改革開放以來民族教育政策價值取向演變分析

歐以克，付 倩

（廣西民族大學(xué) 民族教育研究中心，廣西 南寧 530006）

教育政策的價值取向是教育政策制定者在自身價值判斷基礎(chǔ)上所做出的一種集體選擇或政府選擇。[1]是教育政策制定者基于各自的價值觀在面對或處理教育政策涉及的各種關(guān)系、矛盾與沖突時所持的基本價值立場、價值態(tài)度以及所表現(xiàn)的基本價值傾向和特定的價值方向。[2]改革開放以來，我國民族教育政策在不同的歷史時期都有其特定的價值取向，探尋、剖析40年來民族教育政策價值取向的變遷軌跡，透視其背后的邏輯和內(nèi)涵，對于全面貫徹黨的民族政策，筑牢中華民族共同體意識，促進各民族共同繁榮發(fā)展，有著重要的理論價值和實踐意義。

一、從以社會為本到以人為本

一般而言，教育價值可分為教育對個體的價值、教育對社會的價值，又稱教育的本體價值、工具價值。教育的本體價值是指教育促進人全面發(fā)展或滿足個體發(fā)展需要的價值，而教育的工具價值是指教育滿足社會政治、經(jīng)濟、文化、科技等的發(fā)展需要的價值。[3]21世紀(jì)之前，我國民族教育政策基本上都是堅持以社會為本的價值取向，強調(diào)民族教育的社會價值，將民族教育的主導(dǎo)價值定位于滿足民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。從新中國成立到20世紀(jì)70年代末，民族教育政策的價值取向側(cè)重于民族教育對于社會生產(chǎn)發(fā)展、政治上階級斗爭的工具，尤其是注重政治思想教育價值的實現(xiàn)。從80年代至20世紀(jì)末，隨著以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線的確立，民族教育政策的價值取向逐漸由注重民族教育的政治價值轉(zhuǎn)向注重民族教育的經(jīng)濟價值，強調(diào)民族教育為民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。在社會價值取向主導(dǎo)下的民族教育政策價值選擇中，人被作為實現(xiàn)社會的政治、經(jīng)濟利益的工具，民族教育也作為實現(xiàn)經(jīng)濟、政治利益的直接工具，其結(jié)果導(dǎo)致了對民族教育本身的特殊性及個人價值的忽視。

黨的十六大以來，中國共產(chǎn)黨提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀、促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，民族教育政策的價值取向開始從以社會為本轉(zhuǎn)變到以人為本。以人為本作為教育政策的內(nèi)在價值取向，指的是“教育政策如何協(xié)調(diào)教育內(nèi)部的關(guān)系，即解決教育自身生存和發(fā)展的應(yīng)然目的和實然狀況之間的矛盾，以最終使受教育者全面自由和諧的發(fā)展。”[4]而社會價值取向則是教育的外在價值。雖然，外在價值的終極目標(biāo)是為了實現(xiàn)教育的內(nèi)在價值，但始終是以一種間接性的方式帶動教育的發(fā)展。在深化改革加速民族教育發(fā)展的時期，這種由外及內(nèi)的發(fā)展模式很難滿足少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展的迫切需要。“以人為本”的教育理念成為民族教育政策的價值導(dǎo)向。民族教育政策在強調(diào)適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的同時，更偏向促進社會均衡發(fā)展的價值取向。從而，民族教育政策的社會價值成為直接推動民族地區(qū)教育發(fā)展的動力源泉。2002年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》，確立基本普及義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲（以下簡稱“兩基”）在整個民族教育中“重中之重”的地位。進入21世紀(jì)以來，民族教育政策堅持“以人為本”的教育理念，將人的本質(zhì)發(fā)展放在首位，促進民族地區(qū)教育均衡發(fā)展，這是民族教育發(fā)展理念的重大進步。

二、從堅持公平到追求均衡

公平與正義是人類發(fā)展的永恒訴求。在現(xiàn)代社會中，社會公平不僅是保障現(xiàn)代社會實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的價值基礎(chǔ)，也是構(gòu)建和諧社會的基本條件之一?！敖逃绞乾F(xiàn)代教育制度的道德基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)社會公平的基石。教育公平是指國民在教育活動中的地位平等和公平地占有教育資源。”[5]改革開放以來，我國民族教育政策的價值取向從未遠離“公平”視閾。

“文化大革命”期間，民族教育政策受到了否定，民族教育行政機構(gòu)被取消，民族教育事業(yè)受到重大沖擊，邊境地區(qū)、牧區(qū)、高寒山區(qū)的少數(shù)民族文化教育十分落后，不少民族地區(qū)青少年的文盲率甚至高達百分之八、九十，部分少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育弄虛作假現(xiàn)象十分嚴(yán)重，使得上交數(shù)據(jù)與實際情況相差甚遠，“三無”學(xué)校（無校舍、無桌椅、無公辦教師）現(xiàn)象較為普遍。改革開放初期，民族教育的首要任務(wù)是恢復(fù)民族教育管理機構(gòu)與各類民族學(xué)校，保障各族學(xué)生公平地接受教育的權(quán)利。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1978年國家民委恢復(fù)教育司，1980年1月教育部恢復(fù)民族教育司。1980年10月，中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)國家民委和教育部《關(guān)于加強民族教育工作的意見》，明確要求“恢復(fù)民族教育行政機構(gòu)”，強調(diào)少數(shù)民族教育要認(rèn)真貫徹“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針。此后，有關(guān)地方的民族教育行政機構(gòu)陸續(xù)恢復(fù)，各種管理制度和政策措施也逐步完善。[6]

國家堅持教育公平的理念，制定了一系列補償性政策，大力完善民族教育機制建設(shè)，重點扶持民族地區(qū)教育發(fā)展。如，1980年6月教育部出臺了《關(guān)于在部分全國重點高等學(xué)校試辦少數(shù)民族班的通知》。隨后幾年，全國各地高校大范圍開設(shè)民族班，主要涉及藝術(shù)、醫(yī)學(xué)等專業(yè)領(lǐng)域。1984年，中央決定在內(nèi)地有關(guān)省市選擇條件較好的學(xué)校舉辦西藏班。從1985年至1991年，先后舉辦了西藏初中班、高中班、中師班、中專班，總計招收藏族學(xué)生12359人。[7]1987年國家教委發(fā)出的《普通高等學(xué)校招生暫行條例》中規(guī)定：“邊疆、山區(qū)、牧區(qū)少數(shù)民族聚居區(qū)的少數(shù)民族考生，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況適當(dāng)降低錄取分?jǐn)?shù)，擇優(yōu)錄取。對散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生，在與漢族考生同等條件下，優(yōu)先錄取。”截止1991年底，全國少數(shù)民族普通高校在校生達14.18萬人，中等技術(shù)、師范學(xué)校在校生達18.63萬人，小學(xué)在校生達980.6萬余人。與此同時，國家還不斷增加民族地區(qū)教育經(jīng)費投入。1980年7月，教育部、國家民委發(fā)出《關(guān)于從民族地區(qū)補助費中適當(dāng)安排少數(shù)民族教育經(jīng)費的建議》，要求除正常教育經(jīng)費照撥外，還應(yīng)從國家對少數(shù)民族地區(qū)的各項補助費中安排一定比例的款項，用于解決少數(shù)民族教育的特殊需要。1990年5月，國家決定每年由中央財政安排2000萬元專款，用于支持民族地區(qū)發(fā)展教育的補助專款。

在民族教育政策的光輝指引下，2011年底我國民族地區(qū)所有縣（市、區(qū)）全部通過普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲的國家驗收，實現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)，極大地促進了教育公平和社會公平，教育公平從入學(xué)機會的公平轉(zhuǎn)化為接受保證質(zhì)量教育的機會的公平。因此，在實現(xiàn)“兩基”之后，提高教育質(zhì)量就成為義務(wù)教育的主題，而均衡發(fā)展的實質(zhì)就是全面提高教育質(zhì)量。追求普及之上的均衡，成為中國義務(wù)教育更高層次的發(fā)展目標(biāo)，這也是民族教育政策更高層次的價值取向。2015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》強調(diào)要“堅持縮小發(fā)展差距”的原則，均衡發(fā)展義務(wù)教育，力爭到2020年，民族地區(qū)教育整體發(fā)展水平及主要指標(biāo)接近或達到全國平均水平，義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件基本實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，基本實現(xiàn)縣域內(nèi)均衡發(fā)展。提質(zhì)保量地實現(xiàn)民族教育全面均衡發(fā)展，使少數(shù)民族地區(qū)的教育由數(shù)量公平走向質(zhì)量公平，這不僅是各族人民的殷切期望，也是黨和國家的莊嚴(yán)承諾，更是實現(xiàn)教育公平的必然路徑。

三、從注重數(shù)量到重視質(zhì)量

改革開放初期，為了改變民族教育整體滯后的局面，民族教育政策的任務(wù)和目標(biāo)主要是推動民族教育外延式發(fā)展，在價值選擇上以注重數(shù)量發(fā)展為主。義務(wù)教育的全面普及，標(biāo)志著基礎(chǔ)教育“后普九時代”的來臨，對民族地區(qū)教育發(fā)展提出了新的要求，不僅要做到適齡兒童“人人有學(xué)上”，更要實現(xiàn)“上好學(xué)”的目標(biāo)。民族教育政策價值取向由此開始了由注重數(shù)量到重視質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。2012年以來，我國進入了全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。然而，隨著教育資源配置總量和區(qū)域均衡水平的不斷提升，義務(wù)教育的質(zhì)量并未獲得應(yīng)有的改善，教育資源配置的數(shù)量與教育質(zhì)量之間的矛盾依然突出。一項關(guān)于全國東中部31個區(qū)縣義務(wù)教育階段六年級學(xué)生學(xué)業(yè)成就的抽樣調(diào)查表明，“東部地區(qū)學(xué)生的學(xué)業(yè)成就水平明顯高于中西部地區(qū)，且兩者間存在非常顯著的差異”[8]。另外。民族地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)等現(xiàn)象的普遍存在，直接制約著民族地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量的提升。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，提出了“堅持結(jié)構(gòu)質(zhì)量并重”的原則，要求全面提升各級各類教育辦學(xué)水平，切實提高少數(shù)民族人才培養(yǎng)質(zhì)量。這表明，民族教育政策制定者的目光不再僅僅停留在民族教育的物質(zhì)保障層面上，而是更多地著眼于提升民族教育質(zhì)量和優(yōu)化民族教育結(jié)構(gòu)，民族教育政策的價值取向已經(jīng)由以注重數(shù)量發(fā)展為主向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

提升民族地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量，不僅要加大教育投入、優(yōu)化資源配置，強化對口幫扶力度，更重要的是要加強邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)學(xué)校教師隊伍建設(shè)。2012年，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃教師專項計劃實施方案》，開始實施邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃教師專項計劃，并于2013年選派了首批支教教師1.97萬人次，受援范圍涉及了28個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的1272個縣、團場，2018年則選派24026人，其中義務(wù)教育階段計劃選派22910人，非義務(wù)教育階段計劃選派1116人。2015年印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》強調(diào)“建立完善教師隊伍建設(shè)長效機制”，其中包括健全教師培養(yǎng)制度、完善教師培訓(xùn)機制、落實教師激勵政策。同時，國家進一步完善了民族教育師資補充機制，通過實施免費師范生教育、農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃等項目每年為民族地區(qū)輸送農(nóng)村教師近5萬人；中央財政專項支持雙語教師培訓(xùn)，每年培訓(xùn)雙語教師約1.5萬人。國家還通過實施城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，不斷鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機制，民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的財政性經(jīng)費投入近年持續(xù)保持20%的增長率；西藏實現(xiàn)了15年免費教育，新疆南疆實現(xiàn)了14年免費教育，內(nèi)蒙古對蒙語授課學(xué)生實施15年免費教育。2017年，國務(wù)院印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，要求科學(xué)合理優(yōu)化民族教育資源配置結(jié)構(gòu)，強調(diào)新增教育資源重點向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)傾斜。不難看出，我國民族教育政策的制定越來越細化和具體，越來越注重提高民族地區(qū)教育質(zhì)量、優(yōu)化資源配置。

四、從強調(diào)一致到關(guān)注差異

民族教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，它具有與普通教育相同的規(guī)律和特點。基于這樣的認(rèn)識，為了縮小民族地區(qū)教育與發(fā)達地區(qū)教育的差距，在過去相當(dāng)長一個時期，我國一直很重視民族教育政策的普惠性，強調(diào)政策的一致性和統(tǒng)一性。隨著民族教育實踐的不斷深入，人們越來越清醒地認(rèn)識到：民族教育兼有教育工作和民族工作的雙重屬性，它不僅是我國教育事業(yè)的重要組成部分，更是我國民族工作的重要內(nèi)容；作為一種特殊的教育現(xiàn)象，民族教育除了具有普通教育的共性之外，還具有自身的特殊規(guī)律和特殊性，這種特殊性主要是由民族工作的長期性、復(fù)雜性、重要性和民族歷史、文化、語言、宗教、居住地域的特殊性賦予的。

隨著對民族教育本質(zhì)屬性的認(rèn)識的提升，為了使民族教育按照自身的客觀規(guī)律健康發(fā)展，我國在制定民族教育政策的時候，越來越關(guān)注民族教育的特殊性和特點，注重政策的差異性。如，2002年7月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》指出：要根據(jù)“因地制宜，分區(qū)規(guī)劃，分類指導(dǎo)，突出重點”的原則，實現(xiàn)“兩基”目標(biāo)。在此原則的指導(dǎo)下，2004年，國家在西部農(nóng)村地區(qū)實行“兩免一補”（免雜費、免費提供教科書，補助寄宿生生活）政策，惠及了西部地區(qū)絕大部分少數(shù)民族學(xué)生。2006年起，國家率先在西部實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，每年安排1.2億元用于對西藏農(nóng)牧區(qū)中小學(xué)實行“三包”（包吃、包住、包學(xué)習(xí)費用）。國家還從2005年開始實施少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計劃，2006年招收了860名少數(shù)民族高層次骨干人才，2018年則計劃招生5000人，其中博士研究生1000人，碩士研究生4000人。實施少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計劃，既是少數(shù)民族接受高等教育的重要保障，也是促進教育公平的重要舉措，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對少數(shù)民族人才培養(yǎng)工作的親切關(guān)懷。2015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，明確指出要“堅持普特政策并舉”的原則，在制定普惠性政策時要充分考慮少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊性及存在的特殊困難，要對其給予適當(dāng)?shù)膬A斜照顧，制定特殊政策要重點支持教育基礎(chǔ)比較薄弱的民族地區(qū)，重點解決民族教育的特殊問題。這說明，我國尊重民族發(fā)展規(guī)律和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律，充分考慮少數(shù)民族和民族地區(qū)的文化特點、發(fā)展階段，實事求是、因地制宜地制定民族教育的發(fā)展政策，走出了一條具有中國特色、符合民族地區(qū)特點的民族教育發(fā)展之路。

五、結(jié)語

關(guān)于教育政策的價值分析，我國目前已經(jīng)出版了5部研究專著，分別是祁型雨2003年在高等教育出版社出版的《超越利益之爭：教育政策的價值研究》，劉復(fù)興2003年在教育科學(xué)出版社出版的《教育政策的價值分析》，孫綿濤等2011年在重慶大學(xué)出版社出版的《教育政策分析：理論與實務(wù)》，王寧2015年在中國社會科學(xué)出版社出版的《教育政策：主體性價值分析理論與應(yīng)用》以及孫綿濤等2018年在科學(xué)出版社出版的《中國教育政策前瞻性研究：基于教育政策內(nèi)容、過程、環(huán)境和價值的分析》。另外，還有李仙飛、林小英等一些學(xué)者以論文的形式論述了教育政策價值的有關(guān)問題。這些研究成果為我們分析改革開放以來民族教育政策價值取向奠定了良好的基礎(chǔ)。

從對改革開放以來民族教育政策的文本分析可以看出，我國民族教育政策價值演變呈現(xiàn)出如下特點：第一，從注重間接價值向注重直接價值轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)之前民族教育政策強調(diào)為政治、經(jīng)濟服務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致教育政策的間接價值遮蓋了其直接價值。對于政策制定者來說，追求民族教育政策的間接價值似乎更具有即時性效益，但卻忽視了教育政策的直接價值與政策對象的本體利益。21世紀(jì)初民族教育政策逐漸遷移到重視教育的直接價值與人民群眾的本體訴求。第二，從注重實然價值到注重應(yīng)然價值的轉(zhuǎn)變。在分析和評價民族教育政策過程中，人們對其實然價值的關(guān)注度常常大于其應(yīng)然價值。改革開放初期的民族教育政策往往只強調(diào)其事實價值，而忽視教育的本體價值，即民族教育政策應(yīng)該實現(xiàn)什么樣的價值。直到“以人為本”理念的深入人心，民族教育政策的應(yīng)然價值才逐步進入大眾視野。第三，從注重顯性價值到注重顯性價值與隱性價值相統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。由于對民族教育政策外顯價值的過分關(guān)注，而導(dǎo)致對政策文本元價值的輕視，結(jié)果造成“見木不見根”的錯誤，也就無法完成對整個民族教育政策價值的深度挖掘。隨著改革開放的不斷深化，這種趨勢正逐漸扭轉(zhuǎn)，特別是“后普九時代”的來臨，人們對于教育價值的認(rèn)識也不斷深入，具體表現(xiàn)為從追求教育的顯性功效到更注重教育的長期效益。然而，無論是哪種轉(zhuǎn)向，我國民族教育政策價值取向始終沒有偏離社會主義核心價值觀的基本范疇，這些價值取向充分體現(xiàn)出民族教育政策合目的性與合規(guī)律性的有機統(tǒng)一，既是民族教育政策的邏輯起點和最終目標(biāo)，也是民族教育發(fā)展的堅強保障，確保了民族教育政策能夠有效地推動民族教育事業(yè)健康發(fā)展，保障各民族學(xué)生的受教育權(quán)利，促進教育公平和民族平等。