淺議基層行政審批改革中的法律問題

劉 玉 勉

（中共合肥市委黨校（合肥行政學院），安徽 合肥 230000）

改革要見成效往往是“病去如抽絲”，只能在久久為功中一個一個克服困難、一個一個解決問題。[1]梳理基層行政審批改革中的法律問題，運用法治思維破解法律障礙，既是行政審批改革必須面對的難點，也是法治政府建設的必然選擇。

一、基層行政審批改革中存在的法律問題

為順應社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，最大限度的激發(fā)市場活力與社會創(chuàng)造力，各地基層行政審批改革取得積極成效，然而，實務中仍存在一些問題亟待解決。

（一）部分行政審批主體資質(zhì)缺失

部分行政審批資質(zhì)缺失主要表現(xiàn)在兩個方面：一是行政審批機關(guān)缺乏相應資質(zhì)，部分行政審批事項通過委托許可方式下放，而依我國《行政許可法》規(guī)定，行政許可受托主體須為行政機關(guān)，但實務中有的基層受托主體為事業(yè)單位，并且未通過授權(quán)等其他方式取得合法資質(zhì)，存在受托主體不適格的法律風險。二是缺乏具備審批資質(zhì)的人員，伴隨行政審批事項的下放，基層行政審批業(yè)務量激增，盡管通過下劃或新增等方式向基層擴大相應人員編制，但與實際需求仍存在一定差距，有些行政審批事項下放至基層無適格人員承接，容易形成法律風險。

（二）部分審批事項缺乏統(tǒng)一標準

法治追究“公平”的法律價值，依法行政亦應貫徹這一法治精神。部分基層行政審批事項缺乏統(tǒng)一的判斷標準，如對于經(jīng)濟收入的界定，在基層實施過程，有的地方依據(jù)村居等基層自治組織出具的證明材料、有的地方依據(jù)銀行等金融機構(gòu)出具的財務明細、有的地方依據(jù)多方主體共同確定的評估結(jié)果，由于判斷標準不同，導致行政審批結(jié)果差異，不能更好地實現(xiàn)“公平”法治價值。

（三）部分審批事項權(quán)力界限不明

部分基層行政審批主體承擔了上級單位行政審批事項的初審環(huán)節(jié)，初審環(huán)節(jié)，尤其是無需進行重復審核的審批內(nèi)容，一方面增加了基層工作壓力，另一方面可能會因環(huán)節(jié)重復導致行政審批效率降低。實務中還存在將許可清單中的審批項目納入公共服務清單的問題，并未真正的優(yōu)化或簡化審批流程。初審環(huán)節(jié)的無效設置以及行政審批轉(zhuǎn)換為其他行政事項，與行政審批改革的目標并不一致，也不契合法治要求。

（四）部分審批改革事項法律滯后

法律體系具有穩(wěn)定性特征，相較于行政審批改革的政策供給，立法存在相對滯后性，即基層行政審批改革面臨法律“天花板”問題：一是改革政策與法律規(guī)定沖突，如，部分行政審批改革要求取消“重復證明”環(huán)節(jié)，但相應的重復證明要求已經(jīng)通過法律法規(guī)固化；二是改革政策無法律依據(jù)，如，有些審批環(huán)節(jié)取消，相關(guān)配套法律法規(guī)未與改革政策同步修訂，造成無事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)跟進；三是規(guī)范性文件與改革政策不同步，基層行政審批主體在選擇審批依據(jù)時存在疑慮；四是基層行政審批依法行政考核的指標體系相對滯后，在實踐改革中已經(jīng)取消的環(huán)節(jié)，但考核指標并未予以取消，導致考核指標與改革現(xiàn)實脫節(jié)。

（五）部分市場主體存在失信行為

基層審批面臨一些市場主體失信問題，主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是虛報或延遲認繳注冊資本，注冊資本實繳制改為認繳制后，有的市場主體將“認繳”等同于不繳、少繳或遲繳，注冊情況與經(jīng)營風險能力嚴重不符。二是虛報注冊地址，部分審批環(huán)節(jié)中市場主體住所登記僅需要租賃協(xié)議和房產(chǎn)證復印件即可辦理，有的市場主體利用他人房產(chǎn)證明進行虛假登記。三是虛報投資主體，不符合“誠實信用原則”原則。上述行為不僅關(guān)乎市場失信問題，還涉及合同履行、法律責任承擔、相對主體權(quán)益保護等一系列法律問題，需要引起關(guān)注。

二、 基層行政審批改革法律問題的原因

隨著深化改革進入深水區(qū)，基層行政審批改革經(jīng)歷了前期積淀后，所觸及的問題愈加尖銳?；鶎有姓徟母锩媾R諸多法律障礙，需要探析其原因以妥善化解法律風險。

（一）發(fā)展不平衡導致市場機會分配不均

基層行政審批改革的進程在不同地區(qū)、不同領域存在一定差異，因此，對于同一審批事項可能呈現(xiàn)不同的審批結(jié)果。如有的地區(qū)行政主體以相對嚴格的許可態(tài)度應對新興領域的市場準入，創(chuàng)新領域存在顯性或隱性的審批壁壘，不同地區(qū)的行政審批主體對于同一新興產(chǎn)業(yè)市場可能出現(xiàn)不同的準入要求，導致市場機會不同。

（二）專業(yè)人員缺乏導致行政審批能力不足

隨著基層行政審批主體承接的審批事項增多，一方面需要“事隨人走”，根據(jù)實際需要調(diào)整基層專業(yè)人員的編制配比，另一方面需要基層行政審批人員具備相應的專業(yè)水平。當前，基層行政審批專業(yè)人員相對不足，主要源于：一是行政審批權(quán)力下放過程中，基層相應培訓不到位、配套措施出臺不及時，無法實現(xiàn)無縫對接；二是有的地區(qū)基層崗位人員流動性較高，專業(yè)能力持續(xù)性提升困難。

（三）考核數(shù)字化導致改革成效有待提升

當前，基層行政審批改革考核以數(shù)字化考核為主，容易出現(xiàn)“重形式輕結(jié)果”的問題。首先，有的下放或取消的行政審批事項，未進行跟蹤考量或者成效考核，存在部分基層部門不能承接行政審批下放事項等問題。其次，有的基層行政審批改革，未進行程序完善，如不同部門之間信息不能對接，仍需要行政相對人通過重復證明辦理許可事項。再次，有的基層行政審批改革，未能與立法及時對接，即需要進行基層行政審批改革的事項，但依照現(xiàn)行法律規(guī)定并不允許。

（四）監(jiān)管盲點導致市場主體失信法律風險

基層行政審批改革的目標是為了簡政放權(quán)，通過優(yōu)化審批流程，為行政相對人提供高效便捷的行政審批環(huán)境。取消部分基層行政審批的實地調(diào)查環(huán)節(jié)后，機制上未能有效跟進事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，造成審批與監(jiān)督之間的管理缺位，有些市場主體采取造假方式獲得市場準入資質(zhì)，監(jiān)管上的盲點容易誘發(fā)市場主體失信法律風險。

（五）行政審批改革的法律跟進有待系統(tǒng)調(diào)整

由于法律規(guī)定與改革政策的不同步、不協(xié)調(diào)，使一些改革環(huán)節(jié)面臨法律障礙。如，對信用信息的運用，尚未統(tǒng)一立法，實務運用中缺乏必要的法律支撐。再如，對電子材料的簽章和效力認定，在不同行政區(qū)域立法上存在差異，就造成其應用不能得以有效推廣。上述法律問題，不是在個別地區(qū)或部門中出現(xiàn)的局部原因，而是統(tǒng)一推進過程中形成的共性原因。行政審批權(quán)在基層合法落地，必然要求立法與改革政策之間實現(xiàn)對接，不同層面的立法問題需要進行系統(tǒng)性的調(diào)整。

三、 基層行政審批改革的對策建議

我們不可能通過割裂以往的聯(lián)系來建立更好的秩序，[2]解決基層行政審批改革中的法律問題須依托實踐。筆者提出以下幾點管見，以期對于化解當前基層行政審批改革中面臨的法律問題有所裨益。

（一）系統(tǒng)分類，合法落地審批權(quán)限

基層行政審批主體適法并具備依法審批的能力，是行政審批行為的首要條件。行政審批事項取消或者下放至基層，須針對不同類型分類梳理，進行事前評估與后續(xù)跟蹤，使審批事項合法有效落地。一是對于已完成下放落地的，通過后續(xù)監(jiān)督持續(xù)完善流程體系，保證基層承接主體具有合法資質(zhì)、規(guī)范審批流程。二是對于能夠下放但尚未落地的，采取“審慎處理”的原則，下放事項提前與下級承接部門做好溝通銜接，及時指導培訓，通過統(tǒng)籌安排實現(xiàn)基層行政審批權(quán)的合法合理配置。三是對于不能下放或無法承接的，梳理法律與政策沖突、基層審批資質(zhì)受限等不同原因，以進行立法、收回權(quán)限等方式針對性解決基層無權(quán)審批問題。

（二）聯(lián)動共享，保障行政相對人隱私權(quán)

重復證明、“奇葩證明”等證明問題一直是基層行政審批改革著力解決的重點。行政相對人的證明信息涉及其隱私權(quán)，因此，基層改革過程中須重點保障行政相對人的信息安全，避免非法渠道獲取相應信息。建議建立信息共享機制，在關(guān)聯(lián)較為緊密的職能部門之間率先建立統(tǒng)一的信息共享交換平臺，同時，進一步協(xié)調(diào)銜接地區(qū)之間的管理機制。統(tǒng)一部門之間、地區(qū)之間信息互通的具體標準，便于行政審批信息的互通與共享。為保障行政相對人的隱私安全，建議以行政相對人主動申請作為行政主體查閱隱私信息的啟動環(huán)節(jié)，即行政相對人不主動申請審批程序，相應的行政主體無權(quán)查閱其隱私信息，這也是未來行政工作中保障數(shù)據(jù)安全的需要。

（三）推廣承諾制，培育市場誠信意識

當前，諸多基層行政審批主體公開承諾審批時限，拓寬信息公開渠道。如，我國有的先發(fā)地區(qū)設置統(tǒng)一的政府熱線服務平臺，統(tǒng)一受理途徑，規(guī)范處理程序，解決處理行政相對人訴求。除了行政主體公開承諾方式，可以探索行政相對人承諾制，即行政主體根據(jù)行政相對人的承諾辦理審批事項，事后進行隨機抽查或檢查，一旦發(fā)現(xiàn)行政相對人存在虛假承諾，給予相應處罰并納入信用記錄。將行政主體審批把關(guān)改革為企業(yè)信用承諾，建立社會信用體系，優(yōu)化審批流程、壓縮審批時限、培育誠信意識，以法律原則規(guī)范行為，進而提升行政質(zhì)效。

（四）完善立法，動態(tài)跟進審批改革

只有依法才能凝聚改革的共識，為深化改革奠定穩(wěn)定的基礎。[3]對于法律法規(guī)之間、法律政策之間的沖突問題，建議針對不同情況完善立法。一是法律或行政法規(guī)與基層審批改革政策沖突，改革進程需要遵循法律規(guī)定，法律或行政法規(guī)根據(jù)改革要求進行具體調(diào)整。二是地方性立法與基層審批改革沖突，相應行政主體及時向立法主體反饋信息，通過地方性立法及時化解矛盾。三是部門之間、地區(qū)之間政策法規(guī)沖突，建立協(xié)同梳理機制，分步調(diào)節(jié)制度沖突，為基層行政審批改革提供法制保障。除了針對性的分層解決問題，還需關(guān)注頂層設計的統(tǒng)一性、體系性、整體性，尤其是基層行政主體出臺指導意見、管理辦法等規(guī)范性文件時，應注重與上位法保持一致，在法治要求下推進改革、在改革進程中完善法律。

（五）優(yōu)化流程，明確行政審批權(quán)責

目前，國務院部門行政許可和中央指定地方實施行政許可還有1300多項，[4]簡化行政審批項目仍有空間。流程設置方面，建議削減不必要的初審環(huán)節(jié)或轉(zhuǎn)報環(huán)節(jié)，避免審批環(huán)節(jié)重復設置；對于多項審批權(quán)力可以并為一項審批權(quán)力的事項，打破部門藩籬，優(yōu)化政府職能；對于形式上為公共服務實質(zhì)上為行政審批的事項，重新定位，明確權(quán)責。能力匹配方面，建議人員編制向基層業(yè)務性崗位傾斜，對于工作人員嚴格執(zhí)行持證上崗，規(guī)范輔助人員行政行為，提升基層行政審批人員的執(zhí)法能力。此外，有條件的基層行政主體可以逐步建立行政審批相對集中，通過整合力量提升效能。

（六）科學考核，依法履行審批權(quán)力

對于基層行政審批改革的成效評估，應當適應法治型政府建設要求。一是基層審批改革政策供給需要立足實踐，不能簡單量化出臺文件，尤其對于中轉(zhuǎn)改革政策，需要規(guī)避因承接能力不足而導致的程序失范的法律風險。二是基層行政審批改革評估需要強化督查實效，可以充分發(fā)揮第三方評估、行業(yè)自律等綜合評價體系，形成外部監(jiān)督的倒逼機制。三是充分運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息化手段，創(chuàng)新基層行政審批行為的智能監(jiān)管，以科學技術(shù)完善審批流程。

注重運用法治思維和法治方式推進改革，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，立法主動適應改革，成為全面深化改革的鮮明品格。[5]基層行政審批改革中的法律問題，是改革進程中必然面對的挑戰(zhàn)，亦會伴隨改革形勢而出現(xiàn)新的法律問題，要客觀認識并主動應對，不斷推進基層行政審批改革的縱深發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展。