論養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的基本理念

王新梅

一、前言

公共養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，即由中央政府直接運(yùn)營(yíng)、直接承擔(dān)起保障全體老年人基本生活的安全，是國(guó)際慣例。①何文炯：《論社會(huì)保障的互助共濟(jì)性》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。所有的發(fā)達(dá)國(guó)家和大量發(fā)展中國(guó)家的公共養(yǎng)老金都是全國(guó)統(tǒng)籌。②高山憲之：《日本如何分擔(dān)公共養(yǎng)老金支付壓力與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌》，《中國(guó)人力資源社會(huì)保障》2019年第8期。中國(guó)在制度設(shè)計(jì)上是地方統(tǒng)籌，但是對(duì)于籌資困難的省份，實(shí)際上早已為全國(guó)統(tǒng)籌，因?yàn)閺?997年新制度設(shè)立之初起，就一直是中央政府在兜底。目前實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的核心問(wèn)題是如何能把經(jīng)濟(jì)富余地區(qū)順暢地統(tǒng)籌進(jìn)來(lái)。本文基于社會(huì)公平和公共養(yǎng)老金的基本職能，闡述中國(guó)保障養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌順利實(shí)施所需的基本理念。闡明這些能使參保者與政策制定者之間激勵(lì)相兼容的基本理念，有助于全民共識(shí)的達(dá)成，從而取得參保者發(fā)自內(nèi)心的積極協(xié)助。

中國(guó)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在1997年嘗試了歷史性的重大改革。這次改革重點(diǎn)是籌資模式的確定，未明確實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，這樣統(tǒng)籌層次就基本上一直在地方，主要是市縣級(jí)。與發(fā)達(dá)國(guó)家通常使用的全國(guó)統(tǒng)籌模式相比，由于統(tǒng)籌范圍狹窄，中國(guó)公共養(yǎng)老金制度自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱。近年來(lái)，困難地區(qū)的養(yǎng)老金財(cái)政赤字問(wèn)題給負(fù)責(zé)兜底的中央財(cái)政帶來(lái)了沉重的、并且似乎將永遠(yuǎn)日益加重的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。目前，中國(guó)開(kāi)始考慮通過(guò)把統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)的方式來(lái)解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題。這是一個(gè)非常正確的改革方向。但是，這項(xiàng)改革首先遭遇到了可能出現(xiàn)的保險(xiǎn)費(fèi)征繳收入下降以及富裕地區(qū)不太情愿幫助困難地區(qū)的問(wèn)題。

通過(guò)擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍來(lái)解決養(yǎng)老金制度財(cái)政壓力的改革模式對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)并不陌生。20 世紀(jì)90年代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了企業(yè)間經(jīng)濟(jì)效益的巨大差距，致使統(tǒng)籌范圍僅限于企業(yè)的養(yǎng)老金制度無(wú)法持續(xù)，中國(guó)為此將由企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移到了地方政府。當(dāng)時(shí)遇到經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)不愿意移交的問(wèn)題，基本類同于今天效益好的地區(qū)不情愿的情況。當(dāng)時(shí)社保部門(mén)所采用的解決辦法是，磨爛鞋底子、踏破門(mén)檻子、說(shuō)破嘴皮子。這個(gè)辦法在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了重要作用，因?yàn)槟菚r(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩比較強(qiáng)。但是，在20 多年后的今天，這個(gè)辦法的作用比較有限，地方政府和企業(yè)可能會(huì)找出各種漏洞來(lái)逃避繳費(fèi)。因此，政府決定在2019年開(kāi)始把征繳保費(fèi)的機(jī)構(gòu)由社保部門(mén)改成稅務(wù)部門(mén)。但是，這項(xiàng)與很多發(fā)達(dá)國(guó)家的征繳機(jī)制類似的舉措，在中國(guó)當(dāng)前的條件下，由于可能給實(shí)體部門(mén)帶來(lái)巨大的沖擊和壓力而不得不暫停。

在這樣的背景下，中央政府在發(fā)揮強(qiáng)大統(tǒng)率力的同時(shí)，深入理解社會(huì)和百姓抵觸的深層原因都有哪些，提供有說(shuō)服力的理念或理論依據(jù)是必不可少的，否則會(huì)極大地增加改革和制度運(yùn)行的成本。關(guān)于全國(guó)統(tǒng)籌的大量先行研究幾乎都認(rèn)為這項(xiàng)改革是正確的、必要的。邊恕、李東陽(yáng)詳細(xì)綜述了中國(guó)養(yǎng)老金學(xué)術(shù)界的學(xué)者們從避免利己主義、兩極分化和地方利益固化、縮小地區(qū)間差距等各個(gè)角度對(duì)于全國(guó)統(tǒng)籌必要性的討論。①邊恕、李東陽(yáng)：《推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的方案設(shè)計(jì)與實(shí)施路徑》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期。鄭功成主要從繳費(fèi)率不均一對(duì)市場(chǎng)公平和勞動(dòng)力流動(dòng)的不良影響，以及養(yǎng)老金制度自身的發(fā)展與中央和地方的關(guān)系等方面，很早就提出全國(guó)統(tǒng)籌刻不容緩。②鄭功成：《實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度刻不容緩的既定目標(biāo)》，《理論前沿》2008年第18期；鄭功成：《盡快推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2010年第8期。本文進(jìn)一步從未來(lái)60—100年的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益角度考慮，指出在面對(duì)未來(lái)的不確定性時(shí)，盡管全國(guó)統(tǒng)籌短期來(lái)看似乎會(huì)使富余地區(qū)受損，但是長(zhǎng)期來(lái)看，同樣符合目前既得利益者的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

與已有的研究相比，本文是第一個(gè)用國(guó)際比較的方式，依據(jù)國(guó)際上通行的養(yǎng)老金制度的參數(shù)設(shè)計(jì)和基本理念，嘗試從原理上闡明全國(guó)統(tǒng)籌的基本理論，以保障改革順利實(shí)施。公共養(yǎng)老金應(yīng)該定位在“?；尽钡挠^點(diǎn)已經(jīng)由何文炯、邊恕等提出。③何文炯、楊一心：《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)：要全國(guó)統(tǒng)籌更要制度改革》，《學(xué)?！?015年第2期；邊恕、孫雅娜：《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“保基本”的內(nèi)涵回歸及調(diào)查方案》，《社會(huì)政策研究》2018年第1期。他們指出全國(guó)統(tǒng)籌需要與制度設(shè)計(jì)的改革同步進(jìn)行。本文從繳費(fèi)基數(shù)確定、待遇水平高低、待遇調(diào)節(jié)機(jī)制等具體參數(shù)設(shè)定的角度，詳細(xì)解釋了在國(guó)際養(yǎng)老金領(lǐng)域什么是“?；尽?，所以本文把他們的觀點(diǎn)具體化了。

還有大量的先行研究探討了實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)待遇、繳費(fèi)方面的過(guò)渡模式。其中的一些方案如漸進(jìn)式等，內(nèi)容比較繁雜。④張沛文、杜妍冬：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌：動(dòng)力、阻力與實(shí)現(xiàn)路徑》，《地方財(cái)政研究》2019年第5期。本文所揭示的繳費(fèi)和待遇權(quán)益的公平理念，可在容易取得全民共識(shí)的同時(shí)，有利于制定出合理易行的過(guò)渡措施。

下文將基于世界各國(guó)公共養(yǎng)老金的理論和實(shí)踐，對(duì)照中國(guó)的狀況，分別闡述統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)統(tǒng)籌所需要的4 個(gè)基本理念：?；尽⒈Ｕ邫?quán)益的公平、制度內(nèi)收支平衡、社會(huì)共濟(jì)，最后總結(jié)并按照落實(shí)難易程度提出相應(yīng)的解決方案。

二、?；?/h2>

（一）為什么公共養(yǎng)老金必須是?；?？

把待遇水平確定為保基本對(duì)于實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)是非常必要的。富裕地區(qū)（群體）通?？梢灾гщy地區(qū)（群體）的基本保障，但是如果讓富裕地區(qū)支援困難地區(qū)的慷慨生活，則不合道理，且實(shí)現(xiàn)起來(lái)非常困難。國(guó)際上類似的案例曾出現(xiàn)在歐洲中央銀行等對(duì)希臘救援中。在2008年的金融危機(jī)之后，希臘陷入財(cái)政困境，向歐盟求助。當(dāng)時(shí)歐盟發(fā)現(xiàn)希臘的公共養(yǎng)老金待遇在歐盟各國(guó)中是最慷慨的，于是他們要求希臘必須實(shí)施大幅度的削減計(jì)劃。這樣從2010年起，希臘被迫把養(yǎng)老金待遇削減了10 次。最后，收入最高的2%的領(lǐng)取者的待遇被削減了40%多。①高山憲之：《如何使公共養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)》，《中國(guó)勞動(dòng)》2019年第5期。

中國(guó)的情況與希臘有所不同，或許不存在某個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老金待遇過(guò)高的問(wèn)題。但是由于當(dāng)前的養(yǎng)老金領(lǐng)取者主要是“老人”，沿用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的待遇制度，確實(shí)存在著不少人養(yǎng)老金待遇非常豐厚的現(xiàn)象。這個(gè)情況會(huì)嚴(yán)重阻礙全國(guó)統(tǒng)籌的順利實(shí)現(xiàn)。如果這個(gè)狀況持續(xù)存在的話，即使費(fèi)了九牛二虎之力實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，養(yǎng)老金缺口還必將在一定時(shí)期后（或許很快）就會(huì)再次出現(xiàn)，并將永遠(yuǎn)存在下去。因此全國(guó)統(tǒng)籌在解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題上的作用是有限的，它只能解決因統(tǒng)籌范圍太小所造成的財(cái)政壓力，而解決不了因?yàn)榇鲞^(guò)高所造成的壓力。

世界各國(guó)公共養(yǎng)老金制度的定位都是保基本，?；臼侨鐣?huì)互助共濟(jì)的前提，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的一個(gè)必要條件。中國(guó)要想順利實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，需要給國(guó)民出示一個(gè)包括待遇水平等內(nèi)容的養(yǎng)老金基礎(chǔ)指標(biāo)為?；镜闹贫仍O(shè)計(jì)圖。

（二）什么是?；?？

什么樣的公共養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)叫做“?；尽?。通常來(lái)說(shuō)，對(duì)于低收入群體（例如最低收入20%的人），通過(guò)財(cái)政收入的補(bǔ)貼，給予略高于最低生活水平的養(yǎng)老金。由于這些人沒(méi)有什么其他收入來(lái)源，所以，公共養(yǎng)老金收入占到他們總收入的80%—100%。對(duì)于中收入者來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家公共養(yǎng)老金的替代率為40%—60%。對(duì)于高收入者來(lái)說(shuō)，還要低些。美國(guó)最高收入20%的老年人的公共養(yǎng)老金收入占他們總收入的比重為20%。②Maurer Raimond，et al.，Older People's Willingness to Delay Claiming Social Security Benefits for a Lump Sum: Will They Take the Money and Work?Presentation in NBER-SAIF Economic Research Conference，Shanghai，June 28，2018.退休后，通常沒(méi)有養(yǎng)育子女和在工作方面花費(fèi)的支出，所以維持與工作期間相同水平生活消費(fèi)的話，一般有替代率為70%—75%的總收入就可以。公共養(yǎng)老金收入只是這些總收入中的一部分。

以下主要根據(jù)被國(guó)際養(yǎng)老金學(xué)術(shù)界譽(yù)為養(yǎng)老金“旗艦”的《養(yǎng)老金概覽》（Pensions at a Glance）來(lái)具體看典型國(guó)家是如何保基本的。主要考察待遇水平、繳費(fèi)基數(shù)、最低繳費(fèi)年數(shù)等3 個(gè)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。

1.待遇水平的?；?/p>

圖1 給出了典型OECD 國(guó)家的狀況，使用的指標(biāo)是養(yǎng)老金收入對(duì)社會(huì)平均工資（以下簡(jiǎn)稱社平工資）的百分比。我們選擇了新西蘭、日本、美國(guó)、波蘭和德國(guó)。這些國(guó)家基本涵蓋了世界上現(xiàn)存的所有公共養(yǎng)老金制度典型模式。

圖1 不同收入水平的人能得到的公共養(yǎng)老金相對(duì)水平

?；镜膬?nèi)涵對(duì)于不同收入水平的人是不一樣的。我們用養(yǎng)老金的相對(duì)水平——退休時(shí)點(diǎn)公共養(yǎng)老金收入相對(duì)于社平工資的百分比，來(lái)考察對(duì)于工作期間各種不同收入水平的人來(lái)說(shuō)，其養(yǎng)老金待遇水平是多少。圖1 橫軸表示的是工作期間的各種收入水平，“0.5”表示這個(gè)人在工作期間的收入相當(dāng)于社平工資的一半，代表低收入群體，“1”表示相當(dāng)于社平工資，“1.5”或“2”表示相當(dāng)于社平工資的1.5 或2 倍，代表高收入階層。

新西蘭采用的是非繳費(fèi)的普惠型養(yǎng)老金給付，制度設(shè)計(jì)非常簡(jiǎn)單，財(cái)源來(lái)自一般稅收，定額的養(yǎng)老金待遇對(duì)每個(gè)老年人都相同。這個(gè)待遇水平高于貧困線。其他國(guó)家的公共養(yǎng)老金制度都有兩個(gè)層次，其中第二層為收入比例型養(yǎng)老金，其待遇的計(jì)算方式有所不同：待遇確定型（美國(guó)、日本）、點(diǎn)數(shù)制（德國(guó)）、記賬制（波蘭）。日本和波蘭有獨(dú)立的第一層養(yǎng)老金，而德國(guó)和美國(guó)則是用社會(huì)救助制度覆蓋無(wú)繳費(fèi)能力等低收入老年人。①參見(jiàn)OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.大多數(shù)OECD 國(guó)家是通過(guò)支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金或最低養(yǎng)老金的方式來(lái)覆蓋低收入群體的。

對(duì)于低收入群體來(lái)說(shuō)，新西蘭的待遇水平高于其他國(guó)家；對(duì)于中高收入群體來(lái)說(shuō)，有兩層公共養(yǎng)老金制度的國(guó)家比只有第一層的新西蘭提供的待遇水平顯著要高。圖1 所示的?；竞x是：對(duì)于低收入階層，公共養(yǎng)老金待遇水平相當(dāng)于社平工資的28%—40%；對(duì)于中等收入階層大致是40%—60%；對(duì)于高收入階層大致為60%—75%（除波蘭和新西蘭之外）。

此處需要注意的是，在發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論其待遇模式如何，對(duì)于高收入群體來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金收入有不隨收入水平變化而封頂?shù)默F(xiàn)象，如圖1 中所示的繳滿45年的情況。在德國(guó)，對(duì)于工資收入高于社平工資1.5 倍的所有人來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金收入變成了相同的水平狀態(tài)，只相當(dāng)于社平工資的71.5%。日本的封頂是從工資收入為社平工資2 倍的人開(kāi)始的，他們能領(lǐng)到的養(yǎng)老金最高值為社平工資的62%。

2.繳費(fèi)基數(shù)和最低繳費(fèi)年數(shù)的?；?/p>

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于繳費(fèi)基數(shù)都有一定的限定，上限在日本是社平工資的2 倍，①高山憲之：《日本公共養(yǎng)老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。瑞典是社平工資的大約115%。在瑞典對(duì)于高于上限的收入，雇員不繳費(fèi)，雇主繼續(xù)繳費(fèi)，繳費(fèi)收入歸入養(yǎng)老金財(cái)政的總收入，不計(jì)入個(gè)人的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)。②參見(jiàn)OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2015.對(duì)于繳費(fèi)基數(shù)下限，有各種方式，瑞典是社平工資的大約5%。日本則對(duì)低收入者和經(jīng)營(yíng)狀況還不穩(wěn)定的新企業(yè)有各種減免措施。③王新梅：《非正規(guī)就業(yè)人員的公共養(yǎng)老保障制度——中國(guó)、日本和法國(guó)》，載《東亞：人口少子高齡化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展——中國(guó)·日本·韓國(guó)比較研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年。

最低繳費(fèi)年數(shù)的設(shè)定方面，美國(guó)是40 個(gè)季度（相當(dāng)于10年）。日本過(guò)去一直是25年，并且沒(méi)有補(bǔ)繳制度。日本國(guó)會(huì)在2016年通過(guò)了縮短為10年并且允許補(bǔ)繳的決議。以此，來(lái)讓公共養(yǎng)老金制度覆蓋到更多的人。日本縮短繳費(fèi)年數(shù)并允許補(bǔ)繳的一個(gè)原因是發(fā)生了如下事件。有一位繳納了24年保費(fèi)的人，在厚生省的業(yè)務(wù)窗口被告知還差1年，所以無(wú)權(quán)領(lǐng)取養(yǎng)老金，并且過(guò)去繳納的保費(fèi)也都作廢時(shí)，大怒并當(dāng)場(chǎng)把負(fù)責(zé)給他解釋規(guī)則的工作人員殺害。

發(fā)達(dá)國(guó)家在過(guò)去20 多年解決養(yǎng)老金缺口的改革中，出現(xiàn)了大量程度不同、方法各異的改革措施。例如，延長(zhǎng)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金的繳費(fèi)年數(shù)、削減中高收入者的養(yǎng)老金待遇、擴(kuò)展統(tǒng)籌范圍等。④高山憲之：《如何使公共養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)》，《中國(guó)勞動(dòng)》2019年第5期。但是，其中沒(méi)有增加最低繳費(fèi)年數(shù)這個(gè)辦法。反而，我們看到的是日本這個(gè)老齡化壓力最大的國(guó)家卻大幅度降低了最低繳費(fèi)年數(shù)。另外，對(duì)于金融危機(jī)、延遲退休和養(yǎng)老金待遇降低等所引起的老年貧困者增加的問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)和城市研究所的研究人員討論的是如何加強(qiáng)公共養(yǎng)老金制度應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的能力。例如，具體分析老年貧困的類型都有哪些變化，各種應(yīng)對(duì)措施的優(yōu)缺點(diǎn)是什么，等等。⑤Melissa Favreault，Revitalizing Social Security: Effectively Targeting Benefit Enhancements for Low Lifetime Earners and the Oldest Old，The Urban Institute，2009.

3.發(fā)展中國(guó)家的?；?/p>

發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)力量相對(duì)薄弱，很多國(guó)家都只有第一層的養(yǎng)老金制度，沒(méi)有第二層。其中一個(gè)普遍性的現(xiàn)象是非常多的國(guó)家建立了普惠型的防止老年貧困的第一層養(yǎng)老金制度（相當(dāng)于世界銀行的零支柱養(yǎng)老金）。針對(duì)64 個(gè)發(fā)展中國(guó)家的綜合研究顯示，有51 個(gè)國(guó)家的第一層養(yǎng)老金待遇水平達(dá)到或超過(guò)了國(guó)際貧困線每月38 美元（262 元人民幣）的標(biāo)準(zhǔn)。其中，14 個(gè)國(guó)家是人均GDP 不足中國(guó)1/2 的低收入國(guó)家。⑥Tobias B?ger，The Spread of Social Pensions in the Global South，Working Paper，2015，28.

格魯吉亞①本段落的信息來(lái)源于2015年世界銀行養(yǎng)老金核心教程上，格魯吉亞代表的報(bào)告。人均GDP 約為中國(guó)的2/3。該國(guó)本來(lái)是有繳費(fèi)型的第二層養(yǎng)老金制度的，但是經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了困難之后，這個(gè)繳費(fèi)型的制度變得無(wú)法維持，于是其把養(yǎng)老金制度改成只有普惠型、非繳費(fèi)第一層的狀態(tài)。此處值得注意的是，當(dāng)國(guó)家出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難、資源有限時(shí)，格魯吉亞采用的政策是優(yōu)先保障國(guó)民的基本生活，不是只優(yōu)先保障小部分群體待遇不下降，而不顧其他絕大多數(shù)國(guó)民。近年來(lái)，格魯吉亞經(jīng)濟(jì)狀況改善了很多，他們正在考慮如何設(shè)計(jì)第二層養(yǎng)老金。

（三）?；镜闹型獗容^

1.待遇水平的比較

根據(jù)OECD 對(duì)養(yǎng)老金制度的分類方式，中國(guó)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是覆蓋低收入群體的制度，屬于第一層；機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是收入比例型養(yǎng)老金，屬于第二層。②參見(jiàn)OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.根據(jù)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部所屬社會(huì)保障研究所的調(diào)查，中國(guó)第一層養(yǎng)老金制度的參保者有95%為農(nóng)村居民，其中絕大多數(shù)領(lǐng)取的養(yǎng)老金為最低檔每月88 元。因?yàn)?8 元約相當(dāng)于中國(guó)農(nóng)村低保收入和國(guó)際貧困線（262 元）的1/3，所以，我國(guó)的第一層養(yǎng)老金制度在保基本方面，不僅遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，也排名在55 個(gè)發(fā)展中國(guó)家（包括不少比中國(guó)窮的國(guó)家）之后。③參見(jiàn)華迎放等：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)研究》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2013年。中國(guó)第二層養(yǎng)老金的待遇狀況如表1 所示，相對(duì)于全國(guó)平均工資來(lái)說(shuō)，無(wú)論是企業(yè)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇都遠(yuǎn)高于圖1 中的國(guó)家。

表1 2013年城鎮(zhèn)退休人員人均養(yǎng)老金收入的相對(duì)水平（%）

實(shí)際上，中國(guó)不僅存在第二層養(yǎng)老金待遇過(guò)高的問(wèn)題，還有一個(gè)其他國(guó)家都沒(méi)有的非常高額的喪葬費(fèi)撫恤金制度，主要是支付給離休和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的。根據(jù)民政部2011年192 號(hào)文件，對(duì)于離休人員來(lái)說(shuō)這個(gè)收入大約相當(dāng)于機(jī)關(guān)事業(yè)人均養(yǎng)老金收入的5.8年之量，對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)的退休人員來(lái)說(shuō)是2.7年的量。

2.待遇增長(zhǎng)率的比較

隨著老齡化的進(jìn)展，世界各國(guó)把每年養(yǎng)老金待遇的增長(zhǎng)率由與工資掛鉤變成了與物價(jià)掛鉤，以節(jié)約養(yǎng)老金支出。在美國(guó)甚至是與老年人消費(fèi)物價(jià)或生活成本的變化掛鉤，因?yàn)槔夏耆讼M(fèi)物價(jià)的增長(zhǎng)率低于綜合物價(jià)增長(zhǎng)率。我國(guó)的養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率近幾年有所下降，但因?yàn)楸韧ㄘ浥蛎浡矢卟簧?，尚有一些下調(diào)的余地。

三、參保者權(quán)益的公平

公共養(yǎng)老金制度在發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都是中央政府直接運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)于全體國(guó)民都是同樣的繳費(fèi)和待遇規(guī)則。這一點(diǎn)體現(xiàn)了制度的透明和公平性。關(guān)于繳費(fèi)和待遇制度方面的公平原則可以從以下3 個(gè)角度來(lái)看。

第一，從待遇的公平性來(lái)衡量，對(duì)于同一個(gè)年齡組群（cohort）的參保人來(lái)說(shuō)，如果在過(guò)去繳納了同樣數(shù)額的保費(fèi)，現(xiàn)在就應(yīng)該領(lǐng)到同樣數(shù)額的養(yǎng)老金待遇。由于中國(guó)公共養(yǎng)老金的繳費(fèi)大致開(kāi)始于20 世紀(jì)90年代中后期，所以此處“過(guò)去繳納了同樣數(shù)額的保費(fèi)”也可以理解為“過(guò)去有著同樣的工作經(jīng)歷（工齡）和相同的工資收入”。

這樣過(guò)去在經(jīng)濟(jì)狀況良好的地區(qū)或在成長(zhǎng)型企業(yè)工作的人，退休后的養(yǎng)老金收入不應(yīng)該因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)現(xiàn)在變成了困難地區(qū)或所在的行業(yè)變成了衰退行業(yè)而受到影響。公共養(yǎng)老金制度從開(kāi)始繳費(fèi)到領(lǐng)取結(jié)束，與一個(gè)人一生中60年甚至近100年的基本生活穩(wěn)定相關(guān)聯(lián)。在這么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，不可避免地、同時(shí)也常是難以預(yù)料地會(huì)發(fā)生地區(qū)間、行業(yè)間等的興衰更迭。全國(guó)統(tǒng)籌將有利于制度的穩(wěn)定，每個(gè)參保人、參保地區(qū)都能從這個(gè)公平統(tǒng)一的制度中獲益。

日本依據(jù)上述第一個(gè)原則，在2015年完成了把各自獨(dú)立的國(guó)家公務(wù)員和企業(yè)雇員兩個(gè)公共養(yǎng)老金制度合并成一個(gè)的改革，使公務(wù)員與企業(yè)雇員之間在繳費(fèi)和待遇制度上變成了完全相同的制度，從而解決了因?yàn)楣珓?wù)員養(yǎng)老金待遇過(guò)高而引發(fā)的百姓對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老金制度的不滿。日本對(duì)公務(wù)員原來(lái)單獨(dú)有一個(gè)相當(dāng)于第二層養(yǎng)老金的附加養(yǎng)老金待遇。但是，在2015年的改革中這個(gè)特殊的制度被廢除了。①高山憲之：《日本公共養(yǎng)老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。

日本也有過(guò)通過(guò)擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍來(lái)應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)興衰的例子。戰(zhàn)后日本國(guó)有鐵路曾是很興盛的產(chǎn)業(yè)，有著自己獨(dú)立的公共養(yǎng)老金制度，但是后來(lái)變成衰退產(chǎn)業(yè)。在這個(gè)過(guò)程中，退休的老年人留在制度內(nèi)，而年輕人轉(zhuǎn)移到其他興盛的產(chǎn)業(yè)去工作。為了不使這個(gè)行業(yè)的公共養(yǎng)老金制度破產(chǎn)，在1976—1997年期間日本用了20年的時(shí)間，嘗試過(guò)各種辦法，最終完成了把由于產(chǎn)業(yè)衰退造成收不抵支的國(guó)有鐵路養(yǎng)老金制度合并到企業(yè)雇員公共養(yǎng)老金制度的改革。②高山憲之：《日本公共養(yǎng)老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。

第二，從繳費(fèi)的公平性來(lái)看，對(duì)于同一個(gè)年齡組群的人來(lái)說(shuō)，如果為未來(lái)領(lǐng)取同樣數(shù)額養(yǎng)老金者，現(xiàn)在應(yīng)該繳納相同數(shù)額的保費(fèi)。目前我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)率比其他地區(qū)低得多的情況，違背了這個(gè)公平原則。如果未來(lái)得到的養(yǎng)老金數(shù)額是相同的，那么在工作期間所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)（包括雇主繳納的部分）也應(yīng)該相同才公平。因此，目前由于統(tǒng)籌層次低造成許多沿海地區(qū)的低繳費(fèi)率現(xiàn)象是不符合社會(huì)公平、公正原則的。

日本的地方公務(wù)員養(yǎng)老金制度因職業(yè)和地區(qū)不同，曾有14 個(gè)統(tǒng)籌單位，其養(yǎng)老金待遇相同。但是，因?yàn)楦鱾€(gè)統(tǒng)籌單位內(nèi)的撫養(yǎng)比、繳費(fèi)者年齡分布和月工資水平不同，費(fèi)率各不相同。他們?cè)?984年建立新的成本分擔(dān)制度的同時(shí)，把各個(gè)統(tǒng)籌單位的費(fèi)率進(jìn)行了統(tǒng)一。③高山憲之：《日本如何分擔(dān)公共養(yǎng)老金支付壓力與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌》，《中國(guó)人力資源社會(huì)保障》2019年第8期。

第三，從繳費(fèi)者之間的公平性來(lái)看，對(duì)于繳納同樣數(shù)額保費(fèi)的中青年人來(lái)說(shuō)，不應(yīng)該因?yàn)楦改杆鶎俚慕y(tǒng)籌區(qū)域不同而產(chǎn)生二重負(fù)擔(dān)。父母和子女在同一個(gè)沿海地區(qū)的情況下，子女繳費(fèi)被當(dāng)?shù)卣脕?lái)支付給當(dāng)?shù)氐母改福欢改冈谄渌貐^(qū)的情況下，子女（包括農(nóng)民工①到2017年為止，給城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的農(nóng)民工超過(guò)6200 萬(wàn)，占這個(gè)制度繳費(fèi)人數(shù)的21%。這些農(nóng)民工也同樣承受著二重負(fù)擔(dān)，并因此在一定程度上使國(guó)家的公共養(yǎng)老金制度變成了劫貧濟(jì)富的制度。）的繳費(fèi)卻留在了沿海，當(dāng)這些子女面臨父母領(lǐng)不到養(yǎng)老金情況時(shí)，還要靠個(gè)人的力量來(lái)保障父母的基本生活，承受著二重負(fù)擔(dān)。此時(shí)，只是由于子女的工作地點(diǎn)與父母領(lǐng)取養(yǎng)老金的地點(diǎn)不在同一個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域，而造成的子女負(fù)擔(dān)不同，也是不公平的。

在保障老年人基本生活方面，公共養(yǎng)老金是對(duì)私人養(yǎng)老金的替代。這樣發(fā)達(dá)國(guó)家的中青年人只要給國(guó)家繳費(fèi)即可，通常不需要個(gè)人再另外負(fù)擔(dān)父母的老年生活，也不會(huì)因?yàn)槔U費(fèi)者和領(lǐng)取者所在的統(tǒng)籌區(qū)域不同，而發(fā)生二重負(fù)擔(dān)。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)常常會(huì)覺(jué)得本地區(qū)的保費(fèi)收入盈余來(lái)自于本地人民的辛勤勞動(dòng)，所以不想平白無(wú)故支援困難地區(qū)。沿海地區(qū)人民的辛勤勞動(dòng)確實(shí)貢獻(xiàn)很大，但是也需要注意，大量?jī)?nèi)地勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)也是不可或缺的，雇主繳費(fèi)部分也是雇員勞動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的收入。“沿海地區(qū)人民的辛勤勞動(dòng)”不應(yīng)該成為當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力和大量外來(lái)勞動(dòng)力之間在贍養(yǎng)老人方面負(fù)擔(dān)迥然不同的理由。

基于這個(gè)原理，那些沿海地區(qū)關(guān)于我們需要把結(jié)余的資金留下來(lái)以便應(yīng)對(duì)我們將來(lái)會(huì)遇到的老齡化問(wèn)題之主張也自然是不合理的。除了上述理由之外，在全球性養(yǎng)老金應(yīng)對(duì)老齡化的理論與實(shí)踐中，特別是在過(guò)去30 多年的緊鑼密鼓改革里，儲(chǔ)備基金一直都不是發(fā)達(dá)國(guó)家所采用的主要手段，更不是“必要”措施。②高山憲之：《如何使公共養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)》，《中國(guó)勞動(dòng)》2019年第5期；王新梅：《公共養(yǎng)老金制度中“統(tǒng)賬結(jié)合”模式和余額儲(chǔ)備》，《社會(huì)發(fā)展研究》2018年第2期。多數(shù)歐洲國(guó)家包括老齡化程度很高的德國(guó)，過(guò)去沒(méi)有過(guò)、未來(lái)也不打算建立余額儲(chǔ)備制度。③參見(jiàn)OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.

特別值得注意的是，在20 世紀(jì)90年代中后期，瑞典在世界上首次發(fā)明了公共養(yǎng)老金制度內(nèi)收支平衡機(jī)制，與記賬制一起，作為兩大創(chuàng)新在當(dāng)時(shí)被稱為是世界養(yǎng)老金歷史上的革命。然而，瑞典的公共養(yǎng)老金余額儲(chǔ)備基金占GDP 的比重為29.5%，在世界各國(guó)中排名第3。此外，瑞典還有多數(shù)國(guó)家都沒(méi)有的龐大資源型主權(quán)基金。如果像瑞典這樣的國(guó)家都首先重視公共養(yǎng)老金收支的自我平衡，而不是謀劃如何去儲(chǔ)備基金來(lái)應(yīng)對(duì)老齡化的話，表明公共養(yǎng)老金收支的自我平衡是不可或缺的。與之相比儲(chǔ)備基金的作用非常有限，而且在許多老齡化程度高的歐洲國(guó)家，一直沒(méi)有余額儲(chǔ)備制度，在應(yīng)對(duì)老齡化的問(wèn)題上絲毫也沒(méi)有期待過(guò)用儲(chǔ)備基金來(lái)對(duì)沖?，F(xiàn)在制度內(nèi)收支平衡機(jī)制廣泛地被世界各國(guó)所采用。④參見(jiàn)OECD，Pensions at a Glance, OECD，Paris，2013.

此處相關(guān)聯(lián)的一個(gè)問(wèn)題是在異地生活父母的養(yǎng)老金待遇水平應(yīng)該保障到什么程度？我國(guó)暫且可以參考的一個(gè)簡(jiǎn)單答案是：對(duì)于已經(jīng)有了適當(dāng)水平養(yǎng)老金待遇的父母來(lái)說(shuō)，不應(yīng)該因?yàn)樵絹?lái)越多的子女繳費(fèi)跑到了其他統(tǒng)籌區(qū)域而中斷；對(duì)于還沒(méi)有適當(dāng)水平養(yǎng)老金待遇的父母來(lái)說(shuō)，至少保障最低生活水平。同時(shí)，政府可以慈悲并威嚴(yán)地提醒絕大多數(shù)有條件參保的中青年人，無(wú)論在什么地方工作，都要積極參保繳費(fèi)，因?yàn)楸ＹM(fèi)會(huì)被用來(lái)保障老家父母的基本生活；反過(guò)來(lái)說(shuō)，政府已把其父母的基本生活做了有效保障，所以積極參保繳費(fèi)是他們必盡之責(zé)任和義務(wù)。

四、制度內(nèi)收支平衡

典型國(guó)家公共養(yǎng)老金收支平衡的基本原則如下：覆蓋低收入群體或者普惠全民防止老年貧困的養(yǎng)老金需要財(cái)政補(bǔ)貼，覆蓋中高收入者的收入比例型養(yǎng)老金應(yīng)該在制度內(nèi)自我收支平衡。根據(jù)OECD 的《Pensions at a Glance》,發(fā)達(dá)國(guó)家公共養(yǎng)老金通常有兩層，基本功能有兩個(gè)：第一層的防止老年貧困的養(yǎng)老金，至少覆蓋全體低收入群體，第二層的保障消費(fèi)平滑的養(yǎng)老金，主要覆蓋中高收入群體。極少數(shù)國(guó)家只有第一層而沒(méi)有第二層，例如，澳大利亞、新西蘭等。①Carolina Romero-Robayo，Edward Whitehouse，Pension Indicators: Reliable Statistics to Improve Pension Policy-making，World Bank Core Course on Pension Reform，Washington，D.C.，2015.其第一層養(yǎng)老金的替代率比那些有兩層養(yǎng)老金制度國(guó)家的第一層稍高些。此處需要注意的是，沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有第一層養(yǎng)老金。也就是說(shuō)，把全體老年人的基本生活保障起來(lái)是政府的必要職責(zé)。

第一層養(yǎng)老金制度的資金部分或全部來(lái)自于財(cái)政，采用的是保障模式，所以繳費(fèi)與待遇較少掛鉤或不掛鉤。全部以財(cái)政收入來(lái)運(yùn)營(yíng)的國(guó)家占絕大多數(shù)，用部分繳費(fèi)方式運(yùn)營(yíng)的國(guó)家占比非常少。其主要原因應(yīng)該是征繳成本過(guò)高。

例如，日本在1961年發(fā)起第一層養(yǎng)老金制度時(shí)，因?yàn)閾?dān)心財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)過(guò)重，采用了繳費(fèi)的模式。結(jié)果發(fā)現(xiàn)即使采用定額繳費(fèi)、定額給付的籌資模式，收繳成本也極高。再如，在2015年的日本，同樣籌集1 兆日元的保費(fèi)，第一層的成本是第二層的大約250 倍，所以說(shuō)這個(gè)例外的繳費(fèi)型籌資模式反映出政策設(shè)計(jì)者們的天真。②高山憲之：《日本公共養(yǎng)老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 輯。中國(guó)的第一層養(yǎng)老金制度是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)人社部所屬社保研究所的調(diào)查報(bào)告，新農(nóng)保在征繳方面遇到了類似的問(wèn)題，“為收繳100 元的保費(fèi)，政府付出的經(jīng)辦成本過(guò)高，似有勞民傷財(cái)之嫌”。③參見(jiàn)華迎放等：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)研究》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2013年。

中國(guó)采用了把第一層養(yǎng)老金制度的運(yùn)營(yíng)成本全部由財(cái)政收入來(lái)負(fù)擔(dān)的模式，以支持這個(gè)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是財(cái)政收入也來(lái)源于稅收，還是國(guó)民的負(fù)擔(dān)，所以從成本收益的角度來(lái)看，也不合算。用財(cái)政收入來(lái)支持制度運(yùn)轉(zhuǎn)的目的是為了給國(guó)民提供良好的保障，但是如果把支撐繳費(fèi)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用直接支付給國(guó)民更合算的話，那么廢除繳費(fèi)制度則是更好的選擇。

第二層的養(yǎng)老金原則上是自我收支平衡。④Carolina Romero-Robayo，Edward Whitehouse，Pension Indicators: Reliable Statistics to Improve Pension Policy-making，World Bank Core Course on Pension Reform，Washington，D.C.，2015.其保障的對(duì)象是中高收入者，目的是實(shí)現(xiàn)一生消費(fèi)水平的平滑，采用的是繳費(fèi)與待遇掛鉤的保險(xiǎn)模式。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公共養(yǎng)老金都有財(cái)政補(bǔ)貼，但是都是給第一層養(yǎng)老金制度的，鮮有給第二層的。甚至于在澳大利亞，收入水平高于一定程度的人，完全被排除在公共養(yǎng)老金制度之外，領(lǐng)不到任何公共養(yǎng)老金。

中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）屬于OECD 分類方式中的第二層養(yǎng)老金制度。①參見(jiàn)OECD，Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators，OECD，Paris，2017.但是，像目前中國(guó)這樣，財(cái)政補(bǔ)貼主要給了第二層制度的情況是國(guó)際特例，統(tǒng)籌層次低是重要原因之一。想要實(shí)現(xiàn)第二層養(yǎng)老金制度收支的自我平衡，全國(guó)統(tǒng)籌是必經(jīng)之路。

五、社會(huì)共濟(jì)

公共養(yǎng)老金制度是一個(gè)國(guó)家不可或缺的社會(huì)共濟(jì)制度，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的根基。②郭林：《中國(guó)社會(huì)保障推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本思路與主要方向》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第3期。西方發(fā)達(dá)國(guó)家都有非常發(fā)達(dá)而且龐大的各種類型的私人養(yǎng)老金制度，但是沒(méi)有一個(gè)國(guó)家因此就不需公共養(yǎng)老金制度。幾十年甚至上百年來(lái)，保障了西方國(guó)家老年人基本生活安全的養(yǎng)老金制度是公共養(yǎng)老金，而不是私人養(yǎng)老金。提供一個(gè)遠(yuǎn)比私人養(yǎng)老金抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、全社會(huì)互助共濟(jì)、保基本的公共養(yǎng)老金在西方國(guó)家是全體國(guó)民的共識(shí)，是社會(huì)安全網(wǎng)的最后一道底線。

中國(guó)公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金的歷史比西方發(fā)達(dá)國(guó)家都要短。目前公共養(yǎng)老金制度的保障范圍和待遇水平離一個(gè)全社會(huì)共濟(jì)的距離還比較遠(yuǎn)。我國(guó)公共養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低，且大部分老年人在農(nóng)村，養(yǎng)老金水平偏低。當(dāng)年輕人自己的父母處于領(lǐng)不到充分公共養(yǎng)老金的狀態(tài)，而需要依賴子女的贍養(yǎng)時(shí)，子女卻必須依照國(guó)家法令繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)去贍養(yǎng)其他老年人。這樣的制度設(shè)計(jì)與社會(huì)共濟(jì)以及社會(huì)公正的理念相沖突。在中國(guó)有70%老年人為農(nóng)村戶口的背景下，大量的年輕人面臨著或正在經(jīng)受著這樣的矛盾。

中國(guó)人民并非沒(méi)有社會(huì)共濟(jì)的理念，“天同覆、地同載”“天地同根、萬(wàn)物一體”的價(jià)值觀根植于中國(guó)大地有上千年的歷史。以全國(guó)范圍的互助，建立起能夠長(zhǎng)久保障全體國(guó)民老年基本生存安全的堅(jiān)實(shí)社會(huì)資本，才能使一個(gè)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中有堅(jiān)實(shí)的底氣，同時(shí)還能使國(guó)民特別是年輕人，不用擔(dān)憂自家老人的基本生存問(wèn)題，不因?yàn)槎刎?fù)擔(dān)問(wèn)題而產(chǎn)生內(nèi)心矛盾，從而能以穩(wěn)定心態(tài)踏實(shí)工作，長(zhǎng)久地助推產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升。

六、總結(jié)和政策建議

公共養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌和強(qiáng)制征繳是國(guó)際通用的模式，也是中國(guó)保障公共養(yǎng)老金擁有更長(zhǎng)久的財(cái)政可持續(xù)性所必須的。③魯全：《改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)養(yǎng)老金制度：演變邏輯與理論思考》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第4期。為了保障全國(guó)統(tǒng)籌的順利實(shí)施，在發(fā)揮中央政府統(tǒng)率力的同時(shí)，向國(guó)民出示這項(xiàng)改革所依據(jù)的?；?、公平、制度內(nèi)收支平衡、社會(huì)共濟(jì)等4 個(gè)基本理念，可促推全體國(guó)民達(dá)成共識(shí)，并發(fā)自內(nèi)心地積極配合改革的推進(jìn)。

通過(guò)本文的分析我們發(fā)現(xiàn)，利用這次改革的契機(jī)，要實(shí)現(xiàn)企事業(yè)機(jī)關(guān)養(yǎng)老金制度的真正并軌，全面矯正過(guò)去養(yǎng)老金制度中不合理、不公正的設(shè)計(jì)，把其他導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口的因素①例如退休年齡過(guò)早和部分群體養(yǎng)老金待遇過(guò)高。也同時(shí)化解掉，才能最終保證養(yǎng)老金制度定位準(zhǔn)確，財(cái)政可持續(xù)。但是暫時(shí)來(lái)看這些改革措施的實(shí)施難度相對(duì)較大，需要周密地設(shè)計(jì)好并軌的過(guò)渡機(jī)制。

當(dāng)前可考慮相對(duì)容易實(shí)施的改革措施。在?；痉矫?，中國(guó)的主要問(wèn)題是大部分老年人的養(yǎng)老金待遇過(guò)低，而少部分老年人待遇過(guò)高。對(duì)于多數(shù)老年人還未實(shí)現(xiàn)?；镜默F(xiàn)狀，把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇至少提高到國(guó)際貧困線，此時(shí)政府可以有理由要求外出務(wù)工子女盡可能積極參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是如果在還沒(méi)有把他們父母的最低生活保障好的情況下就強(qiáng)迫他們繳費(fèi)的話，容易引發(fā)社會(huì)情緒的對(duì)立。與城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度的銜接方式可以用全國(guó)統(tǒng)一的最低養(yǎng)老金制度。這樣的舉措符合制度設(shè)計(jì)上的公平理念。這個(gè)理念的落實(shí)可以切實(shí)地增加保費(fèi)來(lái)源，因?yàn)楦嗟霓r(nóng)民工參保是增加保費(fèi)來(lái)源的主力。

對(duì)于保障水平過(guò)高的問(wèn)題，削減高收入群體的待遇對(duì)他們的生活不會(huì)有大的影響。本文建議，第一，廢除中國(guó)獨(dú)有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位喪葬費(fèi)撫恤金制度。另外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員在醫(yī)療保障方面也比其他社會(huì)群體優(yōu)厚很多，所以百姓對(duì)這種死亡待遇的巨大差別非常不滿，因這不符合社會(huì)公平的理念。第二，給城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇設(shè)定一個(gè)上限，例如為社平工資的2 倍。當(dāng)養(yǎng)老金待遇高于這個(gè)水平時(shí)，今后養(yǎng)老待遇不再增加，甚至逐年按一定百分比下調(diào)。第三，對(duì)于養(yǎng)老金征收個(gè)人所得稅。第四，財(cái)政放棄對(duì)職業(yè)年金、企業(yè)年金各種不同類型的“補(bǔ)貼”，并將這些補(bǔ)貼用到提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇上。這些措施都將有利于公共養(yǎng)老金制度的保障范圍回歸到?；镜亩ㄎ簧?。

對(duì)于繳費(fèi)，第一，不建議提高最低繳費(fèi)年數(shù)，因?yàn)檫@違背了?；镜睦砟睿椅覈?guó)的最低繳費(fèi)年數(shù)目前是15年，已經(jīng)比日本和美國(guó)的10年高出5年。第二，把當(dāng)前城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的個(gè)人賬戶全部改為現(xiàn)收現(xiàn)付制。

對(duì)于企業(yè)壓力過(guò)重的問(wèn)題，當(dāng)前的過(guò)渡措施是在總繳費(fèi)額不變的情況下，夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，靈活地降低費(fèi)率。最終條件成熟時(shí)，國(guó)家再宣布合適的費(fèi)率。對(duì)于經(jīng)營(yíng)確實(shí)困難的企業(yè)，一個(gè)簡(jiǎn)易的辦法是考察企業(yè)是否連續(xù)2年赤字，若如此，則允許緩交。②這個(gè)指標(biāo)在日本法院裁定企業(yè)是否可以解雇終身雇傭身份的職工時(shí)常用來(lái)做參考。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于困難企業(yè)亦有減免、緩繳措施。

總之，從目前養(yǎng)老金總支出與老年人口負(fù)擔(dān)的國(guó)際比較角度來(lái)看，中國(guó)公共養(yǎng)老金總繳費(fèi)收入的相對(duì)規(guī)模已經(jīng)不少，并不需要增加過(guò)多的總繳費(fèi)。③Xinmei Wang，Towards Sustainable, Adequate and Equitable Social Security Pension Systems for China: A Benefit Side Analysis in an International Comparison，Paper Presented at the 5th Workshop on the Two-countries' Joint-project on Pension Reform in the PRC: Searching for a New Framework based on Japanese Experiences，Research Institute for Policies on Pension & Aging，Tokyo，December 3-4，2018.全國(guó)統(tǒng)籌和稅務(wù)征繳的順利實(shí)施，主要需把覆蓋雇員的公共養(yǎng)老金各個(gè)指標(biāo)朝著有利于取得國(guó)民共識(shí)、?；?、參保者權(quán)益公平、制度內(nèi)收支平衡、具有社會(huì)共濟(jì)理念的方向進(jìn)行調(diào)整。