養(yǎng)老金政策的演變歷程：國(guó)際勞工組織和世界銀行觀點(diǎn)的對(duì)立與共識(shí)

李清宜

一、引言

養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的最重要組成部分，所占資金額比例最大，影響最深遠(yuǎn)，因此養(yǎng)老金政策是國(guó)際組織非常重視的一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域。國(guó)際勞工組織（ILO）、世界銀行（World Bank）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）、經(jīng)合發(fā)組織（OECD）、歐洲委員會(huì)（EC）等國(guó)際組織都在倡導(dǎo)和推進(jìn)養(yǎng)老金制度理念上發(fā)揮了重要作用。其中，ILO 和世界銀行是公認(rèn)的在養(yǎng)老金政策上影響力最大、觀點(diǎn)分歧最為突出的兩個(gè)組織，代表了兩種不同的福利政策價(jià)值觀。ILO 更加關(guān)注社會(huì)目標(biāo)，將社會(huì)保障視為人人應(yīng)該享有的基本人權(quán)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任和社會(huì)契約，主張通過公共養(yǎng)老金制度提供老年收入保障和減少不平等。世界銀行則更加強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展來減少貧困，主張補(bǔ)缺式福利制度模式，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任，關(guān)注提高再分配的效率和降低養(yǎng)老金制度的公共支出，推動(dòng)養(yǎng)老金制度向市場(chǎng)化方向改革。歷史上，兩大組織倡導(dǎo)的養(yǎng)老金政策差異較大，在養(yǎng)老金私有化改革問題上曾長(zhǎng)期進(jìn)行爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為世界銀行和ILO 爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是資本與勞工、非正規(guī)就業(yè)者與正規(guī)就業(yè)者、美國(guó)與歐洲、南方國(guó)家和北方國(guó)家、未來與現(xiàn)在之間的利益沖突①Bob Deacon，Global Social Policy:International Organizations and the Future of Welfare，SAGE Publications，1997，p.196.。ILO 和世界銀行對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金制度產(chǎn)生了重要但方向不同的影響。我國(guó)社會(huì)保障制度的基本理念與ILO 比較接近。在建立多層次養(yǎng)老保障體系的過程中，一些做法也明顯受到了世行的影響，例如在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式中引入個(gè)人賬戶制度。

隨著國(guó)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，全球養(yǎng)老金政策與時(shí)俱進(jìn)，不斷調(diào)整變化。盡管兩大組織在歷史上有較大分歧，但進(jìn)入21 世紀(jì)以來在推動(dòng)社會(huì)保護(hù)底線問題上達(dá)成共識(shí)并開展了合作。本文嘗試回答以下問題：ILO 和世界銀行的養(yǎng)老金政策觀點(diǎn)是如何演變的？為什么會(huì)出現(xiàn)這種演變？這種演變過程對(duì)我國(guó)有什么啟示？從而為我國(guó)發(fā)展和完善養(yǎng)老金制度提供借鑒。

二、ILO 的養(yǎng)老金政策演變歷程和影響力

ILO 于1919年第一次世界大戰(zhàn)后成立，其使命是在全世界范圍內(nèi)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和體面工作，是最早從事養(yǎng)老金政策工作的國(guó)際組織之一。社會(huì)保障工作是國(guó)際勞工組織成員國(guó)賦予該組織的職能和歷史責(zé)任。ILO 的養(yǎng)老金政策歷程經(jīng)歷了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障、社會(huì)保護(hù)模式等3 個(gè)階段②ILO 近年來用“社會(huì)保護(hù)”代替了“社會(huì)保障”的表述。這兩種表述涵義相近，可以互相替換使用。但在有些時(shí)候，“社會(huì)保護(hù)”的內(nèi)涵比“社會(huì)保障”廣，包括了家庭成員或社區(qū)成員之間的相互支持；有些時(shí)候“社會(huì)保護(hù)”的涵義又比“社會(huì)保障”窄，主要指的是對(duì)社會(huì)上最貧困、最弱勢(shì)和邊緣化的人群的保護(hù)。但在絕大多數(shù)時(shí)候，“社會(huì)保障”和“社會(huì)保護(hù)”的涵義相同，ILO 和聯(lián)合國(guó)的其他機(jī)構(gòu)在使用這兩個(gè)詞時(shí)通常并不加以區(qū)分。參見ILO，World Social Protection Report 2017-2019, Geneva，ILO，2017，pp.194-195.。這種演變體現(xiàn)了ILO 逐步擴(kuò)大保護(hù)對(duì)象、為實(shí)現(xiàn)“人人享有老年收入保障”的目標(biāo)而不斷努力的過程。

（一）二戰(zhàn)之前的養(yǎng)老金政策：僅覆蓋工人的社會(huì)保險(xiǎn)模式

兩次世界大戰(zhàn)之間，ILO 主要推動(dòng)基于社會(huì)保險(xiǎn)模式的養(yǎng)老金制度，原因主要有兩方面：一是俾斯麥?zhǔn)金B(yǎng)老保險(xiǎn)是該時(shí)期已實(shí)現(xiàn)工業(yè)化國(guó)家實(shí)施的主流模式；二是俾斯麥模式誕生的目的就是為了安撫工人階級(jí)，而且強(qiáng)調(diào)工人和雇主共同參與社會(huì)保險(xiǎn)的管理，因此得到了當(dāng)時(shí)的國(guó)際工會(huì)組織的支持③Gerry Rodgers，et al.，The ILO and the Quest for Social Justice, 1919-2009，ILO，2009，pp.140-150.。二戰(zhàn)前，ILO 通過了兩個(gè)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的公約（分別針對(duì)工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門），但實(shí)施范圍僅限于工人。公約有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是要求各國(guó)建立強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)。這與一戰(zhàn)前社會(huì)保險(xiǎn)的自愿參保性質(zhì)不同，目的是讓盡可能多的人參與社會(huì)保險(xiǎn)，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；二是社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)該由政府監(jiān)管的非營(yíng)利性自治機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，參保人代表應(yīng)參與共同管理④ILO，Social Security Protection in Old-age，ILO，1989，pp.2-8.。在此時(shí)期，ILO 的成員國(guó)主要是一些已經(jīng)或正在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的歐洲國(guó)家。這些國(guó)家在建立養(yǎng)老金制度的過程中基本上都參照了這兩個(gè)公約。

（二）二戰(zhàn)后的養(yǎng)老保障政策：從薪金收入者擴(kuò)大到全體居民的社會(huì)保障模式

二戰(zhàn)后，各國(guó)普遍認(rèn)識(shí)到，對(duì)勞工的剝削是導(dǎo)致社會(huì)沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)的根本原因之一，必須同步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。1944年，ILO 通過的《費(fèi)城宣言》激勵(lì)各國(guó)賦予公民各項(xiàng)人權(quán)和勞工權(quán)利，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，為所有人提供社會(huì)保障。隨著《費(fèi)城宣言》的誕生，ILO 的福利政策理念進(jìn)入了社會(huì)保障時(shí)代，此后ILO 開始推動(dòng)養(yǎng)老金制度覆蓋范圍從工人擴(kuò)大到全體居民。

在二戰(zhàn)后的20年里，ILO 又出臺(tái)了與養(yǎng)老金相關(guān)的兩個(gè)重要公約文件，即1952年的社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約（102 號(hào)）和1967年的殘疾、老年和遺屬津貼公約（128 號(hào)）。102 號(hào)公約強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度作為一個(gè)整體應(yīng)達(dá)到公約在覆蓋面、保障水平、籌資模式和管理模式方面的要求。例如，社會(huì)保障制度的籌資模式應(yīng)該是基于社會(huì)共濟(jì)的集體性籌資方式，可以是繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)、非繳費(fèi)型的全民保障或兩者的結(jié)合，且雇員在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中的繳費(fèi)不能超過總費(fèi)用的50%；在保障水平上，養(yǎng)老金制度應(yīng)該保障可預(yù)期的養(yǎng)老金水平，至少是為那些收入低于社會(huì)平均水平的人群提供可擔(dān)保的替代率水平。如果是與收入相關(guān)聯(lián)的繳費(fèi)型養(yǎng)老金，則應(yīng)為低收入者①102 號(hào)公約把標(biāo)準(zhǔn)受益人設(shè)定為收入不高于男性體力勞動(dòng)技術(shù)工人工資的人，受益人包括其本人和配偶。在繳費(fèi)滿30年的情況下提供不低于其原來收入的40%的養(yǎng)老金（102號(hào)公約）或45%的養(yǎng)老金（128 號(hào)公約）；如果是統(tǒng)一水平的養(yǎng)老金（例如全民或基于家計(jì)調(diào)查的養(yǎng)老金），則替代率不應(yīng)低于非技術(shù)體力勞動(dòng)者平均收入水平的40%，并且需確保受益者及其家庭成員能夠健康和有尊嚴(yán)地生活。養(yǎng)老金制度要保護(hù)繳費(fèi)的實(shí)際購(gòu)買力，即隨著社會(huì)整體工資水平和生活水平的提高，養(yǎng)老金制度要按物價(jià)和工資增長(zhǎng)的一定比例來定期調(diào)整待遇水平，以避免低收入者養(yǎng)老金過低，而且要定期并終生給付養(yǎng)老金；政府須承擔(dān)起對(duì)養(yǎng)老金制度的總體責(zé)任，確保養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)良好管理、待遇能夠得到給付，國(guó)家是制度的最終擔(dān)保者，不能把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人?？傮w來說，現(xiàn)收現(xiàn)付（Pay As You Go）、待遇確定型（DB 型）的社會(huì)保險(xiǎn)更容易達(dá)到公約的要求。但如果一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度以繳費(fèi)確定型私人養(yǎng)老金制度或公積金制度為主體，則很難達(dá)到公約的上述要求。

二戰(zhàn)后至20 世紀(jì)70年代石油危機(jī)之前這段期間，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，凱恩斯主義興起并占據(jù)了主流經(jīng)濟(jì)政策地位。各國(guó)實(shí)施積極的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和社會(huì)保障政策。這是歐洲發(fā)展福利國(guó)家的黃金年代。40年代伊始，很多國(guó)家受《費(fèi)城宣言》的影響，加快了社會(huì)保障制度的建設(shè)。隨后建立養(yǎng)老金制度的國(guó)家和地區(qū)的數(shù)量出現(xiàn)了一波爆發(fā)性增長(zhǎng)，從40年代的40 個(gè)增加到70年代末的164 個(gè)②Mitchell A.Orenstein，"Mapping the Diffusion of Pension Innovation，" in Robert Holzmann，et al.(eds.)，Pension Reform in Europe: Process and Progress，World Bank，2003.。這段時(shí)期養(yǎng)老金制度在全球范圍內(nèi)快速傳播，這在很大程度上得益于ILO的大力推動(dòng)。ILO 主要通過3 個(gè)方面的工作發(fā)揮作用，一是制定社會(huì)保障方面的國(guó)際勞工公約和建議書，為各國(guó)提供立法指導(dǎo)；二是提供養(yǎng)老金精算和量化分析方面的技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)；三是為各國(guó)提供養(yǎng)老金制度方面的專家技術(shù)咨詢、培訓(xùn)和其他形式的支持①ILO，The ILO Multi-Pillar Pension Model:Building Equitable and Sustainable Pension Systems，https：//www.social-protection.org/gimi/RessourcePDF.action?id=55234，2019-7-24.。除此以外，ILO 定期更新各國(guó)養(yǎng)老金制度發(fā)展情況的信息庫(kù)，在每年的國(guó)際勞工大會(huì)上呼吁各國(guó)建立養(yǎng)老金制度，推動(dòng)各國(guó)政府、工會(huì)和雇主在建立公共養(yǎng)老金制度上達(dá)成一致意見②ILO，Social Security Protection in Old-age.General Survey of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations，ILO，1989，pp.191-121.。

（三）20 世紀(jì)末ILO 在養(yǎng)老金政策方面遇到的挑戰(zhàn)

盡管102 號(hào)公約包括俾斯麥?zhǔn)胶拓惛ダ锲媸缴鐣?huì)保障制度，但更多地受到了俾斯麥模式社會(huì)保險(xiǎn)理念的影響，例如把標(biāo)準(zhǔn)受益人設(shè)定為以工資為主要收入的產(chǎn)業(yè)工人。自20 世紀(jì)70—80年代起，ILO 在養(yǎng)老金政策領(lǐng)域開始面臨兩方面的挑戰(zhàn)：一是如何在發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋面，二是養(yǎng)老金私有化改革的國(guó)際浪潮。

在某種程度上，102 號(hào)公約是工業(yè)化社會(huì)的產(chǎn)品，更適合發(fā)達(dá)國(guó)家采用，農(nóng)業(yè)部門和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門規(guī)模龐大的發(fā)展中國(guó)家較難達(dá)到該公約的要求。102 號(hào)公約體現(xiàn)了ILO 的以下信念：即發(fā)展中國(guó)家能夠通過工業(yè)化逐漸把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，并提高生產(chǎn)率，從而窮國(guó)也能夠負(fù)擔(dān)得起更慷慨的福利制度。但是現(xiàn)實(shí)并沒有按照這一愿望發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來，發(fā)展中國(guó)家的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門非但沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，非正規(guī)就業(yè)者在發(fā)展中國(guó)家占總勞動(dòng)力的2/3，在印度和次撒哈拉地區(qū)占總勞動(dòng)力的9/10③World Bank，World Development Report 2019，World Bank，2019，p.113.dian。在中低收入的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)的參與者主要是公務(wù)員或公共部門的雇員，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門和農(nóng)業(yè)部門的廣大勞動(dòng)者無力加入社會(huì)保險(xiǎn)。這是世界銀行后來激烈批評(píng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要原因之一。

自20 世紀(jì)80年代起，ILO 遇到了另一個(gè)挑戰(zhàn)——養(yǎng)老金私有化改革的國(guó)際浪潮。在這個(gè)時(shí)期，新自由主義和貨幣主義取代了凱恩斯主義，福利國(guó)家開始逐漸撤退。隨著老齡化社會(huì)的到來，逐漸進(jìn)入成熟階段的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)開始面臨巨大的支出壓力。很多國(guó)家為了提高養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性而不得不進(jìn)行改革，總體方向是讓個(gè)人承擔(dān)更多責(zé)任。1981年，智利率先把現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金制度改為積累制個(gè)人養(yǎng)老金賬戶④大衛(wèi)·布拉沃：《智利多層次養(yǎng)老金的改革進(jìn)程與最新動(dòng)向》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第3期。。這種改革違反了前面提到的102 號(hào)公約的一些基本原則。進(jìn)入20 世紀(jì)90年代后，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)大力推廣“智利模式”，通過提供貸款等方式支持一些中亞、東歐和拉美國(guó)家進(jìn)行養(yǎng)老金多支柱私有化改革。ILO 對(duì)此旗幟鮮明地表示反對(duì)，建議東歐、中亞和拉美地區(qū)國(guó)家進(jìn)行參數(shù)改革而不是結(jié)構(gòu)性制度改革。但總體來看，在20 世紀(jì)90年代的養(yǎng)老金私有化改革國(guó)際潮流中，ILO 是被邊緣化的，影響力非常有限。

（四）進(jìn)入21 世紀(jì)后的養(yǎng)老金政策——努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保護(hù)

進(jìn)入新千年后，ILO 總結(jié)了此前的教訓(xùn)，逐漸把工作重心調(diào)整為幫助第三世界國(guó)家擴(kuò)大社會(huì)保護(hù)制度的覆蓋面。雖然在ILO 的官方報(bào)告里社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)兩個(gè)用詞的涵義基本相同，但I(xiàn)LO 和其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在這一時(shí)期開始更多地使用社會(huì)保護(hù)一詞，反映了其關(guān)注點(diǎn)的微妙變化。社會(huì)保障更多地體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)語(yǔ)境和中產(chǎn)階級(jí)的要求，社會(huì)保護(hù)則強(qiáng)調(diào)解決窮人的問題①Zheng Gongcheng，Wolfgang Scholz，Global Social Security and Economic Development:Retrospect and Prospect，ILO，CAOSS and FES，2019，p.29.。盡管ILO 在二戰(zhàn)后的社會(huì)保障理念已經(jīng)將覆蓋面從薪金收入者擴(kuò)大到全體居民，但102號(hào)公約的內(nèi)容與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系更密切，ILO 缺少一個(gè)專門推動(dòng)社會(huì)救助或非繳費(fèi)型制度的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)。因此，ILO 于2012年制定了202 號(hào)社會(huì)保護(hù)底線（Social Protection Floors）建議書，旨在指導(dǎo)非正規(guī)部門非常龐大的發(fā)展中國(guó)家也逐步建立起覆蓋全民的社會(huì)保護(hù)制度，包括為所有老年人提供基本收入保障，或至少根據(jù)本國(guó)能力提供最低水平的老年收入保障，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高制度的保障水平。由于發(fā)展中國(guó)家的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門規(guī)模龐大，為了快速實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度全覆蓋，建立國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的非繳費(fèi)型基本養(yǎng)老金制度是成本相對(duì)較低和更可行的方法②ILO，World Social Security Report 2010-2011，ILO，2010，p.56.。因此，近些年來，ILO 在發(fā)展中國(guó)家大力推動(dòng)建立非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老金、繳費(fèi)和非繳費(fèi)相結(jié)合的養(yǎng)老金、政府配比補(bǔ)貼的養(yǎng)老金、社會(huì)救助等制度，從而擴(kuò)大養(yǎng)老金制度覆蓋面。這是對(duì)之前過于依賴社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法的一種糾正。

通過推動(dòng)各國(guó)建立社會(huì)保護(hù)底線，ILO 在養(yǎng)老金政策領(lǐng)域的影響力得到恢復(fù)。在2000年至2015年期間，全世界經(jīng)歷了一波養(yǎng)老金制度覆蓋面的大幅度上升，90%以上的老年人能領(lǐng)取養(yǎng)老金的國(guó)家從2000年的34 個(gè)增加到2015年的53 個(gè)③ILO，World Social Protection Report 2017-2019，ILO，2017，pp.80-81.。在此時(shí)期，ILO 在20 國(guó)集團(tuán)、東盟、非盟等國(guó)際和區(qū)域多邊會(huì)議上積極倡導(dǎo)社會(huì)保護(hù)底線，并使之成為世界各國(guó)基本認(rèn)同的指導(dǎo)理念，出版了一系列實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度全覆蓋的國(guó)家案例介紹，開發(fā)了建立社會(huì)養(yǎng)老金的指南和實(shí)用工具，并通過技術(shù)合作項(xiàng)目幫助發(fā)展中國(guó)家逐漸建立起全民基本養(yǎng)老金制度。

三、世界銀行的養(yǎng)老金政策演變歷程和影響力

世界銀行成立于1944年，早期的主要目標(biāo)是支持發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，20 世紀(jì)90年代后正式把工作核心轉(zhuǎn)為減貧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。世界銀行信奉自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)歐洲的福利國(guó)家模式持懷疑態(tài)度，在社會(huì)保障方面秉承社會(huì)安全網(wǎng)理念，即主要為窮人和弱勢(shì)家庭提供現(xiàn)金和實(shí)物轉(zhuǎn)移、社會(huì)養(yǎng)老金、公共就業(yè)機(jī)會(huì)、學(xué)校免費(fèi)膳食等社會(huì)救助和減貧措施④World Bank，Safety Nets Overview，https：//www.worldbank.org/en/topic/safetynets#3，2019-8-11.，鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)能力的人群通過市場(chǎng)機(jī)制獲得服務(wù)，從而提高社會(huì)支出的效率、降低勞動(dòng)稅負(fù)、提高生產(chǎn)率。

（一）1994年到金融危機(jī)之前：推動(dòng)養(yǎng)老金多支柱私有化改革

1994年世界銀行出版了《防止老齡危機(jī)：保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》①參見世界銀行：《防止老齡危機(jī)：保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1996年。，之后在全球養(yǎng)老金政策領(lǐng)域產(chǎn)生真正影響力。世界銀行的主要目標(biāo)是減貧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從這個(gè)角度來看，現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型的社會(huì)保險(xiǎn)導(dǎo)致較高的社會(huì)支出，而且無法有效解決發(fā)展中國(guó)家的龐大的非正規(guī)就業(yè)人群的老年貧困問題，因此不適合發(fā)展中國(guó)家。報(bào)告提出，養(yǎng)老金制度有再分配、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)的3 重職能，如果一個(gè)國(guó)家僅靠公共養(yǎng)老金制度單一支柱去履行這3 重職能，效率和再分配方面效果均不理想。1994年報(bào)告提出了三支柱改革方案：第一支柱是強(qiáng)制性、稅收籌資或繳費(fèi)型、現(xiàn)收現(xiàn)付、維持最基本生計(jì)水平的目標(biāo)定位型（Targeted）或全民的公共養(yǎng)老金，主要職能是預(yù)防老年貧困；第二支柱是強(qiáng)制性、繳費(fèi)確定型、積累制、由私營(yíng)部門管理的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃或職業(yè)養(yǎng)老金；第三支柱是自愿性、積累制職業(yè)養(yǎng)老金或個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃。三支柱養(yǎng)老金制度的主體是第二支柱，再分配職能僅限于一支柱，而且一支柱要足夠小，以便給二、三支柱留出空間。該報(bào)告的核心觀點(diǎn)是倡導(dǎo)養(yǎng)老金三支柱改革概念，認(rèn)為積累制私人養(yǎng)老金能夠更好地應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)，可以減少勞動(dòng)力市場(chǎng)扭曲效應(yīng)、提高儲(chǔ)蓄率和促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展，從而有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

《防止老齡危機(jī)》報(bào)告出版后產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，但也引發(fā)了多方的批評(píng)。因此，世界銀行在2005年把三支柱修改為五支柱，增加了非繳費(fèi)型零支柱。一支柱是強(qiáng)制性、待遇確定型或名義賬戶（NDC）的公共養(yǎng)老金制度，二、三支柱與原來變化不大，但增加了由家庭內(nèi)部支持、社會(huì)福利計(jì)劃和個(gè)人資產(chǎn)組成的四支柱②羅伯特·霍爾茨曼、理查德·欣茨著，鄭秉文等譯：《21 世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006年，第9-11頁(yè)。。由于建立強(qiáng)制性積累制養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)軌成本過高，世界銀行后來改為推動(dòng)名義賬戶制度，但基本上還是維護(hù)私有化養(yǎng)老金是最優(yōu)選擇的思路。

盡管在世界銀行的三支柱和五支柱模型中都有非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，但在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，世界銀行將主要精力用于支持客戶國(guó)提高公共養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性和把現(xiàn)收現(xiàn)付制度改為個(gè)人賬戶，較少涉及預(yù)防老年貧困的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。1981—2014年期間，約有30 個(gè)國(guó)家（14 個(gè)拉美國(guó)家和14 個(gè)東歐和中亞國(guó)家）對(duì)公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了完全或部分私有化改革，其中包括在世界銀行援助下建立起強(qiáng)制性個(gè)人賬戶的20 個(gè)國(guó)家③Isabel Ortiz，et al.，Reversing Pension Privatizations:Rebuilding Public Pension Systems in Eastern Europe and Latin America，ILO，2018，p.3；Mitchell A.Orenstein，"The New Pension Reform as Global Policy，"Global Social Policy，2005，5.。中國(guó)在這個(gè)時(shí)期也受到養(yǎng)老金個(gè)人賬戶改革國(guó)際浪潮的影響，在20 世紀(jì)90年代的改革中，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入了個(gè)人賬戶，確立了統(tǒng)賬結(jié)合制度模式。養(yǎng)老金積累制私有化改革對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家影響較小，OECD 國(guó)家基本上都只進(jìn)行了參數(shù)改革。

（二）21 世紀(jì)以來世界銀行和ILO 關(guān)于養(yǎng)老金私有化改革的爭(zhēng)論和再改革浪潮

世界銀行的養(yǎng)老金私有化改革政策一方面產(chǎn)生了廣泛的影響，另一方面也引發(fā)了激烈爭(zhēng)論，ILO、國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)、世界銀行內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、知名學(xué)者等紛紛著文反駁。ILO 在2000年出版了《社會(huì)保障養(yǎng)老金》①參見Colin Gillion，et al.，Social Security Pensions:Development and Reform，ILO，2000.，對(duì)《防止老齡危機(jī)》一書的觀點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)性回應(yīng)。報(bào)告強(qiáng)調(diào)應(yīng)確保老年收入保障制度的待遇的充足性，擴(kuò)大養(yǎng)老金制度的覆蓋面和完善養(yǎng)老金制度的管理。這與世界銀行的關(guān)注點(diǎn)形成了對(duì)比。ILO 和世界銀行爭(zhēng)論的核心是現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型養(yǎng)老金制度和積累制、繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金制度孰優(yōu)孰劣。表1 梳理了兩個(gè)組織的觀點(diǎn)以及養(yǎng)老金制度私有化改革的實(shí)踐效果。

表1 世界銀行和ILO 關(guān)于養(yǎng)老金制度的爭(zhēng)論

資料來源：世界銀行：《防止老齡危機(jī)：保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》，1996年；Colin Gillion，et al.，Social Security Pensions: Development and Reform，ILO，2000；World Bank，Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance，World Bank，2006.① Carmelo Mesa Lago，Reversing Pension Privatization: The Experience of Argentina, Bolivia, Chile and Hungary，ESS Working Paper No.44，ILO，2014.② Carmelo Mesa-Lago，"An Appraisal of a Quarter-century of Structural Pension Reforms in Latin America，" CEPAL Review，2004，84.

以實(shí)施養(yǎng)老金積累制私有化改革的拉美國(guó)家為例，雖然養(yǎng)老金私有化改革取得了一些積極效果，例如整合了原來碎片化的制度，改善了制度的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性，為中高收入群體提供了增加退休儲(chǔ)蓄的渠道，提高了個(gè)人賬戶的管理效率等，但總體來看負(fù)面影響更多，例如，養(yǎng)老金制度覆蓋面和實(shí)際繳費(fèi)者比例雙下降；管理成本非常高；雖然增加了積累的養(yǎng)老金，但并沒有實(shí)際證據(jù)表明對(duì)國(guó)家儲(chǔ)蓄有積極影響；轉(zhuǎn)軌成本巨大；回報(bào)率不穩(wěn)定，待遇水平并不比公共養(yǎng)老金高；加劇了養(yǎng)老金的性別差距③Carmelo Mesa-Lago，"An Appraisal of a Quarter-century of Structural Pension Reforms in Latin America，"CEPAL Review，2004，84.。改革嚴(yán)重削弱了再分配，婦女和低收入者在改革后損失最大，高收入者成為改革的受益者，但最大受益者是金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們收取了比公共養(yǎng)老金制度高4—5 倍的管理費(fèi)④Mitchell A.Orenstein，"Pension Privatization in Crisis: Death or Rebirth of a Global Policy Trend?"International Social Security Review，2011，64(3).。

正是由于出現(xiàn)了以上這些改革的負(fù)面效果，國(guó)際金融危機(jī)后，養(yǎng)老金私有化改革進(jìn)程停滯并出現(xiàn)了一波去私有化的再改革進(jìn)程。截至2018年，在實(shí)施了私有化改革的30 個(gè)國(guó)家中，18個(gè)國(guó)家實(shí)施了去私有化改革⑤Isabel Ortiz，et al.，Reversing Pension Privatizations:Rebuilding Public Pension Systems in Eastern Europe and Latin America，ILO，2018，pp.1-2.。

（三）近10年來世界銀行對(duì)養(yǎng)老金政策的反思

世界銀行于2005年⑥參見Nessim Roberto Zagha，Gobind T.Nankani，Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform，World Bank，2005.和2006年⑦參見Independent Evaluation Group，Pension Reform and the Development of Pension Systems:An Evaluation of World Bank Assistance，World Bank，2006.連續(xù)出版了兩個(gè)報(bào)告評(píng)估養(yǎng)老金多支柱改革的實(shí)施效果，總結(jié)了幾方面的教訓(xùn)：

一是世界銀行的養(yǎng)老金多支柱改革政策過于關(guān)注財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題，對(duì)老年人的生活條件、養(yǎng)老金覆蓋面和非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度關(guān)注不夠。

二是應(yīng)該更重視參數(shù)改革，私有化養(yǎng)老金也許適合某些國(guó)家，但并不適合所有國(guó)家。沒有絕對(duì)必要建立第二支柱，如果不具備相關(guān)的資本市場(chǎng)條件，建立第二支柱就不是正確決定。

三是應(yīng)避免過度向客戶國(guó)宣傳養(yǎng)老金制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，因?yàn)槿狈ψ銐虻膶?shí)證來說明積累制養(yǎng)老金能提高國(guó)家儲(chǔ)蓄率或促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展。

基于對(duì)之前的養(yǎng)老金政策的反思，世界銀行近年來的養(yǎng)老金政策思路有所調(diào)整，主要體現(xiàn)在以下方面：①M(fèi)ark Dorfman，Robert Palacios，World Bank Support for Pensions and Social Security，World Bank，2012，pp.10-16，39；Robert Holzmann，Global Pension Systems and Their Reform Worldwide Drivers, Trends, and Challenges，World Bank，2012，pp.9-18；World Bank，World Development Report 2019，World Bank，2019，pp.105-122；Anita M.Schwarz，Omar S.Arias，The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia，World Bank，2014，pp.253-276.

一是更強(qiáng)調(diào)零支柱的重要性，更重視通過非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度擴(kuò)大制度覆蓋面。

二是強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大一支柱公共養(yǎng)老金制度（待遇確定型或名義賬戶）的覆蓋面，關(guān)于一支柱其他方面的觀點(diǎn)變化不大。

三是不再堅(jiān)持建立強(qiáng)制性個(gè)人賬戶（二支柱），對(duì)不具備條件的國(guó)家，不建議把現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型養(yǎng)老金計(jì)劃改為積累型、繳費(fèi)確定型計(jì)劃。

四是更重視強(qiáng)化自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃（三支柱），建議政府采取鼓勵(lì)措施，通過稅收優(yōu)惠、自動(dòng)加入、政府配比補(bǔ)貼等方式激勵(lì)人們加入補(bǔ)充性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。

四、兩大國(guó)際組織養(yǎng)老金政策演變趨勢(shì)分析

通過回顧ILO 和世界銀行的養(yǎng)老金政策演變歷程，可以看到，盡管兩大組織在養(yǎng)老金政策上有明顯分歧，但近年來都在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上調(diào)整了政策方向。傳統(tǒng)上ILO 主要代表組織起來的勞工，但近年來一直努力加強(qiáng)對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)者以及全體居民的保護(hù)。世界銀行在早期較少涉及社會(huì)政策領(lǐng)域，近年來認(rèn)識(shí)到社會(huì)不平等會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相對(duì)以往開始更關(guān)注社會(huì)平等問題。一些現(xiàn)有研究認(rèn)為兩大組織的養(yǎng)老金和社會(huì)保護(hù)政策在逐漸從分歧走向融合②Monika Queisser，"Pension Reform and International Organizations: From Confl ict to Convergence，"International Social Security Review，2000，53(2)；Bob Deacon，"The Social Protection Floor and Global Social Governance: Towards Policy Synergy and Cooperation between International Organizations，"International Social Security Review，2013，66(3-4).。本部分的主要目的是分析兩大組織的養(yǎng)老金政策是否在從分歧走向融合，這種發(fā)展趨勢(shì)背后的原因是什么，并嘗試從兩個(gè)國(guó)際組織養(yǎng)老金政策爭(zhēng)論中得出對(duì)我國(guó)有參考意義的基本結(jié)論。

（一）在養(yǎng)老金制度全覆蓋和非繳費(fèi)型制度的作用上達(dá)成共識(shí)

兩個(gè)組織近年來達(dá)成了一項(xiàng)重要共識(shí)，即漸進(jìn)性實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度全覆蓋，通過加強(qiáng)非繳費(fèi)型制度來更好地預(yù)防老年貧困。二戰(zhàn)后，ILO 一直為實(shí)現(xiàn)全覆蓋養(yǎng)老金制度而奮斗①華穎：《全球社會(huì)保障的最新動(dòng)態(tài)與未來展望》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第2期。。而世界銀行原來一直秉承社會(huì)安全網(wǎng)的思路，近年來轉(zhuǎn)為支持漸進(jìn)性實(shí)現(xiàn)全覆蓋養(yǎng)老金制度。這代表了世界銀行福利政策理念的一個(gè)巨大變化。從2015年開始，ILO 和世界銀行攜手共同推動(dòng)社會(huì)保護(hù)底線政策，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民、全面的社會(huì)保護(hù)。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全覆蓋的最大挑戰(zhàn)是如何在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門擴(kuò)大覆蓋面。ILO 在發(fā)展中國(guó)家推行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中，遇到了在非正規(guī)部門擴(kuò)面的困難。世界銀行倡議通過建立積累制個(gè)人賬戶來提高繳費(fèi)激勵(lì)，從而在非正規(guī)部門中擴(kuò)大覆蓋面，但進(jìn)行養(yǎng)老金個(gè)人賬戶私有化改革的國(guó)家都出現(xiàn)了不同程度的養(yǎng)老金覆蓋面下降的問題。由于社會(huì)保險(xiǎn)和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度都是繳費(fèi)型制度，都很難在實(shí)踐中快速解決中低收入國(guó)家的養(yǎng)老金覆蓋面的巨大缺口問題。因此，兩個(gè)國(guó)際組織近年來不約而同地把政策重心轉(zhuǎn)向了通過建立非繳費(fèi)型制度來擴(kuò)大養(yǎng)老金覆蓋面。

（二）關(guān)于養(yǎng)老金制度模式的分歧仍然存在

一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度的主體應(yīng)該是現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型養(yǎng)老金制度還是積累制、繳費(fèi)確定型的養(yǎng)老金制度，這是ILO 和世界銀行之間依然存在的分歧。鑒于各國(guó)的發(fā)展水平不同，ILO 始終主張各國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情選擇最合適的制度模式來達(dá)到國(guó)際勞工公約對(duì)養(yǎng)老保障的要求，世界銀行近年來也認(rèn)為沒有普適性的養(yǎng)老金制度模式。但總體而言，ILO 認(rèn)為養(yǎng)老金制度的主體應(yīng)該是現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型和公共管理的社會(huì)保險(xiǎn)，世界銀行則認(rèn)為一支柱公共養(yǎng)老金不宜過大，強(qiáng)制性或自愿性私人養(yǎng)老金應(yīng)占較大比例。圖1 和圖2 是國(guó)際勞工組織和世界銀行的多支柱養(yǎng)老金制度模式的示意圖，象征性地說明了兩大組織基本理念的差異，并不代表兩個(gè)組織所推薦的普適性養(yǎng)老金制度模式。

導(dǎo)致兩個(gè)組織根本性分歧的問題是養(yǎng)老金制度的再分配程度。ILO 的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)社會(huì)公正，強(qiáng)調(diào)在預(yù)防老年貧困和收入替代兩個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行再分配，主張通過集體性籌資方式來更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和共濟(jì)。102 號(hào)公約規(guī)定國(guó)家養(yǎng)老金制度須提供可預(yù)期和可擔(dān)保的養(yǎng)老金待遇水平。與積累制、繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金制度相比，現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型的社會(huì)保險(xiǎn)制度更容易達(dá)到102 號(hào)公約對(duì)保障水平的要求。對(duì)于ILO 來說，繳費(fèi)確定型私人養(yǎng)老金制度無法保障待遇水平，因此只能是對(duì)公共養(yǎng)老金制度的補(bǔ)充，二、三支柱無論在覆蓋面還是保障水平上，都只能定位為國(guó)家養(yǎng)老金制度中的較小部分。近年來，由于很多國(guó)家的養(yǎng)老金制度改革都是以提高制度的可持續(xù)性為主要目標(biāo)，ILO 提醒各國(guó)在改善可持續(xù)性的同時(shí)，要兼顧養(yǎng)老金待遇水平的充足性，包括根據(jù)生活成本和收入水平的變化定期調(diào)整養(yǎng)老金待遇，避免因養(yǎng)老金的購(gòu)買力水平下降導(dǎo)致退休者陷入貧困。

圖1 ILO 多支柱養(yǎng)老金制度模式示意圖

圖2 世界銀行多支柱養(yǎng)老金制度模式示意圖

世界銀行的出發(fā)點(diǎn)是減貧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，養(yǎng)老金制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是世界銀行養(yǎng)老金政策的一個(gè)重要考量。世界銀行對(duì)養(yǎng)老金制度的二級(jí)評(píng)估指標(biāo)是減少對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲、有利于提高儲(chǔ)蓄率和促進(jìn)發(fā)展金融市場(chǎng)①M(fèi)ark Dorfman，Robert Palacios，World Bank Support for Pensions and Social Security: Background Paper for the World Bank 2012-2022 Social Protection and Labour Strategy，World Bank，2012，p.39.。盡管在過去近20年里，積累制、繳費(fèi)確定型的養(yǎng)老金制度并沒有表現(xiàn)出原來預(yù)期的那些優(yōu)勢(shì)（見表1），世界銀行仍然認(rèn)為私有化養(yǎng)老金是更優(yōu)的選擇，對(duì)俾斯麥?zhǔn)缴鐣?huì)保險(xiǎn)始終持保留觀點(diǎn)。原因主要有3 方面：一是社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金不是精算中性的，有勞動(dòng)稅效應(yīng)，會(huì)減少經(jīng)濟(jì)的總產(chǎn)出；二是把再分配和儲(chǔ)蓄分開有利于提高效率，因此傾向于把再分配的功能集中在零支柱里，減小社會(huì)保險(xiǎn)的比例；三是認(rèn)為通過社會(huì)保險(xiǎn)來覆蓋非正規(guī)就業(yè)和新業(yè)態(tài)就業(yè)人群有一定困難，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，主張逐漸讓社會(huì)保險(xiǎn)脫離與就業(yè)的關(guān)系，通過稅收或其他方式籌資。在國(guó)際金融危機(jī)后，雖然世界銀行暫時(shí)不再堅(jiān)持建立強(qiáng)制性個(gè)人賬戶，但認(rèn)為那些降低個(gè)人賬戶繳費(fèi)水平或取消個(gè)人賬戶的國(guó)家為了解決短期財(cái)政問題而把問題留給了未來，金融危機(jī)導(dǎo)致強(qiáng)制性積累制養(yǎng)老金制度發(fā)展受阻，但這并不意味著該制度的終結(jié)，只是在經(jīng)濟(jì)緊縮政策結(jié)束之前暫時(shí)不會(huì)進(jìn)一步發(fā)展①Robert Holzmann，Global Pension Systems and Their Reform Worldwide Drivers, Trends, and Challenges，World Bank，2012，pp.9-18.。

（三）總結(jié)

世界銀行和ILO 爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是資本與勞工、非正規(guī)就業(yè)者與正規(guī)就業(yè)者、美國(guó)與歐洲、南方國(guó)家和北方國(guó)家、未來與現(xiàn)在之間的利益沖突。近年來，兩個(gè)組織不斷調(diào)整自身的養(yǎng)老金政策，打破了對(duì)正規(guī)就業(yè)者和非正規(guī)就業(yè)者、南方國(guó)家和北方國(guó)家的代表性上的局限，彼此之間的分歧更多地體現(xiàn)了資本與勞工的利益沖突、美國(guó)與歐洲福利制度模式之間的差異，在某種程度上可以簡(jiǎn)單概括為公平與效率之爭(zhēng)。社會(huì)保障制度需在資本與勞工、公平與效率之間找到一個(gè)平衡區(qū)間，從長(zhǎng)期發(fā)展來看，過于偏離任何一個(gè)方向都是不可持續(xù)的。在這個(gè)問題上，ILO 和世界銀行起到了彼此制衡、相互影響的作用，雙方擴(kuò)大了共識(shí)領(lǐng)域，但是兩個(gè)組織的養(yǎng)老金政策并沒有走向融合。由于兩個(gè)組織對(duì)養(yǎng)老金制度有不同的出發(fā)點(diǎn)，未來完全消除這種分歧的可能性很小。

通過回顧兩大組織的養(yǎng)老金政策演變歷程，可以得出以下幾點(diǎn)基本結(jié)論：

一是實(shí)踐證明，政府必須在養(yǎng)老金制度上承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。在小布什總統(tǒng)準(zhǔn)備對(duì)美國(guó)養(yǎng)老金制度進(jìn)行智利式私有化改革時(shí)，《防止老齡危機(jī)》的作者詹姆斯公開著文反對(duì)，強(qiáng)調(diào)智利養(yǎng)老金改革的重要教訓(xùn)是政府在養(yǎng)老金制度問題上必須承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任②Bob Deacon，Global Social Policy: International Organizations and the Future of Welfare，SAGE Publications，1997，p.34.。由于養(yǎng)老金私有化改革極大地降低了再分配程度，導(dǎo)致低收入者養(yǎng)老金過低，那些實(shí)施了私有化改革的國(guó)家后來多數(shù)都加強(qiáng)了零支柱，其中有近2/3 的國(guó)家進(jìn)行了去私有化改革。

二是積累制并不能解決老齡化給養(yǎng)老金制度造成的財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題。無論是通過現(xiàn)收現(xiàn)付還是積累制養(yǎng)老金制度，都需要從當(dāng)期的GDP 中對(duì)老年人未來的養(yǎng)老金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，即由年輕一代的工人來完成對(duì)老年人的收入轉(zhuǎn)移，或購(gòu)買老年人的退休儲(chǔ)蓄資產(chǎn)以便把儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)換為消費(fèi)。提高養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性主要通過提高繳費(fèi)水平、降低待遇或延遲退休等措施。人口老齡化問題不能被簡(jiǎn)化為養(yǎng)老金問題，只有提高了勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率，才能維持老齡化社會(huì)里人們的生活水平①參見Colin Gillion，The Development and Reform of Social Security Pensions: The Approach of the International Labour Office，2000.。

三是為了改善公共養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，參數(shù)改革宜早不宜遲。世界銀行反思其養(yǎng)老金政策得出的一個(gè)重要結(jié)論是須更重視參數(shù)改革。如果一個(gè)國(guó)家的公共養(yǎng)老金制度有財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題，應(yīng)該直接對(duì)該制度進(jìn)行參數(shù)改革，而不是通過增加一個(gè)支柱來解決可持續(xù)性問題②Independent Evaluation Group，Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance，World Bank，2006，pp.xxi-xxvi.。世界銀行批評(píng)現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型養(yǎng)老金制度的原因之一是政府經(jīng)常迫于選民壓力拖延養(yǎng)老金制度的改革時(shí)機(jī)，這只會(huì)增加日后改革的難度。在這個(gè)問題上，ILO也認(rèn)為政府應(yīng)避免拖延參數(shù)改革，尤其要關(guān)注養(yǎng)老金制度的精算平衡，及早采取措施解決養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性的問題。

四是發(fā)展多支柱養(yǎng)老金制度是大方向，但發(fā)展積累制養(yǎng)老金制度需具備一些基本的條件，例如合理的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和較為成熟的金融市場(chǎng)。對(duì)于實(shí)施名義賬戶制養(yǎng)老金或二、三支柱比例較高的國(guó)家來說，由于制度再分配程度較低，需提供最低養(yǎng)老金保障，預(yù)防老年人退休金水平過低。而且，政府需對(duì)私人養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)管。

五、對(duì)中國(guó)的啟示

本文回顧了ILO 和世界銀行的養(yǎng)老金政策演變歷程和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析了兩個(gè)組織養(yǎng)老金政策從激烈爭(zhēng)論到逐步擴(kuò)大共識(shí)，但仍然保留分歧的過程，從中可以得出對(duì)我國(guó)發(fā)展和完善養(yǎng)老金制度的一些啟示。

（一）逐步提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金保障水平

ILO 和世界銀行近年來達(dá)成的主要共識(shí)是通過建立非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老金制度擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。自20 世紀(jì)90年代以來，一大批發(fā)展中國(guó)家建立了社會(huì)養(yǎng)老金。這在一定程度上改變了國(guó)際上養(yǎng)老金制度以繳費(fèi)型為主的發(fā)展范式。中國(guó)近年來在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面方面取得了舉世矚目的成績(jī)，并因此獲得了2016年國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)頒發(fā)的社會(huì)保障政府杰出成就獎(jiǎng)。③鄭功成：《習(xí)近平民生思想：時(shí)代背景與理論特質(zhì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第3期。但需看到的是，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇水平仍非常低。2016年全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均養(yǎng)老金水平為117.2 元④人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)管理中心：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告（2016）》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2017年，第24頁(yè)。，相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的37.5%，尚無法充分發(fā)揮預(yù)防老年貧困的作用。因此，未來需逐步提高該制度的保障水平。無論是對(duì)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，還是把基礎(chǔ)養(yǎng)老金剝離出來建立一個(gè)單獨(dú)的社會(huì)養(yǎng)老金制度，稅收都將是主要籌資來源。其他發(fā)展中國(guó)家建立社會(huì)養(yǎng)老金的一條重要經(jīng)驗(yàn)是要量力而行、漸進(jìn)性提高保障水平。因此，可以考慮小步、漸進(jìn)地提高城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保障水平，例如把中期目標(biāo)設(shè)定為將待遇提高至低保水平。有研究顯示，在2050年之前用0.7%—1%的GDP 就可以為我國(guó)所有沒有加入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)非薪金收入居民提供相當(dāng)于低保水平的社會(huì)養(yǎng)老金。①Bei Lu，et al.，"Should China Introduce a Social Pension?"Journal of the Economics of Ageing，2014，4.

（二）提高可持續(xù)性主要靠延遲退休和提高勞動(dòng)參與率，并及早實(shí)施必要的參數(shù)改革

與大部分歐美國(guó)家相比，我國(guó)參保職工的平均退休年齡過低，女性退休年齡尤其過低，因此延遲退休年齡和漸進(jìn)性實(shí)現(xiàn)男女同齡退休是解決我國(guó)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)制度壓力的最有效措施之一。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，為解決公共養(yǎng)老金制度的長(zhǎng)期可持續(xù)問題，需盡早進(jìn)行參數(shù)改革，推遲參數(shù)改革會(huì)增加日后解決問題的難度。

此外，提高勞動(dòng)參與率和正規(guī)就業(yè)比例有助于讓更多的人加入與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而獲得更高水平的養(yǎng)老保障，同時(shí)可以減少依賴政府出資為主的養(yǎng)老金制度的人數(shù)，從而降低養(yǎng)老金方面的公共支出。

（三）加強(qiáng)精算分析在政策制定中的作用

精算是養(yǎng)老金制度長(zhǎng)期規(guī)劃必不可少的工具，任何沒有建立在精算分析基礎(chǔ)上的決策都是危險(xiǎn)的。102 號(hào)公約強(qiáng)調(diào)，政府有責(zé)任通過必要的定期精算分析來確保制度能維持財(cái)務(wù)平衡，在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)參數(shù)做出任何調(diào)整之前，尤其有必要進(jìn)行精算分析。ILO 和世界銀行都非常重視精算工作，建議中國(guó)加強(qiáng)精算分析在養(yǎng)老金政策制定過程中的作用。

（四）正確看待養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)問題

當(dāng)前我國(guó)處于階段性經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，面臨著給企業(yè)降負(fù)的壓力。ILO 和世界銀行在養(yǎng)老保障問題上的核心分歧是社會(huì)保險(xiǎn)在整個(gè)養(yǎng)老保障制度中的比例問題。世界銀行認(rèn)為中國(guó)的社會(huì)保障制度再分配程度很高，應(yīng)該通過減少與收入相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度比例來大幅度降低勞動(dòng)稅②World Bank，World Development Report 2019: The Changing Nature of Work，World Bank，2018，p.114.。ILO 則認(rèn)為應(yīng)該通過共濟(jì)性的社會(huì)保險(xiǎn)制度確保提供一定替代率水平的養(yǎng)老金收入。融合ILO 和世界銀行的觀點(diǎn)，我們可以得出一個(gè)基本結(jié)論：即社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)應(yīng)有一個(gè)適度性問題，一方面要考慮到待遇充足性的目標(biāo)，另一方面要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和企業(yè)繳費(fèi)能力相適應(yīng)。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)名義費(fèi)率比較高，為了實(shí)現(xiàn)為企業(yè)降負(fù)的目標(biāo)，首要任務(wù)應(yīng)是把名義費(fèi)率和實(shí)際費(fèi)率盡可能統(tǒng)一起來，在此基礎(chǔ)之上再在長(zhǎng)期內(nèi)找到養(yǎng)老金待遇充足性和企業(yè)繳費(fèi)能力之間的平衡點(diǎn)。

除此以外，還需關(guān)注預(yù)防退休職工的相對(duì)貧困問題。為了維持退休金的購(gòu)買力，需建立起指數(shù)化待遇調(diào)整機(jī)制。由于中國(guó)的工資增長(zhǎng)率始終比物價(jià)增幅高很多，需考慮退休金在多大程度上與工資增幅掛鉤才能避免購(gòu)買力大幅度降低所引致的老年相對(duì)貧困。另外，可考慮未來在適當(dāng)時(shí)機(jī)建立最低養(yǎng)老金保障制度，例如為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保者提供適度水平的最低養(yǎng)老金保障，以避免低收入者或長(zhǎng)期不穩(wěn)定就業(yè)者由于退休金過低而陷入老年貧困。