宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達與實施路徑

尹曉波，朱永倩

(安徽財經(jīng)大學法學院，安徽蚌埠 233030)

一、問題的提出

國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年中國統(tǒng)計年鑒》顯示，從1949年至2010年這六十多年間，我國城鄉(xiāng)人口比重發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)人口比率不斷增加，表明城市化進程不斷加快。2011年，農(nóng)村人口的比重首次低于城鎮(zhèn)。截止到2017年底，連續(xù)六年城鎮(zhèn)人口比重呈現(xiàn)正相關(guān)增長模式。最新統(tǒng)計的2018年城鄉(xiāng)常住人口數(shù)據(jù)反映我國城鄉(xiāng)常住人口比率嚴重失調(diào)，鄉(xiāng)村常住人口甚至出現(xiàn)負增長。這些變化從側(cè)面反映出目前我國城市發(fā)展更加深入，大批農(nóng)村生力軍流向城市，農(nóng)村人口急劇減少，農(nóng)村整體“空洞化”現(xiàn)象嚴重，尤其是在宅基地方面更加凸顯。為了改變這種現(xiàn)狀，政府加大對農(nóng)村的扶持，實施一系列的政策進行招商引資以留住現(xiàn)有農(nóng)村人口，同時鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但成效甚微。此外，在農(nóng)村集體內(nèi)部，宅基地問題也層出不窮，存在一戶多宅、違規(guī)多占等現(xiàn)象。面對以上情形，2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)指出：“宅基地實施‘三權(quán)分置’必須要落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！盵1]2019年1月，全國人大常委會以170票贊成1票反對高票通過《農(nóng)村土地承包法》修正案，將農(nóng)耕地“三權(quán)分置”以法律條文的具體形式加以呈現(xiàn)，真正意義上實現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的分離。農(nóng)耕地這一重大改革成果也為宅基地推行“三權(quán)分置”提供了借鑒。同年，中央一號文件《堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見》再一次重申農(nóng)村宅基地改革要穩(wěn)慎推進，在試點中探索。這一新的指示進一步表明農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”勢在必行，也意味著不久的將來宅基地“三權(quán)分置”將寫入法律。

當前學術(shù)界對于農(nóng)村土地問題的研究多集中在農(nóng)耕地方面，而宅基地方面的研究頗少。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的順利完成，農(nóng)村土地改革進一步深化，宅基地問題越來越受到重視?！班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略提出之后，宅基地“三權(quán)分置”這一新的理論被推出來，學術(shù)界也開始更多地關(guān)注該問題。當前，宅基地改革試點已經(jīng)在全國33個地區(qū)進行，且取得了初步成效，產(chǎn)生了浙江義烏、四川成都等多個實踐模式類型。但在試點過程中，宅基地實施“三權(quán)分置”出現(xiàn)了權(quán)屬劃分不明確、權(quán)利結(jié)構(gòu)混亂等現(xiàn)象?；诖?，探索宅基地“三權(quán)分置”實施路徑就顯得尤為重要。

二、宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達

(一)宅基地集體所有權(quán)

受社會主義性質(zhì)和特有經(jīng)濟體制的影響，我國相關(guān)法律部門在制定條文時，對農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸屬作出如下規(guī)定，即根本法《憲法》規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體所有?！段餀?quán)法》在涉及集體所有權(quán)的部分有明確規(guī)定，農(nóng)村集體成員對屬于集體內(nèi)的不動產(chǎn)、動產(chǎn)享有所有權(quán)，故村民用于建造房屋的土地屬于集體所有。此外，現(xiàn)行《土地管理法》也在土地的所有權(quán)和使用權(quán)章節(jié)對宅基地的所有問題進行詳細闡述，規(guī)定農(nóng)村宅基地歸集體所有。2018年“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出，促使宅基地實施探索性改革，突破原有的“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”。這一舉措必然會造成權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，“三權(quán)分置”的宅基地所有權(quán)是否還會和之前“兩權(quán)分離”地位相同，是一個值得商榷的問題。另外，從權(quán)屬性的角度來看，宅基地集體所有權(quán)是區(qū)別于他物權(quán)的自物權(quán)，權(quán)利主體對宅基地具有占有、使用、處分、收益的權(quán)能，但在現(xiàn)實中宅基地“權(quán)利主體”到底是指“農(nóng)民集體”還是“集體經(jīng)濟組織”各法律有著不同解釋，缺乏統(tǒng)一的界定。同時，學術(shù)界對于“權(quán)利主體”的界定有著不同看法。于飛等學者認為，“農(nóng)民集體”是我國集體所有權(quán)的主體，由其投資設(shè)立“集體經(jīng)濟組織”[2]?！稗r(nóng)民集體”既不可歸于自然人和國家，也不符合非法人團體這一民事主體的基本屬性，應(yīng)當對其進行法人制改造[3]。韓松等學者支持“成員集體”應(yīng)是集體所有權(quán)主體的準確定位，并不同于“集體經(jīng)濟組織”[4]。權(quán)利主體界定不明會造成權(quán)利集中到村委會、鎮(zhèn)政府等主體手中。假設(shè)這些主體經(jīng)營、管理不當，必然會給農(nóng)民利益造成損害。同時，宅基地在管理過程中，其所有權(quán)因自身特殊性并不能發(fā)揮全部權(quán)能，導致宅基地的管理和經(jīng)營產(chǎn)生一系列問題。因此，宅基地所有權(quán)權(quán)利的明晰，關(guān)乎整個宅基地改革的進程。

(二)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

在金融學視角下，“資格權(quán)”是進入資本市場的“門票”；在社會學人眼中，它是一種“社會契約關(guān)系”；在家庭內(nèi)部關(guān)系中，它又是一種“血緣關(guān)系”。而置于宅基地“三權(quán)分置”語境下的“資格權(quán)”是一種新型的權(quán)利類型，且目前尚沒有相關(guān)法律對其進行定義。法學界對于“資格權(quán)”性質(zhì)存在不同的理論論爭，主要集中體現(xiàn)在如下三個方面：贊成“資格權(quán)”是成員權(quán)的學者認為，農(nóng)戶資格權(quán)屬于成員權(quán)的一種延續(xù)，農(nóng)戶只有成為集體的成員，獲得“身份”資格才能和集體內(nèi)的其他成員一樣對宅基地享有占有、使用等權(quán)利[5]。反對此觀點的學者認為，農(nóng)戶資格權(quán)屬于用益物權(quán)，“資格權(quán)”沒有脫離宅基地使用權(quán)的范疇，是從宅基地使用權(quán)中派生出來并獨立于其存在的次級用益物權(quán)，其權(quán)利架構(gòu)為“用益物權(quán)-次級用益物權(quán)”[6]。這一構(gòu)想的法理基礎(chǔ)主要根據(jù)德國民法中規(guī)定的地上權(quán)，因地上權(quán)的期限長，可再設(shè)立一個次級地上權(quán)，即“地上權(quán)-次級地上權(quán)”。我國宅基地使用權(quán)“無償無期限”特征與德國地上權(quán)有某種相似性。此外，還有學者認為，農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)放棄原有的宅基地使用權(quán)，重新確立兩個新的“資格權(quán)”和“使用權(quán)”[7]。

宅基地進行“三權(quán)分置”試點的過程中，因農(nóng)戶資格權(quán)定性不明造成“人地矛盾”“人人矛盾”問題突出，因而農(nóng)戶資格權(quán)的準確定性直接關(guān)系到宅基地“三權(quán)分置”的穩(wěn)定推進。當前，“資格權(quán)”的法律性質(zhì)之所以在學界爭議較大，是因為我國涉及此方面的相關(guān)法律法規(guī)暫未給予明確的認定，這就為其類型化認定預(yù)留了空間。

(三)宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

早期來看，因農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，社會保障制度不健全，“兩權(quán)分離”的宅基地使用權(quán)主要起到保障農(nóng)戶有所居的作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入，“兩權(quán)分離”之宅基地使用權(quán)已不只是單純的保障性功能，倘若不進行宅基地制度改革則無法滿足現(xiàn)有市場的需要。同時，農(nóng)民工進城工作、定居已成常態(tài)化。目前，農(nóng)村大量房屋常年無人居住，宅基地閑置造成土地資源嚴重浪費，進而宅基地使用權(quán)財產(chǎn)性功能越發(fā)凸顯。宅基地“兩權(quán)分離”的模式已不適應(yīng)當前發(fā)展的需求，宅基地“三權(quán)分置”改革的呼聲愈發(fā)高漲。在宅基地“三權(quán)分置”形態(tài)下，其使用權(quán)適度放活的過程中也遇到一些問題。首先，宅基地登記沒有實質(zhì)上普遍化。農(nóng)村土地的承包地確權(quán)登記從2013開始，長達五年之久，目前已經(jīng)全面結(jié)束。農(nóng)村土地的宅基地確權(quán)工作也是同步進行，但受農(nóng)村內(nèi)部建新不拆舊、亂占耕地等現(xiàn)象影響，很多地區(qū)的宅基地登記工作并沒有在真正意義上展開，甚至很多農(nóng)戶都沒有聽說宅基地確權(quán)登記工作。其次，“我國《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的權(quán)屬性特征，用益物權(quán)人對他人所有的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。而《物權(quán)法》第152條只賦予了宅基地使用權(quán)人占有和使用宅基地的權(quán)利?！盵3]這種賦權(quán)在權(quán)利內(nèi)容上區(qū)別于宅基地使用權(quán)一般用益物權(quán)的規(guī)定，造成宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容的丟失，“收益權(quán)”何去何歸無法得到體現(xiàn)。不具有收益性質(zhì)的宅基地使用權(quán)如何發(fā)揮其財產(chǎn)性質(zhì)的功能，造成宅基地自由流轉(zhuǎn)、買賣受到嚴格限制。最后，《物權(quán)法》在宅基地使用權(quán)章節(jié)提到的“房地一體”原則，其本質(zhì)是宅基地使用權(quán)和宅基地上建造的房屋應(yīng)是一體。倘若房屋的買賣能被法律所接受，那么宅基地使用權(quán)也應(yīng)當轉(zhuǎn)讓，否則就會造成房地分離。宅基地使用權(quán)可以進行流轉(zhuǎn)，這似乎就與具有“產(chǎn)權(quán)”的商品房無異。宅基地使用權(quán)如何用活，如何避免操作過程中存在的問題才是目前的重中之重。

三、宅基地“三權(quán)分置”的實施路徑

(一)落實宅基地集體所有權(quán)

宅基地從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”，雖權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，但并沒有改變宅基地所有權(quán)歸集體所有這一根本現(xiàn)狀?！皟蓹?quán)”之宅基地所有權(quán)與“三權(quán)”之宅基地所有權(quán)本質(zhì)上沒有多大變化。倘若真的要說變化，“三權(quán)”中所有權(quán)的權(quán)利可能擴大或者強化，因為宅基地實施“三權(quán)分置”政策之后，其使用權(quán)發(fā)揮經(jīng)濟功能作用，宅基地進入市場進行流轉(zhuǎn)。復(fù)雜多變的市場行情會沖擊農(nóng)村宅基地，宅基地想要在市場經(jīng)濟中站穩(wěn)腳跟，就需強化其所有權(quán)這一根本權(quán)利，這也是我國現(xiàn)有土地制度和相關(guān)法律賦予宅基地集體所有的身份和使命。另外，宅基地實施“三權(quán)分置”政策的實踐中，其所有權(quán)主體界定不明造成主體多元化現(xiàn)象，統(tǒng)一所有權(quán)主體迫在眉睫。當前，宅基地“三權(quán)分置”的主要目的是使農(nóng)村宅基地得以用活，能夠進入市場進行流轉(zhuǎn)、買賣，對宅基地所有權(quán)的主體定義成“農(nóng)民集體”還是“集體經(jīng)濟組織”等，各項法律必須要做到統(tǒng)一。倘若將宅基地集體所有權(quán)人認定為“農(nóng)村集體”，宅基地“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)適度放活，權(quán)利主體的范圍進一步擴大，“農(nóng)村集體”這一概括就顯得不準確。將宅基地的主體定義為“集體經(jīng)濟組織”，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，宅基地流轉(zhuǎn)、買賣似乎更具有正當性，也符合民法中特別法人章節(jié)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人設(shè)定。同時，明確宅基地所有權(quán)的主體在一定程度上也避免了權(quán)利集中到村委會、鎮(zhèn)政府等主體手上，避免了權(quán)利的濫用，保障了農(nóng)戶們的權(quán)益。

(二)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

關(guān)于“三權(quán)分置”的農(nóng)戶資格權(quán)的法律性質(zhì)認定，目前法學界爭議不斷。倘若認定農(nóng)戶資格權(quán)具有用益物權(quán)屬性，權(quán)利結(jié)構(gòu)“宅基地使用權(quán)-次級使用權(quán)”，意味著農(nóng)戶資格權(quán)是基于宅基地使用權(quán)而生成的，這與我國農(nóng)耕地“三權(quán)分置”中經(jīng)營權(quán)物權(quán)化權(quán)利結(jié)構(gòu)“用益物權(quán)-次級用益物權(quán)”這一設(shè)想相同。新修訂的《土地承包法》對于農(nóng)耕地“三權(quán)分置”的經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)采用折中態(tài)度，對于其性質(zhì)最終定義為用益物權(quán)還是債權(quán)并沒有給予準確的回應(yīng)。假設(shè)將農(nóng)戶資格權(quán)塑造為用益物權(quán)這一構(gòu)建真的成立，就會產(chǎn)生理論與現(xiàn)實的問題。一方面，這一構(gòu)建違反民法中所規(guī)定的物權(quán)法定原則，也與《物權(quán)法》中“一物一權(quán)”原則相背離，在現(xiàn)實中易造成宅基地使用權(quán)的權(quán)利虛化，長此以往必會造成權(quán)利體系混亂，發(fā)生權(quán)利沖突現(xiàn)象。另一方面，這一構(gòu)建也會導致宅基地使用權(quán)分配差異?，F(xiàn)有農(nóng)村宅基地有限，宅基地使用權(quán)管理混亂使得集體成員在宅基地的分配問題上往往只是理想化的平均。倘若這種平均分配能夠?qū)崿F(xiàn)，農(nóng)戶資格權(quán)用益物權(quán)化具有收益、處分的權(quán)能也會因地區(qū)和宅基地價值差異產(chǎn)生分配不公。

將“三權(quán)分置”之農(nóng)戶資格權(quán)定性為成員權(quán)具有一定的正當性。首先，從制度層面分析，《意見》中提到的“農(nóng)戶資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)”，將資格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)割裂開，間接承認農(nóng)戶資格權(quán)是成員權(quán)這一說法。同時，將農(nóng)戶資格權(quán)納入到成員權(quán)范疇，完全脫離宅基地使用權(quán)，避免與《物權(quán)法》“一物一權(quán)”原則相沖突， 厘清權(quán)利之間的關(guān)系。其次，從權(quán)利取得角度分析。農(nóng)戶只有成為集體內(nèi)的成員，獲得“身份”資格，才能享有其應(yīng)有的權(quán)利。倘若農(nóng)戶離開集體，表明其放棄該集體成員所享有的權(quán)利，放棄了“身份”資格。因此，“資格權(quán)”是“成員權(quán)”的重要組成部分，擁有“成員權(quán)”是獲得“資格權(quán)”的前提條件。最后，從權(quán)利內(nèi)容分析，“兩權(quán)分離”形態(tài)下，宅基地使用權(quán)肩負著“保障性”功能。宅基地“三權(quán)分置”語境下，農(nóng)戶資格權(quán)從“兩權(quán)分離”中生成出來，權(quán)能也發(fā)生改變，原有的宅基地使用權(quán)主要擔負經(jīng)濟功能，保障功能逐步由農(nóng)戶資格權(quán)承擔。此外，“成員權(quán)具有‘財產(chǎn)性、保障性、分配性’等為一體的集合權(quán)利，而‘資格權(quán)’是具備獲得財產(chǎn)性分配的權(quán)利，再加上宅基地使用權(quán)讓與給‘資格權(quán)’的保障性功能，‘成員權(quán)’是‘身份’權(quán)利的集合或外在形式，‘成員權(quán)’與‘資格權(quán)’是包含和被包含的關(guān)系”[2]。

(三)適度放活宅基地使用權(quán)

因經(jīng)濟發(fā)展條件的限制，我國農(nóng)村廣大地區(qū)的宅基地面臨著多重矛盾。一方面，宅基地“空洞化”愈加嚴重。另一方面，一戶多宅、違規(guī)占地等現(xiàn)象頻發(fā)?；诖?，2018年和2019年的中央一號文件中提出宅基地和房屋使用權(quán)要進行適度放活，暗示著宅基地使用權(quán)要進入市場進行流轉(zhuǎn)這一新的信號，這也是目前農(nóng)村宅基地改革的重點方向?！皟蓹?quán)分離”的模式下，宅基地使用權(quán)在登記確權(quán)方面存在登記不清、混亂等情形。宅基地“三權(quán)分置”之后，在放活宅基地使用權(quán)的過程中，確權(quán)登記是當前宅基地改革面臨的首要難題。制度層面上，2019年的中央一號文件明確指出宅基地確權(quán)登記工作力爭到2020年全面完成，這就意味著宅基地登記工作要在不到兩年的時間內(nèi)完成。然而，我國農(nóng)村地區(qū)覆蓋范圍廣，受地理環(huán)境、政治文化、歷史遺留等因素的影響，宅基地登記工作難度較大。宅基地確權(quán)登記是一項龐大的工程，政府應(yīng)承擔起這份責任，組織相關(guān)人力、物力來開展登記確權(quán)工作，積極頒發(fā)新的不動產(chǎn)證。針對因歷史因素產(chǎn)生的登記難問題，要主動協(xié)商，確保登記工作順利完成。其次，宅基地“三權(quán)分置”的最終目的就是讓宅基地能夠“活起來”，解決現(xiàn)有農(nóng)村遇到的問題。但是，當前宅基地想要流轉(zhuǎn)，就要搞清宅基地使用權(quán)“收益權(quán)”存留問題?！叭龣?quán)分置”的宅基地使用權(quán)將原有“身份”這一特殊性讓渡給農(nóng)戶資格權(quán)，沒有這一限制宅基地使用權(quán)得以適度放活。宅基地使用權(quán)的主體可以適當跳出集體成員的范圍。在流轉(zhuǎn)過程中，賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)是當前的首要任務(wù)。目前，我國《物權(quán)法》和《土地管理法》應(yīng)作出適當?shù)恼{(diào)整，增加“收益權(quán)”為宅基地使用權(quán)人的權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)人租賃、抵押等內(nèi)容。最后，宅基地使用權(quán)的適度放活，從某種程度上遵從“房地一體”原則，但這并不能認為宅基地就跟商品房一樣具有相同的功能?！皟蓹?quán)分離”的宅基地使用權(quán)人局限于本村集體成員，而“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)人不再局限于本村集體成員，可以逐步向村集體外成員轉(zhuǎn)移，但是這種轉(zhuǎn)移是有限度的，是適度的，這區(qū)別于商品房的主體。另外，“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)人對宅基地使用權(quán)具有無償性和無期限性。同時，“一戶一宅”原則也進一步闡釋只要農(nóng)戶不喪失“戶”，宅基地使用權(quán)就不會丟失。從這方面來看，宅基地也是區(qū)別于商品房“產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)的。面對土地市場行情的變化，放活宅基地使用權(quán)已迫在眉睫。

四、結(jié)論

在當前社會發(fā)展下，“兩權(quán)分離”的宅基地政策弊端日益顯現(xiàn)，已無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要?！叭龣?quán)分置”的宅基地政策響應(yīng)中央號召應(yīng)運而生，旨在解決現(xiàn)有宅基地面臨的困境。宅基地“三權(quán)分置”政策的真正意義想要得到實現(xiàn)，應(yīng)對“三權(quán)”之結(jié)構(gòu)進行實質(zhì)性的探討，厘清“三權(quán)”之間的關(guān)系，明晰三者的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)。針對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)可能出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)混亂、權(quán)屬不清等問題，應(yīng)積極尋求可行的路徑進行破解。宅基地“三權(quán)分置”政策的提出是繼土地經(jīng)營承包權(quán)“三權(quán)分置”以來又一項重大的舉措，它的實施不僅推動了我國《民法物權(quán)編》的編纂與《土地管理法》的修改，完善了相關(guān)配套規(guī)范性文件，還為宅基地改革的順利實施指明了方向，助力農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。