行民交叉案件的法律適用
——以《行政訴訟法》第六十一條為視角

刁 夢(mèng) 夢(mèng)

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

對(duì)于行民交叉案件(同一事實(shí)或行為同時(shí)引發(fā)行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，該行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議相互交叉和牽連，二者在法律事實(shí)上相互聯(lián)系，在處理順序上存在先后，在處理結(jié)果上互相影響)[1],到底是先行后民，還是先民后行？?jī)砂阜珠_(kāi)審理，最終判決結(jié)果相沖突，如何解決？法律一直未作出明確規(guī)定。隨著2015年《行政訴訟法》的修改，其中第六十一條關(guān)于行民交叉案件作出明確規(guī)定，彌補(bǔ)了之前此類案件在司法實(shí)踐中的法律空白。此外，司法解釋中也具體規(guī)定了部分程序。但是六十一條以完全列舉的方式羅列四種適用一并審理的案件，范圍相對(duì)過(guò)窄，并且對(duì)于部分程序問(wèn)題，如證據(jù)、裁判方式等也都沒(méi)有作出明確規(guī)定。故筆者基于以上背景，以《行政訴訟法》第六十一條為視角，分析此類案件的法律規(guī)定及審理模式。

一、行民交叉案件糾紛的產(chǎn)生背景

（一）政府權(quán)力的擴(kuò)張

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)這一公法性權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府已經(jīng)不再只承擔(dān)消極職能，開(kāi)始主動(dòng)地介入私法領(lǐng)域，使得行政案件中的法律關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化的特點(diǎn)。行民交叉案件便是其中一種。如全國(guó)首例行民交叉案件——浙江省寧波市鄞州區(qū)房屋登記糾紛案件,①原告向法院提起行政訴訟，與此同時(shí)，被告又就同一事實(shí)向法院提起民事訴訟。對(duì)于此案，最終當(dāng)?shù)胤ㄔ阂孕姓綆袷碌哪Ｊ竭M(jìn)行審理，順利解決糾紛。

（二）實(shí)體法和相關(guān)程序法的缺失

在《行政訴訟法》修改之前，關(guān)于此類案件，法律僅僅在《民事訴訟法》第一百二十四條中和第一百五十條第一款中分別規(guī)定“依照行政訴訟法的規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟”、“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”可以中止民事訴訟，但是由于規(guī)定太過(guò)概括且只是針對(duì)民事訴訟案件，無(wú)法解決此類案件在司法實(shí)踐中的復(fù)雜問(wèn)題，甚至導(dǎo)致案件久拖不決，最終使法律判決喪失司法公信力。

（三）案件屬性不同

根據(jù)法律的不同屬性，傳統(tǒng)上將法律分為兩種：一種是公法、一種是私法，由于法律一般是義務(wù)性的，因而區(qū)分公私法訴訟的一個(gè)簡(jiǎn)便標(biāo)準(zhǔn)是看被告（而非原告）的性質(zhì)。[2]行政法便是典型的“公法”，行政訴訟的被告必須是代表公權(quán)力的組織或個(gè)人。而民法是典型的“私法”，其被告必須是以私人身份的組織或個(gè)人。公法和私法在法律上不同的處理方法，導(dǎo)致行民交叉案件糾紛的產(chǎn)生。

二、我國(guó)行民交叉案件的傳統(tǒng)審理模式

《行政訴訟法》修改之前，對(duì)于行民交叉案件，法律沒(méi)有規(guī)定專門統(tǒng)一的審理模式，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中法官處理方法不一。在長(zhǎng)期司法審判實(shí)踐中，法官對(duì)此類案件的審理通常包括以下幾種模式：

（一）先決型的審理模式

此類審理模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以防止相互沖突判決的出現(xiàn)，但其缺點(diǎn)在于，法律上并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中的法官對(duì)于何案為先決案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，可能導(dǎo)致兩個(gè)案件都被中止的情形發(fā)生，延緩訴訟進(jìn)程。其主要包括兩類：

1.先行政后民事

由于行政行為一經(jīng)作出，民事案件中法官是無(wú)權(quán)對(duì)該行政行為進(jìn)行審查的，非經(jīng)法定的行政復(fù)議和司法審查程序撤銷，只能假定其為合法有效。[3]因此，民事訴訟必須以行政訴訟為前提，否則極易發(fā)生沖突判決的出現(xiàn)。例如：行政機(jī)關(guān)先行作出行政行為，當(dāng)事人根據(jù)該行政行為進(jìn)行民事活動(dòng)，發(fā)生民事法律關(guān)系。此時(shí)，若發(fā)生爭(zhēng)議，則必須首先解決在先設(shè)立的行政行為，而后處理民事糾紛。[4]

2.先民事后行政

民事?tīng)?zhēng)議為在先是指若要解決行政爭(zhēng)議，必須首先解決民事?tīng)?zhēng)議。這類案件仍是民事案件，其是先產(chǎn)生民事法律關(guān)系，后發(fā)生行政行為，使得行政和民事法律關(guān)系同時(shí)出現(xiàn)。此種情況下，法院必須先行解決民事?tīng)?zhēng)議，根據(jù)民事案件的判決審理行政案件。

（二）并行審理模式

此種模式的優(yōu)點(diǎn)在于無(wú)需中止訴訟，兩案一并審理，保證司法效率。但對(duì)沒(méi)有先決問(wèn)題的行民交叉案件，并行模式可能導(dǎo)致相同的當(dāng)事人在兩個(gè)案件中向不同的法官就同一事實(shí)進(jìn)行舉證、質(zhì)證，再由不同法官對(duì)同一事實(shí)進(jìn)行反復(fù)認(rèn)證。對(duì)于存在先決問(wèn)題的案件來(lái)講，如果民事訴訟中法官認(rèn)定作為先決問(wèn)題的行政行為有效，而行政訴訟的法官認(rèn)為行政行為無(wú)效，民事案件即面臨再審。[5]

（三）附屬審理模式

附屬審理模式是指行政案件和民事案件是互為條件，相互決定，只通過(guò)一種訴訟程序，無(wú)法解決爭(zhēng)議。其包括民事附帶行政案件、行政附帶民事案件以及兩種爭(zhēng)議并重的三種交叉案件類型。優(yōu)點(diǎn)在于可以節(jié)約訴訟成本，使判決兩案結(jié)果保持統(tǒng)一性。但是既然是附屬模式，必須分清主從關(guān)系才可以產(chǎn)生附屬關(guān)系，關(guān)于如何區(qū)分主從關(guān)系沒(méi)有相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)。

三、國(guó)外的審理模式

對(duì)于世界法學(xué)體系，按照傳統(tǒng)劃分方法，其劃為普通法系和大陸法系，與兩種法系相對(duì)應(yīng)的民事和行政案件的爭(zhēng)議處理也劃分為一元裁判體制和二元裁判體制以及兼具兩種體制的混合裁判體制。

（一）一元裁判體制

由于英美國(guó)家自身法律體系的特點(diǎn)，其法律部門的劃分比較模糊，此時(shí)所有糾紛均由同一法院進(jìn)行管轄，即為一元裁判體制。但是也存在缺點(diǎn)，由于行政案件涉及行政機(jī)關(guān)，相比一般案件更加復(fù)雜，不再由專門法官審理，而只由普通法官進(jìn)行審理，便會(huì)導(dǎo)致專業(yè)能力水平較低的法官對(duì)部分復(fù)雜問(wèn)題無(wú)法作出公正、令人信服的判決。為了解決此種問(wèn)題，普通法系的部分國(guó)家設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)，例如，英國(guó)為行政裁判所，其具有覆蓋面廣、辦案效率高、法官專業(yè)性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，有利于更有效率的處理該類案件。[6]

（二）二元裁判體制

由于法德國(guó)家屬于大陸法系國(guó)家，本身法律部門的劃分，導(dǎo)致對(duì)于民事和行政案件的爭(zhēng)議更為明顯。以法國(guó)為例，對(duì)于此類爭(zhēng)議規(guī)定了附屬問(wèn)題規(guī)則。附屬問(wèn)題規(guī)則包括兩方面：（1）先決問(wèn)題原則。該原則如下，主訴和附屬問(wèn)題統(tǒng)一由一個(gè)法院審理，附屬問(wèn)題不再單獨(dú)由其他法院立案管轄。但是此種模式只適用于同一系統(tǒng)內(nèi)部的兩個(gè)法院。（2）審判前提原則。即指主訴訟和附屬問(wèn)題分開(kāi)立案、分別解決，附屬問(wèn)題由有管轄權(quán)的法院進(jìn)行單獨(dú)管轄。此外，對(duì)行政案件中的附屬問(wèn)題和司法審判中的附屬問(wèn)題的規(guī)定也不同，由普通法院決定行政案件的附屬問(wèn)題；司法審判中的附屬問(wèn)題分情況處理，屬于先決問(wèn)題的，按照第一條規(guī)定，由普通法院決定；屬于審判前提問(wèn)題的，由專門的行政法院對(duì)附屬問(wèn)題進(jìn)行處理。

（三）混合裁判體制

二十世紀(jì)三十年代之前，日本深受歐洲等國(guó)的影響，是典型的大陸法系國(guó)家。之后，隨著英美等國(guó)在世界的崛起，日本又吸收普通法系的優(yōu)點(diǎn)，使得日本的法律體系兼具兩種法系的特點(diǎn)。從而形成了混合裁判體制，但是日本法律沒(méi)有像前兩者模式一樣作出明確規(guī)定，只將其作為中止訴訟的理由。

四、現(xiàn)行立法及立法檢討

（一）《行政訴訟法》第六十一條

為了解決司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，《行政訴訟法》第六十一條規(guī)定了四類當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院一并審理民事?tīng)?zhēng)議的案件。由此，正式確立了行政民事案件“一并審理”的模式，其優(yōu)點(diǎn)在于，無(wú)需中止訴訟，直接作出裁判，保障審判效率，不會(huì)加重訟累，出現(xiàn)久拖不決的現(xiàn)象。[7]

依照法律規(guī)定，第六十一條成立包括以下幾方面條件：（1）行政訴訟本身必須先行成立，原告向法院提起的行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合該法第四十九條規(guī)定的起訴條件，包括符合法院審查原告、被告、受案范圍等要求。同時(shí)必須排除《行政訴訟法》司法解釋第三條規(guī)定若干情形。[8]（2）由于第六十一條采用完全列舉式，該行政訴訟必須是涉及行政許可、登記、征收和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟，除此之外的其他案件不能均依照第六十一條申請(qǐng)法院一并審理。（3）當(dāng)事人在行政訴訟過(guò)程中申請(qǐng)一并解決民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)，由法院進(jìn)行審查。同時(shí)對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)但是不符合審理?xiàng)l件的，法院也不得允許對(duì)兩案進(jìn)行共同審理。（4）兩案之間必須具有相關(guān)性，即指兩案的訴訟主體和訴訟請(qǐng)求內(nèi)容具有相關(guān)性或者基于同一事實(shí)。

（二）《行政訴訟法》司法解釋

由于《行政訴訟法》第六十一條的規(guī)定仍然比較模糊，《行政訴訟法》司法解釋中規(guī)定了行民交叉案件的部分法律程序問(wèn)題。大致包括以下幾點(diǎn)：（1）一方當(dāng)事人在行政訴訟中，申請(qǐng)法院一并審理民事案件，必須在第一審開(kāi)庭審理前提出，有其他正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出，但是如果有以下四種情形之一的不予立案，包括法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理的、違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)定或者協(xié)議管轄約定的、約定仲裁或已經(jīng)提起民事訴訟的、其他不宜一并審理的。（2）對(duì)于行政許可、登記、征收、征用，涉及的民事糾紛仍需單獨(dú)立案，但還是由同一審判組織審理。而行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作裁決的案件，所涉民事糾紛不再另行立案，由法院統(tǒng)一管轄立案。（3）人民法院對(duì)兩案應(yīng)當(dāng)分別裁判，可以制作一份判決書(shū)。無(wú)論當(dāng)事人對(duì)行政、民事判決哪一部分提出上訴，二審都應(yīng)當(dāng)全案審查，發(fā)現(xiàn)未上訴部分確有錯(cuò)誤的，通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正，當(dāng)事人的調(diào)解供述不能作為審查被訴行政行為合法性的根據(jù)。[9]

（三）現(xiàn)存的立法問(wèn)題

1.法院“不告不理”原則

隨著《行政訴訟法》的修改，彌補(bǔ)了此類案件的法律空白，建立了行民交叉案件“一并審理”的模式。但在此單一模式下處理復(fù)雜的司法實(shí)踐仍然存在問(wèn)題，即關(guān)于《行政訴訟法》第六十一條的規(guī)定，依舊遵循司法機(jī)關(guān)“不告不理”的原則。只有當(dāng)事人在行政訴訟中主動(dòng)申請(qǐng)法院一并審理民事案件或者另行向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟，人民法院才可以一并審理或者中止行政訴訟。但是，若當(dāng)事人未采取任何一種方式，案件將無(wú)法繼續(xù)適用該條規(guī)定。最終會(huì)造成當(dāng)事人之間糾紛無(wú)法得到迅速、公正的解決。

2.法律程序的缺失

雖然司法解釋中已經(jīng)規(guī)定了調(diào)解、判決書(shū)的制作、審判監(jiān)督等訴訟程序，但是其他更加細(xì)致的程序問(wèn)題尚未明確規(guī)定。以舉證責(zé)任為例，行政訴訟程序中一般由被告行政機(jī)關(guān)舉證，而民事訴訟中則遵循“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，兩案一并審理，是分開(kāi)適用不同舉證原則還是適用同一原則，法律沒(méi)有明確規(guī)定。除此之外，關(guān)于案件受理費(fèi)、審理組織、證據(jù)、管轄權(quán)、庭審等問(wèn)題也都沒(méi)有作出明確規(guī)定，便導(dǎo)致了司法實(shí)踐中相關(guān)程序仍然無(wú)法可依。

（四）解決措施

1.人民法院充分行使釋明權(quán)

在前舉例案件中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)為民事合同是否有效，而該焦點(diǎn)直接關(guān)系到行政訴訟的審理。筆者認(rèn)為案件當(dāng)事人在沒(méi)有主動(dòng)申請(qǐng)法院一并審理時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)并且充分的行使釋明權(quán)，即按照法律規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)在法庭調(diào)查結(jié)束前，主動(dòng)告知當(dāng)事人可以對(duì)該行政案件相關(guān)的民事糾紛申請(qǐng)一并審理。

2.全面審查案件事實(shí)

若當(dāng)事人在行政訴訟中在法院釋明后，仍然沒(méi)有一并提起民事訴訟或者沒(méi)有單獨(dú)提起民事訴訟，導(dǎo)致人民法院無(wú)法審查的，人民法院可以主動(dòng)將兩案相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容進(jìn)行共同審查。原因有二：（1）由于司法機(jī)關(guān)對(duì)于是否適應(yīng)“一并審理”的模式，人民法院在行政訴訟中對(duì)民事糾紛的能否決定審理權(quán)力過(guò)小，不利于案件處理。因此，可以根據(jù)《行政訴訟法》第6條規(guī)定，在行政訴訟中，人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行全面審查。若將上述案件中民事合同是否有效納入行政訴訟的審查范圍，即便當(dāng)事人未提出民事訴訟，人民法院也可以依照法律規(guī)定，對(duì)民事案件的事實(shí)審查，最終對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查。（2）在《行政訴訟法》修改前，關(guān)于行民交叉案件沒(méi)有具體的法律規(guī)定，司法實(shí)踐中，會(huì)導(dǎo)致行政案件和民事案件的法官對(duì)同一事實(shí)的兩個(gè)案件作出大相徑庭的判決。而對(duì)于上述案件，關(guān)于民事糾紛事實(shí)的審查雖然是發(fā)生在行政訴訟中，但是其證明標(biāo)準(zhǔn)與單獨(dú)在民事訴訟中查明事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)相同，因此發(fā)生矛盾判決的概率大大降低。（3）隨著立案登記制度的建立完善，行政案件的不斷增加，導(dǎo)致行政審判庭的法官增多，而行政審判庭的法官很大比例從事民事審判庭的工作，基本不會(huì)出現(xiàn)專業(yè)水平低的法官作出不專業(yè)的判決。因而，由法官在行政訴訟中將民事?tīng)?zhēng)議一并作為行政行為合法性審查依據(jù)，不會(huì)破壞司法公正。

3.貫徹“立案登記”制度

為了盡量避免上述矛盾的產(chǎn)生，需認(rèn)真貫徹《行政訴訟法》確定的“立案登記”制度。例如上述案例中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為合同是否有效，因此原告在行政訴訟立案時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人不需以撤銷登記為由提起行政訴訟，而是可以先進(jìn)行民事訴訟，以防止案件后來(lái)無(wú)法處理，延緩訴訟進(jìn)程。因而立案部門在立案階段應(yīng)發(fā)揮積極的指導(dǎo)和釋明作用，以防最終影響司法進(jìn)程和權(quán)威。

注釋：

①徐某在公社插隊(duì)時(shí)分得一間知青安置房，后當(dāng)?shù)貐^(qū)人民政府根據(jù)徐某妻子弟弟盛某的申請(qǐng),為盛某頒發(fā)該房屋的房屋所有權(quán)證。徐某認(rèn)為其所有權(quán)受到侵犯，以區(qū)政府為被告提出行政訴訟。同時(shí)，盛某就房屋歸屬問(wèn)題向徐某提起民事訴訟.詳見(jiàn)寧波市鄞州區(qū)人民法院.行政附帶民事判決書(shū)(2010)甬鄞行初字第36號(hào).[Z].2010-10-21.