力機(jī)構(gòu)、目標(biāo)客源城市或群體。

五、結(jié)論與展望

從全國范圍來看，在改革開放后的30年中，中國地方政府的行為模型主要表現(xiàn)為“節(jié)制型”、“競賽型”和“競合型”三種。從地方政府的層級來看，在同一時期，越是下級層的縣級地方政府（或是同等級別的），主要表現(xiàn)出明顯的“競賽”行為傾向，而“合作”性則主要體現(xiàn)于地級、省市級地方政府行為中，并隨政府級別提高而有所增強(qiáng)。動態(tài)地看，特定地方政府的行為模式隨著縱橫環(huán)境的變化而更新，并大致遵循著從“節(jié)制型”向“競賽型”和“競合型”逐步演進(jìn)的規(guī)律。

在時間節(jié)點(diǎn)上，也可對全國范圍內(nèi)占主導(dǎo)性的地方政府行為模式，作出一個基本判斷，分三個階段：即1985年以前的“節(jié)制型”主導(dǎo)；此后近15年的“競賽型”主導(dǎo)；21世紀(jì)初期開始的以“競賽型”為主、“競合型”為輔的共存格局，這種軌跡在圖2中表現(xiàn)為自左下區(qū)間向右上演變的趨勢。

從具體的行為方式來看，尋求資金與項(xiàng)目始終在地方政府行為中占據(jù)支配性地位，盡管具體的行為方式和手段上有所變化，并且在各地也有一定差異，各地開始逐步重視地方性的旅游宏觀戰(zhàn)略制定，這里當(dāng)然有結(jié)構(gòu)合理化與差異化競爭的內(nèi)在要求，并體現(xiàn)了地方政府對投資流向進(jìn)行引導(dǎo)調(diào)控的一定程度的理性提升，但多數(shù)地方旅游戰(zhàn)略、規(guī)劃仍可以視為類似“招商引資說明書”這樣一種政策工具在使用。從這個意義上講，地方政府行為的投資擴(kuò)張本質(zhì)仍然是高度一致的。

另外，地方政府在21世紀(jì)后的行為出現(xiàn)了新的調(diào)整，在打破“地方保護(hù)”與“行政性市場分割”、實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場一體化、協(xié)作化的方面，表現(xiàn)出更高的戰(zhàn)略性。這類行為一般與兩個特征相聯(lián)系：其一，與地方政府的層級正相關(guān)，因?yàn)閺V泛協(xié)作的需要有較高權(quán)限的行政資源支持；其二，與旅游經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度正相關(guān)。一方面，旅游經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其增長方式也越來越依賴于不斷擴(kuò)大的市場協(xié)調(diào)，因?yàn)樵瓉淼胤奖Ｗo(hù)下的行政分割性市場所帶來的成本收益結(jié)構(gòu)開始倒掛；另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，該區(qū)域內(nèi)的地方政府的市場協(xié)作意識與能力也相對越強(qiáng)，從而為區(qū)域旅游戰(zhàn)略性合作的成功實(shí)踐提供了必要的知識支持。從全國范圍來看，中國大多數(shù)地區(qū)及地方政府實(shí)際上并不具備以上條件，區(qū)域合作戰(zhàn)略與政策制定在地方政府行為中仍不占主導(dǎo)性地位。

必須承認(rèn)，進(jìn)一步的研究需要通過具體的細(xì)化指標(biāo)，對行為模式進(jìn)行量化區(qū)分與檢驗(yàn)。作為探索性研究，本文所假定的幾種行為模型之間的邊界并不足夠清晰，但如果將其理解為行為分析的一個概念性工具，那么它確實(shí)提供了一個有益的視角。按照假定，“競賽型”與“競合型”是有著更具現(xiàn)實(shí)意義的兩類模型，二者之間并沒有明確的邊界，而是一種連續(xù)的行為過程。地方政府在目標(biāo)函數(shù)中的競爭與合作行為關(guān)系及其變化，取決于某些制度的、市場的約束條件及其組合的變化。其意義在于可能將地方政府行為與特定時期的結(jié)構(gòu)性約束聯(lián)系起來，在一定程度上揭示出轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中地方政府行為演變的軌跡，從而賦予中國旅游經(jīng)濟(jì)研究較強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)分析價值。