韓國的社區(qū)福利治理與社會服務(wù)供給研究
——以社區(qū)福利磋商組織為例

金炳徹

一、引言

作為全球化時代的新管理模式，各方針對治理展開了激烈的討論。在全球化時代，以政府為中心的管理體制面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全球化、信息化、民主主義與新自由主義的擴(kuò)散以及國家的職能變化等造成了政府的活動減少及職能弱化，①謝瓊：《全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障的關(guān)系和實(shí)踐》，《社會保障評論》2018年第1期。傳統(tǒng)的國家主權(quán)及統(tǒng)治漸漸弱化。同時，被稱為全球化時代意識形態(tài)的新自由主義不但昭示著市場的勝利，而且要求通過脫離管制、私有化、自由化等途徑退出國家的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，這就要求創(chuàng)建出可適應(yīng)日益多樣化且復(fù)雜的社會變化、能夠調(diào)節(jié)糾紛的新的管理模式。

現(xiàn)代社會的“棘手問題（wicked problem）”已成為主導(dǎo)型社會問題?！凹謫栴}”涉及廣泛且很難界定其范圍，政府難以單獨(dú)解決此類問題。例如，由于現(xiàn)代社會中災(zāi)難的不確定性（uncertainty）、互動性（interaction）、復(fù)雜性（complexity）等特征，中央政府或地方政府在單獨(dú)解決該問題上存在局限②Louise K.Comfort，"Crisis Management in Hindsight: Cognition，Communication，Coordination，and Control，"Public Administration Review，2007，67(1)；??? ?, 『????? ??????? ?? ?? ??: ??? ??? ?????? ??? ????』, 『??????』, 2009 ??43 ?273-306 ?.。于是，最近在災(zāi)難管理領(lǐng)域，協(xié)同治理（collaborative governance）或網(wǎng)絡(luò)治理（network governance）開始受到關(guān)注。因此，作為應(yīng)對各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會問題的對策，除了國家與市場的二分法思考，還要探索國家與市場之間的適當(dāng)管理模式。

在這種背景下，治理（governance）也在嘗試能夠推動社會福利事業(yè)的新方式。在韓國，政府主導(dǎo)的社區(qū)社會福利在推進(jìn)中遇到困難，社會組織等民間主導(dǎo)的方法也有一定的局限，現(xiàn)有的中央集權(quán)、社會團(tuán)體和居民參與等社會福利的提供方式難以適應(yīng)快速的全球化和福利多元化帶來的變化。因此，韓國試圖擺脫以政府為中心的直接福利運(yùn)營，創(chuàng)建以社區(qū)社會福利各個主體的共同利益和信任為基礎(chǔ)的社會福利合作網(wǎng)絡(luò)。這意味著為了積極響應(yīng)社區(qū)居民的各種社會福利需求、高效地推進(jìn)各種社會福利工作，要以公私間的合作關(guān)系為基礎(chǔ)建設(shè)社會福利關(guān)系網(wǎng)，然后構(gòu)建在社會福利供應(yīng)領(lǐng)域積極利用私人福利資源的福利治理。因此，本文以韓國社區(qū)福利磋商組織為例，以公認(rèn)的可能會替代社會福利供應(yīng)體系的社區(qū)福利治理為論據(jù)來論證本研究的主題。

二、討論的脈絡(luò)：治理的擴(kuò)大

在現(xiàn)代社會，很多國家正在認(rèn)真思考公共部門效率低下的問題。而造成這種現(xiàn)象的基本原因在于國家行政的運(yùn)營方式和能力有限。在全球化的無限競爭時代，政府行政不能適應(yīng)新的環(huán)境變化，不僅不能滿足社會需求，解決社會問題，還成為提高國家競爭力的重大阻礙。基于此，不管是發(fā)達(dá)國家還是不發(fā)達(dá)國家，為了尋求國家創(chuàng)新的道路，都將治理的概念和邏輯作為政府行政改革過程中的重要議題之一。

（一）治理出現(xiàn)的背景

治理是動態(tài)環(huán)境和政府職能變化所帶來的一種新的國家運(yùn)作體系和方式，也是20 世紀(jì)70年代西方的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會變化以及隨之進(jìn)行的多種研究而提出的概念。而這種概念形成的背景包括20 世紀(jì)70年代之后出現(xiàn)的福利國家的財政危機(jī)、面對財政危機(jī)時的市場主義對應(yīng)、信息革命與經(jīng)濟(jì)政治的全球化現(xiàn)象、作為新公共管理的行政組織內(nèi)的管理革命以及環(huán)境問題等新挑戰(zhàn)的出現(xiàn)①參見Jon Pierre，Guy B.Peters，Governance, Politics and the State，St.Martin's Press，2000.。即，全球化、信息化、新自由主義等的出現(xiàn)所導(dǎo)致的政府角色的變化可以說是治理出現(xiàn)的最重要的原因。

從歷史上看，政府的角色功能正如鐘擺運(yùn)動一般重復(fù)地呈現(xiàn)膨脹與收縮的過程。20 世紀(jì)60—70年代，與治理相關(guān)的政府政策和服務(wù)是根據(jù)政府官僚體制（bureaucracy）、政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員擁有的正式權(quán)限直接提供的。20 世紀(jì)70年代興起了以國家為中心的治理概念，即治理意味著政府重視國家層面上的管理能力，在依賴階層制、分工化、規(guī)則（SOP）、專業(yè)化、公私區(qū)分特征的政府官僚體制的系統(tǒng)中展現(xiàn)了治理理論②???, 『??? ???? ??? ??? ???? ?? ??: ??? ??? ???』, ???????? ????, 2016 ? 1-25 ?.。但政府官僚體制失靈后，以市場（market）為中心的治理在20 世紀(jì)80年代受到了關(guān)注。與重視階層制的價值相比，重視產(chǎn)出與成果并追求分權(quán)與自律的市場機(jī)制的治理成為了20 世紀(jì)80年代末實(shí)現(xiàn)“小而高效的政府”的新公共管理（new public management）的方式。在20 世紀(jì)90年代，公民參與、達(dá)成共識、NGO 的出現(xiàn)促使以公民社會為中心的治理理論登上歷史舞臺。在政府官僚體制和市場機(jī)制的治理中，決策過程中參與和達(dá)成共識變得尤為重要。20 世紀(jì)中期，對政府能力的信任達(dá)到極致，在社會幾乎各個方面都具有重大影響力的“大政府（big government）”成為主流。但進(jìn)入20世紀(jì)末，各國政府顯露出其局限性，并在世界各國盛行著“小政府（small government）”體制，而且“治理（governance）”成為了其機(jī)制①???, 『??? ??(Local Government)? ????? ?????』, 『????? ????』, 2003? ?12 ? 157-180 ?.。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，出現(xiàn)了以重新奠定政府（國家）-私營部門（企業(yè)）-公民社會之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)理論為基礎(chǔ)的治理范式。隨著社會問題日趨復(fù)雜多樣，政府在解決社會問題或生產(chǎn)/輸送公共產(chǎn)品過程中往往無法擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色。比起相互獨(dú)立的縱向分層狀態(tài)，政府更需要與其他部門協(xié)力解決問題，因而出現(xiàn)了橫向的網(wǎng)絡(luò)治理。由此，從“政府（government）到治理（governance）”這一新時代的命題可被理解為政府不再處于比市場和公民社會更加優(yōu)勢的地位，即以政府為主的傳統(tǒng)治理體制正在轉(zhuǎn)變?yōu)檎c公民社會間的合作關(guān)系及橫向網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)的新型治理體制。

（二）治理的概念和類型

治理（governance）有不同的概念和類型。事實(shí)上，治理的概念和討論是由不同學(xué)者、學(xué)術(shù)領(lǐng)域和不同的主題提出的。首先，治理可分為普遍的管理模式（mode of governing）或“統(tǒng)治（domination）”的治理和不同于傳統(tǒng)國家官階秩序的作為全球化時代新管理形式的治理②參見Jon Pierre，Guy B.Peters，Governance, Politics and the State，St.Martin's Press，2000；???, 『??? ????? ??? ?? ??: ????? ??? ?? ??』, 『??? ????』, 2012 ? ?28 ? 185-212 ?.。在公共和私營部門共同出現(xiàn)這種治理概念時，社會科學(xué)當(dāng)中的治理的概念區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)得很含糊。在韓國，治理通常是指“政府與公民社會之間的合作”或“協(xié)助關(guān)系”。雖然這種廣義的治理概念可能被廣泛應(yīng)用于不同的領(lǐng)域和現(xiàn)象，但這種過度“概念擴(kuò)大”的問題會導(dǎo)致術(shù)語使用和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用的混淆③參見Jon Pierre，Guy B.Peters，Governance, Politics and the State，St.Martin's Press，2000；Giovanni Sartori，"Concept Misformation in Comparative Politics，"The American Political Science Review，1970，64(4).。為了克服治理概念的模糊性，有必要將其以廣義與狹義來區(qū)分。廣義的治理意味著解決社會問題的多樣的社會調(diào)整方式，狹義的治理則是指特定的社會調(diào)整方式。一方面，世界銀行（World Bank）將治理定義為“管理國家的經(jīng)濟(jì)政治資源過程中使用權(quán)力的類型和方法”④參見World Bank，Governance and Development，World Bank Publications，1992.，Lynn 等將治理定義為“對籌劃公共財源的財富或勞務(wù)供應(yīng)進(jìn)行限制、處理的可行法律規(guī)則、司法判斷以及行政實(shí)體的體制”⑤參見Laurence E.Lynn，et al.，Improving Governance: A New Logic for Empirical Research，Georgetown University Press，2001.。這種廣義的治理的定義無法體現(xiàn)出“政府與公民之間的合作”的含義。

另一方面，協(xié)議的治理被嘗試多種定義。首先，治理可根據(jù)分析程度（空間范圍）和調(diào)整機(jī)制區(qū)分⑥???·???, 『?? ???? ??』, ???, 2009 ?.，Hewitt 根據(jù)分析程度將其分為全球（global）治理、地區(qū)（regional）治理、國家（national）治理、本地（local）治理①Cynthia Hewitt de Alcántara，"Uses and Abuses of the Concept of Governance，"International Social Science Journal，2002，50(155).，Krahmann 則分為國家、地區(qū)、全球治理②Elke Krahmann，"National，Regional and Global Governance: One Phenomenon or Many?"Global Governance，2003，9(3).。根據(jù)結(jié)構(gòu)（調(diào)整機(jī)制），許多學(xué)者將治理分為分層治理，市場治理，網(wǎng)絡(luò)治理③???, 『????? ???: ‘??? ??'???? ????』, 『??????』, 2002 ? ?36 ? 321-338 ?.。最近，其他形式的治理也開始出現(xiàn)。例如，Stephenson 將治理分為分層、變態(tài)分層結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)、市場等治理，分層與網(wǎng)絡(luò)之間添加了稱為“變態(tài)分層結(jié)構(gòu)”形式的組織治理結(jié)構(gòu)④Kurt Stephenson，"Neither Hierarchy Nor Network: An Argument for Heterarchy，"People and Strategy，2009，32(1).。另外，還有根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域和主題提出的多種相關(guān)概念和類型，包括公司支配結(jié)構(gòu)的公司治理、將經(jīng)營技巧引入到行政的新公共管理、公共部門與私營部門的政策網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作的治理、包含市場和非市場制度的新政治經(jīng)濟(jì)模式的治理、國際政治層面上的全球治理等。不僅如此，針對韓國型治理、特定國家的治理傳統(tǒng)或模式也有相應(yīng)的討論。

如此將治理的概念大致區(qū)分為廣義和狹義，有利于區(qū)分在西方使用的接近詞典含義的治理和在韓國的接近于協(xié)治的治理概念。但為了實(shí)際研究治理案例，則需要更加考慮內(nèi)容特征的細(xì)節(jié)性分類。國內(nèi)外先行研究中定義的治理概念根據(jù)其內(nèi)容特征可分類為如下：（1）廣義治理；（2）網(wǎng)絡(luò)治理；（3）作為公司支配結(jié)構(gòu)的治理；（4）作為新公共管理的治理；（5）善治；（6）作為國際相互關(guān)系的治理；（7）作為最小國家的治理；（8）參與治理；（9）協(xié)作治理；（10）基層治理。雖然各類型是根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)確定的，但本研究的目的是對韓國治理的案例的調(diào)查，所以不考慮其標(biāo)準(zhǔn)，只根據(jù)其內(nèi)容特征進(jìn)行分類。

其中，筆者將在后文中介紹基層治理。因?yàn)樽鳛樯鐓^(qū)治理核心的“伙伴關(guān)系”和“合作網(wǎng)絡(luò)”實(shí)際上是推動本文主題社區(qū)福利治理的實(shí)踐工作原理和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略?；鶎又卫硎窃诘胤秸畬用鎽?yīng)用了治理的概念，作為治理的參與者，不僅包括公共領(lǐng)域中的地方政府，也有民間營利性領(lǐng)域的企業(yè)、民間非營利領(lǐng)域或市民領(lǐng)域的NPO。Rhodes 也強(qiáng)調(diào)從地方政府（local government）系統(tǒng)逐漸變化到由公共部門和私營部門、NPO 構(gòu)成的包括符合組織的基層治理（local governance）系統(tǒng)。而且基層治理有時還表現(xiàn)為自我組織之間的網(wǎng)絡(luò)⑤RAW Rhodes，"Governance and Public Administration，" in Jon Pierre (ed)，Debating Governance，Oxford Univeristy Press，2000.。隨著在地方或地區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)治理的主體（包括地方政府、企業(yè)、NPO 等）變得多樣化，這意味著地區(qū)的市民或居民直接負(fù)責(zé)行使對居住社區(qū)的統(tǒng)治的社區(qū)治理（community governance）思維方式也逐漸擴(kuò)散。由此可以看出對基層治理的議論在社區(qū)團(tuán)體層面對各種社區(qū)治理的關(guān)注正在增加。這種關(guān)注不僅體現(xiàn)在英國，社區(qū)建設(shè)（community building）的觀點(diǎn)在美國也已經(jīng)受到了關(guān)注并引發(fā)了討論。

構(gòu)成基層治理主體的最為重要的原則是“伙伴關(guān)系”。基于伙伴關(guān)系原則的基層治理應(yīng)使代表地區(qū)的大部分利害關(guān)系人（多樣性）參與，參與團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)正確代表自己的利害關(guān)系人（代表性），而且需要他們在基層治理過程中具備進(jìn)行有效討論和決策的能力（專業(yè)性）。

Pierre 主張不同的治理過程具有各不相同的政策參與和影響力，因此研究基層治理應(yīng)先進(jìn)行其過程所包含的政治經(jīng)濟(jì)性以及理念性分析①參見Jon Pierre (ed.)，Debating Governance，Oxford Univeristy Press，2000.。由此，根據(jù)各國的制度背景和政治經(jīng)濟(jì)模型，可適用的基層治理模式如下：管理治理（managerial governance）、組合主義治理 （corporatist governance）、傾向增長治理 （pro-growth governance）、福利治理 （welfare governance）。這些模式包括政策目標(biāo)和文化價值、政治形態(tài)等基層治理的多種制度因素，實(shí)際上各國由于面臨的制度因素多樣而呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面。Pierre 的基層治理模式如表1 所示。

表1 Pierre 的基層治理模式

（三）社區(qū)福利治理在治理中的應(yīng)用

最近在新自由主義議題里，形成了社會服務(wù)供給組織的多元化和私營化趨向。面對社會服務(wù)資源調(diào)動的局限性，以社會保障財政回避為突破點(diǎn)，更加關(guān)注市場和民間部門，并強(qiáng)調(diào)在基層與其他部門合作的社會服務(wù)供給戰(zhàn)略對策②Robert J.Bennett，"Decentralization，Local Government，and Markets: Is There a Post-Welfare Agenda in Planned and Market Economies?"Policy Studies Journal，2005，18(3).，而非直接提供社會服務(wù)。社會服務(wù)供給組織的分權(quán)化與私營化趨勢借助基于基層的社會團(tuán)體和基層組織等民間部門的成長而快速推進(jìn)。除政府以外，非正式部門和非營利志愿組織的網(wǎng)絡(luò)、官-民伙伴關(guān)系、混合福利經(jīng)濟(jì)等基于基層的多種方式被更多提及并成為社會服務(wù)供給體制的對策。

特別是在當(dāng)前由于地方政府的分權(quán)化，中央政府的權(quán)力委任給了地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及居民組織，將治理的邏輯引進(jìn)并應(yīng)用到社會服務(wù)供給領(lǐng)域③Jo Ann G.Ewalt，Alternative Governance Structures for Welfare Provider Networks: What Works Best?Prepared for the Research Workshop on Governmance and Public Management，Texas，2000.，能夠促使社區(qū)治理的形態(tài)變得進(jìn)一步具體化。社區(qū)治理是不分公私部門、通過社區(qū)內(nèi)多個部門的共同參與和互相協(xié)力解決社區(qū)問題的新的管理形式，尤其關(guān)注社區(qū)內(nèi)行政機(jī)構(gòu)、企業(yè)、市民組織根據(jù)各個社會服務(wù)事業(yè)選擇性地參與且通過政策網(wǎng)絡(luò)調(diào)整并整合各戰(zhàn)略目標(biāo)和利害關(guān)系。

三、社區(qū)福利治理與社會服務(wù)供給

（一）社區(qū)福利治理的概念

社區(qū)福利治理是通過社區(qū)內(nèi)多個部門的共同參與和共同協(xié)力決定社會服務(wù)事業(yè)的一種政策決定模式①參見John Carter (ed.)，Post-modernity and the Fragmentation of Welfare，Routledge，1998.。其致力于在社區(qū)福利服務(wù)的供給過程中，將治理政策決定結(jié)構(gòu)的核心（官-民共同參與的價值）與治理政策執(zhí)行的優(yōu)點(diǎn)（共同協(xié)力及共同負(fù)擔(dān)資源的責(zé)任性）相結(jié)合。實(shí)際上，社區(qū)福利治理可防止社會保障行政機(jī)構(gòu)和民間部門各自提供社會服務(wù)的重復(fù)性并提高福利資源的效率性。此外，社區(qū)福利治理能將市場的廉價費(fèi)用、創(chuàng)意等民間力量與公共的標(biāo)準(zhǔn)化的社會服務(wù)生產(chǎn)能力結(jié)合在一起。最終，社區(qū)福利治理將發(fā)展為社會服務(wù)的地方化與社區(qū)中心性組織化的具體形態(tài)。因此，針對女性、老人、兒童、殘疾人等對象，保健、教育、住房等領(lǐng)域區(qū)分的傳統(tǒng)社會服務(wù)可通過整合性、多元性目標(biāo)化的社區(qū)模式加以完善②Mike Geddes，John Benington (eds.)，Local Partnership and Social Exclusion in the European Union: New Forms of Local Social Governmance?Routledge，2001.。

在此種意義上，社區(qū)福利治理可以在民主有效解決社區(qū)社會服務(wù)問題方面加以積極應(yīng)用。社會服務(wù)事業(yè)的目標(biāo)在于正確認(rèn)識并滿足居民的多樣化需求，有效調(diào)動并利用地區(qū)內(nèi)多種人力物力資源，從而使居民的社會服務(wù)滿意度最大化。因此，社區(qū)福利應(yīng)當(dāng)設(shè)計為官-民共同干預(yù)并協(xié)力的形態(tài)，并且需要構(gòu)建社區(qū)內(nèi)各種社會服務(wù)供給主體之間有效聯(lián)系體制。

（二）社區(qū)福利治理的理念與實(shí)踐

社區(qū)福利治理的理念基礎(chǔ)是福利多元主義（welfare pluralism）。福利多元性總體上由公共領(lǐng)域和私營領(lǐng)域兩大主要部分支撐。公共領(lǐng)域是由“中央政府-地方政府”構(gòu)成的政府領(lǐng)域，私營領(lǐng)域則由非正式部門（家人、朋友、親戚等）、志愿機(jī)構(gòu)（非營利社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等）、商業(yè)部門（企業(yè)等）構(gòu)成③參見James Midgley，et al.(eds.)，The Handbook of Social Policy，Sage Publications，2000.。福利多元主義的目標(biāo)在于推動福利供給過程中的“官-民”協(xié)力，為多種福利供給主體間的相互協(xié)力尋求有效的結(jié)合方式，從而使福利財政的保障和服務(wù)傳遞更加高效。

社區(qū)福利治理在現(xiàn)實(shí)中主要依靠官民之間的伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系體現(xiàn)在地區(qū)成員通過組織關(guān)系網(wǎng)達(dá)成共同目標(biāo)的過程之中，指向公共機(jī)構(gòu)-企業(yè)-志愿部門-基層組織等地區(qū)內(nèi)多個部門之間的共同協(xié)力?；锇殛P(guān)系既是實(shí)際進(jìn)行社區(qū)福利治理的實(shí)踐性工作原理，同時也是其實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略。最終，社區(qū)有效的社會服務(wù)供給目標(biāo)可通過社區(qū)內(nèi)多個部門參與者之間的共同協(xié)力和共同負(fù)擔(dān)來實(shí)現(xiàn)。

這一理念為社區(qū)自治歷史不長的韓國提供了啟示。鑒于韓國地方政府缺乏社區(qū)自治力量的現(xiàn)實(shí)，暫時依賴地方政府無法排除社會服務(wù)供給失敗的可能性。實(shí)際上，由于社會服務(wù)財政本身的局限，地方政府無法承擔(dān)社會服務(wù)供給的所有責(zé)任。那么，地方政府可在適當(dāng)范圍內(nèi)與民間部門協(xié)力關(guān)注社區(qū)福利的基礎(chǔ)建設(shè)、社會保障政策過程中對居民參與的引導(dǎo)、對企業(yè)及民間部門的人力物力資源支援，而不是堅(jiān)持社會服務(wù)的直接供給。

（三）社區(qū)內(nèi)社會服務(wù)供給

隨著社區(qū)自治的活躍，為了應(yīng)對社區(qū)內(nèi)各種社會服務(wù)需求并有效促進(jìn)各種社會服務(wù)工作，積極利用民間福利資源的公私混合福利體制在社會服務(wù)領(lǐng)域逐漸興起。構(gòu)建基于官-民伙伴關(guān)系的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（social welfare network），可以被視為試圖將治理（governance）的邏輯引進(jìn)并應(yīng)用到福利傳遞體系的實(shí)踐。治理并不是為了政府解決社會問題而壟斷供給服務(wù)，而是國家與市場、公民社會的各種組織自愿相互依賴并協(xié)力解決社會問題的一種方式，同時也是一種政策網(wǎng)絡(luò)體系①RAW Rhodes，"The New Governance: Governing without Government，" Political Studies，1996，44(4)；??? ?，『?? ????』，???，2003 ?.。從社會服務(wù)角度看，治理是通過官-民的協(xié)力伙伴關(guān)系引導(dǎo)多個部門的參與和相互協(xié)作，并試圖有效解決如社會服務(wù)供給等社區(qū)問題的管理模式。以國家、市場、公民社會為中心的治理模式如圖1 所示。

圖1 以國家、市場、公民社會為中心的治理模式

社會服務(wù)供給體系是在社區(qū)層面能夠?qū)崿F(xiàn)福利治理的有效機(jī)制。社區(qū)社會服務(wù)供給體系在大部分情況下與該社區(qū)的社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系緊密，因此治理理論可以體現(xiàn)得最好。供給體系是指通過多種決策選擇向相關(guān)對象提供社會支付或補(bǔ)貼的機(jī)制設(shè)計。一般情況下，某些特定機(jī)構(gòu)無法提供居民所需要的所有社會服務(wù)，因此需要與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府、市場、民間組織等其他機(jī)構(gòu)相互聯(lián)系②???, 『??????? ????????? ??? ??: ??????? ??』, 『??????』, 2003 ? ?15 ? 337-358 ?；王杰秀、安超：《全球老齡化：影響與政策因應(yīng)》，《社會保障評論》2018年第4期。。此時，特定的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)與多個機(jī)構(gòu)形成相互依賴的關(guān)系，當(dāng)此關(guān)系穩(wěn)定并持續(xù)時就會形成社會服務(wù)供給體系或傳遞網(wǎng)絡(luò)。

總的來說，社區(qū)福利治理在社區(qū)社會服務(wù)的供給方面以基于信任的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建為前提，因此可以成為更加有效滿足居民的復(fù)雜需求的供給機(jī)制。其原因在于社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建形成了組織之間的鏈接關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。實(shí)際上，社區(qū)福利治理可以防止社會服務(wù)行政機(jī)構(gòu)與民間部門各自提供的社會服務(wù)的重復(fù)性并提高效率，同時可以將市場成本節(jié)約和創(chuàng)意等民間部門的強(qiáng)項(xiàng)移植到社會服務(wù)，提高社會服務(wù)的整體生產(chǎn)能力①???, 『??????』, ????? ???, 2003 ?；???, 『?? ?? ???? ??: ???? ????』, 『??????』, 2004 ? ?38 ? 221-238 ?.。

四、韓國社區(qū)福利治理的案例

在金大中政府以后，韓國以私營化和分權(quán)化兩條軸線為中心進(jìn)行了行政改革，在社會服務(wù)領(lǐng)域中社會服務(wù)供給體系朝著加強(qiáng)社區(qū)福利的方向發(fā)展。原來政府親自執(zhí)行的社會服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g或社會團(tuán)體組織參與并共同執(zhí)行的制度機(jī)制，這意味著社會服務(wù)供給組織多元化的伙伴關(guān)系和治理在韓國變得越來越重要。面臨地方自治的時代，為積極應(yīng)對居民的社會服務(wù)需求并有效推進(jìn)各種社會服務(wù)工作，迫切需要構(gòu)建地區(qū)社會服務(wù)供給體系和積極接受民間資源的公私混合的社會服務(wù)體制。這意味著應(yīng)基于公私伙伴關(guān)系的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建官-民協(xié)力提供社會服務(wù)的社區(qū)福利治理模式。

從長遠(yuǎn)來看，以相互依賴并協(xié)作的社區(qū)內(nèi)社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為特征的社區(qū)福利治理的重要性將進(jìn)一步增大。分權(quán)化和私營化將愈演愈烈，那么基于組織的社區(qū)社會服務(wù)的比重也將增長②???, 『?? ???? ????? ??: ???? ??? ????』, ???????? ?? ??, 2005 ? 513-540 ?.。當(dāng)前，一些嘗試以當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和居民需求為依據(jù)而推動社區(qū)社會福利實(shí)踐的社區(qū)福利項(xiàng)目和為了實(shí)踐社區(qū)福利而形成的社區(qū)間不同主題的合作和相關(guān)共同體開始出現(xiàn)。社區(qū)福利磋商組織就是這種基層治理比例不斷提高的典型事例。最近在韓國受到關(guān)注的社區(qū)福利磋商組織中，最具代表性的是首爾市城北區(qū)的福利治理案例，尤其是他們將重心放在了在社區(qū)內(nèi)擴(kuò)大社會福利領(lǐng)域及實(shí)踐方法和公民團(tuán)體參與的新方式及方向上。

（一）社區(qū)福利磋商組織

與廣義的市相同，自治區(qū)也是機(jī)構(gòu)授權(quán)委托事務(wù)的行政區(qū)域。自治區(qū)政策權(quán)限的授權(quán)或公共服務(wù)提供方式正在從地方政府型轉(zhuǎn)換為社區(qū)治理型。根據(jù)治理的這種方式，自治區(qū)的行政管理將變得更加負(fù)責(zé)且有效。自治區(qū)內(nèi)的地方治理需要有社區(qū)福利磋商組織的支撐。社區(qū)福利磋商組織是通過與公共部門、民間專家、非專家、從業(yè)者和地區(qū)福利機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)來實(shí)施社區(qū)治理的③???, 『???? ????? ??? ?? ??』, 『????????』, 2018 ? ?9 ? 177-201 ?.。

社區(qū)福利磋商組織要根據(jù)2004年7月31日開始施行的社會服務(wù)工作法施行令即施行規(guī)則組建。社區(qū)福利磋商組織一般由10 名到20 名以下的委員構(gòu)成，并接受委托在管轄區(qū)域內(nèi)履行審議有關(guān)社會服務(wù)工作的重要事項(xiàng)和社區(qū)福利計劃的職能。社會服務(wù)工作法施行令規(guī)定，為反映各個領(lǐng)域的意見，委員需由各領(lǐng)域代表均衡構(gòu)成，這主要涉及持有市郡區(qū)的社會服務(wù)磋商組織會員資格且為社會服務(wù)相關(guān)非營利法人及設(shè)施的員工、居住在本地的各界從事該工作的人員及市郡區(qū)協(xié)議會長推薦的人員。社區(qū)福利磋商組織需要對社區(qū)福利計劃的制定、施行過程及施行結(jié)果的評價、社會服務(wù)和保健醫(yī)療服務(wù)的聯(lián)合協(xié)作、地區(qū)居民的福利需求調(diào)查、地區(qū)內(nèi)福利資源的調(diào)查及開發(fā)、區(qū)長認(rèn)可的地區(qū)福利政策推進(jìn)需要事項(xiàng)等進(jìn)行審議建議，并負(fù)責(zé)答復(fù)區(qū)長的咨詢①???, 『????????? ??? ? ???? ??: ?? ??? ??? ????』, 『????』, 2012 ? ?2 ? 76-84 ?.。

社區(qū)福利磋商組織可以說是社區(qū)內(nèi)公共部門和私營部門、社會服務(wù)官員和學(xué)術(shù)專家等參與的磋商組織，積極推動著符合授權(quán)審核建議權(quán)限的地方治理。社會服務(wù)協(xié)議會與之形成鮮明的對比，其屬于任意設(shè)立的機(jī)構(gòu)，更傾向于由私營機(jī)構(gòu)的代表構(gòu)成②???, 『????????? ????? ?? ? ???????? ??? ?? ?? ??』, 『?? ????』, 2003 ? ?156 ?.。此機(jī)構(gòu)幾乎沒有公共部門官員或居民的參與，因此很難說是能夠委任作為地方治理權(quán)限的代表伙伴。近來社區(qū)福利磋商組織出現(xiàn)了以社會服務(wù)協(xié)議會為中心運(yùn)營的現(xiàn)象，這是否有益于穩(wěn)定社區(qū)福利磋商組織的運(yùn)營還有待驗(yàn)證。從客觀上講，由于作為地方治理對象的有關(guān)專家和地區(qū)居民的參與不多，相對于社會服務(wù)協(xié)議會的積極作用而言，其在確保主體參與的多樣性和協(xié)作方面反而可能產(chǎn)生不利影響。

（二）首爾市城北區(qū)福利治理

2011年5月3日，首爾城北區(qū)舉行了社區(qū)福利磋商組織建隊(duì)儀式。城北區(qū)通過形成地方政府和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)從事人員、受惠者、居民等公共部門和民間部門參與的治理，開始構(gòu)建“城北區(qū)福利組織”，并在相互協(xié)力過程中構(gòu)建社會供給體系，以期能夠補(bǔ)充低收入階層的欠缺并引導(dǎo)自立、援助社會關(guān)系的減少及克服心理排斥感③???·???, 『?? ??? ?? ????? ????』, 『??????』, 2018 ? ?27 ? 33-82 ?.。城北區(qū)的目標(biāo)是通過溝通和護(hù)理網(wǎng)絡(luò)形成的地方組織恢復(fù)、定制性綜合社會服務(wù)的提供、社會服務(wù)資源利用體系的構(gòu)建、通過協(xié)作與相互援助的居民自治活動的活躍等實(shí)現(xiàn)城北區(qū)社會服務(wù)組織模式。城北區(qū)以社區(qū)福利磋商組織和洞社區(qū)福利組織、支援委員會、區(qū)域組織為中心推進(jìn)其目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)城北區(qū)社會服務(wù)組織模式，除原有的社區(qū)福利磋商組織之外，城北區(qū)還創(chuàng)建了支援委員會和區(qū)域組織，舉行了洞社區(qū)福利磋商組織的建隊(duì)儀式，支援委員會由城北區(qū)政府的福利、教育、就業(yè)負(fù)責(zé)人以及館內(nèi)八個福利館長構(gòu)成。

城北區(qū)構(gòu)建社會服務(wù)組織的中心設(shè)置在洞社區(qū)福利磋商組織。洞磋商組織由能夠提供和發(fā)掘及鏈接社會服務(wù)資源并對解決社區(qū)問題持有意見的個人或機(jī)構(gòu)相關(guān)人員（10—30 名）構(gòu)成。到目前為止，共有20 個洞的419 名委員參與，其中個體工商戶最多（占30%），宗教相關(guān)人員占16%，福利專家占10%，將領(lǐng)占8%，公務(wù)員占7%，志愿組織會員占6%，學(xué)校相關(guān)人員占4%，其他公共及市民組織等會員占19%。洞磋商組織的活動主要聚焦于消除未能接受公共援助的福利死角和挖掘民間部門的人力物力資源。即根據(jù)各個洞的地方特征，通過發(fā)掘市場商人、校長、院長、飯店主人的捐贈和志愿活動，給低收入居民和殘疾人、空巢老人、少年少女家長等福利死角地帶提供生活及醫(yī)療支援、居住支援、教育支援等。城北區(qū)通過這些社區(qū)福利力量的發(fā)掘與伙伴關(guān)系的加強(qiáng)，致力于消除福利死角地帶并增強(qiáng)地方的福利力量，從而最終實(shí)現(xiàn)城北福利組織模式的目標(biāo)。與此同時，城北區(qū)為了確立福利方向，舉行了相關(guān)保育政策及老人政策的研討會，在2011年4月14—15日以“實(shí)現(xiàn)區(qū)民幸福的城北福利組織模式的官-民鏈接方案”為主題舉行了城北區(qū)社會服務(wù)工作者研討會。在此基礎(chǔ)上，其進(jìn)一步構(gòu)建了各相關(guān)社會服務(wù)主題的工作組。

五、結(jié)語

本文提出了通過福利治理改善社會服務(wù)供給體系并構(gòu)造綜合社會服務(wù)體系的社會服務(wù)工作促進(jìn)方案。如同所有的社會服務(wù)工作，社區(qū)福利服務(wù)也應(yīng)該以客戶（社區(qū)居民）而非提供者為中心。這意味著為了更加強(qiáng)調(diào)滿足社區(qū)居民的社會服務(wù)需求這一宗旨，應(yīng)從各個方面完善現(xiàn)行的社會服務(wù)。最重要的是社區(qū)居民參與社會服務(wù)工作時應(yīng)得到更加有效且一致的社會服務(wù)。但基于韓國不穩(wěn)固的社會服務(wù)基礎(chǔ)，這并不容易達(dá)成。例如，韓國的社區(qū)自治的歷史較短而且社區(qū)自治組織的財務(wù)獨(dú)立程度非常低。同時，選出并提供能夠滿足復(fù)雜多樣的社區(qū)居民需求的社會服務(wù)并非易事。因此，在從多個角度分析社區(qū)居民需求之后，需要通過多個社會服務(wù)主體鏈接的方式來綜合提供社會服務(wù)。

這樣，社區(qū)福利治理即通過基于官-民伙伴關(guān)系的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以試圖解決問題可能成為一個現(xiàn)實(shí)的選擇。尤其是需要構(gòu)建地方政府、社區(qū)的民間部門以及第三方組織聯(lián)結(jié)在一起的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。即為了有效地向擁有復(fù)雜多樣的社會服務(wù)需求的居民提供服務(wù)，需要構(gòu)建社區(qū)內(nèi)社會服務(wù)供給主體之間橫向的相互聯(lián)系的治理模式。

為了社區(qū)福利治理取得成功，同樣需要地方政府、社區(qū)內(nèi)居民、民間組織和企業(yè)的積極關(guān)注。社區(qū)內(nèi)的社會服務(wù)工作不是只有社區(qū)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)才能執(zhí)行的。在社區(qū)內(nèi)應(yīng)通過福利和勞動的相結(jié)合，探索受惠者自立的社會服務(wù)工作目標(biāo)。如果社區(qū)內(nèi)沒有實(shí)質(zhì)性支持基礎(chǔ)，則社會服務(wù)工作無法取得成功。只有當(dāng)“官-民”及“民-民”共同協(xié)作時，社會服務(wù)工作作為滿足社區(qū)居民各種需求的方法才會帶來明顯的效果。